Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

6

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

СИСТЕМА ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Уфа 2012



СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Законодательные органы субъектов РФ: понятие, принципы деятельности. Особенности законодательного процесса на региональном уровне

§1.1 Понятие, структура, и порядок формирования законодательных (представительных) органов субъектов. Нормативно-правовая основа функционирования

§1.2 Региональные парламенты: принципы деятельности, особенности законодательного процесса

2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и особенности их организации

§2.1 Понятие, структура и порядок формирования исполнительных органов субъектов РФ. Структура органов исполнительной власти в Республике Башкортостан

§2.2 Полномочия и нормативно-правовая основа деятельности региональных органов исполнительной власти. Правовой статус глав регионов

3. Судебная власть на региональном уровне: понятие, система и особенности функционирования

§3.1 Конституционные (уставные) суды: понятие, основные направления и принципы деятельности

§3.2 Мировые суды: понятие, компетенция и принципы деятельности

Заключение

Библиографический список



ВВЕДЕНИЕ

Эффективность государственности в условиях федеративного устройства России в немалой степени зависит от того, насколько качественно организована система государственной власти в субъектах РФ.

Важнейшим структурным элементом правовой системы федеративного государства является конституционное законодательство и его базовая часть - основные законы федерации и субъектов. Наряду с федеральной Конституцией существуют основные законы 83-х субъектов Федерации. Согласно ст. 65 Конституции Российской Федерации, это конституции 21 республики в составе Российской Федерации (Республики: Адыгея (Адыгея), Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Республика Ингушетия, Кабардино-Балкарская, Калмыкия, Карачаево-Черкесская, Карелия, Коми, Марий Эл, Мордовия, Саха (Якутия), Северная Осетия - Алания, Татарстан (Татарстан), Тыва, Удмуртская, Хакасия, Чеченская, Чувашия) и 62 устава - краев (Алтайский край, Забайкальский край, Камчатский край, Краснодарский край, Красноярский край, Пермский край, Приморский край, Ставропольский край, Хабаровский край), областей (Амурская, Архангельская, Астраханская, Белгородская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Воронежская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Калужская, Кемеровская, Кировская, Костромская, Курганская, Курская, Ленинградская, Липецкая, Магаданская, Московская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская, Новосибирская, Омская, Оренбургская, Орловская, Пензенская, Псковская, Ростовская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Сахалинская, Свердловская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Томская, Тульская, Тюменская, Ульяновская, Челябинская, Ярославская), городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург), Еврейской автономной области и автономных округов (Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ.)Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст. 445..

Государственная деятельность осуществляется через органы государственной власти. Наиболее часто используется определение органа государственной власти как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных государственных функций и наделенного в этой связи властными полномочиями.

Понятие органа государственной власти состоит из единства его признаков, а именно он:

- создается и действует от имени государства: Российской Федерации или ее субъекта;

- действует на основе законов и других нормативных правовых актов;

- выполняет свойственные только ему задачи и функции;

- обладает собственной компетенцией;

- характеризуется организационной обособленностью и самостоятельностью;

- наделен властными полномочиями, т. е. его решения принимаются от имени государства, носят обязательный для всех характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства, т.е. наделен властными полномочиями.

Лишь при наличии этих признаков можно относить тот или иной орган к числу государственных. Ведь не каждое государственное учреждение или организацию можно отнести к органом государственной власти (например, государственное учебное заведение, учреждение здравоохранения), а только обладающие комплексом вышеуказанных признаков.

Конституция РФ 1993 года четко разграничивает федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ.

Система органов государственной власти состоит из тех, что определены Конституцией Российской Федерации, и тех, создание которых вызвано функциями и полномочиями конституционных органов. Система органов государственной власти состоит из различных иерархически соподчиненных звеньев.

