Социальная сфера как государственное управление

1.3 Направления государственной социальной политики в Республике Казахстан

Сдвиги в политических, экономических структурах, изменение содержания базового принципа организации общества, острота социальных проблем определяют содержание социальной политики современного периода Республики Казахстан. Ее особенность на данном этапе развития общества состоит в том, что социальный комплекс в Казахстане сформировался и сегодня встает задача его адаптации к новым экономическим условиям.

Для Казахстана, учитывая традиции, особенно важна координирующая роль государства как главного субъекта социальной политики. Без прямого участия государства в финансировании и организации социальной политики невозможно обеспечить эффективное функционирование социальной сферы, расширенное воспроизводство населения.

Принят ряд важных государственных программных документов, в которых содержится представление о социальных проблемах и их решении, например, ежегодные послания Президента РК в которых социальные проблемы рассматриваются через призму их роли в стабилизации экономики, ставится задача повышения благосостояния народа, совершенствования социального механизма как относительно самостоятельная задача политики правительства.

Итак, одной из составляющих нового этапа развития Казахстана, по мнению Президента страны, является современная социальная политика. Какой смысл вкладывается в понятие современной социальной политики? В первую очередь, это создание всех необходимых условий для реализации важных и понятных всем гражданам Казахстана жизненных принципов: обеспечение семьи, владение жильем, образование детей, укрепление здоровья, формирование сбережений к пенсии[19].

Главным содержанием социальной политики выступает правильное освоение выстроенной Президентом страны системы приоритетов: поддержка наиболее уязвимых слоев населения; вопросы жилищного строительства и развития рынка недвижимости; переход на современные принципы и стандарты в организации сферы здравоохранения; создание эффективной системы развития трудовых ресурсов. При этом нужно четко разграничивать две цели: во-первых, защитить от жесткого воздействия рынка социально уязвимые слои населения, которым не обойтись без социальной поддержки государства; во-вторых, способствовать экономической активизации различных слоев населения посредством социальной политики.

Так уж устроено, что для человека лучшим является тот мир, где живется хорошо ему, его детям, его родным. Главная общечеловеческая ценность - чтобы в нашем доме царило благополучие. Вполне естественно, что благополучие многими рассматривается, в первую очередь, с материальной точки зрения. Любые социологические замеры общественных настроений покажут, что в ряду жизненно важных проблем первым пунктом респондентами будет отмечен уровень материального достатка их семей. Материальный уровень жизни людей в значительной степени определяет их благосостояние. Поэтому немаловажную роль в социальной политике играет определение уязвимых групп, в большей степени подверженных риску стать бедными. Казахстанские эксперты к таким группам относят работников бюджетных организаций, многодетные семьи, пенсионеров. Бюджетные работники, служащие являются высококвалифицированными специалистами, которые могут внести огромный вклад в развитие экономики страны. Именно эта группа является важным резервом экономического роста, сравнительно высокий образовательный потенциал населения может сыграть немаловажную роль в решении задачи конкурентоспособности страны. Однако этот ресурс может быть эффективно использован только при решении проблемы достойной оплаты за высококвалифицированный труд.

Как известно, с 1 января текущего года на 30% повышена заработная плата работников бюджетных организаций. Президент страны в своем Послании ставит конкретную задачу Правительству продолжить работу по дальнейшему совершенствованию системы оплаты труда работников бюджетной сферы. Помимо этого, начиная с 1 января 2008 г. в таких сферах, как образование, социальное обеспечение, здравоохранение, культура и спорт, исконно считающихся самыми низкооплачиваемыми, была введена выплата пособия на оздоровление при уходе в трудовой отпуск в размере должностного оклада. Эти меры должны способствовать повышению статуса работников бюджетной сферы, привлечению кадрового потенциала в эти сферы и, самое главное, снижению риска «уязвимости».

Риск оказаться за чертой бедности увеличивается в зависимости от размера и состава семьи. К сожалению, именно многодетные семьи формируют другую «уязвимую» группу населения. Поддержание минимального дохода таких семей - основная функция государственной системы социальной защиты. При этом пособия на детей представляют собой нечто вроде «страховочной сетки», назначение которой - на систематической основе амортизировать основные социальные риски. С 1 января 2008 г. в два раза повысился размер единовременного государственного пособия в связи с рождением ребенка и увеличены ежемесячные пособия по уходу за ребенком на 153%--177%. В целом на поддержку материнства и детства выделено 9,5 млрд. тенге дополнительно.

Помимо этого Президентом поручено ввести обязательное социальное страхование беременности, родов и материнства для работающих женщин, а также продолжение пенсионных накоплений в период нахождения в декретном отпуске и отпуске по уходу за ребенком до одного года. Данные меры позволяют надеяться на выравнивание демографического крена (до сих пор темпы рождаемости не могут опередить темпы старения населения).

Пенсионеры, не имеющие другого источника дохода, кроме своих пенсий, подпадают под определение людей с наивысшей степенью риска стать бедными. Они являются наиболее уязвимой социальной группой, поскольку представляют собой пассивную часть населения, неспособную самостоятельно преодолеть экономические трудности. Положение пенсионеров и инвалидов в стране является красноречивым индикатором эффективности социальной политики. Переход к рыночной экономике поднял сложные социальные и экономические вопросы, одним из которых стала пенсионная реформа. Казахстан первым на пространстве СНГ реформировал старую пенсионную систему на основе Чилийской накопительной модели, связанной с развитием рынков капитала[20].

