Реализация Федерального закона №94-ФЗ в части лекарственного обеспечения муниципальных лечебных учреждений

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Система государственных заказов и закупок является важнейшим элементом государственного финансового хозяйства. Консолидированные бюджетные закупки федеральных органов власти РФ, субъектов РФ и муниципальных образований на протяжении последних лет неуклонно возрастают. В 2011 году их объем составил «около 2,0 трлн руб., или практически 30% расходов консолидированного бюджета Российской Федерации».

Организация размещения заказов для государственных и муниципальных нужд в настоящее время является для Российской Федерации достаточно новым явлением и пока не получила должной теоретической и практической базы.

К настоящему моменту вышло много статей по вопросам формирования эффективной системы государственных заказов; об анализе институциональных условий проведения конкурсных торгов, работы значительной части авторов, посвященные специфике организации размещения государственных заказов в различных регионах. Однако, не смотря на то, что проблемам размещения заказов уделяется достаточно большое внимание, публикации, посвященные лекарственному обеспечению учреждений здравоохранения лечебными средствами, практически отсутствуют, либо носят характер узкопрофессиональных исследований.

Поскольку государственные закупки занимают столь значительное место в затратной части бюджета страны, то вопросы оптимизации бюджетных расходов системы государственных заказов и закупок крайне актуальны. При этом целями оптимизации бюджетных расходов являются повышение эффективности (результативности) расходования средств бюджетов всех уровней, повышение управляемости финансовыми потоками, предотвращение неконтролируемого нарастания затрат и сокращение расходов бюджета.

Все это обуславливает актуальность исследуемой темы и определяет объект, предмет, цель и задачи исследования.

Объект исследования - муниципальные лечебные учреждения здравоохранения Челябинской области.

Предмет исследования - организация размещения заказов на лекарственные средства и медицинское оборудование для нужд муниципальных лечебных учреждений здравоохранения Челябинской области.

Цель работы - анализ процесса организации размещения заказа на лекарственные средства и медицинское оборудование для нужд муниципальных лечебных учреждений здравоохранения Челябинской области, выявление актуальных проблем и выработка практических рекомендаций по их разрешению.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

1. Изучить зарубежный и российский опыт организации размещения государственных заказов.

2. Исследовать нормативно-правовое регулирование размещения государственных заказов в Российской Федерации

3. Выявить специфику размещения государственных заказов на лекарственные средства и медицинское оборудование

4. Проанализировать организацию размещения государственных заказов для нужд муниципальных лечебных учреждений здравоохранения Челябинской области.

5. Выявить актуальные проблемы и сформулировать практические рекомендации по совершенствованию организации размещения государственных заказов для нужд муниципальных лечебных учреждений здравоохранения Челябинской области.

1. Теоретические основы размещения государственных заказов в части лекарственного обеспечения в Российской Федерации

1.1 К истории вопроса лекарственного обеспечения в России

Проблемы льготного лекарственного обеспечения возникли в начале 1990-х гг. в период формирования рыночных отношений. Причинами этого является комплекс неблагоприятных социально-экономических факторов, в том числе ухудшение здоровья населения, снижение продолжительности жизни, рост социально значимых заболеваний, а также дефицит финансирования, который привел к росту задолженности перед аптечными организациями за отпуск лекарственных средств (ЛС) по бесплатным и льготным рецептам декретированным группам населения.

В 1994 году Правительством РФ было утверждено Постановление от 30.07.1994 г. №890 «О государственной поддержке развития медицинской промышленности и улучшения обеспечения населения и учреждений здравоохранения лекарственными средствами», в соответствии с которым отдельным группам населения и лицам с определенными заболеваниями ЛС по рецептам врача должны отпускаться бесплатно или на льготных условиях (с 50% скидкой). Введение в действие такого постановления было обусловлено перестройкой экономических отношений в сфере обращения ЛС, ростом цен на них, что сделало ЛС недоступными для населения с низким уровнем доходов.

Следует подчеркнуть, что предоставленные Правительством РФ льготы не были подкреплены соответствующими объемами финансирования. Это привело к огромной задолженности бюджета перед аптеками за отпущенные ЛС, а в конечном итоге к снижению качества лекарственной помощи.