Актуальность темы курсовой работы заключается в том, что с принятием в 1993 году на всероссийском референдуме новой Конституции Российской Федерации значительно изменились условия деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: субъекты федерации приобрели новый конституционно-правовой статус получили и более широкие полномочия и. Прежде всего, это выразилось в праве субъектов федерации самостоятельно в соответствии с Конституцией Российской Федерации и общими принципами, предусмотренными Федеральным законом, устанавливать систему органов государственной власти. К тому же, субъекты федерации приобрели право принимать законы. Повысилась роль правотворчества субъектов федерации в организации местного самоуправления, впервые конституционно был закреплен принцип, согласно которому в случаях, когда регулирование того или иного отношения отнесено к исключительному ведению субъекта федерации, нормативный правовой акт субъекта федерации обладает большей юридической силой по сравнению с федеральным законодательством. Новые условия функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации потребовали переосмысления их роли и места, а также новых научно обоснованных концепций организации системы их органов государственной власти. В связи с этим, старые знания об организации органов субъектов Российской Федерации становятся несовершенными и во многом неприемлемыми. Среди проблем, обусловленных становлением федеративного государства, особую актуальность приобретает проблема организации системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Именно через органы публичной власти реализуется народный суверенитет, политическая власть, принадлежащая народу. И от того, каким образом законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации обеспечит реализацию народной воли в системе органов власти, во многом зависит эффективность всех других публичных механизмов.

Объектом исследования служит комплекс органов власти субъектов РФ, образующих систему органов государственной власти субъектов РФ.

Предметом исследования являются положения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, законов, актов высших должностных лиц и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, регулирующие основные положения, полномочия органов государственной власти субъектов РФ.

Целью исследования является комплексный анализ органов государства, составляющих систему органов государственной власти в субъектах РФ.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

ь раскрыть понятие законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, изучить их структуру и порядок формирования не только в общих чертах, но и изучив нормативную базу некоторых субъектов РФ;

ь рассмотреть исходные правовые положения в деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. Изучить механизм регионального законодательного процесса, выявить его особенностей;

ь дать понятие, изучить структуру и порядок формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и рассмотреть систему органов исполнительной власти на примере Республики Башкортостан;

ь рассмотреть полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и правовой статус главы регионов;

ь дать понятие судебной власти, конституционного судопроизводства, рассмотреть основные направления и принципы деятельности конституционных (уставных) судов;

ь рассмотреть компетенцию, особенности и принципы деятельности мировых судей.

В работе использовались различные методы исследования, в числе которых: сравнительно-правовой, структурно-функциональный и другие.

Данная работа сформировалось в результате изучения и использования большого научно-монографического материала, законопроектов, публикаций по вопросам организации государственной власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Источниковедческую базу исследования помимо Конституции Российской Федерации, федерального законодательства составляют также конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законы, регламенты законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правовую основу составляют текущее законодательство.

Дипломная работа состоит из введения, трех глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложения.

В работе анализируются: понятие, функции и принципы органов законодательной власти в субъектах Российской Федерации; особенности законодательного процесса в регионах; понятие, структура, порядок формирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и особенности их организации; понятие судебной власти, основные направления деятельности конституционных (уставных) судов, компетенция мировых судей субъектов РФ и принципы их деятельности.

Положения дипломной работы могут быть использованы в образовательном процессе, в частности при преподавании конституционного права Российской Федерации, а также спецкурсов по парламентскому праву и проблемам регионального правотворчества.

законодательный судебный власть



1. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЕ ОРГАНЫ СУБЪЕКТОВ РФ: ПОНЯТИЕ, ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. ОСОБЕННОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

§1.1 Понятие, структура и порядок формирования законодательных (представительных) органов субъектов. Нормативно-правовая основа их функционирования

Законодательные (представительные) органы государственной власти -- это образуемые непосредственно народом, подотчетные ему и ответственные перед ним государственные органы, осуществляющие по полномочию и в интересах народа государственную власть, являющиеся постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Понятие «постоянно действующий» означает, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ должен осуществлять свою деятельность постоянно. Но на практике возможно возникновение ситуаций, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (самороспуск, роспуск законодательного (представительного) органа, образование нового субъекта РФ). Однако такие ситуации являются скорее исключением из правила. В этих случаях законодателем определен четкий алгоритм действий для быстрого устранения ситуации, когда законодательный (представительный) орган отсутствует (например, установлены сокращенные сроки проведения досрочных выборов).

