Проблемы местного самоуправления в сельской местности

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

введение

Местное самоуправление в Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, федеральными законами, призванными установить общие принципы организации системы органов местного самоуправления, что в соответствии с ч. 1 ст. 72 п. «н» Конституции относится к совместному ведению Российской Федерации и субъекта Российской Федерации. Предстоит разработать и принять другие законы, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, регулирующие вопросы местного самоуправления, в их числе законы о выборах представительных органов местного самоуправления, о порядке проведения выборов глав местного самоуправления, о муниципальной собственности, о местных налогах и сборах.

В пределах, установленных Конституцией и законодательством, органы местного самоуправления осуществляют собственное нормативное регулирование, в том числе принимают положения (уставы) о местном самоуправлении на соответствующей территории, нормативные акты о территориальном общественном самоуправлении населения, о сельских сходах и собраниях и т.п. Подобные акты также являются органической частью правовой основы развития местного самоуправления.

Являясь одним из элементов конституционного строя Российской Федерации, местное самоуправление имеет большое значение для формирования российской государственности. В нем наиболее полно реализуется идея приближения власти к ее источнику - народу. Сейчас становится все более очевидным, что с имеющимися многочисленными проблемами наше общество не справится, если не будет подлинного местного самоуправления, развитие которого имеет большое практическое значение для решения задач, связанных с организацией территориального управления. Этнические и исторические особенности России, сложившаяся социально-экономическая и политическая ситуация делают затруднительным и даже невозможным управление огромной страной только из центра; поэтому организация общественной жизни должна включать и механизмы саморегулирования территорий, местных сообществ.

Процесс становления местного самоуправления в России уже начался, но идет он сложно, противоречиво. Его развитие сдерживается, прежде всего экономическими причинами, отсутствием необходимых материальных предпосылок для осуществления местного самоуправления, неотлаженностью взаимодействия органов местного самоуправления с экономическими субъектами.

Сейчас эти трудности преодолеваются, создается нормативно-правовая база местного самоуправления. Формируется новая отрасль права - муниципальное право России, получившая образное название - право местного самоуправления.

Идея самоуправляемой деревни родилась не вдруг и не на пустом месте. Корнями она уходит в глубь веков, а ныне, возродившись, реализуется, хотя и не повсеместно, на практике в виде института сельских старост, земства, кредитной межфермерской кооперации, ассоциированных собственников земли и имущества и других новаций. По существу, это является вызовом или альтернативой все еще держащейся на плаву старой бюрократической системе управления аграрным сектором, которая, полностью изжив себя, все еще продолжает сдерживать развитие села, не дает ему никаких шансов для выработки и принятия здравых решений в части объединения собственности, труда и управления общественной и хозяйственной деятельностью.

Между тем плод успел созреть, и сельские общества, построенные на началах самоуправления, уже не являются утопическим представлением о том, как крестьянин преодолевает отчуждение от управления собственной жизнедеятельностью. Ростки нового появляются в российском селе как результат не только собственного опыта, но и заимствования у зарубежных коллег. Последнее, однако, является обычно не чем иным, как практикой общественного управления и хозяйствования, используемой в свое время нашими российскими предками.

Важным событием следует считать появление работ, в которых предприняты попытки обобщения материала и осмысления опыта, накопленных на предыдущих стадиях. Так, в ряде работ говорится о том, что становление муниципального права в российском правоведении - свершившийся факт. Это книги С.А. Авакьяна, О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, В. И. Васильева и Н.А. Емельянова, комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» под редакцией Ю.А. Тихомирова, статьи О. Савранской, Л. Лаптевой. Стало возможным говорить и о появлении политического анализа местного самоуправления (работы 1997-1998 гг. В. Гельмана, С. Митрохина, С. Рыженкова).

Кроме того, начал приобретать осмысленность традиционный для России исторический подход к проблемам местного самоуправления (статьи В. Абрамова, А. Дементьева). Появляются новые методы и темы исследований - социология и аксиология (Н. Миронова, Ж. Тошенко, Ф. Бродкин) местного самоуправления.

Местное самоуправление в сельской местности имеет свой предмет - совокупность общественных отношений, лежащих в основе организации и деятельности местного самоуправления сельской местности.

Субъектом местного самоуправления в сельской местности является, прежде всего, и главным образом местное население, выражающее свою волю путем выборов органов местного самоуправления референдума и других форм прямого волеизъявления.

Цель работы: исследование проблем местного самоуправления в сельской местности.

Задачи:

1) изучить сущность местного самоуправления, рассмотреть законодательные основы и зарубежный опыт в самоуправлении;

2) анализировать местное самоуправление в сельской местности, создать модель.

Глава 1. Местное самоуправление сегодня

1.1 Сущность местного самоуправления

Муниципальное право называют правом местного самоуправления. В этой связи возникает вопрос: а что такое местное самоуправление, какова его сущность?