«Несмотря на принятые Правительством РФ постановления о предоставлении отдельным категориям населения права на бесплатное лекарственное обеспечение, обязательства государства из-за дефицита финансовых средств выполнялись не в полном объеме». Государство вынуждено было признать необходимым выравнивание условий обеспечения доступности и качества лекарственной помощи для всех слоев населения.

В соответствии с превышением в последние годы доходной части государственного бюджета над расходной, показатели социально-экономического развития страны улучшились. Это позволило увеличить расходы на реализацию мер социальной поддержки, в том числе на поддержку 16,3 млн. человек, нуждающихся в необходимой лекарственной помощи за счет средств федерального бюджета. В связи с определением реформ в сфере здравоохранения в качестве абсолютных приоритетов, появилась реальная возможность улучшить лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан.

В субъектах РФ обратили внимание на льготное лекарственное обеспечение только в 2005 г. (с началом реализации программы дополнительного лекарственного обеспечения) после выхода Федерального закона от 22.08.2004 г. №122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты РФ и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в котором была предусмотрена система более справедливой государственной поддержки граждан, нуждающихся в социальной защите, в том числе в части лекарственного обеспечения социально уязвимых категорий населения.

Основными принципами системы дополнительного лекарственного обеспечения (ДЛО) являются: персонификация учета лекарственной помощи, оказываемой в рамках единого перечня лекарственных средств с единым уровнем цен, сформированного по международным непатентованным наименованиям (МНН) на условиях гарантированного обеспечения, ликвидация существующей диспропорции в лекарственном обеспечении на территории Российской Федерации.

В процессе изучения установлено, что до 2005 г. социальные гарантии, связанные с предоставлением гражданам необходимой лекарственной помощи, из-за дефицита финансовых средств носили декларативный характер.

Степень удовлетворения объемов потребности в необходимой лекарственной помощи в разных субъектах составляла от 30 до 100%.

Территориальные программы государственных гарантий бесплатной лекарственной помощи не реализовывались в полном объеме из-за дефицита финансовых средств.

В результате образовались значительные диспропорции в подушевых нормативах возмещения стоимости лекарственной помощи, которые в разных регионах отличались в 4 раза.

«В модели ДЛО конкретизированы следующие функции:

- развитие системы адресной социальной поддержки населения;

- осуществление перехода на новый порядок финансирования мер по социальной поддержке льготных категорий населения;

- реализация мер по повышению доступности и качества медицинской и лекарственной помощи».

Технология реализации системы ДЛО состоит из нескольких направлений:

1. Организация персонифицированного учета субъекта ДЛО.

2. Формирование перечня лекарственных средств.

3. Формирование справочных баз данных.

4. Выбор фармацевтической организации, обеспечивающей поставки лекарственных средств.

5. Формирование договорных отношений с субъектами ДЛО.

6. Формирование заявок.

7. Организация поставок.

8. Организация отпуска ЛС в аптечных предприятиях.

9. Организация информационного взаимодействия и системы управления запасами.

10. Организация отчетности по отпущенным ЛС.

11. Организация финансирования предоставленного лекарственного обеспечения.

12. Мониторинг реализации системы.

13. Контроль реализации Федерального закона от 22.08.2004 г. №122-ФЗ в части дополнительного лекарственного обеспечения.

Однако к программе ДЛО-ОНЛС (обеспечение необходимыми лекарственными средствами) имелось много претензий как со стороны пациентов, так и со стороны властей и законодателей. Расходы на программу ОНЛС росли, но в то же время росло количество жалоб и претензий. За время реализации программа неоднократно претерпевала изменения, но самая значительная модернизация произошла в 2008 г.:

- в отдельную группу были выделены 7 высокозатратных нозологий, куда вошли заболевания, требующие проведения дорогостоящей терапии;

- с 2008 г. в соответствии с Федеральным законом от 18.10.2007 г. №230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий» субъектам РФ переданы полномочия по проведению аукционов на размещение государственного заказа на поставку необходимых лекарственных средств для отдельных категорий граждан при предоставлении государственной социальной помощи и организацию лекарственного обеспечения.