Однако останавливаться на достигнутом нельзя. Сегодня одним из 30-ти важнейших направлений внутренней и внешней политики Республики Казахстан, определенных Президентом страны, является дальнейшее развитие накопительной пенсионной системы. В этой связи Президентом определены две основные задачи текущего момента: во-первых, обеспечение гарантий государства по сохранению пенсионных накоплений и их достаточности при наступлении старости; во-вторых, максимальный охват населения накопительной пенсионной системой. В целом планируется увеличение размера базовой пенсии (в 2008 г. -- более чем на 35%) и в ближайшие годы доведение его до мировых стандартов -- 40% от прожиточного минимума. В 2010 г. минимальные пенсионные выплаты повысились на 15%, максимальный размер солидарных пенсий -- на 76%. Существенным моментом выступает индексация пенсионных выплат с целью стабилизации покупательной способности с опережением прогнозируемого роста индекса потребительских цен на 2%. Предусмотренные меры должны способствовать тому, чтобы пенсии стали стабильным источником доходов и фактором, помогающим пожилым людям преодолеть бедность.

Таким образом, современная социальная политика направлена на то, чтобы граждане Казахстана сталкивались с меньшей степенью риска бедности. К числу факторов, влияющих на повышение или снижение уровня бедности, относят также инфраструктуру, так как причинами социальной незащищенности могут служить высокие тарифы на транспорт и электроэнергию, коммунальные платежи, проблемы с водоснабжением и др. Из-за низкого уровня доходов люди вынуждены отказаться от авиационного, железнодорожного, автомобильного сообщения, туристско-экскурсионного обслуживания, санаторно-курортного лечения, да и от многих продуктов питания, товаров и услуг. Все это в конечном итоге может отрицательно сказаться на уровне социальной напряженности в обществе. Именно поэтому Президент страны возводит развитие социальной инфраструктуры в ранг стратегической задачи, которую необходимо решать с помощью государственно-частного партнерства[19].

Важнейшей составляющей механизма реализации социальной политики становится взаимодействие государственных структур с представителями негосударственных секторов экономики. Это важно не только с точки зрения дифференциации подходов к социальной политике, но и потому, что новые рыночные структуры становятся одним из важнейших ресурсов осуществления эффективной социальной политики. Действенным способом решения многих социальных вопросов, и в частности социальной защиты, может стать участие отечественного бизнеса в реализации мероприятий социальной политики.

Стратегическая цель современной социальной политики сегодня -- это переход к передовым социальным стандартам жизни через взаимную ответственность государства и частного бизнеса. Необходимо понимать, что реальное воплощение определенной Главой государства задачи, основанной на индивидуальной ответственности и солидарности всех членов общества и социальной ответственности не только государства, но и бизнеса за стабильность системы социальной защиты, возможно лишь с консолидацией усилий государства, общества и граждан.

Существует несколько моделей разделения социальной ответственности: социально-демократическая модель скандинавских стран, где государство берет на себя значительную долю ответственности по социальной защите; неолиберальная модель (США), где проблемы социальной защиты решаются преимущественно между предпринимателями и наемными работниками в лице их профсоюзов; неоконсервативная модель (Германия), основанная на смешанном государственно-частном решении социальных проблем (ответственность отдельного предпринимателя заменена системой их обязательной коллективной ответственности под контролем государства). В Казахстане основным принципом осуществления политики социальной защиты является государственное регулирование.

Стратегия вхождения Казахстана в число 50-ти наиболее конкурентоспособных стран мира предполагает, что государство должно содействовать альтернативному участию частного сектора в системе социальной защиты и предоставлении социальных услуг (образование, здравоохранение, культура). При этом государство останется основным источником финансирования системы социальной защиты населения. Роль государства будет ведущей даже в случае высокого уровня развития системы социального страхования и накопительной пенсионной системы, финансируемой не из государственного бюджета, так как контроль за деятельностью участников системы будет оставаться за государством[21].

При этом защитная функция социальной политики не должна сводиться только к пассивной форме, связанной с материальной поддержкой нетрудоспособных и социально уязвимых слоев населения, когда выгодней получать социальное пособие, чем работать. Рост экономически неактивного населения, зависящего от социальной помощи, чреват нарушением социальных связей в обществе и ростом слоя иждивенцев. Поэтому действие социальной политики должно быть направлено на создание возможностей продуктивной занятости населения и устойчивых источников средств к существованию. Соответственно, ключевая роль в Послании Президента Казахстана отводится политике занятости: «самой действенной политикой была и остается политика мотивации к производительному труду и создание новых рабочих мест», одним из приоритетов которой является развитие трудовых ресурсов в соответствии с требованиями экономической модернизации. Повышение производительной активности групп населения способствует реализации трудового потенциала и на этой основе -- наращиванию совокупного трудового вклада всех социальных групп в социально-экономическое развитие страны.

В числе 30-ти важнейших направлений внутренней и внешней политики Республики Казахстан, определенных Президентом, -- последовательная политика в сфере обеспечения доступности жилья и развития рынка недвижимости. Несомненно, жилищный вопрос сохраняет свою актуальность для большинства граждан страны.