Под местным самоуправлением понимается организация власти на местах, предполагающая самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

Оно (местное самоуправление) может осуществляться гражданами как путем прямого волеизъявления (референдум, выборы и т.д.), так и через выборные органы.

Местное самоуправление - одна из демократических основ системы управления обществом, важнейший структурный элемент устройства власти, это одна из форм реализации народом принадлежащей ему власти. Народ может осуществлять власть различными способами (ст. 3 Конституции РФ), в том числе и через местное самоуправление. Местное самоуправление - это децентрализованная форма управления, предполагающая известную самостоятельность, автономность местных органов [2.28, С.6].

Причем, что очень существенно, эти органы не являются государственными, выведены из структуры государственных; они являются органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ (городской общины, сельской общины, союза общин).

Местное самоуправление предполагает:

-- самостоятельное решение населением вопросов местного значения;

-- организационное обособление местного самоуправления в системе управления обществом и государством;

-- многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления;

-- соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам.

Отсюда следует, что государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления власти. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (система, структура, компетенция этих органов определяется в локальных нормативных актах). Причем органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, самостоятельно решают иные вопросы местного значения. Решения органов местного самоуправления могут быть отменены лишь в судебном порядке [2.31, С.18].

Каждая отрасль права оперирует своими специфическими понятиями, содержание и смысл которых позволяют уяснить сферу действия ее норм, особенности их применения.

Это относится и к муниципальному праву. Его понятийный аппарат включает в себя такие основополагающие понятия, «как муниципальное образование», «вопросы местного значения», «местный референдум», «представительный орган местного самоуправления», «должностное лицо местного самоуправления», «выборное должностное лицо местного самоуправления», «муниципальная собственность», «муниципальная служба».

Рассмотрим, какой смысл вкладывает в них законодатель: муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление.

Местное самоуправление - понятие комплексное. Оно может рассматриваться в разных аспектах: как форма народовластия, как самостоятельный уровень публичной власти в государстве, как непосредственная деятельность по решению вопросов местного значения, как элемент гражданского общества.

Европейская хартия местного самоуправления дает следующее определение местного самоуправления: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения». Таким образом, под местным самоуправлением понимается право субъектов муниципальной власти и реально существующие гарантии реализации этого права, в том числе гарантии экономического характера. Данное определение вряд ли можно считать особо удачным, обычно это объясняется неточностями официального перевода текста Хартии. В русском языке самоуправление - это действие, а не права, имеющиеся у субъектов этого действия. Правами же, очевидно, закон должен в первую очередь наделять население, а уже затем население делегирует эти права органам местного самоуправления [2.37, С.246].

Данный Закон понимает под местным самоуправлением деятельность населения. Таким образом, местное самоуправление - это не субъект и не предмет, а деятельность. Это следует учитывать в целях правильного построения текста официальных документов. Например, словосочетание «глава местного самоуправления» (то есть глава деятельности) - некорректно. Вряд ли следует считать правильным название ст.6 комментируемого Закона «Предметы ведения местного самоуправления», следует говорить о предметах ведения муниципальных образований [2.37, С.247].

Даваемое статьей определение местного самоуправления основывается непосредственно на нормах Конституции РФ:

«Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления»;

«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно»;

«Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»;

«Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления»;

«Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций»;

«Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами» [2.17, С.20].

Местное самоуправление - самостоятельная деятельность. То есть население, действующее непосредственно, и органы местного самоуправления (должностные лица местного самоуправления) административно не подчинены каким-либо иерархически вышестоящим структурам, они обладают свободой воли, рамки которой заданы нормами права. Эта деятельность осуществляется населением и органами местного самоуправления (должностными лицами местного самоуправления) под свою ответственность.

Местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления. Муниципальное образование как субъект права может осуществлять свои права через прямое волеизъявление его населения или формируемые населением (прямо или косвенно) органы. Основная цель осуществления этой деятельности - реализация прав и законных интересов жителей муниципального образования [2.17, С.21].

Местное самоуправление осуществляется исходя из исторических и иных местных традиций. Данную формулировку, закрепленную в Конституции РФ, следовало бы уточнить: исходя из исторических условий и местных традиций. Традиции - это исторически сложившиеся, передаваемые из поколения в поколение нормы поведения, отражающие социальные устои и психологические установки общностей людей. Традиции всегда несут на себе отпечаток истории социальных коллективов, составляют элемент общественного сознания. При осуществлении местного самоуправления должны учитываться существующие на данной территории традиции и иные объективные исторические условия, выходящие за рамки общественного сознания.

