Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» впервые за всю историю существования государственных и муниципальных нужд в официальном порядке закрепил институт планирования. В настоящий момент планирование государственных заказов является новеллой потому что, ранее действовавший Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» определял установление обязанности заказчиков, уполномоченных органов размещать на официальном сайте планы-графики размещения заказов в порядке и по форме, установленным нормативным правовым актом, принимаемым федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим нормативное правовое регулирование в сфере размещения заказов, и федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов бюджетной системы РФ.

Однако отсутствие более широкого нормативно-правового регулирования института планирования закупок, можно сказать, являлось одной из причин совершения правонарушений в сфере размещения заказов для государственных и муниципальных нужд. На это проблему особое внимание обращали некоторые исследователи Калмыков Ю.П. Генезис нормативно-правового регулирования государственной закупочной деятельности // Современный юрист. - 2013. - № 2 (Февраль-Март); Белова С. В., Руденко А. В. Надзор за исполнением законодательства о размещении государственных и муниципальных заказов // Законность. - 2012. - № 9..

В ходе проведенного мониторинга планирования закупок заказчиками федерального уровня было выявлено, что отдельные федеральные органы исполнительной власти МВД России, Минкультуры России, Минприроды России, Россотрудничество, Рособоронзаказ, ФСКН России (всего - 6 ФОИВов). опубликовали всего 1-2 версии плана-графика размещения заказов, при этом на официальном сайте Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (далее также - официальный сайт) было размещено большое количество изменений в планы-графики таких ФОИВов, вносимых в течение всего года Например, Россотрудничество. См. http://zakupki.gov.ru/pgz/public/action/order/plans/changes?source=epz& orderPlanId=20565481.. По результатам проведения общего анализа планов-графиков ФОИВов на 2014 г. было установлено, что число изменений плана-графика некоторыми заказчиками достигает от 2 до 160 версий в год (см. рис. 2.1)



Рис. 2.1 - Показатели частоты изменений в план-графики в 2014 г.

При этом следует отметить, что слишком частое внесение заказчиком изменений в план-график свидетельствует о не вполне качественном планировании закупок. Так, при опубликовании 70 и более версий плана-графика за год можно предположить, что заказчик вносит изменения в план-график 1 раз в 5 дней или чаще.

В таком случае план-график не выполняет возложенные на него задачи (планирование закупок товаров, работ, услуг, информирование потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), повышение открытости и прозрачности закупочной деятельности в целом, обеспечение конкуренции, снижение уровня коррупции в сфере закупок), поскольку изменяется слишком часто, что говорит о неспособности заказчика спланировать свои потребности в товарах, работах, услугах, необходимых для реализации возложенных на него функций и полномочий. Слишком частая корректировка плана- графика скорее не информирует, а дезинформирует потенциальных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), поскольку закупка, которая была предусмотрена в плане- графике неделю назад, может быть отменена через несколько дней, и наоборот, в плане- графике еженедельно могут появляться новые закупки. В результате потенциальные поставщики (подрядчики, исполнители) не могут ориентироваться на планы-графики для планирования своей деятельности.

Нормативно-правовому регулированию в области планирования государственных закупок согласно Федеральному закону от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» посвящена глава II, которая состоит из 8 статей. В соответствии с ч. 1 ст. Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» планирование закупок осуществляется посредством формирования, утверждения и ведения:

1) планов закупок;

2) планов-графиков.

Планы закупок регулируются ст. 17 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Согласно ч. 1 ст. 17 вышеуказанного закона такие планы формируются заказчиками исходя из целей осуществления закупок, определенных с учетом положений ст. 13 данного Закона, а также с учетом установленных ст. 19 данного Закона требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций заказчиков. В соответствии с ч. 1 ст. 21 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» планы-графики, если содержат перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являются основанием для осуществления закупок.

В части 2 указанной статьи установлено, что планы-графики формируются заказчиками в соответствии с планами закупок. Особое внимание следует обратить внимание при планировании государственных закупок на такой момент как обоснование.

В соответствии с ч. 1 ст. 18 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок.

При формировании плана-графика обоснованию подлежат:

1) начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта в порядке;

2) способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя).

В соответствии с ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов:

1) метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);

2) нормативный метод;

3 тарифный метод;

4) проектно-сметный метод;

5) затратный метод Сакалова Р.М. Планирование закупок для государственных и муниципальных нужд: анализ нового законодательства // Молодой ученый. - 2014. - №1. - С. 251..