В Конституции Республики Казахстан закреплено положение о создании условий для обеспечения граждан жильем, при этом имеются в виду только определенные категории граждан, которым жилье предоставляется за доступную плату. Условия для обеспечения всех других граждан действительно «создаются», если учесть развернувшееся в республике широкомасштабное строительство элитных домов, но не для всех они являются приемлемыми по цене. Изменению ситуации может способствовать только государственный подход к этому вопросу, разработка механизмов регулирования данной сферы. Поэтому одной из задач, поставленных Президентом перед Правительством, является задача создания реального, конкурентного и прозрачного рынка недвижимости в стране, который обеспечит населению наиболее благоприятные условия доступа к жилью[19].

В целом определение современной социальной политики дано Президентом в его Послании народу Казахстана: в центре внимания запросы и нужды людей. Сегодня это ключевая формула модернизирующегося государства, обеспечивающего ее воплощение посредством эффективной социальной политики, поддерживающей развитие экономики.

В новых условиях социальная политика останется в числе наиважнейших государственных приоритетов. В соответствии с Посланиями Президента в ближайшие годы особое внимание будет уделяться достижению равновесия между экономическим ростом и устойчивым повышением качества и стандартов жизни населения. Самой действенной социальной политикой будут меры, направленные на обеспечение занятости и развитие трудовых ресурсов.

2. ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРОЙ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ

2.1 Понятие и сущность государственного управления

Государственное управление - социальный феномен политически организованной цивилизации. В новейшее время, на протяжении всего XX -XXI веков, оно неразрывно связано с эволюцией индустриального общества, является продуктом развития рыночной экономики, требующей соответствующего регулирования со стороны государства. Переосмысление парадигмы государственного управления на рубеже третьего тысячелетия вызвано глобальными социальными реформами, произошедшими повсеместно в самых разных государствах мира. Процессы модернизации привели к переходу общественного мирового развития в постиндустриальную фазу, где в информационно открытом обществе роль государственного управления, затрагивающего все сферы общества, приобретает принципиально обновленное понимание - его социальной обусловленности, масштабности и эффективности[22, с.2].

Термин “государственное управление” характеризует как научную дисциплину, так и область практической деятельности, связанную с проблемами государственной организации и регулирования общественной жизни. Это воздействие государства можно разделить на два уровня: политическое управление (что делать и почему) и “собственно” государственное управление (как делать и при помощи чего).

Отправной точкой для распознания природы государственного управления служит понимание его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных и информационных ресурсов, справедливое перераспределение доходов и гарантирование основных социальных прав, поддержание общественного порядка. Например, необходимы государственные программы для обеспечения минимального уровня жизни нуждающимся или для получения необходимого уровня образования и профессиональной подготовки. Кроме того, известно, что в экономике существуют сферы, где рынок оказывается несостоятельным (естественные монополии, общественные товары, неполные рынки, информационная асимметрия, безработица, инфляция) и где без государственного вмешательства не обойтись[23, с.41].

Границы государственного управления в развитых странах определяются на основе принципа субсидиарности (от лат. subsidia-rius -- вспомогательный), согласно которому вышестоящая организационная единица предоставляет нижестоящей простор для действий и берет на себя только те компетенции, которые нижестоящая не в состоянии осуществлять. Поэтому изучение государственного управления предполагает поиск и оценку возможностей тех общественных институтов, которые могут взять на себя функции государственного регулирования. С другой стороны, эта оценка включает понимание специфики именно государственного управления, его целевую направленность на производство общественных благ, непосредственную связь с политикой.

Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей граждан. Вместе с каждодневными жизненными потребностями на государственное управление влияют также политические цели, что служит упорядочиванию развития в интересах всего общества. Тем самым государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно вторгается в ткань общества и само определяется общественными отношениями, как материальными, так и культурными. Это предполагает, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемых государством общественных процессов, с другой - от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач, определяемых необходимостью получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств налогоплательщиков исходя из ориентации, данных публичной властью. Четкость выражения целей с учетом приоритетов и требуемых результатов предполагает заинтересованность государственных структур в сохранении стабильности, в соответствии принимаемых решений действующему законодательству, росте компетенции аппарата своих административных учреждений, а также решении других задач, направленных на повышение эффективности управления, реализацию принципа социальной справедливости, рациональное расходование ресурсов.

Таким образом, природа государственного управления вытекает из его особой социальной функции, направленной на упорядочение процессов развития в интересах всего общества путем согласовывания разнообразных требований, нужд и форм деятельности, где государственный аппарат выступает действенным механизмом воплощения публичной власти и обеспечивает осуществление государственной политики через систему административных учреждений[24, с.13].

С научных позиций рациональное объяснение социальной природы и содержательной сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение и как системы, и как процесса.

Система государственного управления образуется подсистемами целей и принципов осуществления властно-управленческого воздействия на общественную жизнедеятельность, выражаемого обычно в правовых формах, и включает организационные структуры государственного аппарата (государственные органы), систему государственной бюрократии (персонал государственной службы), совокупность реализуемых функций и используемый при этом комплекс методов, средств и ресурсов, а также прямые и обратные взаимосвязи между субъектами и объектами управления, необходимые при этом информационные потоки, документооборот и т.п.