Местное самоуправление - эта одна из форм выражения власти народа. Носителем суверенитета и единственным источником публичной власти (в том числе муниципальной власти, осуществляемой в виде местного самоуправления) является народ Российской Федерации. Конституция РФ не допускает существования какого-либо иного носителя суверенитета и источника публичной власти, в частности им не может быть территориальный коллектив, объединенный в границах муниципального образования. Полномочия муниципальных образований проистекают не из воли их населения, а из воли всего многонационального народа Российской Федерации, выраженной и закрепленной в Конституции РФ и законах. При этом органы местного самоуправления получают право выступать от лица муниципального образования по воле сформировавшего их населения муниципального образования. Глава первая Конституции РФ, положения которой имеют юридическое верховенство над нормами иных глав, рассматривает местное самоуправление как одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

1.2 Законодательные основы местного самоуправления

Под правовой основой местного самоуправления понимается совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих местное самоуправление, из которых в последние годы сложилась новая отрасль российского права - муниципальное право. Именно оно вместе с конституционным правом является той фундаментальной основой, на которой возводится ныне муниципальное здание.

Понятие «муниципальное право» является новым для российского правоведения. Само слово «муниципалитет», будучи латинским по своему происхождению и переводимое на русский язык как «самоуправляющаяся община», применяется в наших условиях к городским и сельским поселениям, т.е. к такому уровню общественной жизни, на котором осуществляется местное самоуправление. Поэтому термины «муниципальный» и «местный» являются идентичными и в равной мере используются применительно к явлениям и структурам, связанным с местным самоуправлением [2.40, С.8].

Именно такой подход характерен для Конституции РФ, которая использует оба эти термина применительно к раскрытию общественных отношений, складывающихся на местном уровне. Например, «местное самоуправление», «органы местного самоуправления», «местный бюджет», «местные налоги и сборы», «вопросы местного значения», «муниципальная собственность», «муниципальные жилищные фонды», «муниципальные учреждения здравоохранения», «муниципальные образовательные учреждения».

Сам термин «муниципальное право» впервые в российском законодательстве употребляется в ст. 7 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1.4, С.4-298].

Следовательно, используя термин «муниципальное право», мы равным образом можем употреблять термин «местное право» или «право местного самоуправления», понимая под этим, во-первых, новую отрасль российского права, во-вторых, научную юридическую дисциплину.

Под муниципальным правом понимается комплексная отрасль российского права, представляющая собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие на местном уровне жизни общества, т.е. на уровне местного самоуправления. Поэтому справедливой является точка зрения о том, что муниципальное право - это право местного самоуправления [2.11, С.39].

Чтобы уяснить понятие муниципального права, необходимо выявить предмет отрасли муниципального права, т.е. те общественные отношения, которые регулируются муниципально-правовыми нормами. Такие отношения можно подразделить на следующие группы:

1) отношения, связанные с участием местного самоуправления в осуществлении народовластия;

2) отношения, связанные с определением правовых, территориальных, экономических, финансовых основ местного самоуправления;

3) отношения, связанные с организацией местного самоуправления, организационно-правовой структуры местной власти;

4) отношения, возникающие в ходе осуществления гражданами Российской Федерации права на местное самоуправление в форме прямого волеизъявления и через выборные и другие органы местного самоуправления;

5) отношения, возникающие при осуществлении предметов ведения и полномочий местного самоуправления, с одной стороны, собственных полномочий по решению вопросов местного значения, с другой - отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления;

6) отношения, связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления, в том числе с судебной защитой местного самоуправления;

7) отношения, вытекающие из ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами [2.16, С.141].

Особенности предмета правового регулирования связаны с комплексным характером муниципального права, которое не относится к основным отраслям российского права, а является производной от других отраслей. Поэтому муниципальное право принято определять как комплексную отрасль права. Его комплексный характер проявляется в том, что многие общественные отношения, возникающие на местном уровне, регулируются нормами других отраслей права, а именно: конституционного, административного, гражданского, финансового, земельного и других отраслей. В этом особенность муниципально-правовых норм, поскольку они одновременно относятся к нормам основных отраслей права и являются нормами муниципального права [2.16, С.142].

Муниципальное право воздействует на общественные отношения, возникающие на местном уровне, различными способами и приемами, которые в своей совокупности принято называть методами правового регулирования. В их числе: предписания, дозволения, запреты.

В основе нормативно-правового регулирования местного самоуправления лежат Конституция РФ и Европейская Хартия местного самоуправления [1.1, С.446-453].

Европейская Хартия местного самоуправления - один из главных источников муниципального права европейских государств, намечающий пути развития местного самоуправления в современной Европе. В его основу положен классический принцип субсидиарности, утвердившийся в европейской социальной философии еще в средние века, хотя к активному осуществлению данной идеи приступили лишь в прошлом столетии. Согласно этому принципу, вопросы, которые можно решать на низовых уровнях управления, нет смысла передавать наверх. Местным сообществам нужно доверять как можно больше управленческих задач, а вмешательство государства требуется лишь там, где без него не обойтись. В самой Хартии понятие субсидиарности сформулировано так: «Осуществление государственных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам». Документ был принят по инициативе Совета Европы в 1985 г. Европейская Хартия местного самоуправления была ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., и ее положения в полной мере распространяются на нашу страну [1.1, С.446-453].

Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Важность этого очевидна: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение этого права гарантирует осуществление иных гражданских прав и свобод. Хартия обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии [2.5, С.31].

В преамбуле Хартии констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и приближенное к гражданам управление. В документе подчеркнуто, что право на местное самоуправление - одно из важнейших гражданских прав, а подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места. Часть I Хартии раскрывает понятие местного самоуправления, определяет сферу его компетенции, гарантии и механизмы правовой защиты, способы контроля за его деятельностью и источники финансирования: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения». Важно отметить, что самоуправление немыслимо без свободных выборов - не случайно оно «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования» [1.1, С.446-453].

В Хартии предусмотрено право местных сообществ на собственные территориальные границы; на самостоятельное определение своих административных структур, отвечающих местным потребностям и обеспечивающих эффективное управление; на взимание налогов. Хартия предусматривает разнообразие моделей местного самоуправления с учетом особенностей каждого члена Совета Европы. Самое важное в данном разделе Хартии - это определение основных принципов, на которых должно строиться местное самоуправление в европейских странах.

Занимаясь проблемами местного самоуправления, Совет Европы не ограничивается только «бумажной» стороной дела. Важную роль в воплощении принятых документов в жизнь играет Конгресс местных и региональных властей Европы. Это консультативное собрание, где представлены местные и региональные органы государств, членов Совета Европы, в 1994 г. заменило бывшую Постоянную конференцию местных и региональных властей Европы, работавшую с 1959 г. Конгресс состоит из того же числа членов, что и Парламентская ассамблея, а делегатов в него направляют местные и региональные власти со всего континента. Конгресс осуществляет свою работу в двух палатах: Палате местных властей и Палате регионов. В них теперь работают и российские представители. Текущей работой Конгресса руководит Постоянный комитет, в который входят посланцы всех стран - членов Совета Европы. Пленарные заседания Конгресса проводятся ежегодно во Дворце Европы в Страсбурге. Для большей гибкости и эффективности деятельности Конгрессом предусмотрено создание небольших рабочих групп по изучению конкретных вопросов [2.16, С.162].

Конгресс местных и региональных властей занимается правом на местное самоуправление как одним из проявлений демократии. Его главной целью является обеспечение участия местных и региональных властей в процессе объединения Европы, а также в работе Совета Европы. Конгресс содействует развитию демократии на региональном и местном уровнях, укреплению межрегионального сотрудничества, помогает новым демократическим государствам в формировании эффективных административных структур на местах [2.16, С.163].

Анализ принципов, заложенных в Хартии, свидетельствует о том, что современная Европа видит в местном самоуправлении важнейший элемент демократии, приобщающий людей к ценностям народовластия, воспитывающий у них чувство гражданской ответственности.

Местное самоуправление призвано уравновешивать власть государства, ограничивать ее, не допускать произвола с ее стороны. Передача властных полномочий на места позволяет также избежать перегрузки центрального правительства частными проблемами, существенными для определенных локальных сообществ. Органы местного самоуправления выполняют роль посредника между личностью и государством. И в городах, и в селах работа местных советов затрагивает буквально каждого - зачастую она представляется гражданам более понятной и конкретной, чем деятельность центральных властей [2.19, С.243].

Хорошо зная положение дел на своих территориях, органы местного самоуправления способны более эффективно и рационально, чем чиновники центрального аппарата, реагировать на непредвиденные ситуации и конфликты. И возможности для нововведений у местных властей значительно шире - ведь центральные власти внедряют новации, как правило, в общенациональном масштабе, что повышает издержки вероятных неудач. Наконец, муниципальные выборы проводятся чаще, чем общенациональные, а это дает населению дополнительную возможность пользоваться своими гражданскими правами и выразить отношение к деятельности административно-управленческих органов.

1.3 Местное самоуправление в зарубежных странах

Организация и деятельность местного самоуправления может определяться различными принципами. Так, основными началами местного самоуправления в Германии являются:

-- местное самоуправление как один из принципов государственного порядка;

-- правовая регламентация местного самоуправления;

-- признание за местным самоуправлением определенной компетенции;

-- организационная самостоятельность местного самоуправления;

-- территориальный принцип организации и деятельности местного самоуправления;

-- открытый и публичный характер деятельности органов местного самоуправления.

В США основополагающим принципом местного самоуправления традиционно считается формула, высказанная в свое время А. Линкольном: «Правление народа при помощи своих представителей и в интересах». Ключевое значение в муниципальном праве США придается также реализации требований справедливости и равенства перед законом как принципа осуществления местного самоуправления. В организации местного самоуправления предпочтение отдается также осуществлению таких принципов как: федерализм, система «сдержек и противовесов», гармонизация интересов государства и личных прав и свобод человека и гражданина [[2.32, С.72].