В то же время понятие «постоянно действующий» не означает, что состав данного законодательного (представительного) органа не может меняться.

Основной особенностью законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ является то, что он высший и единственный орган законодательной власти субъекта РФ. То есть ни один другой орган государственной власти субъекта РФ не наделен правом принимать законодательные акты субъекта РФ, ни один другой орган не праве подменять законодательную функцию законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, правовые акты иных государственных органов должны соответствовать законодательным актам, принятым законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ в пределах его компетенции.

Законодательные органы государственной власти имеют исключительное право принимать законы, бюджет, осуществлять контроль за исполнительной властью. Его наличие является строго обязательным.

Законодательные органы субъектов РФ олицетворяют народное представительство, являются представительными по своей конституционной природе. Такая их сущность предопределена принципом народовластия, устанавливаемой ч. 2 ст. 3 Конституцией Российской Федерации. С другой стороны, выступая органами народного представительства, законодательные органы аккумулируют определенную долю народного суверенитета, что легитимирует их законодательную функцию. При этом речь идет именно о выборном представительстве как средстве обеспечения подлинного народовластия и легитимации государственного органа и его функций Вороков Р.В. Конституционные основы правового статуса законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Юридический мир. 2008. № 10. С.142..

На сегодняшний день вопросы наименования законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ отнесены исключительно к компетенции субъекта РФ. А именно установлено, что наименование законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, его структура устанавливаются конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций субъекта РФ См.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.05.2012) // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5005..

Следует отметить, что субъекты РФ весьма разнообразно подошли к вопросу наименования своих законодательных (представительных) органов. Можно встретить следующие наименования:

- Дума, областная Дума (Московская область, Тюменская область, Калининградская область, Тульская область, Рязанская область, Ставропольский край, Ярославская область, Мурманская область, Новгородская область, Волгоградская область, Воронежская область, Брянская область, Сахалинская область, Ивановская область, Костромская область, Курганская область, Астраханская область, Саратовская область, Смоленская область, Белгородская область, Курская область, Магаданская область, Чукотский автономный округ, Тамбовская область, Ханты-мансийский автономный округ);

- Законодательное Собрание (г. Санкт-Петербург, Ленинградская область, Алтайский край, Приморский край, Пензенская область, Калужская область, Новосибирская область, Свердловская область, Владимирская область, Ульяновская область, Амурская область, Вологодская область, Красноярский край, Омская область, Челябинская область, Краснодарский край, Ростовская область, Нижегородская область, Кировская область, Забайкальский край, Камчатский край, Пермский край, Оренбургская область, Иркутская область, Еврейская автономная область, Тверская область, Республика Карелия, Республика Адыгея, Ямало-Ненецкий автономный округ);

- Законодательная Дума (Хабаровский край, Томская область);

- Собрание депутатов (Архангельская область, Псковская область, Ненецкий автономный округ);

- Совет народных депутатов (Орловская область, Кемеровская область);

- Областной Совет (Липецкая область);

- Губернская Дума (Самарская область);

- Верховный Совет (Удмуртская Республика, Республика Коми, Республика Хакасия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия);

- Государственный Совет (Чувашская Республика, Республика Татарстан, Республика Адыгея, Республика Коми);

- Государственное Собрание (Республика Башкортостан, Республика Марий Эл, Республика Алтай, Республика Мордовия);

- Народное Собрание (Карачаево-Черкесская Республика, Республика Ингушетия, Республика Дагестан);

- Парламент (Кабардино-Балкарская Республика, Чеченская Республика);

- Верховный Хурал (парламент) (Республика Тыва);

- Народный Хурал (Республика Бурятия, Республика Калмыкия).