Процесс государственного управления представляет собой сознательную и целенаправленную деятельность, связанную с реализацией государственно-властных полномочий субъектами публичной власти, регламентированную юридическими нормами, вследствие чего происходит последовательная смена общественных состояний, событий и явлений. Тем самым выполняется известная совокупность действий, приводящих к определенной динамике управленческих результатов. Процесс государственного управления направлен на исполнение и проведение в жизнь принятых законов и политики, провозглашаемой высшей публичной властью, и связан, прежде всего, с формированием и осуществлением необходимых государственных программ. Например, министерство финансов выделяет деньги на трансферты регионам или на конкретные государственные программы согласно утвержденному парламентом бюджету. Или правительство провозгласило политику приватизации и чиновники министерства государственного имущества и его территориальные органы проводят аукционы по продаже государственной собственности.

Такой подход к управлению означает, во-первых, необходимость и правообеспеченность намечаемых действий; во-вторых, согласованность масштабов предполагаемых мер с объемами реальных ресурсов; в-третьих, выбор мер воздействия, адекватных конкретной ситуации; в-четвертых, объективный контроль выполнения намеченных действий исключительно с точки зрения достижения предполагаемых результатов. Отсюда сущность государственного управления раскрывается через его окружающую среду, ресурсы, выполнение решений и контроль[24, с.14].

Изучение социальной среды, в которой происходит осуществление государственного управления, на которую оно влияет и которая также оказывает на него обратное воздействие, означает поиск ответов на вопросы о том, каковы основные характеристики гражданского общества и способы влияния последнего на властно-управленческую деятельность государства. Фактически это проблема соотношения публичной власти, государственной администрации, гражданского общества и взаимодействия политических институтов в процессах формирования и реализации государственного управления.

Гражданское общество - не что иное, как свободная и относительно независимая от государства общественная жизнь, включающая не только экономическую сферу, но и источники культурной и самодеятельной инициативы людей. Демократизация является классическим шагом по пути к автономии гражданского общества относительно государственного аппарата. Различные течения общественной мысли доказывают, что не может быть демократии, если гражданское общество неавтономно по отношению к государственному аппарату. Однако это хотя и необходимое, но само по себе еще не достаточное условие демократии. При этом полная автономия гражданского общества относительно государства практически невозможна, по крайней мере, как на данном этапе, так и в обозримом будущем социальной эволюции. Более того, гражданское общество в современном понимании - это не набор институтов, находящихся за пределами государства, а форма их соединения в единый способ гражданской жизни, и прежде всего связи между общественностью и практиками хозяйствования. В современных условиях устанавливаются качественно новое переплетение и взаимообусловливание структурных и функциональных характеристик гражданского общества, создается новая конфигурация его отношений с государством, не укладывающаяся в ложе старых представлений о совокупности независимых от государства социальных субъектов и каналов коммуникации. Власть исходит не только от государства и основана не только на принуждении. Она имеет множество корней, когда переплетаются государственные и негосударственные институты, и действует не только сверху - вниз, но и снизу - вверх.

Окружающая социальная среда состоит из экономических, политических, правовых и культурных условий деятельности субъектов государственного управления и должна обеспечить политико-правовые рамки самой возможности, а также допустимых форм и методов, направлений и объектов государственного управления. Эти элементы включают конституцию и законы, определяющие государственное устройство, распределение полномочий между уровнями и ветвями власти, социальные права граждан и социальные обязательства государства, бюджетный процесс и налоговую систему, отношения собственности и т.п.

Выявление и изучение потребностей общества в значительной степени осуществляется через сеть групп общих интересов. Эта сеть является одним из важнейших социальных институтов, оказывающих влияние на систему и процесс государственного управления. С ее помощью происходит постоянное и оперативное взаимодействие в процессе подготовки государственными органами конкретных решений с теми, чьи интересы эти решения затрагивают и кто располагает наиболее ценной информацией, имеющей отношение к данным решениям. Кроме того, окружающая социальная среда включает публичные обсуждения с помощью средств массовой информации. Роль СМИ в значительной степени определяется тем, что называют “формированием повестки дня”. Другими словами, именно от СМИ зависит, какие проблемы попадают в фокус общественного внимания и являются предметом широких обсуждений. Среди чиновников популярна поговорка: “Всякая проблема становится событием, когда о ней заговорили СМИ”. Важнейший элемент окружающей социальной среды - правовое оформление организационных структур, механизмов и процедур принятия решений и согласования интересов субъектов политики. Здесь важны и такие элементы, как информационно-аналитическое и прогнозно-оценочное обеспечение принятия соответствующих решений[25, с.36].

На основе этого можно формировать цели, общесоциальные параметры и пропорции государственного управления, устанавливать оценки, критерии и ограничения использования государственных ресурсов для достижения выбранных целей. При недостаточности или игнорирования этих оснований государственное управление неизбежно превратится в набор чисто политических акций. В пределах окружающей социальной среды не появляются ни ресурсы, ни конкретные управленческие решения, ни какие-либо конкретно-объектные действия. Ее задача - обосновать логику данных действий и придать им законную силу, что и происходит в сфере законодательной власти.