Кроме этого, к мероприятиям, связанным с модернизацией программы в 2008 г., можно отнести:

- внедрение методов стандартизации медицинской помощи, что позволит повысить прогнозируемость затрат на медицинскую помощь, оптимизировать лекарственное обеспечение и закрепить гарантии доступности качественной медицинской помощи для граждан РФ;

- совершенствование контрольно-надзорных мероприятий.

При этом модернизация предполагала не только передачу финансовых возможностей, но и передачу ответственности за лекарственное обеспечение в субъектах РФ.

Лекарственное обеспечение отдельных категорий граждан в 2008 г. делится на две части:

- централизованные закупки - 7 нозологий;

- региональные закупки (ОНЛС).

Меняется схема лекарственного обеспечения: полномочия по лекарственному обеспечению делегируются в субъект РФ, при этом объем средств не сокращается, а увеличивается (Федеральный закон от 18.10.2007 г. №230-ФЗ).

Закупки (как централизованные, так и региональные) осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» методом аукциона.

Предполагалось, что новая конфигурация программы ОНЛС позволит:

- закрепить границу прав и ответственности Федерального центра и региональных властей в части организации и контроля реализации программы ОНЛС;

- повысить прозрачность и предсказуемость управленческих решений, касающихся реализации программы;

- увеличить ресурс контроля за деятельностью по оказанию гражданам государственной социальной помощи.

«Передача полномочий в субъекты РФ сыграла определенную роль в стабилизации лекарственного обеспечения, значительно снизилась доля отсроченного обеспечения».

Больше внимания стали в субъектах РФ уделять администрированию программы, в то же время проблемы в реализации программы ОНЛС остаются, это:

1. Снижение уровня финансирования лекарственного обеспечения льготных категорий граждан за счет бюджетов субъектов РФ (в соответствии с ПП РФ №890, целевыми программами).

2. Качество определения потребности (составления заявки) в ЛС, а также качество и эффективность проведения аукционных процедур в рамках закупок, производимых субъектами РФ.

3. Проблемы, связанные с управлением товарными запасами, финансовыми потоками, выпиской ЛС.

4. Проблемы информационного взаимодействия участников реализации программы ОНЛС.

5. В рамках централизованных закупок:

- большое количество дополнительных заявок от субъектов РФ после проведения аукциона и подписания государственных контрактов, отсутствие четкого механизма определения потребности субъектов РФ в дорогостоящих ЛС;

- отсутствие эпидемических расчетов (ожидаемое количество пациентов по каждой нозологии);

- некорректное ведение регистра пациентов субъектами РФ;

- отставание в оформлении документации по приемке ЛС в рамках поставок по высокозатратным нозологиям (особенно в начале 2008 г.);

- недостаточная нормативно-правовая база;

- наличие значительных остатков ЛС, возникших вследствие неправильного определения потребности;

- проблемы с ограниченными сроками годности ЛС.

Все это говорит о необходимости дальнейшего совершенствования лекарственного обеспечения.

В настоящее время лекарственное обеспечение граждан в амбулаторных условиях в рамках ОНЛС является мерой социальной поддержки, а в условиях стационара относится к медицинской помощи. Источники финансирования медицинской, в том числе, лекарственной, помощи составляют: бюджеты различных уровней (региональный, муниципальный), средства ОМС, личные средства граждан.

Основным направлением разрабатываемой лекарственной политики в РФ является:

- в амбулаторных условиях перевод из разряда государственной социальной поддержки в разряд оказания медицинской помощи в рамках системы обязательного медицинского страхования;

- процедура государственных закупок ЛС должна быть заменена на возмещение стоимости ЛС, отпущенных гражданам в аптечных учреждениях по назначению врача.

В связи с принятием Федерального закона от 18.10.2007 г. №230-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий», с 2008 года программа дополнительного лекарственного обеспечения (ДЛО) прекратила свое существование, и вступила в свои права программа обеспечения необходимыми лекарственными средствам (ОНЛС).

Основное отличие новой программы от ранее действовавшей - разделение полномочий и ответственности между федерацией и ее субъектами, а также изменившийся принцип обеспечения льготников лекарствами.

Федерация оставила за собой обязательства по оказанию помощи льготникам, страдающим 7 высокозатратными нозологиями (гемофилия, муковисцидоз, гипофизарный нанизм, болезнь Гоше, миелолейкоз, рассеянный склероз, а также после трансплантации органов), в Челябинской области на 01.12.2011 г. таких 232 человека, фактически возложив ответственность по обеспечению лекарствами всех остальных, напомню, что в области их более 51 тысячи, на субъекты.