Далее целесообразным и необходимым представляется рассмотреть методы установления цен:

- метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка) является приоритетным для определения и обоснования начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (ч. 6 ст. 22 Закона);

- нормативный метод заключается в расчете начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на основе требований к закупаемым товарам, работам, услугам, если такие требования предусматривают установление предельных цен товаров, работ, услуг (ч. 7 ст. 22 Закона);

- тарифный метод применяется заказчиком, если в соответствии с законодательством Российской Федерации цены закупаемых товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд подлежат государственному регулированию или установлены муниципальными правовыми актами. В этом случае начальная (максимальная) цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются в соответствии с установленным тарифом (ценой) на товары, работы, услуги (ч. 8 ст. 22 Закона);

- проектно-сметный метод заключается в определении начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), на:

а) строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объекта капитального строительства на основании проектной документации в соответствии с методиками и нормативами (государственными элементными сметными нормами) строительных работ и специальных строительных работ, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере строительства;

б) проведение работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, за исключением научно-методического руководства, технического и авторского надзора, на основании согласованной в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия и в соответствии с реставрационными нормами и правилами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия (ч. 9 ст. 22 Закона).

Таким образом, планирование закупок для государственных и муниципальных нужд необходимо на решение следующих важных задач стратегического характера:

- разумное и целенаправленное расходование средств федерального бюджета и внебюджетных фондов и контроль за расходованием;

- экономия средств федерального бюджета и внебюджетных фондов;

- недопустимость перерасхода средств федерального бюджета и внебюджетных фондов;

- определение приблизительно точного количества товаров и объема услуг для государственных и муниципальных нужд.

2.2 Размещение государственных и муниципальных заказов

Размещение государственного заказа является одним из этапов сложного процесса государственных закупок. Для того чтобы государство могло закупить ту или иную продукцию, необходимо определить государственные потребности, затем сформировать на этой основе государственные заказы, разместить их, установить договорные отношения и исполнить принятые обязательства.

В настоящее время государственные и муниципальные заказы могут размещаться следующими способами.

1) Открытый аукцион в электронной форме. Наряду с конкурсами и аукционами, проводимыми в «бумажном» виде, в настоящее время очень активно применяется открытый аукцион в электронной форме как способ размещения государственных и муниципальных заказов.

На сегодняшний день доля электронных аукционов по стране составляет 70% от всего Госзаказа Сакалова Р.М. Планирование закупок для государственных и муниципальных нужд: анализ нового законодательства // Молодой ученый. - 2014. - №1. - С. 252..

В случае принятия решения участвовать именно в электронном аукционе, необходимо знать, что в отличии от способов размещения государственных и муниципальных заказов, осуществляемых в «бумажном» виде, весь документооборот при проведении открытых аукционов в электронной форме осуществляется в электронном виде.

Для подтверждения юридической значимости совершаемых при проведении электронных аукционов действий, применяется ЭЦП (электронная цифровая подпись). Электронная цифровая подпись в электронном документе равнозначна собственноручной подписи в документе на бумажном носителе. Перечень товаров (работ, услуг), размещение заказов на поставки, выполнение (оказание) которых осуществляется путем проведения электронного аукциона, утвержден Распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 февраля 2008 года № 236-р.

Проведение открытых аукционов в электронной форме осуществляется на электронных площадках.

Под электронной площадкой понимается сайт в сети Интернет, на котором проводятся открытые аукционы в электронной форме.

Для получения возможности участвовать в электронных аукционах каждый участник размещения заказа должен пройти аккредитацию на электронной площадке.

Открытый аукцион в электронной форме проводится путем снижения начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении о проведении открытого аукциона в электронной форме.

Победителем открытого аукциона в электронной форме признается участник, который предложил наиболее низкую цену контракта и заявка на участие в открытом аукционе в электронной форме которого соответствует требованиям к документации об открытом аукционе в электронной форме.

В случае принятия решения об участии в госзаказе каждый участник размещения заказа должен быть готов к тому, что наряду с обязательным требованием о предоставленииобеспечения заявки на участие в конкурсе (аукционе, электронном аукционе), размер которого не может превышать пять процентов начальной (максимальной) цены контракта, организатором торгов может быть установлено требование об обеспечении исполнения обязательств по контракту.