Ресурсы государственного управления включают финансовые, имущественные, природные и иные ресурсы государства, которые можно выделить на целевое решение соответствующих задач, а также средства частных лиц, внешние и внутренние займы, другие негосударственные ресурсы, которые на законном основании могут быть направлены на эти цели. Определенная часть государственных финансовых ресурсов обособляется в виде различных фондов, программ. Качество распоряжения ресурсами предстает наиболее надежным показателем учета общенациональных интересов в процессе государственного управления. В свою очередь параметрами этого показателя являются, соразмерность объявленных мер и имеющихся ресурсов, социально-приоритетное, целевое и подконтрольное их использование в процессе взаимоотношений представительных и исполнительных структур на общегосударственном, региональном и местном уровнях государственной власти[26, с.37].

Выполнение решений включает множество конкретных действий, механизмов и процедур, санкционированных окружающей социальной средой и обеспеченных в той или иной степени ресурсами. Сюда входят: процессы принятия и реализации решений, связанных, прежде всего с формированием и осуществлением государственных программ; технологии государственного управления, связанные с методами управления в кризисных ситуациях, информационно-коммуникативными процессами; организационно-экономическая поддержка традиций и культуры; предоставление налоговых льгот; выдача государственных заказов или осуществление государственных закупок и т.д. Сюда же относятся программы, проекты содействия, кредиты и займы, осуществляемые и предоставляемые международными организациями и отдельными государствами как следствие межправительственных соглашений. Это - преимущественная сфера действий исполнительных органов государственной власти.

Контроль включает правообеспеченные меры всестороннего и постоянного отслеживания и корректировки хода реализации различных мероприятий государственного управления, таких, например, как государственная целевая программа или ситуативное решение. Эти меры включают контроль и за принятием решений, и за их выполнением (по объемным показателям, по своевременности выделения и доведения до конечных получателей выделенных ресурсов, по результативности их использования и т.д.). В этой сфере происходит достаточно сложное взаимодействие законодательной, исполнительной и судебной ветвей государственной власти.

Представление о сущности государственного управления позволяет понять характер взаимодействия его основных элементов, раскрывающий смысл и назначение государственной управленческой деятельности. Тем самым проще выделить ее специфику и признаки.

Существует стандартный способ выделения основных признаков государственного управления на основе задач, клиентуры и территории.

Задачи государственного управления включают удовлетворение конкретных потребностей населения государственными организациями (обслуживание), налаживание взаимоотношений в различных областях жизни, например, принятие правил торговли или приема в вузы (регулирование), поддержание благосостояния населения (социальная помощь), установление стандартов и минимальных ограничений в определенных областях (лицензирование), сбор сведений для подготовки управленческих решений и контроля за исполнением принятых государственных программ (сбор информации), административная интерпретация подготавливаемых решений и законов (экспертиза).

Учет клиентуры означает, что служащие госаппарата обычно имеют дело со специализированными предпочтениями населения и с особым клиентом (гражданином), с группами клиентов (гражданами - физическими лицами и их организациями - юридическими лицами) работают соответствующие единицы управления. Создаются организационные единицы, занимающиеся делами инвалидов и ветеранов, иммигрантов, молодежи, женщин, безработных и т.д.

Территориальная организация государственного управления включает центральные и региональные органы управления и взаимосвязи между ними. Такого рода взаимоотношения выделяются по территориальному признаку и составляют содержание регионального управления. Кроме того, важное значение имеет муниципальный уровень управления, распространяющийся в пределах местных самоуправленческих сообществ[25, с.48].

Переходя к определению государственного управления, можно отметить, что оно имеет свою специфику и признаки, выделяющие его среди других видов управленческой деятельности. Вместе с тем налицо его тесные связи с существующей системой политической власти. Государственное управление выступает как механизм, способ, с помощью которого государство на практике проводит политику по улаживанию разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т.п.) и удовлетворению материальных, социальных, культурных потребностей разных групп населения. Это достигается с помощью конкретных действий политического, правового, организационного, финансового и т.п. характера, что включает различные этапы административной подготовки и реализации необходимых управленческих решений и социальных программ, посредством которых происходит координация и осуществление политики государства. В этом смысле государственное управление представляет конкретно-содержательную часть государственной политики. С другой стороны, государственное управление наряду с отличиями имеет общие черты с менеджментом в частных организациях, в основном касающиеся управленческих технологий и учета интересов клиента. Отсюда вытекает, что от успешного соединения рационального анализа с принятием политических решений в процессе государственного управления зависит уровень использования административных возможностей, а также финансовых, информационных, людских и, наконец, властных ресурсов государства.

Таким образом, можно дать следующее определение: государственное управление - это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях.

Это означает, что государственные органы:

во-первых, обладают определенными государственно-властными полномочиями и тем самым возможностями оказывать влияние на развитие дел в обществе и, следовательно, несут ответственность за их состояние;

во-вторых, обладают правомочиями и возможностями выступать в пределах своей компетенции от имени государственного интереса;

в-третьих, функционируют в условиях сочетания строгой нормативной регламентированности деятельности в формально-процедурном отношении с довольно широкой возможностью принятия волевых решений на основе субъективной интерпретации как ситуации, так и регулирующих ее законодательных норм;

в-четвертых, непосредственно занимаются работой по подготовке, принятию и проведению в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности государства, причем в ряде случаев указанные действия влекут за собой заметные экономические и иные социальные последствия для всего общества или какой-либо его части[11].