В своем современном виде местное управление в развитых демократических государствах сложилось преимущественно в результате муниципальных реформ XIX в. Его становление было связано с процессами перехода от феодализма к современному индустриальному обществу. Оплотом нарождавшейся буржуазии явились города, требовавшие самостоятельности в управлении местными делами, свободы от надзора и вмешательства со стороны центральных властей. Местное управление брало свое начало от гильдий и формировавшихся ими городских органов самоуправления, которые зачастую решали как административные, финансовые, так и некоторые судебные вопросы. Возраставшая самостоятельность городов влекла за собой определенную независимость в управлении хозяйственными делами. Города постепенно наделялись правами юридического лица, что позволяло городским властям самостоятельно распоряжаться общинным имуществом [2.38, С.145].

С середины XIX в. подобного рода управление на местах стало именоваться местным самоуправлением. Считалось, что местные органы являются своеобразной «четвертой властью», связанной лишь законом и судебным контролем, но не подчиненной напрямую центральным властям. Данный подход отражал определенные реалии того времени, в частности слабую экономическую взаимозависимость и относительную изолированность территориальных единиц, что определило тенденцию к управленческому партикуляризму на местах. Местные сообщества решали собственные проблемы и не очень интересовались положением дел в других сообществах. Такая ситуация нашла отражение в получивших широкое распространение либеральных воззрениях на экономику и государство, в рамках которых независимость местного управления от государства казалась вполне естественной. Не случайно в научной литературе концепция местного самоуправления определяется как «продукт либерально-демократического государства XIX в.».

В основе подобного подхода лежали взгляды английского философа Дж.Локка, явившегося одним из основателей либерализма и так называемой «естественноправовой школы» и обосновавшего в своих работах идею прав и свобод человека в догосударственном состоянии. Согласно Дж.Локку, государство создано прежде всего для того, чтобы служить гарантом естественных прав и свобод, не будучи вправе посягать на эти свободы, т.е. оно должно осуществлять в основном охранительные функции. Позднее его теория естественных и неотчуждаемых прав человека активно использовалась Т. Джефферсоном и другими теоретиками американской революции [2.38, С.146].

В первой половине XIX в. либеральная концепция роли государства нашла отражение, в частности, в работах А. де Токвиля и Дж.С. Милля. Исходя преимущественно из американского опыта, они утверждали, что первоначальным источником власти являются индивидуумы, самостоятельно управляющие своими делами и добровольно объединяющиеся с другими индивидуумами на основе своих «неотчуждаемых» прав [2.38, С.146].

Подобные взгляды легли в основу так называемой «общественной» теории самоуправления, получившей распространение в Европе в первой половине - середине XIX в. Данная теория базировалась на противопоставлении местных сообществ государству, общественных интересов политическим.

Во второй половине XIX в. «общественная» теория с ее идеализацией природы человека и его возможностей, роли образования в достижении обществом своих высших целей и «явной недооценкой консерватизма простых людей», определенной «иррациональности коллективных социальных сил» постепенно уступала место так называемой «государственной» теории самоуправления, основоположниками которой считаются германские юристы Р. Гнейст и Л. Штейн. Согласно данной теории, местное самоуправление представляет собой прежде всего одну из форм организации государственного управления на местах, являясь частью общей государственной системы. Поскольку же местные органы наделяются своими полномочиями государством, то, следовательно, данные полномочия имеют своим источником государственную власть, и категорическое противопоставление государства и местного самоуправления, по мнению сторонников «государственной» теории, лишено смысла [2.22, С.334].

В зарубежной литературе существуют две «классические» концепции (модели) взаимоотношений центральных и местных органов: «модель партнерства» и «агентская модель». Первая из них (обоснованная еще в XIX в. в трудах Дж.С. Милля) ассоциируется преимущественно с такими странами, как США, Швейцария, Голландия, политическая система которых формировалась «снизу вверх», путем постепенного объединения различных местных сообществ. Модель партнерства рассматривает отношения местных и центральных властей как отношения партнеров и равноправных товарищей (по определенной аналогии с гражданским правом), преследующих общие цели и оказывающих необходимые услуги населению. В рамках данной концепции местное управление понимается, в первую очередь, как «органический элемент самовыражения соответствующего местного сообщества», благодаря которому местные жители имеют возможность «организовывать в своих интересах необходимые им службы». Подобная философия предполагает наличие небольших и компактных муниципальных единиц, наделенных значительной автономией в различных сферах, в том числе и в области финансов [2.38, С.151].

В рамках агентской модели отношения между центральными и местными властями рассматриваются как отношения агента и принципала (и здесь может быть проведена аналогия с гражданским правом), т.е. акцент делается на главенствующей роли центра в отношениях с местным управлением. Местные органы считаются своеобразным инструментом, посредством которого центральное правительство реализует свой политический курс на местах. В пользу данной модели обычно приводится аргумент, что центральные власти, выражая общенациональные интересы, обладают более весомым мандатом, а также более широким кругозором и знаниями, необходимыми для принятия важных политических решений. Кроме того, подчеркивается, что местное управление является «всего лишь административным средством осуществления управленческих функций на местах», нацеленным «не столько на обеспечение местного представительства, сколько на оказание услуг». Государство же, являясь гарантом эффективности социально-экономической и общественной жизни и будучи призванным обеспечивать разумные стандарты услуг, предоставляемых гражданам, имеет полное право руководить и направлять деятельность местного управления [2.34, С.67].