Наименование указанного органа не может содержать словосочетаний, составляющих основу наименований федеральных органов государственной власти См.: п. 2 ст. 4. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.05.2012) // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5005.. До внесения таких изменений законодательная (представительная) власть в Ямало-Ненецком автономном округе называлась Государственной Думой, а в Республике Мордовия и в Республике Калмыкия - Конституционным Собранием.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ формируется на периодических выборах путем проведения всеобщего, прямого, тайного голосования. Именно периодическое проведение выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ позволяет обеспечить подлинное представительство народа, т.к. отражает реальные политические предпочтения избирателей.

Структура и порядок формирования представительных органов субъектов РФ устанавливается конституцией (уставом) соответствующего субъекта РФ. Федеральным законодательством допускается установление двухпалатной структуры законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.05.2012) // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5005.. Но на практике двухпалатная система в субъектах РФ показала свою не эффективную работу. Большинство субъектов РФ учредили однопалатные высшие законодательные органы.

В структуру законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ могут входить постоянно действующие депутаты (их число устанавливается законами соответствующего субъекта РФ), которые формируют из своего состава рабочие группы по разрешению вопросов организационного, правового, информационного, материально-технического и финансового обеспечения характера.

Согласно п. 3 ст. 4 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установленное число депутатов должно составлять:

а) не менее 15 и не более 50 депутатов - при численности избирателей менее 500 тысяч человек;

б) не менее 25 и не более 70 депутатов - при численности избирателей от 500 тысяч до 1 миллиона человек;

в) не менее 35 и не более 90 депутатов - при численности избирателей от 1 миллиона до 2 миллионов человек;

г) не менее 45 и не более 110 депутатов - при численности избирателей свыше 2 миллионов человек. Там же.

При этом следует отметить, что конституции (уставы) субъектов РФ, нормы которых о числе депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти не соответствовали установленной численности избирателей, должны были привести в соответствие с этими положениями не позднее 1 сентября 2011 г. Федеральный закон «О внесении изменений в статью 4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 05.04.2010 N 42-ФЗ в связи с установлением требований к числу депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 12.04.2010, N 15, ст. 1738.

Так, в частности, в семи субъектах РФ (республиках Адыгея, Северная Осетия - Алания, Тыва, Хакасия, Карачаево-Черкесской, Кабардино-Балкарской и Удмуртской республиках) до внесения изменений, установленное число депутатов превышало их максимальное значение, предусмотренное указанными изменениями для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежало сокращению (от двух мандатов в Кабардино-Балкарской Республике до 25 мандатов в Республике Хакасия). В 11 субъектах РФ (Хабаровском крае, Кемеровской, Пензенской, Саратовской, Тверской, Тюменской и Ульяновской областях, городе федерального значения Москве, Ненецком, Ханты-Мансийском и Чукотском автономных округах) установленное число депутатов было меньше их минимального числа, предусмотренного законопроектом для соответствующей численности избирателей, и в связи с этим подлежало увеличению (от одного мандата в Тюменской области до 10 мандатов в Пензенской области и городе Москве). Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (постатейный) (Зюзин С. Ю., Юдина А. Б., Карташова Ю. А., Подсумкова А. А.) (под ред. Н. И. Воробьева) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011). С. 21.

Законодатель предусматривает обязанность при формировании законодательного (представительного) органа использовать смешанную избирательную систему. Не менее 50% депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ - не менее 50% депутатов одной из палат указанного органа) должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями в соответствии с законодательством о выборах См. п. 4 ст. 4.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.05.2012) // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5005. См. ст. 35.: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 16.10.2012) // «Собрание законодательства РФ», 17.06.2002, № 24, ст. 2253..

Списки кандидатов на выборах состоят из депутатов, избранных членами или сторонниками выдвинувшей их политической партии. Подразумевается, что и дальнейшая деятельность данных депутатов в законодательном (представительном) органе будет обоснована целями и задачами политических партий, в составе списков кандидатов которых были избраны депутаты.

Законодатель установил обязанность депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, избранных в составе списков кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ, входить в депутатские объединения (во фракции) в целях недопущения использования избирательного объединения лишь как способа быть избранным в законодательный (представительный) орган. На депутатов, чье членство во фракции было прекращено в связи с ликвидацией или реорганизацией политической партии, в составе списка кандидатов в депутаты которой они были избраны данная обязанность не распространяется.