Контракт заключается только после предоставления выигравшим участником для обеспечения исполнения обязательств по контракту:

- безотзывной банковской гарантии, выданной банком или иной кредитной организацией;

- передачи заказчику в залог денежных средств, в том числе в форме вклада (депозита) в размере обеспечения исполнения контракта.

Размер обеспечения исполнения контракта должен составлять от 10% до 30% начальной (максимальной) цены контракта.

В случае, если контрактом предусмотрена выплата аванса, размер обеспечения исполнения контракта увеличивается на размер аванса.

Контроль в сфере размещения государственных и муниципальных заказов осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти.

Такими органами являются Федеральная антимонопольная служба РФ и Федеральная служба по оборонному заказу.

2. Конкурс (размещение осуществляется в бумажном виде). Под конкурсом понимаются торги, победителем которых признается лицо, которое предложило лучшие условия исполнения контракта в заявке на участие.

Конкурс может быть открытым или закрытым.

Государственные и муниципальные заказы размещаются путем проведения закрытого конкурса исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в конкурсной документации либо в проекте государственного контракта.

3. Запрос котировок. Запрос котировок - это размещение, которое осуществляется как в бумажном виде, так и в электронной форме.

Под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта. Заказчик, уполномоченный орган вправе осуществлять размещение заказа путем запроса котировок цен товаров, работ, услуг, соответственно производство, выполнение, оказание которых осуществляются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа и для которых есть функционирующий рынок, если цена контракта не превышает пятьсот тысяч рублей.

Заказчик, уполномоченный орган не вправе осуществлять путем запроса котировок размещение заказа на поставку одноименных товаров, выполнение одноименных работ, оказание одноименных услуг на сумму более чем пятьсот тысяч рублей в течение квартала.

2.3 Участие бюджетных учреждений в государственных и муниципальных закупках

Одним из принципиальных нововведений Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» является закрепленное ч. 2 ст. 15 указанного закона право бюджетных учреждений часть закупок проводить в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».

Для того, чтобы понять, о каких именно закупках идет речь, нужно обратиться к ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». К таким закупкам относятся:

1) закупки за счет грантов, передаваемых безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке, субсидий (грантов), предоставляемых на конкурсной основе из соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, если условиями, определенными грантодателями, не установлено иное;

2) в качестве исполнителя по контракту в случае привлечения на основании договора в ходе исполнения данного контракта иных лиц для поставки товара, выполнения работы или оказания услуги, необходимых для исполнения предусмотренных контрактом обязательств данного учреждения;

3) за счет средств, полученных при осуществлении им иной приносящей доход деятельности от физических лиц, юридических лиц (за исключением средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).

Исходя как из системного, так и из буквального толкования положений Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», представляется однозначным вывод о том, что данный перечень является закрытым и расширительному толкованию не подлежит.

Таким образом, все закупки за счет субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, а также за счет средств, полученных на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (в случае, если учреждение получает средства ОМС, например, является районной поликлиникой или иным медицинским учреждением) бюджетное учреждение должно осуществлять исключительно в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»; закупки же за счет грантов, приносящей доход деятельности, а также закупки услуг соисполнителей по государственным (муниципальным) контрактам возможно проводить по Федеральному закону от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» отдельными видами юридических лиц, но при соблюдении обязательного условия о принятии учреждением правового акта (положения) о закупках.

Введение данных положений в Федеральный закон от 05.04.2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», по сути, устанавливающих существенные послабления для закупочной деятельности бюджетных учреждений, отчасти явилось следствием неоднократных обсуждений общественностью проблем, связанных с освоением бюджетными учреждениями денежных средств, полученных от спонсоров и жертвователей на реализацию отдельных, в том числе социально значимых проектов.

Остановимся более детально на ряде аспектов, связанных с применением положений ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» бюджетными учреждениями. Первоочередным представляется ответ на вопрос о субъекте (адресате) данной нормы права, то есть вопрос понятия и правового статуса бюджетного учреждения. Так, согласно п. 1 ст. 120 ГК РФ учреждением признается некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера; п. 2 названной статьи также установлено, что учреждение может быть создано Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием (государственное или муниципальное учреждение); государственное или муниципальное учреждение может быть автономным, бюджетным или казенным.

При этом в соответствии со ст. 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий со- ответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовыми актами и уставом; государственные (муниципальные) задания для бюджетного учреждения в соответствии с предусмотренными его учредительными документами основными видами деятельности формирует и утверждает соответствующий орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя.

Финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации; финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания осуществляется с учетом расходов на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за бюджетным учреждением учредителем или приобретенных бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, расходов на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе, земельные участки.

При этом бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания, а также в случаях, определенных федеральными законами, в пределах установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях; бюджетное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности, не являющиеся основными видами деятельности, лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующие указанным целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах.

Необходимо также отметить, что никакие иные субъекты, кроме бюджетных учреждений, в ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» не поименованы, то есть правовая возможность осуществлять закупочную деятельность одновременно в двух режимах - по указанному выше закону и по Закону о закупках отдельными видами юридических лиц - у государственных и муниципальных заказчиков отсутствует

Таким образом, бюджетное учреждение, являясь некоммерческой организацией, созданной публично-правовым образованием (государством: Федерацией или субъектом Федерации либо муниципальным образованием) в лице государственных (муниципальных) органов для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в социальной сфере путем выполнения государственного (муниципального) задания, по сути, имеет два основных источника финансовых поступлений: субсидия на выполнение государственного (муниципального) задания и средства от выполнения (оказания) за плату работ (услуг) для граждан и юридических лиц.

2.4 Эффективность функционирования системы государственных и муниципальных закупок

По данным официального сайта государственных закупок на сегодняшний день в обслуживании госзаказа участвуют порядка 250 тысяч заказчиков Официальный сайт Российской Федерации в сети Интернет для размещения информации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг -- www.zakupki.gov.ru.. Обновление законодательства в сфере государственных и муниципальных закупок призвано заложить основы равного доступа на рынок государственных закупок. Однако при стимулировании конкуренции не были учтены риски появления недобросовестной конкуренции.

Порядка 90% контрактов заключаются по результатам проведения неконкурентных процедур. Очень высока доля несостоявшихся торгов, причём как в количественном, так и в стоимостном выражении, и эта тенденция роста пока не меняется. Помимо конкуренции, другим важным показателем экономической эффективности торгов является экономия бюджетных средств. В случае с государственными закупками, экономией называется разность между начальной и конечной ценами контракта. Понятно, что речь на самом деле идет только о номинальной экономии, а не реальной с учетом перспективного развития государства Вершинина Е.С. Эффективность государственных закупок // Молодой ученый. - 2015. - №5. - С. 339..

По официальной информации (прежде всего - ФАС РФ), сэкономленные средства направляются в реальный сектор экономики с большей отдачей. Но многие эксперты уверены, что «экономия», в данном случае, получается «мнимой». Отклонения цен такого рода свидетельствуют не столько об эффективности расходования средств, сколько об искусственном завышении начальных цен и демпинге недобропорядочных поставщиков (и, как следствие, низком качестве исполнения контракта).

В результате, дополнительные расходы заказчика многократно превышают «экономию» за счёт приобретения более дешёвых благ. При существующей системе, оценка экономической эффективности закупок сводится к экономии. Такие факторы как функциональные характеристики, расходы на эксплуатацию, затраты на техобслуживание и ремонт, а то и новое проведение из-за ненадлежащего качества и невозможности дальнейшего использования, срок предоставления гарантии, сроки поставки и пр. в расчёт не принимаются.

Так, если экономия рассчитывается по формуле

(2.1)

где P _max -- начальная цена,

P_min -- конечная цена, то эффективность исчисляется как:

(2.2)

Но эффективность более широкое, всеобъемлющее понятие. Невозможно оценить её только по одному критерию (напр., цена). Рассмотрим новую формулу с учётом основных факторов влияния. Отметим, что «качество» -- понятие достаточно субъективное (именно поэтому ФАС РФ критикует его использование в весах при определении победителя), поэтому попробуем заменить его рядом более «материальных» характеристик.

Пусть индекс f будет обозначать функциональные характеристики и потребительские свойства, q -- квалификация участника, ce -- расходы на эксплуатацию, cm -- расходы на техническое обслуживание и ремонт, dt -- сроки поставки (выполнения), g -- гарантии качества (сроки и объём), u -- возможности безвредной утилизации и экологичность, тогда суммарная эффективность будет уже равняться не экономии, а сумме эффективностей по разным критериям. Тогда получим следующую формулу (2.3):

(2.3)

Подобный метод используется сегодня при проведении конкурсов, но преобладают количественно всё-таки аукционы, упускающие вышеперечисленное из виду.