Многие зарубежные исследователи, анализируя вышеуказанные концепции, подчеркивают, что они весьма абстрактны и носят полярный характер, поэтому истину следует искать где-то посредине.

В работах отдельных исследователей из стран континентального права делается акцент на самоуправленческих началах в местном управлении как проявлении определенных «естественных» прав, присущих местным сообществам. Встречаются, однако, и достаточно категоричные утверждения о том, что «существование муниципальных институтов как самоуправляющихся органов отнюдь не является вопросом «естественного права», а представляет собой результат развития политического процесса». По мнению германского ученого З. Баллейса, муниципалитеты являются, в первую очередь, «естественными» корпоративными единицами, и их автономность вытекает не столько из желания вышестоящих государственных органов предоставить муниципалитетам некую свободу, сколько из суверенитета народа, который должен уважаться и обеспечиваться государством на практике. Право на местное самоуправление, отмечает З. Баллейс, должно защищаться как основополагающее конституционное право, и муниципалитет, который посчитает, что оно нарушено, может потребовать защиты данного права в судебном порядке, вплоть до обращения в Федеральный конституционный суд.

В работах некоторых французских исследователей все еще проводится различие между «искусственно» (т.е. актами центральных властей) созданными административно-территориальными единицами (например, кантон, округ) и «естественно» сложившимися образованиями, лишь признанными центральными властями (например, город). Считается, что в управлении первыми должны доминировать интересы государства, в то время как вторые могут обладать значительными самостоятельными правами и руководствоваться прежде всего местными интересами [2.2, С108].

Сопоставление различных точек зрения позволяет сделать вывод о некой дуалистичности позиций местного управления в рамках государственного механизма. С одной стороны, местное управление является частью единой публичной администрации, децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимым от центра и выступающим в качестве административной организации по оказанию услуг населению в соответствии с общенациональными стандартами и общим политическим курсом центрального правительства. В отличие от субъектов федерации автономия местных общин носит «не конституционный, не законодательный, а лишь административный характер». Местные органы не обладают так называемой «компетенцией устанавливать свою компетенцию», т.е. не могут самостоятельно определить круг своих полномочий, поскольку последние устанавливаются вышестоящими органами, а также судами[2.38, С.158].

С другой стороны, местные органы имеют свою собственную легитимность, ибо формируются непосредственно населением либо при участии населения. Кроме того, они обладают определенной самостоятельностью, поскольку располагают собственными финансовыми (местные налоги, взимаемые в пользу местных сообществ, займы, а также иные денежные поступления), материальными (муниципальная собственность) и людскими (штат местных служащих) ресурсами, а также юридическими полномочиями (например, возможность, действуя в качестве юридического лица, заключать договоры и возбуждать иски). В германском конституционном праве подобная самостоятельность выражается в так называемых «пяти суверенитетах общин», которые, правда, не должны противоречить законам земель и федерации. В рамках «финансового суверенитета» каждая община вправе самостоятельно распоряжаться своими доходами и расходами, включая обложение населения определенными налогами. «Организационный суверенитет» дает общине возможность зафиксировать в своем уставе форму своего управления. «Штатный суверенитет» позволяет общине определять численность персонала, необходимого для управления ею, решать вопросы оплаты труда своих сотрудников, их повышения по службе или же отставки. В рамках «суверенитета планирования» общины в соответствии с законом делят свою территорию на промышленные, жилые и зеленые зоны, определяют ее застройку. В соответствии же с «уставным и правовым суверенитетом», они могут принимать акты общины, имеющие обязательную юридическую силу [2.11, С.84].

Итак, местное управление, с одной стороны, зависит от центральных властей и является своеобразным продолжением государственной административной машины на уровнях ниже центрального, а с другой - служит легитимным выразителем идей местных сообществ. Подобная двойственность порождает «своеобразный внутренний конфликт, присущий местному управлению». Отражая локальные интересы и «самостоятельную роль местных сообществ в более широком государственном целом», местное управление в то же время подчинено контролю со стороны центральных властей и обязано участвовать в реализации правительственной политики на местах. Местное управление, таким образом, может одновременно являться «и инструментом центрального контроля над местными сообществами, и противовесом этому контролю», средством как преодоления местного партикуляризма, так и его выражения.