Порядок деятельности фракций и порядок формирования и деятельности других депутатских объединений устанавливаются законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» устанавливаются гарантии равенства депутата, избранного в составе списка кандидатов, которому передан депутатский мандат. Ему наравне с представителями фракций должны предоставляться право предлагать кандидатов на должности, избрание на которые осуществляется законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, права на выступление в указанном органе, получение и распространение материалов и документов, участие в работе органа, осуществляющего предварительную подготовку и рассмотрение организационных вопросов деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ См. п. 17 ст. 35.: Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 16.10.2012) // «Собрание законодательства РФ», 17.06.2002, № 24, ст. 2253.. Порядок реализации указанных прав также устанавливается законом субъекта РФ и (или) регламентом либо иным актом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ.

Срок полномочий депутатов подавляющего большинства законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ составляет 5 лет. Срок полномочий Верховного Хурала (парламента) Республики Тыва 4 года Конституция Республики Тыва (принята Референдумом Республики Тыва 6 мая 2001 г.) (с изменениями и дополнениями) // «Тувинская правда», 15.05.2001.. Областная Дума Свердловской области избирается сроком на 4 года. Каждые 2 года переизбирается половина депутатов Областной Думы Устав Свердловской области от 23.12.2010 № 105-ОЗ (ред. от 20.06.2012) (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 30.11.2010) // «Собрание законодательства Свердловской области», 01.02.2011, № 12 (2010), ст. 1914..

Конституция РФ закрепила право субъектов Российской Федерации на формирование собственного законодательства См.: ч. 2 ст. 5. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст. 445.. Эту роль выполняют законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Проблемы их функционирования оказываются связанными с перспективами развития российского общества. Формирование и функционирование законодательных органов субъектов Российской Федерации напрямую соотносится с задачей выработки оптимальной модели организации их деятельности. Работу законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации организуют их руководящие органы, которыми являются: председатель законодательного (представительного) органа государственной власти, его заместитель (заместители), избираемые палатой (в двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации) или самим законодательным (представительным) органом государственной власти, в однопалатном парламенте.

Заседания законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации являются открытыми, за исключением случаев, установленных федеральными законами, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, законами субъекта Российской Федерации, а также регламентом или иным актом, принятым данным органом и устанавливающим порядок его деятельности.

Правовую основу функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации образуют:

Конституция Российской Федерации, провозглашающая конституционные принципы народовластия, федерализма и разделения властей, суверенитета, разграничивающая предметы ведения Российской Федерации и субъектов РФ, равноправие субъектов;

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В его статьях и главах детализируется содержание принципов деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, характеризуется система органов государственной власти субъекта Российской Федерации, раскрывается механизм обеспечения верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, устанавливаются взаимоотношения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и органов исполнительной власти субъекта РФ, регулирует экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации, закрепляет механизмы обеспечения законности в деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах, проводимых на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 16.10.2012) // «Собрание законодательства РФ», 17.06.2002, № 24, ст. 2253..

Среди документов, регулирующих порядок деятельности законодательной (представительной) власти субъекта РФ, его постоянных и временных органов, порядок внесения и рассмотрения проектов законов и иных актов законодательных (представительных) органов власти субъекта РФ, порядок принятия этих актов, а также определяющим иные вопросы организации их работы можно выделить регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ Например, Постановление Законодательного собрания Ленинградской области «О Регламенте Законодательного собрания Ленинградской области» от 23.04.2002 № 186 (ред. от 30.05.2012) // Приложение к журналу «Вестник Законодательного собрания Ленинградской области» № 3 (71), 2002..

Федеральный закон «О политических партиях» регулирует реализацию гражданами Российской Федерации права на объединение в политические партии и особенностями создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий в Российской Федерации. порядок формирования регионального парламента Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 01.12.2012) «О политических партиях» // «Собрание законодательства РФ», 16.07.2001, № 29, ст. 2950..