Предполагалось, что вводимые изменения приведут к положительным результатам, и лекарственное обеспечение, хотя бы для наиболее зависимой от лекарств части льготников, существенно улучшится. Но, в очередной раз этого не произошло.

1.2 Специфика размещения государственных заказов на лекарственные средства и медицинское оборудование

Механизм расходования денежных средств в муниципальных учреждениях сложен: необходимо пройти через процедуру размещения заказа для муниципальных нужд, установленную Федеральным законом от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Основой правового поля законодательства РФ о размещении заказов кроме №94-ФЗ является Гражданский и Бюджетный кодексы РФ и целый ряд других федеральных регулирующих отношений, связанных с размещением заказов.

«В Федеральном законе №94, являющимся процедурным и охватывающим исключительно этап размещения заказов, установлен исчерпывающий перечень организаций, осуществляющих размещение заказов». Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать соответствующие государственные, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов РФ или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

В Законе дано четкое определение участника размещения заказа:

- во-первых, это юридические лица независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала;

- во-вторых, это индивидуальные предприниматели. До принятия закона заказчики зачастую организовали круг участников конкурсов исключительно юридическими лицами.

Заказчиком, уполномоченным органом до опубликования в официальном печатном издании или до размещения на официальном сайте, определяемом в порядке, установленном статьей 16 Федерального закона от 21.07.2005 г. №94-ФЗ, извещения о проведении открытого конкурса или открытого аукциона, о проведении запроса котировок, о предварительном отборе либо направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе или в закрытом аукционе, принимаются решения о создании комиссии, определяются ее состав и порядок работы, назначается председатель комиссии. Заказчик, уполномоченный орган вправе включать в состав комиссии преимущественно лиц, прошедших профессиональную подготовку или повышение квалификации в сфере размещения заказов для государственных или муниципальных нужд.

Членами комиссии не могут быть физические лица, лично заинтересованные в результатах размещения заказа (в том числе физические лица, подавшие заявки на участие в конкурсе, заявки на участие в аукционе или заявки на участие в запросе котировок либо состоящие в штате организаций, подавших указанные заявки), либо физические лица, на которых способных оказывать влияние участники размещения заказа (в том числе физические лица, являющиеся участниками (акционерами) этих организаций, членами их органов управления, кредиторами участников размещения заказа), а также непосредственно осуществляющие контроль в сфере размещения заказов должностные лица уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта РФ, органа местного самоуправления.

В случае выявления в комиссии указанных лиц заказчик, уполномоченный орган, принявшие решение о создании комиссии, обязаны незамедлительно заменить их иными физическими лицами, которые лично не заинтересованы в результатах размещения заказа и на которых не способны оказывать влияние участники размещения заказа, а также которые не являются непосредственно осуществляющими контроль в сфере размещения заказов должностными лицами органов, уполномоченных на осуществление контроля в сфере размещения заказов. Замена члена комиссии допускается только по решению заказчика, уполномоченного органа, принявших решение о создании комиссии. Заказчик, уполномоченный орган вправе создать единую комиссию, осуществляющую функции конкурсной, аукционной и котировочной комиссий.

Закон делит все способы размещения заказов на «осуществляемые путем проведения торгов в форме конкурса (открытый или закрытый), аукциона (открытый, в т.ч. в электронной форме, или закрытый), и осуществляемые без проведения торгов (запрос котировок, у единственного источника, на товарных биржах)». Решение о способе размещения заказа принимается заказчиком, уполномоченным органом в соответствии с положениями настоящего Федерального закона. При размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг путем проведения торгов могут выделяться лоты, в отношении которых в извещении о проведении конкурса или аукциона, в конкурсной документации, документации об аукционе отдельно указываются предмет, начальная (максимальная) цена, сроки и иные условия поставки товаров, выполнения работ или оказания услуг. Участник размещения заказа подает заявку на участие в конкурсе или аукционе в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный государственный или муниципальный контракт. Размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, которые производятся, оказываются не по конкретным заявкам заказчика, уполномоченного органа, для которых есть функционирующий рынок и сравнивать которые можно только по их ценам, осуществляется путем проведения аукциона. Перечни товаров, работ, услуг, размещение заказов на поставки и выполнение, оказание которых осуществляются путем проведения аукциона, устанавливаются Правительством РФ. В случае если товары, работы, услуги включены в указанные перечни, размещение заказов на поставки таких товаров, выполнение таких работ, оказание таких услуг для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса не допускается.