Для того чтобы дать адекватную оценку взаимоотношениям государства и местного управления на современном этапе, необходимо также разобраться в соотношении понятий «местное управление» и «местное самоуправление». Наиболее правильным представляется не противопоставлять местное самоуправление местному управлению, как это делают некоторые отечественные исследователи, а рассматривать их в соотношении как части с целым. Подобный подход был заложен в работах одного из основоположников сравнительных исследований современного местного управления - Х.Ф. Алдерфера. Он, в частности, подчеркивал, что не следует противопоставлять такие понятия, как «местное самоуправление» и «местное государственное управление», «местное представительное управление» и «местное непредставительное управление», поскольку все они входят в более широкое понятие «местное управление». Последнее, по мнению Х.Ф. Алдерфера, является достаточно всеобъемлющим и «охватывает все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта федерации в федеративных государствах» [2.13, С.30].

Термин «местное управление», как правило, не применяется к региональному управлению государств, территория которых состоит из автономных образований, имеющих право принимать законы по вопросам, закрепленным за ними национальной конституцией (Италия, Испания, Шри-Ланка). В научной литературе такие государства иногда именуются «регионалистскими» и рассматриваются как своеобразная промежуточная форма между унитарным и федеративным государством. Возможно, в данном случае в качестве обобщающего следовало бы применять термин «субнациональное управление», используемый в зарубежной литературе преимущественно как синоним «местному управлению».

В определенном смысле синонимами могут выступать и «местное самоуправление», и «местное управление», поскольку одно является главной составной частью другого, олицетворяющей его суть. В то же время термин «местное самоуправление» имеет особую смысловую нагрузку, отражая прежде всего функциональный аспект демократического управления на местах, автономию местных коллективов в рамках более широкого целого, их способность самостоятельно решать местные проблемы. В этом отношении показательно данное германским исследователем Ф.Л. Кнемайером определение местного самоуправления как «автономии малых территориальных единиц в рамках общих для всего государства законов».

Термин «местное самоуправление» носит во многом прикладной, идеологический характер, ибо таким образом подчеркивается совпадение объекта и субъекта управления территориальной единицы, возможность местного сообщества (т.е. жителей соответствующей общины) самостоятельно решать вопросы локального, хозяйственного характера без вмешательства со стороны центральных властей.

Понятие «местное самоуправление» формально предполагает, что население соответствующих административно-территориальных единиц само управляет своими делами. Процесс управления, однако, может осуществляться лишь через соответствующие органы, формируемые населением (чаще всего путем прямого голосования). Как справедливо отмечает американский профессор В.Остром, «голосование - очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей». Местные органы в целом формируются и функционируют на основе тех же принципов, что и вышестоящие органы управления. Поэтому не следует фетишизировать понятие «самоуправление» применительно к местному уровню, наделять его какими-то особыми, «общественными» свойствами [2.38, С.162].

Из рассмотренного выше материала, таким образом, можно сделать вывод о том, что современное местное управление представляет собой достаточно сложный и гибкий механизм, который может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы (т.е. местное самоуправление), что отражает совмещение в институте местного управления самоуправленческих и государственнических начал. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая значительной спецификой и самостоятельностью по сравнению с другими его элементами.

Глава 2. Местное самоуправление в сельской местности

2.1 Проблемы самоуправления в сельской местности

Представляется, что сельское хозяйство давно могло бы стать в один ряд по своему значению с естественными монополиями России, такими, как Газпром, МПС, РАО ЕЭС, ибо в его пользовании и владении - земля, плоды которой не менее ценны, чем газ и электроэнергия, и помочь, при определенных обстоятельствах, закрыть многие «дыры» российского бюджета. Однако этого не произошло. Причем не из-за того вовсе, что сельское хозяйство не стало очередным монополистом, а по совершенно другой причине, корни которой заложены в законотворчестве. Его главным ориентиром стало жесткое государственное регулирование социально-экономических процессов, происходящих в российском обществе. Не поняв этого, нам будет трудно рассуждать и о самой идее самоуправляемой деревни, о возможностях ее реализации на российской земле, поскольку все, что происходит в нашей стране, напрямую связано с селом, затрагивает его интересы [2.25, С.11].

Если мы поставим деловую инициативу на одно из первых мест и если она будет доступна каждому российскому гражданину, вне зависимости оттого, проживает ли он в городе или в деревне, то сможем использовать огромные предпринимательские ресурсы, скрытые в нашем обществе. Только тогда можно будет с полным правом говорить о рыночной экономике как о действительно демократической, а о самоуправляемом сельском обществе как об одном из обязательных атрибутов гражданского общества. Однако это возможно лишь в том случае, если изменятся ориентиры общества, то есть когда не люди будут подчинены целям государства, а государство будет поставлено на службу обществу. К сожалению, мы пока слишком далеки от воплощения этой прописной истины и на долгие годы обречены на ожидание лучших времен. И вот почему.