Это неполный список необходимых условий: он может и должен меняться в зависимости от вида товара/услуги/работы. В частности, при научных разработках необходимо предоставить возможность преференции для инновационных решений, даже если они не соответствуют начальным требованиям (а превосходят их).

Стоит отметить, что в России большее внимание уделяется экономии при выполнении работ по заказу государства. А исследования эффективности государственных тендеров по миру, в т.ч. в европейских странах, показывают, что там больше внимания уделяется издержкам проведения торгов, чем «экономии» при выполнении государственных заказов. Существуют различные модели и методики расчёта этих издержек, различные для разных сфер деятельности Вершинина Е.С. Эффективность государственных закупок // Молодой ученый. - 2015. - №5. - С. 340..

Причём дополнительные затраты несут в основном фирмы-поставщики (около 1%), а часть, приходящаяся на государственного заказчика, в среднем, не превышает 0,5%. Логично, что в данном случае фирма-поставщик «закладывает» в стоимость работ сумму, равную ее издержкам на проведение торгов Отчёт об эффективности и затратах государственных закупок в странах ЕС на официальном сайте Комиссии Евросоюза -- www.ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/cost-effectiveness_en.pdf..

В России отсутствует законодательно закрепленная единая методика оценки эффективности размещения государственного заказа. Используемые, в настоящее время методические рекомендации по оценке эффективности проведения конкурсов на размещение заказов на поставки товаров для государственных нужд предполагают, анализ статистических данных и предусматривают расчет показателей абсолютного и относительного эффекта путем сравнения цен, полученных в ходе отдельно взятого конкурса со среднерыночными (или ранее полученными). Показатели эффективности определяют на основании данных государственного статистического наблюдения.

Экономический эффект от размещения государственного заказа может выражаться:

- в прямой экономии бюджетных средств;

- в приобретении более качественных товаров (работ, услуг);

- в приобретении товаров (работ, услуг) по более выгодным условиям (сокращение сроков поставки, оплата без аванса, более длительный срок гарантийного обслуживания, дополнительные сервисы и т.д.);

- в приобретении продукции с более низкой стоимостью обслуживания, приобретения необходимых расходных материалов, более низкими затратами на хранение либо утилизацию Юрченко Е.В. Система оценки эффективности управления в организациях, созданных органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации // Материалы I Межрегиональной научно-практической конференции научно-педагогических работников. ? Ярославль: ЯФ МФЮА, 2014. ? С. 59..

Затраты, понесенные на достижение данного экономического эффекта, могут выражаться:

- в трудозатратах на выполнение процедур размещения заказов;

- в затратах заказчика на организацию размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг (консультационные услуги, почтовые и курьерские услуги, оснащение рабочих мест и аренда дополнительных помещений и т.п.);

- в затратах на обеспечение работы инфраструктуры системы размещения заказов (официальные сайты и издания, повышение квалификации членов конкурсных комиссий).

Большинство из перечисленных показателей, в рамках существующей системы учета и статистического наблюдения, в целом для системы размещения заказов рассчитать довольно сложно и возможно только с использованием дополнительной аналитической информации, поэтому необходимо выработать дополнительные критерии, которые позволят оперативно проводить анализ эффективности размещения государственного заказа, с целью корректировки его структуры.

Основными критериями методики оценки размещения государственного заказа являются:

- заинтересованность государственных заказчиков в использовании определенного способа размещения государственного заказа;

- уровень конкуренции при использовании конкретного способа размещения государственного заказа;

- экономия средств при использовании конкретного способа размещения государственного заказа.

К числу показателей, используемых в данной методике, относятся:

- показатель использования бюджетных средств по каждому способу размещения государственного заказа (далее - способ);

- уровень конкуренции по каждому способу;

- полученная экономия бюджетных средств по каждому способу;

- средний показатель экономии, приходящийся на одну процедуру проведения конкретного способа Юрченко Е.В. Система оценки эффективности управления в организациях, созданных органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации // Материалы I Межрегиональной научно-практической конференции научно-педагогических работников. ? Ярославль: ЯФ МФЮА, 2014. ? С. 60..

Показатели рассчитываются следующим образом.

1) Показатель, характеризующий уровень размещения средств по каждому способу, определяется как отношение начальной цены контрактов выставленных по конкретному способу к общей начальной цене контрактов выставленных на торги:

Урбс С = НЦс ч ОНЦ (2.4)

где, Урбс СР - уровень размещения средств для конкретного способа;

НЦс- начальная цена контрактов выставленных по конкретному способу;

ОНЦ - общая начальная цена контрактов выставленных на торги.