Порядок выборов в законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ определяется законами субъектов Например, Закон Республики Башкортостан «О Государственном Собрании - Курултае Республики Башкортостан» от 30.12.2002 № 448-з (ред. от 28.06.2012) (принят Законодательной Палатой Государственного Собрания - Курултая - РБ 19.12.2002) // «Республика Башкортостан», № 5(25237), 10.01.2003. и Федеральным законом «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18.05.2005 № 51-ФЗ (ред. от 02.05.2012) // «Российская газета», № 108, 24.05.2005.

Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» См.: Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) // СЗ РФ. 2001. № 52 (1 ч.). Ст. 4916. урегулировал очень значимый вопрос изменения субъектного состава Российской Федерации, а значит, и связанные с этим процессом вопросы формирования и деятельности парламентских органов государственной власти соответствующих субъектов Федерации. Кроме того, принятие федеральных законов об организации органов государственной власти субъектов Федерации не может исключать, подменять или полностью предопределять нормативные акты субъектов Российской Федерации по данному кругу вопросов.

Базовые положения, затрагивающие организацию и деятельность органов государственной власти субъектов РФ, конкретизируются в законодательстве отдельных регионов России. При этом конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, отражая специфику региональных отношений, не должны противоречить федеральному законодательству. Кроме этого, вопросам организации и функционирования региональных органов законодательной власти посвящено значительное количество решений Конституционного Суда РФ.

В настоящее время на эффективности деятельности парламентских органов субъектов РФ и всей парламентской системы страны отрицательно сказываются значительные расхождения в нормативном закреплении названий, порядка формирования, организации работы и аппаратном обеспечении деятельности законодательных (представительных) органов власти субъектов РФ См.: Дымберова Э.Д. Основные тенденции выборов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на современном этапе // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 3. С. 35..

Таким образом, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ представляет собой выборный, постоянно действующий, высший и единственный орган законодательной власти субъекта Федерации. Наименование своих законодательных (представительных) органов государственной власти субъекты РФ выбирают сами. Наиболее распространенными названиями являются Законодательное Собрание и Дума. В основном в субъектах устанавливается однопалатная структура законодательных (представительных) органов государственной власти. Выборы проводятся на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Число депутатов устанавливается в зависимости от численности избирателей. Не менее 50% депутатов законодательного органа (а в двухпалатном органе - не менее 50% депутатов одной из палат) должны избираться по единому избирательному округу по пропорциональной избирательной системе. Срок полномочий депутатов региональных парламентов одного созыва устанавливается конституцией (уставом) субъекта Федерации и не может превышать пяти лет. Основы правового положения законодательного органа субъекта Российской Федерации закреплены, прежде всего, в Конституции РФ, а также Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» . Данные нормативные акты составляют правовую базу, на основе которой, нормы конституций (уставов), законов субъектов РФ развивают и детализируют положения о структуре, полномочиях, организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Непосредственно конституционно-правовой статус законодательного (представительного) органа государственной власти закрепляется в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации, наряду с которыми они принимают законы, определяющие те или иные вопросы организации и деятельности органов государственной власти в регионах. Развитие положений о правовом статусе законодательного (представительного) органа государственной власти осуществлено в ряде субъектов РФ в специальных законах о законодательном органе.



§1.2 Региональные парламенты: принципы деятельности, особенности законодательного процесса

К основным принципам деятельности органов государственной власти субъекта РФ, в соответствии с законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» являются:

1. государственной и территориальной целостности РФ.

Наше государство представляет собой целостное неделимое государство. Его целостность обеспечивается единством системы власти, единым экономическим пространством, территориальным верховенством, верховенством федерального права. Территориальная целостность государства означает устойчивость его границ и неприкосновенность территории;

2. распространения суверенитета РФ на всю ее территорию.

Данный принцип воспроизводит положение ч. 1 ст. 4 Конституции РФ «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Суверенитет, предполагающий по смыслу ст. ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак РФ как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус См.: п.2.1. Постановление Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 07.06.2000 № 10-П // «Собрание законодательства РФ», 19.06.2000, № 25, ст. 2728.;

3. верховенства Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ.