Извещение о проведении конкурса опубликовывается заказчиком в официальном печатном издании и размещается на официальном сайте не менее чем за тридцать дней до дня вскрытия конвертов с заявками.

Аукцион проводится путем списания начальной цены контракта, указанной в извещении о проведении открытого аукциона на сайте аукциона. Победителем признается лицо, предложившее наиболее низкую цену, если стоимость государственного или муниципального контракта не превышает сумму пятисот тысяч рублей. Открытый аукцион может проводиться в электронной форме на сайте в сети Интернет.

Под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для государственных или муниципальных нужд сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.

Извещение о проведении запроса котировок может содержать указание на товарные знаки, которые должны сопровождаться словами «или эквивалент», за исключением случаев несовместимости товаров, на которых применяются другие товарные знаки, и необходимости обеспечения взаимодействия таких товаров с товарами, используемыми заказчиком.

Не может содержать: знаки обслуживания, фирменные наименования, патенты, полезные модели, промышленные образцы, наименование места происхождения товара или наименование производителя, а также требования к товару, его производителю, информации, работам, услугам, если такие требования влекут за собой ограничение количества участников размещения заказа.

Если не подана ни одна котировочная заявка, заказчик вправе:

1. Повторно разместить заказ.

2. Согласовать решение о размещении заказа у единственного поставщика.

Заказчик вправе размещать заказы на закупки продукции для муниципальных нужд у единственного источника по согласованию с уполномоченным им территориальным органом в следующих случаях:

а) при наличии срочной потребности в продукции, в связи с чем проведение торгов (конкурса) или применение иного способа размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно, при условии, что обстоятельства, обусловившие срочную потребность, невозможно было предусмотреть заранее и они не явились результатом медлительности действий заказчика;

б) если вследствие чрезвычайных обстоятельств возникла срочная потребность в определенной продукции, в связи с чем применение иных способов размещения заказов на закупки продукции для государственных нужд нецелесообразно с учетом затрат времени;

в) если продукция может быть получена только от одного поставщика либо единственный поставщик обладает исключительными правами в отношении данной продукции и отсутствует ее равноценная замена;

г) при наличии обстоятельств, позволяющих заказчику проводить специализированные закрытые торги (закрытый конкурс), в случае если заказчик установил, что проведение закупок из единственного источника является наилучшим способом закупок.

В законе определена процедура признания торгов несостоявшимися в форме конкурса или аукциона.

Государственный контракт и муниципальный контракт заключаются в порядке, предусмотренном Гражданским кодексом РФ и иными федеральными законами с учетом положений Закона №94-ФЗ. «Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени РФ, субъекта РФ или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд». При исполнении государственного или муниципального контракта не допускается перемена поставщика (исполнителя, подрядчика), за исключением случаев, если новый поставщик (исполнитель, подрядчик) является правопреемником поставщика (исполнителя, подрядчика) по такому контракту вследствие реорганизации юридического лица в форме преобразования, слияния или присоединения.

Цена контракта твердая и не может изменяться в ходе его исполнения.

Работа по размещению государственного заказа начинается с планирования. В планировании в обязательном порядке должны принимать участие следующие субъекты: служба, в которую непосредственно требуется закупить товар (работы, услуги), и экономическая служба учреждения. После того как будут четко спланированы необходимые закупки, следует передать их перечень экономистам учреждения с тем, чтобы определить, какими денежными средствами обладает или будет обладать учреждение, и внести соответствующие статьи расходов в смету доходов и расходов учреждения. Одновременно происходит формирование плана закупок.

За этапом планирования целей следует этап реализации плана. Реализация плана начинается с определения предмета закупки и точного определения технических параметров закупки. Закон №94-ФЗ говорит на этот счет следующее: «Конкурсная документация должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам,) товара, требования к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика». Именно на этом основании можно определить критерии, которым должна отвечать та или иная закупка.