Процесс перехода от «реального социализма» к некоторому неопределенному будущему оказался не столь простым делом, каким его рисовали наши политики. На этом пути (иначе его можно назвать «этапом первоначального накопления капитала») встали как «регулировщики движения» бывшие номенклатурно-бюрократические структуры и мафиозно-корпоративный капитал, задача которых сводилась: к трансформации прежней власти в новую, с сохранением всего слоя старых чиновников, не исключая сельских; удержанию контроля за ресурсами, которыми они владели в прежней системе; созданию новых собственников крупных технологических производственных комплексов.

Трагедия, однако, состоит не в том, что произошел неравноценный передел собственности, а в том, что раздекларированный курс рыночных реформ на пути к светлому, богатому будущему для каждого оказался не более чем мифом. И произошло это потому, что вместо ожидаемого свободного рынка мы создали рынок номенклатурно-корпоративный, поскольку у власти остались прежние чиновники и руководители производства, сосредоточившие в своих руках собственность крупных корпораций в акционерной или государственной форме. Однако управлять ею они не могут иначе, как в традициях экономического поведения, характерного для отжившей тоталитарно-бюрократической системы. По этой причине практически в полном объеме сохранился прежний тип хозяйствования с относительно легализованным официальным контролем. Единственное, чего можно достигнуть в таком случае, так это перераспределения национального дохода, а не его приумножения, отбросив интересы подавляющей части общества. Иными словами, рынок сегодня ориентирован не на экономические и социальные интересы каждого члена общества, а на интересы номенклатурно-корпоративных групп, причем не способных обеспечить эффективное развитие российской экономики, в частности сельской. И пока это будет продолжаться, социальная ориентация такого рынка будет чрезвычайно узкой, что губительно скажется на рядовых гражданах [2.20, С.24].

При существующем порядке, когда разрыв между бедными и богатыми очень велик, проводимые правительством меры ведут к попранию прав и интересов обнищавшего большинства, к созданию привилегий и преимуществ разбогатевшего меньшинства. В этих условиях следует напомнить государству, что прежде чем поделить национальный пирог, его следует испечь. Пока лучше всего это делают граждане. Поэтому в первую очередь власть должна не мешать им в постановке и решении задач, а ограничивать свои действия теми сферами, где частный сектор действовать не может.

Стремление создать современное демократическое общество, рыночную экономику с устойчивым ростом и обеспечить социальную справедливость в обществе невозможно без образования современных общественных и правовых институтов, без вовлечения в этот процесс основной массы населения как равноправного его участника, без учета энергии и значимости так называемого среднего класса. Пока же порядок, который пытаются нам навязать, не соответствует модели рыночной экономики, а потворствует устремлениям отдельных групп, пренебрегая интересами подавляющей части общества. И происходит это в значительной мере из-за неполноценности законов и ущербности правовых институтов в тех случаях, когда последние являются не инструментами формирования гражданского общества, а непреодолимым препятствием к этому. По существу, такой порядок разделяет общество на тех, кто имеет возможность действовать в рамках принятых законов, и тех, кто предпочитает, в силу несовершенной законодательной системы, действовать, выходя за их пределы.

Этот процесс сопровождается ростом бедности и лишений большинства. Реальный доход среднего россиянина за последние годы упал в несколько раз, на улицах растет количество нищих, чуть не официальный статус получили так называемые «бомжи», нечем стало убирать мусор, ремонтировать дороги, жилые постройки.

В этой обстановке проявляется совершенно иное отношение к власти. Низшие слои населения стали активно требовать, чтобы она выносила свои действия на рассмотрение общественности. Общественное признание или протест становятся реальной политической силой, влияющей на стабильность властных структур. И это не прихоть и не проявление стадного инстинкта, а результат рациональной оценки возможностей, возникающих в этот сложный переходный период [2.14, С.24].

Период «царствования» административной системы на селе привел лишь к развитию коллективистской экономики, свертыванию инициативы, всевластию номенклатурно-бюрократической, идеологизированной институциональной системы, которая в переходный период под влиянием созданных ею же условий преобразований стала основой кристаллизации и становления частнокапиталистической и предпринимательской деятельности. По существу же кардинальных изменений содержания номенклатурной власти и институционального порядка на селе после смены курса не произошло. Напротив, пороки старой системы усугубились. Изменились только идеология и атрибутика, и то с заметной печатью прошлого: легализовалась теневая экономика; государственные институты претерпели лишь косметические перемены, номенклатурная власть стала легитимной, но еще более оторванной от основной части общества, более паразитирующей на его бедах и проблемах. Возник новый, облеченный властью номенклатурно-коррумпированный слой сельского общества, ориентированный на реализацию в большей степени частных, корпоративных, ведомственных или местнических интересов, чем общенациональных. Как ни печально, но этому содействовала демократизация общества: свобода и доступность организации политических партий и общественных институтов; приватизация, являющаяся больше номенклатурной, чем народной; выборность всех ветвей власти, позволившая легитимно утвердиться наверху прежней сельхозноменклатуре; легализация теневой экономики [2.25, С.25].