Верховенство закона обычно интерпретируется как главенство закона в системе нормативных актов. Все же этот принцип должен определяться более широко - как подчиненность закону и всех нормативных актов (как федеральных, так и актов субъектов РФ), и всех актов реализации права (применение, соблюдение, исполнение, использование), и всех иных объектов.

Указанный принцип установлен ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, а так же ч. 5 ст. 76 Конституции РФ, в соответствии с которой законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения РФ, по предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст. 445..

Этот принцип обеспечивает целостность и единство правового поля государства, устанавливает единое направление развития нормотворчества субъектов РФ;

4. единства системы государственной власти.

Принцип единства системы государственной власти имеет несколько проявлений:

а) единство сути органов государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Согласно ч. 2 ст. 11 Конституции РФ, «государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Вместе с тем эти органы должны учитывать и положение ст. 10 Конституции: «Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную». Следовательно, не только федеральные, но и образуемые в субъектах органы государственной власти должны по своей природе и функциям соответствовать одной из групп этих органов; Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (постатейный) (Зюзин С.Ю., Юдина А.Б., Карташова Ю.А., Подсумкова А.А.) (под ред. Н.И. Воробьева) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011).

б) соответствие видов органов государственной власти РФ и субъектов РФ обозначенным в Конституции РФ. То есть:

- для осуществления законодательной деятельности создается представительный орган государственной власти;

- исполнительную власть осуществляет соответствующий орган этой ветви власти;

- что касается судебной власти, она в целом устанавливается федеральным конституционным законом.

Не должны создаваться органы, в которых соединялись бы законодательные и исполнительные, тем более - судебные функции, поскольку это противоречило бы Конституции РФ;

в) единообразный порядок образования органов, устанавливаемый федеральным законом (например, выборы населением депутатов законодательного собрания, назначение президентов или глав исполнительной власти, установление численности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в зависимости от численности избирателей);

г) наделение органов государственной власти едиными основными полномочиями. Представительный орган принимает законы, исполнительная власть осуществляет задачи оперативного управления хозяйственным и социально-культурным строительством на данной территории и т.д.;

д) характер взаимоотношений между ветвями государственной власти на федеральном уровне и в субъектах РФ. Они не подменяют друг друга, осуществляя свои полномочия в соответствии с принципом разделения властей. Органы законодательной и исполнительной власти используют систему сдержек и противовесов в воздействии друг на друга. Право взаимной отмены актов отсутствует, все спорные вопросы решаются согласительными процедурами либо в судебном порядке Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (постатейный) (Зюзин С.Ю., Юдина А.Б., Карташова Ю.А., Подсумкова А.А.) (под ред. Н.И. Воробьева) (Подготовлен для системы КонсультантПлюс, 2011).;

5. разделения государственной власти в целях обеспечения сбалансированности полномочий и устранения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, с целью исключения подчинения одним органом другого и обеспечения самостоятельного функционирования всех ветвей власти и одновременно - их взаимодействия. Государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны См.: ст. 10. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Кон ституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст. 445.;

6. разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Данный принцип основывается на положениях ст. ст. 71 - 73 Конституции РФ, разграничивающих предметы ведения между РФ и субъектами РФ Там же.;

7. самостоятельного осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий.

Статьей 73 Конституции РФ закреплено, что вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст. 445.;

8. самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления.

Согласно ст. 12 Конституции РФ «местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» Там же.. Это исключает возможность вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления. Федеральные и региональные органы государственной власти как уровня не вправе устанавливать дополнительные полномочия.

Создание законодательной базы на уровне субъектов Российской Федерации предполагает наличие четко отрегулированной процедуры, представляющая собой упорядоченную систему юридически установленных правил подготовки и принятия законодательным органом субъекта Российской Федерации правовых актов. Хотя в основу формирования законодательных органов во всех субъектах Российской Федерации были положены одни и те же принципы, определенные в правовых актах Российской Федерации, модели организации их деятельности получились различными.