Если использовать приведенное выше определение для хотя бы краткой характеристики государственного управления в современном Казахстане (на рубеже веков), то можно отметить противоречивое сочетание действия двух основных тенденций. Первая заключается в сокращении директивного начала управления, уменьшении государственного сектора экономики, превращения государства в одного из самостоятельных, хотя и наиболее влиятельного, субъектов общественных процессов. Вторая тенденция реализуется в расширении и усложнении задач государства в создании рыночной инфраструктуры, формировании новых законодательных и иных нормативно-правовых процедур экономических, социальных и политических отношений, регулировании процесса становления отношений собственности. Поэтому нельзя однозначно приветствовать любые призывы к сокращению объема государственного управления, если это сокращение не имеет замены самоуправленческими механизмами еще не сложившегося гражданского общества. В противном случае такое сокращение может усилить состояние неуправляемости, произвола, анархии и хаоса, что в той или иной степени всегда присутствует в переходном обществе.

2.2 Модели государственного управления социальной сферой в развитых странах

Модель социальной политики - это теоретическое обоснование ее целей, приоритетов, структуры (направлений и элементов) и индикаторов (показателей), средств достижения целей и оценка эффективности (результативности). [27, с. 17]

В мире сложилось две основные модели социальной защиты.

Социал-демократическая модель с высокой ролью государства в обобществлении доходов и существенным значением общенациональных социальных механизмов управления (Швеция, Австрия).

Либеральная модель, предполагающая частичную собственность, поощрение предпринимательства, приоритет госрегулирования макропроцессов, государственную поддержку малообеспеченных слоев населения за счет частичного перераспределения национального дохода, значительную дифференциацию доходов, субсидиарный (разделительный) принцип социальной политики (США, Англия).

Изучение социально ориентированных хозяйств в разных странах позволяет отметить ряд общих элементов, характерных для любых моделей и предопределяющих их социальную ориентированность

Таким образом, каждое государство независимо от степени социальных расходов проводит определенную политику в области социальной защиты и социальных гарантий. Для нормального функционирования общества и недопущения социальной напряженности определенные слои общества постоянно финансируются за счет бюджета государства, также в предусмотренных законодательством случаях в момент наступления форс-мажорных обстоятельств государством предусмотрен ряд социальных гарантий.

Государственное регулирование социальной сферой является необходимым атрибутом современной организации и функционирования государства. В этом плане рассмотрение моделей государственного управления социальной сферой невозможно без рассмотрения экономических моделей развитых государств. Современные экономические модели являются вариантами смешанной экономики, не сводимой ни к чистому рынку, свободному от государственного воздействия, ни к чистой плановой экономике, лишенной каких бы то ни было элементов конкурентного поведения. Необходимый политический атрибут такой системы - развитое гражданское общество. Термин «смешанная экономика» используется применительно к национальным системам экономически развитых стран.

В литературе сложилось достаточно устойчивое представление о том, что такое определение распространяется исключительно на национальные модели западноевропейских государств, поскольку именно они демонстрируют динамизм рыночного хозяйства и социальную ориентацию, носителем которой выступают государство и другие общественные институты.

Таким образом, границы и степень государственного участия в экономической жизни (масштаб государственной собственности, доля госбюджета и/или его расходной части в ВНП, финансирование государством социальной сферы, проведение макроэкономической политики и регулирование микроэкономической среды) - это наиболее важные критерии типологизации национальных моделей.

В мире существует две наиболее распространенных трактовки регулирования экономики:

- неоклассический, подразумевающий автоматизм регулирования рыночной системы, где преобладают суждения о том, что экономические кризисы либо вообще невозможны при капитализме (Дж. С. Милль, Д. Рикардо), либо они носят лишь случайный характер, и что система свободной конкуренции способна самостоятельно их преодолевать (Ж.-Ш. Сисмонди, Р. Родбертус, К. Каутский);

- кейнсианский, исходящий из необходимости вмешательства государства в деятельность рынка, особенно в кризисные периоды. Как отмечается автором работы, после Второй мировой войны развитые страны проводили, преимущественно, экономическую политику, отражающую идеи английского экономиста Дж. М. Кейнса. Свой вклад в развитие теоретической системы Кейнса внесли Хансен А., Самуэльсон П., Масгрейв Р., Лернер А., Эккли Г., Хиллер У., Пекман Дж. и другие.[28]

Однако в 70-е годы ХХ века на Западе стали говорить о негативном влиянии подобного курса на производство и предложение. Поэтому вскоре был найден и некий компромиссный вариант: целью государства является не коррекция рыночного механизма, а создание условий его свободного функционирования. Конкуренция должна обеспечиваться везде, где возможно и необходимо регулирующее вмешательство государства.

В настоящее время для воздействия на экономику в зарубежных странах используются различные правовые нормы: научно-технические и социальные программы, финансово-экономические рычаги (госзаказ, лимиты, квоты, инвестиции, налоги).