2) Показатель, характеризующий уровень конкуренции по каждому способу, определяется как отношение разницы между количеством поданных заявок и количеством отозванных заявок по конкретному способу к количеству проведенных процедур данного способа:

УКс = (КзС - КотзС) ч КпрС, (2.5)

где, УКс - уровень конкуренции по конкретному способу;

КзС - количество поданных заявок;

КотзС - количество заявок отозванных участниками торгов;

КпрС - количество проведенных процедур конкретного способа.

3) Показатель, характеризующий экономию бюджетных средств по каждому способу, определяется как разница между начальной ценой контрактов, начальной ценой контрактов по несостоявшимся процедурам и ценой заключенных контрактов по конкретному способу:

Эбс С = ЦС - Цнт С - Цзк С, (2.7)

где, Эбс С - экономия средств по конкретному способу;

ЦС - начальная цена контрактов конкретного способа;

ЦнтС - начальная цена контрактов несостоявшихся процедур по данному способу;

Цзк С - цена заключенных контрактов данному способу.

4) Для определения способов, существенно влияющих на результат размещения государственного заказа, можно использовать - средний показатель экономии, приходящийся на одну процедуру проведения конкретного способа.

Он выражает сумму экономии бюджетных средств, которую можно достичь при проведении одной процедуры конкретного способа размещения государственного заказа и определяется как отношение экономии средств при проведении способа к количеству проведенных процедур данного способа:

ЭсрС = Эбс С ч КпрС, (2.8)

где, ЭсрС - показатель средней экономии бюджетных средств, приходящийся на одну проведенную процедуру конкретного способа;

Эбс С - экономия средств при проведении данного способа;

КпрС - количество проведенных процедур данного способа.

Кроме того, необходимо осуществлять корректировку суммы экономии бюджетных средств, с учетом выявленных нарушений при размещении и исполнении государственного заказа. Данное условие будет способствовать формированию реальной картины функционирования Контрактной системы в Российской Федерации, которая начала действовать с 2014 года Юрченко Е.В. Система оценки эффективности управления в организациях, созданных органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации // Материалы I Межрегиональной научно-практической конференции научно-педагогических работников. ? Ярославль: ЯФ МФЮА, 2014. ? С. 61..

Трудность использования корректировки обусловлена сложившейся системой контроля в сфере государственных закупок, которая не позволяет оперативно принимать решения и разрабатывать превентивные меры по борьбе с нарушениями. Кроме того, необходимо учитывать в системе оценки эффективности управления в организациях, созданных органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации такой параметр, как управление государственными (муниципальными) закупками, так как это одно из приоритетных направлений деятельности данных организаций.

Таким образом, дальнейшее развитие Контрактной системы в Российской Федерации в соответствии с принципом ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок требует выработки единой методики оценки ее функционирования. Реальное положение дел, в указанной сфере, должно подвергаться постоянной, адекватной и независимой оценке, с целью формирования действенных мер по борьбе с нарушениями и злоупотреблениями. Не смотря на постоянную актуализацию совершенствования системы государственных закупок можно констатировать факт недостаточного использования в данной сфере, как международного опыта, так и результатов научных трудов отечественных ученых.

Суммируя вышесказанное можно будет сделать вывод, что муниципальные заказы играют важную роль в организации закупочного процесса, состоящего из четырех стадий. Муниципальный заказ представляется как заказ со стороны органов местного самоуправления и уполномоченных ими муниципальных учреждений на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Заказы проводятся как с помощью торгов, сюда входят конкурсы и аукционы, так и с помощью запроса котировок или единственного поставщика. В лице заказчика могут быть представлены органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и уполномоченные получатели бюджетных средств при размещении заказов. Анализируя структуру муниципального заказа городов РФ, можно прийти к выводу, что в большей степени муниципальные заказы размещаются в электронной форме по вопросам дорожного хозяйства, ЖКХ, образования и градостроения.

Система государственных закупок динамично развивается, в очередной раз кардинально меняется законодательство - в нашей стране внедряется общепризнанный во всем мире комплексный подход.