В субъектах Российской Федерации весьма динамично развивается собственное законодательство. В среднем, в каждом субъекте РФ уже принято и действует несколько сотен законов.

Общие для всех субъектов РФ параметры законодательного процесса регулирует Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Принятие законов субъектов РФ - исключительная прерогатива законодательных органов субъектов Российской Федерации. Именно они должны отражать в разрабатываемых законах интересы населения региона, вести учет особенностей субъекта РФ.

Законодательный процесс представляет собой систему относительно завершенных, самостоятельных и последовательно направленных действий специальных субъектов, в результате которых создается закон Кулапов В.Л. Теория государства и права: учебник / В.Л.Кулапов, А.В.Малько. - М.: Норма, 2009. С. 237..

Федеральная Конституция закрепляет общие принципы и отдельные формы нормотворчества субъектов Федерации, а также круг вопросов, которые регулируются нормативными правовыми актами субъектов Федерации (ч. 2 ст. 4, ст. 5, 10, 11, 66, 72, 76 Конституции РФ) Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // «Собрание законодательства РФ», 26.01.2009, № 4, ст. 445.. Так же на федеральном уровне определен круг вопросов, по которым законодательные органы субъектов РФ принимают законы и постановления См. ст. 6.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.05.2012) // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5005.. Этот перечень не является исчерпывающим. Наиболее часто используемыми источниками и ориентирами нормотворчества субъекта Федерации являются федеральные конституционные и федеральные законы.

В принципе процедура подготовки и принятия нормативных правовых актов субъектов Федерации соответствует аналогичной процедуре на федеральном уровне. Принятию какого-либо нормативно-правового акта предшествует включение проекта акта в план законопроектных работ органа государственной власти субъекта Федерации. При этом определяются приоритетные, первоочередные законопроекты, скорое принятие которых имеет важное значение для социального, экономического и культурного развития субъекта Федерации. Но это не исключает возможности внепланового рассмотрения законопроектов.

Законодательный процесс начинается со стадии законодательной инициативы, т.е. права определенных субъектов внести предложение об здании закона и соответствующий законопроект в законодательный орган Кулапов В.Л. Теория государства и права: учебник / В.Л.Кулапов, А.В.Малько. - М.: Норма, 2009. С. 237..

Право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), представительным органам местного самоуправления. Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти данного субъекта Российской Федерации, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта Российской Федерации См. п. 1 ст. 6.: Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 02.05.2012) // «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, № 42, ст. 5005.. Так, например, в Республике Башкортостан «Право законодательной инициативы принадлежит депутатам Государственного Собрания Республики Башкортостан, постоянным комитетам Государственного Собрания Республики Башкортостан, Президенту Республики Башкортостан, Правительству Республики Башкортостан, Конституционному Суду Республики Башкортостан, Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан, Федерации профсоюзов Республики Башкортостан, Прокурору Республики Башкортостан, представительным органам местного самоуправления» См.: ст. 76.: Конституция Республики Башкортостан от 24.12.1993 N ВС-22/15 (ред. от 28.06.2012) // «Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан», 2003, N 1(157), ст. 3..

В соответствии с Конституцией Республики Мордовия право законодательной инициативы принадлежит: Главе Республики Мордовия, депутатам Государственного Собрания Республики Мордовия, Совету Государственного Собрания Республики Мордовия, комитетам и комиссиям Государственного Собрания Республики Мордовия, Правительству Республики Мордовия, представительным органам местного самоуправления, членам Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации - представителям от Государственного Собрания Республики Мордовия и высшего исполнительного органа государственной власти Республики Мордовия, прокурору Республики Мордовия, Съезду мордовского народа, Центральной избирательной комиссии Республики Мордовия, Совету муниципальных образований Республики Мордовия. Право законодательной инициативы принадлежит также республиканскому объединению профессиональных союзов, Верховному Суду Республики Мордовия и Арбитражному суду Республики Мордовия по вопросам их ведения Конституция Республики Мордовия (принята Конституционным собранием РМ 21.09.1995) (ред. от 13.06.2012) // «Известиях Мордовии», 13.06.2012..