В зависимости от степени, уровня, роли и характера государственного регулирования экономики и масштабности решаемых при этом социальных задач, различают несколько моделей: американскую, японскую, немецкую, французскую и шведскую.

Для оценки влияния государственной политики на общие интересы, необходимо создать модель, отражающую функционирование системы в целом. Существуют значимые различия между представленными моделями государственного регулирования рыночной экономики. Так, большинство граждан США, хотя и не все, считают, что американская модель функционирует отлично; для шведов американская модель неприемлема, и они верят, что их модель работает превосходно. Для азиатских стран, даже с учетом финансового кризиса, свои модели также кажутся самыми привлекательными. Проблема состоит в том, что МВФ (и другие международные финансовые организации) представляют, в соответствии с существующими подходами, предложения и политические рекомендации, по которым не достигнуто общего соглашения; например, в случае с либерализацией рынков капитала существуют довольно скудные доводы «за» и множество доводов «против».

Рассмотрим преимущества и недостатки моделей государственного управления развитых стран. Сегодня во многих странах экономисты спорят о целесообразности полного принятия американской модели экономического развития, в основе которой лежат развитая конкуренция, антимонополизм, гибкие рынки труда и товаров, относительно низкие налоги, акционерный капитализм, стимулирующий извлечение максимальной прибыли.

Валовой внутренний продукт (ВВП) США рос в 1992-2000 гг. в среднем ежегодно на 3,2%, почти вдвое превышая темпы Германии (1,7%) и в четыре раза - Японии (0,8%). Когда Япония и Германия были охвачены экономическим кризисом 1998 года, американские фирмы непрерывно набирали темпы роста, и федеральный банк США прилагал отчаянные усилия, чтобы замедлить ускорение до 2% ВВП в год. По важнейшему показателю любой экономической модели - росту производительности труда - США вышли на первое место в мире.

Американская экономическая модель существенно повлияла и на рост жизненного уровня населения. Современный средний класс в настоящее время имеет больше материальных благ, чем ранее.

Только 28% людей, составляющих средний класс, живут на одну зарплату. Это значит, что американская экономическая модель, по сравнению с европейской моделью, требует все больших усилий.

Несмотря на преимущества американской экономической модели, все чаще дают о себе знать ее недостатки, которые состоят, прежде всего:

- во все большом разрыве в доходах богатых и бедных. Самые богатые в США имеют доход, в среднем, в 37 раз больше, чем самые бедные (в Японии - в 4 раза, в Германии - в 6 раз);

- в низком уровне начального и среднего образования;

- в отсутствии критерия социальной отдачи на вложенный капитал, в противовес европейской, считая единственным критерием для оценки эффективности работы предприятия доход во вложенный капитал;

- в дефиците годового внешнеторгового баланса (страна больше ввозит, чем экспортирует, причем, на несколько сот миллиардов долларов).

Еще десять лет назад, когда американская экономика находилась на спаде, многие экономисты советовали США для повышения ее конкурентоспособности принять за основу японскую модель. Но времена убеждают, что в этой модели больше минусов, чем преимуществ.

В Японии, экономика которой традиционно основана на принципах патернализма и лояльности, экономическая модель подразумевает систему «работа на всю жизнь», преданность работника фирме, стимулирование и совершенствование его профессиональных навыков и высокий уровень образования, а также отличную работу сферы обслуживания, тесные взаимоотношения банков и фирм, высокий удельный вес долгосрочных инвестиций.

Однако эта модель начала давать сбои, потому что преимущества стали причинами нынешних проблем: фирмы, защищенные от превратностей свободного рынка, не имели достаточных стимулов для более эффективной инвестиции капитала.

Сегодня, после многолетнего глубокого кризиса в Японии и других стран Юго-Восточной Азии, экономисты склонны пропагандировать американскую модель.

Также не выдержала испытания временем и германская экономика, где набиравшее темпы экономическое процветание постепенно пришло в застой производства, повысился уровень безработицы.

В германской модели в списке приоритетов на первом месте стояло образование работников; далее называлась развитая социальная система, небольшая разница в доходах богатых и бедных слоев населения, поощрение инвестиций. В то же время, наличие сильных профсоюзов предопределило отсутствие гибкости на рынке труда.

Высокие пособия по безработице - высокий уровень налогообложения доходов фирм и бизнесменов.

Анализ показывает, применение единой модели экономики для всех стран мира принципиально неприемлемо, т.к. страны обладают различным набором исходных исторических, конфессиональных, географических, экономических и социальных параметров.

Тем более, у каждой страны имеется свой путь развития и свои модели, но при этом, у национальных моделей стран одного региона, безусловно, будет присутствовать ряд общих черт[29].

Функционирование смешанной экономической системы в Республике Казахстан осуществляется государственным, рыночным регулированием.

Внутренним, имманентным ее содержанием является дополнение принципов «Laisses-faire» («let it be») государственным вмешательством (принципов «видимой руки») и направлено на поддержание режима устойчивого общественного развития, устранение рыночной стихии.