Он заключается в том, что оценивается не только правильность проведения процедуры выбора поставщика для государственных нужд, а осуществляется полная оценка государственных закупок, начинающаяся с оценки потребностей на реализацию тех или иных государственных задач и заканчивающаяся оценкой эффективности потраченных на решение этих задач бюджетных средств. У нас такой подход получил название «контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

В целом развитие системы государственных закупок - это институциональное благо: развитие конкуренции, стимулирование национальной экономики, повышение инвестиционной привлекательности страны, и многое другое.



ГЛАВА 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК В БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ

3.1 Краткая экономическая характеристика ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России

Государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Новосибирский государственный медицинский университет» реализует основные образовательные направления подготовки специалистов по программам высшего профессионального образования: «Лечебное дело», «Клиническая психология», «Педиатрия», «Медико-профилактическое дело», «Стоматология», «Фармация», «Медицинская биохимия», «Медицинская биофизика», «Социальная работа», «Менеджмент».

ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России насчитывает свыше 1700 сотрудников. В университете работают 8 факультетов, обучается около 5 тысяч студентов, на 76 кафедрах, более 300 и 600 клинических ординаторов и интернов. Более 200 аспирантов обучается в НГМУ. Занятия проводятся на 70-ти клинических базах, расположенных в крупнейших медицинских учреждениях Новосибирска Официальный сайт НГМУ ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.ngmu.ru/..

Сотрудники ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России  участвуют в международных медицинских проектах, конференциях, конгрессах и симпозиумах, проходят стажировку в иностранных университетах, профессора вуза читают лекции в медицинских центрах США и Европы. Выпускники работают в престижных университетах Европы (Германия, Бельгия, Франция), Японии, США, Новой Зеландии и Австралии, занимая должности заведующих кафедрами и лабораториями.

Всего за годы существования вуза подготовлено свыше 32 тыс. врачей, прошли переподготовку десятки тысяч специалистов практического здравоохранения.

Научные исследования в НГМУ выполняются в рамках 6 отраслей наук (медицинские, биологические, фармацевтические, социологические, экономические, философские). По итогам научных исследований в диссертационных советах НГМУ ежегодно защищается более 20 докторских и 100 кандидатских диссертаций, оформляется до 7 патентов на изобретения.

Университет тесно и плодотворно сотрудничает со многими научно-исследовательскими институтами СО РАМН, созданы и на протяжении ряда лет работают научно-учебно-производственные комплексы.

Организационная структура ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России схематично представлена в Приложении 1.

Общее руководство ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России осуществляет выборный представительный орган Ученый совет Университета.

В состав Ученого совета Университета входят: ректор, который является его председателем, проректоры, президент и, по решению Ученого совета ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России деканы факультетов. Другие члены Ученого совета НГМУ ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России избираются на Конференции тайным голосованием.

Количество членов Ученого совета ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России определяется решением Конференции. Порядок выдвижения кандидатур, нормы представительства от структурных подразделений университета и обучающихся и деятельность Ученого совета университета устанавливаются действующим Ученым советом университета. Состав Ученого совета университета утверждается приказом Ректора. В случае увольнения (отчисления) из университета члена Ученого совета университета, он автоматически выбывает из состава Ученого совета университета.

Конференция может делегировать Ученому совету университета в течение срока его действия право выбирать в его состав новых членов взамен выбывших.

Срок полномочий Ученого совета университета составляет 5 (пять) лет. За два месяца до истечения срока полномочий Ученого совета университета Ректор объявляет о выборах нового состава Ученого совета университета. Выборы проводятся до истечения срока полномочий прежнего состава Ученого совета университета.

Досрочные выборы членов Ученого совета университета проводятся по требованию не менее половины его членов.

Непосредственное управление ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России осуществляется Ректором. Сроки и процедура проведения выборов Ректора университета, порядок выдвижения кандидатур на должность Ректора и требование к ним определяются Ученым советом университета. Порядок выдвижения кандидатур на должность ректора должен предусматривать самовыдвижение.

Кандидатуры на должность Ректора университета выдвигаются из числа высококвалифицированных научно-педагогических работников или специалистов, имеющих ученую степень и (или) ученое звание, и представляются на рассмотрение аттестационной комиссии Минздрава России.

Должность Ректора ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России замещается лицом в возрасте до 65 лет независимо от срока действия трудового договора. По представлению Ученого совета университета Минздрав РФ может продлить срок пребывания ректора в своей должности до достижения им возраста 70 лет, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Совмещение должности ректора с другой оплачиваемой руководящей должностью (кроме научного и научно-методического руководства) внутри или вне ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России не разрешается. Ректор не может исполнять свои обязанности по совместительству.