Оно осуществляется путем:

- производства общественных благ (образование, культура, искусство, наука, медицинское обслуживание, авто-, железные дороги и т.д.);

- предоставления эгалитарных благ (социальное страхование и обеспечение, жилищное строительство и т.д.);

- предоставления благ сферы национальной безопасности;

- устранения диспропорций;

- устранения внешних (экстернальных) эффектов;

- ограничения «рыночной власти» субъектов, занимающих доминирующее положение на рынке (государственного надзора, поощрения конкуренции, ценового регулирования);

- гарантирования социально-экономических прав человека (право на труд, достойную жизнь и т.д.);

- развития международных отношений.

В рамках глобальных процессов вектор общественного прогресса каждой отдельной страны не задан одновременно.

Нельзя выбрать ту или иную модель (японскую, германскую, американскую) и применить ее к Казахстану.

Разные типы цивилизации, культур, менталитета, уровни экономического развития и ресурсные возможности ограничивают выбор путей общественного прогресса и определяют необходимость адаптированной, с учетом особенностей каждой страны, модернизации.

Требуются поиск и нахождение тех форм, методов и решений, которые соответствуют именно своеобразию переходных отношений, включают в себя как элементы будущего, так и прошлого, то есть максимально адаптированы к переходным отношениям, а не к конечному состоянию [30, с. 45].

Главное различие существующих моделей экономического развития состоит в рекомендуемой степени государственного участия в управлении рыночной экономикой.

Практически это может проявляться во множестве вариантов - от чрезмерной зарегулированности до крайней либерализации.

Концептуально эта модель ориентирована на достижение устойчивого экономического роста, повышение уровня и качества жизни населения и предполагает наличие адекватных ей механизмов реализации. Создание таких механизмов и обеспечение их эффективного функционирования предусматривает усиление роли государственного регулирования в системе.

По мнению авторов [30, с. 23],теоретически это достижимо двумя способами:

- во-первых, повышением степени государственного вмешательства, переносом акцента на административные, запретительные меры в социально-экономической политике;

- во-вторых, созданием подлинно свободной рыночной экономики с высоким уровнем конкуренции и сильной ролью государства в обеспечении гарантии устойчивого развития.

В рассматриваемой модели речь идет не об усилении вмешательства государства в хозяйственные процессы, а об их конструктивном регулировании, исходя из общественных и государственных интересов, направленных на стабилизацию социально-экономического развития, снижение экономических и социальных рисков, предотвращение нежелательных для общества последствий деятельности рынков.

Важнейшее предназначение государственного регулирования и рекомендуемой концепции развития рыночных отношений - определение социально-экономической политики государства, выработка и применение на практике организационно-правовых и экономических механизмов ее реализации; регламентация хозяйственной жизни страны в целом и субъектов рынка в частности; обеспечение гарантий устойчивого социального и экономического развития общества.

Речь идет о таком усилении государственного влияния, которое, не ущемляя самостоятельности субъектов рынка, призвано способствовать консолидации их деятельности в интересах всего общества.

Государство при этом должно обеспечить защиту достигнутых позитивных ценностей в экономике - многоукладности, хозяйственного равноправия субъектов рынка различных форм собственности, конкуренции, свободы предпринимательства, внешней открытости - и содействовать их развитию[30, с. 24].

В рассматриваемой модели развития рыночных отношений предлагается использование в Республике Казахстан системы факторно-целевых механизмов регулирования транзитной экономики.

Для этой системы характерны такие необходимые в современных условиях качества, как мобильность, оперативность и четкая ориентированность на решение конкретных задач в соответствии с перманентно меняющимися условиями экономической среды.

Концепция факторно-целевого регулирования [31] разработана специально для условий транзитной экономики, функционирующей в окружении высокодинамичной и неопределенной экономической среды. Ученые РК предполагают организацию регулирования национальной экономики на основе учета всех ключевых факторов хозяйственной деятельности и планирования конкретных целей, систематизированных в зависимости от специфики текущей экономической ситуации.

По мнению авторов [30, с. 42],реализация рассматриваемых механизмов модели во времени при относительно благоприятных условиях (отсутствии глобальных экономических, финансовых, политических, экологических потрясений) возможна в три условных этапа:

- первый (2001-2005 гг.);

- второй (2006-2010 гг.);

- третий (2011-2015 гг.).

Итоги начального этапа реформы в РК убеждают, что переход к рынку - не кратковременный акт, а поэтапный, длительный, сложный процесс перестройки всей социально-экономической системы.

Реформы в Казахстане - не просто улучшение показателей экономики, методов хозяйствования, а смена моделей развития общества, его социальных и ценностных ориентиров, что требует:

- критического отношения к международным рекомендациям;

- выработки социально-экономической политики, соответствующей задачам адаптированной модернизации.

Формирование обновленной системы регулирования экономики на основе факторно-целевого подхода означает поэтапность следующих действий [32, с. 25-26]:

- выявление ключевых факторов, влияющих на экономику на каждом текущем этапе ее развития;

- постановка конкретных приоритетных целей регулирования на основе выделенных факторов;

- разработка и реализация комплекса факторно-целевых механизмов регулирования, направленных на достижение поставленной цели.

По мнению авторов работы [30], функционирование факторно-целевых механизмов не исключает и тем более не подменяет применения традиционных методов регулирования экономики.

Необходимо и важно их сочетание для эффективного воздействия на процессы хозяйственной деятельности в условиях произошедшего в стране широкомасштабного разгосударствления собственности, после которого основными рычагами управления стали меры экономического характера.