Ректор действует на принципах единоначалия и несет ответственность за последствия своих действий в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами РФ, настоящим Уставом и заключенным с ним срочным трудовым договором.

Ректор принимает решения по всем вопросам деятельности университета, кроме отнесенных к компетенции конференции и Ученого совета университета.

Проректоры принимаются на работу по срочному трудовому договору, срок окончания которого совпадает со сроком окончания полномочий Ректора ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России. Численность проректоров и распределение обязанностей между ними устанавливаются ректором университета.

Должности проректоров, директоров филиалов ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России замещаются лицами в возрасте не старше шестидесяти пяти лет независимо от времени заключения трудовых договоров. Лица, занимающие указанные должности и достигшие возраста шестидесяти пяти лет, переводятся с их письменного согласия на иные должности, соответствующие их квалификации.

По представлению Ученого совета университета ректор имеет право продлить срок пребывания в должности проректора, директора филиала университета до достижения ими возраста семидесяти лет.

В ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России по решению Ученого совета, согласованному с Минздравом России, может учреждаться должность Президента университета. Лицо, замещающее должность Президента университета, должно иметь опыт работы в должности Ректора университета. Совмещение должностей ректора и Президента университета не допускается.

Кандидатура Президента университета представляется в Ученый совет Университета Минсельхозом России. Президент университета избирается на заседании Ученого Совета университета тайным голосованием простым большинством голосов. Избранный Президент утверждается в должности приказом Минсельхоза России и с ним заключается срочный трудовой договор на срок до 5 (пяти) лет. Прекращение трудового договора с Президентом Университета осуществляется по основаниям, установленным трудовым законодательством РФ, в том числе по основаниям прекращения трудового договора с руководителем организации.

Президент ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России по согласованию с Ректором университета осуществляет следующие полномочия:

- участвует в деятельности попечительского совета и иных органов самоуправления университета;

- участвует в разработке концепции развития университета;

- представляет университет в отношениях с государственными органами, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями;

- участвует в решении вопросов совершенствования учебной, научной, воспитательной, организационной и управленческой деятельности университета.

Факультет возглавляет декан, избираемый Ученым советом университета на срок до пяти лет в соответствии с положением о факультете по рекомендации ученого совета факультета путем тайного голосования из числа наиболее квалифицированных и авторитетных работников Университета, имеющих ученую степень или ученое звание, стаж научной или научно-педагогической работы не менее 5 лет.

С избранным деканом факультета заключается срочный трудовой договор. Декан организует работу факультета по выполнению задач в области учебного и научного процессов, методического обеспечения, воспитательной работы студентов, кадровой политики факультета. В пределах своей компетенции издает распоряжения, обязательные для работников и студентов факультета. Декан несет персональную ответственность за результаты деятельности факультета.

Кафедру возглавляет заведующий, избираемый Ученым советом университета на срок до пяти лет в соответствии с положением о кафедре по рекомендации кафедры путем тайного голосования из числа наиболее квалифицированных специалистов соответствующего профиля, имеющих, как правило, ученую степень и ученое звание, стаж научно-педагогической работы или работы в организациях по направлению профессиональной деятельности, соответствующей деятельности кафедры, не менее 5 лет. С избранным заведующим кафедрой заключается срочный трудовой договор. Порядок выборов заведующего кафедрой определяется локальным актом университета, утверждаемым ректором. Заведующий кафедрой несет персональную ответственность за уровень и результаты научной и учебно-методической работы кафедры.

Филиалы университета осуществляют постоянно все функции высшего учебного заведения или их часть. Непосредственное управление деятельностью Филиала осуществляет директор, действующий на основании доверенности, выданной ректором университета. Директор филиала назначается и освобождается от должности приказом Ректора Университета.

Для управления системой государственных закупок ГБОУ ВПО НГМУ Минздрава России в рамках Управления экономики и финансовой деятельности университета создан отдел организации торгов.

Структура отдела и его место в системе управления университетом показана на рисунке 3.1.



Рис. 3.1 - Структура отдела и его место в системе управления университетом

Основной целью деятельности отдела организации торгов является представление интересов бюджетного образовательного учреждения в качестве государственного заказчика в отношениях, связанных с размещением государственных заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд института. По состоянию на 25.12.2015 года на сайте государственных закупок размещено 928 закупок медицинского университета https://zakupki.kontur.ru/Customers/5406011186..