Для удобства работы в учреждении формируется единая форма документа, содержащего требования. Ответственные за каждый отдельный вид закупок лица (ответственные исполнители) оформляют заявку на размещение заказа. Форма заявки может выбираться произвольно.

Подобным образом может быть сформулирована заявка на выполнение работ и оказание услуг. В бланке заявки можно предусмотреть также следующие пункты: источник финансирования закупки, закупки в соответствии со сметой доходов и расходов учреждения.

Следует помнить, что заявки подаются в отдел правового обеспечения деятельности и размещения муниципального заказа или лицу, ответственному за размещение заказа, не позднее определенного срока, при установлении которого учитываются сроки на рассмотрение заявок и подготовку конкурсной, котировочной документации уполномоченным на размещение заказов органов. Также следует помнить, что в ряде регионов заявка, конкурсная и котировочная документация проходит согласование не только в уполномоченном на размещение заказов органе, а также в следующих инстанциях:

- у распорядителя бюджетных средств (вышестоящий орган управления здравоохранением);

- в органе казначейского исполнения бюджета (автоматически сверяет сумму заявки на предмет наличия бюджетных ассигнований);

- агентстве (или ином подобном органе) по госзаказу;

- контрольном управлении администрации субъекта РФ.

Получение согласования каждого из этих органов занимает определенное время. Таким образом, заявки лучше подавать заблаговременно (приблизительно за 45 дней до размещения заказа посредством запроса котировок, за 100-110 дней - до размещения заказа посредством проведения конкурса).

Составленная заявка должна пройти согласование ряда лиц. Ответственный исполнитель подписывает надлежащим образом оформленную заявку и согласовывает ее с экономической и бухгалтерской службой учреждения. При согласовании заявки экономист в обязательном порядке проставляет на заявке источник финансирования, а также код экономической классификации, по которому осуществляется финансирование данной закупки. Экономическая служба, подписывая заявку, принимает на себя следующую ответственность: за включение запланированных расходных обязательств в смету доходов и расходов учреждения на очередной финансовый год (квартал), а также за наличие денежных средств, предусмотренных в смете доходов и расходов на согласованную статью расходов в соответствии с предоставленным ответственным исполнителем планом и согласованной заявкой. Бухгалтерская служба согласовывает заявку на закупку с целью соответствия условиям оплаты, отражаемым в заявке на размещение заказа. Также бухгалтерская служба при согласовании заявки принимает на себя ответственность за соответствие исполнения сметы доходов и расходов учреждения утвержденным ассигнованиям и фактических действий по осуществлению оплаты - сведениям из заявки на размещение заказа. После согласования с указанными лицами заявка передается на утверждение руководителю учреждения.

Однако представляется целесообразным, чтобы ответственный исполнитель дополнил заявку пояснительной запиской, потому что одной только заявки в такой ситуации недостаточно, т.к. она не в полной мере отражает интересы государственного заказчика. Следовательно, необходимо разработать и утвердить типовую форму пояснительной записки к заявке на размещение заказа на поставку товара.

В соответствии с данной формой ответственный исполнитель определяет критерии поставки товара и выбора поставщика, а уполномоченному на размещение заказов органу будет намного легче определиться с требованиями государственного заказчика к закупке того или иного вида товара. Необходимо помнить, что чем подробнее будут описаны требования к закупке, тем легче принять решение о выборе поставщика и разрешить возникшие проблемы. Также это накладывает на составителя заявки ответственность за правильность принимаемого решения, позволяет ему, как можно более четко сформулировать требования и принять решения окончательное решение о необходимости той или иной закупки.

Помимо формы пояснительной записки на поставку товаров, необходимо разработать также форму пояснительной записки на выполнение работ и оказание услуг.

Пояснительная записка должна быть удостоверена подписью ответственного лица. Кроме того, для размещения заказа на выполнение строительных (ремонтных) работ муниципальному заказчику необходимо иметь в наличии и при необходимости представить в уполномоченный на размещение заказов орган следующие документы:

- проектно-сметную документацию (как правило, включает в себя проект и локальный ресурсный сметный расчет);

- заключение органа государственной экспертизы и ценообразования в строительстве на проектно-сметную документацию;

- акт обследования объекта ремонта;

- дефектную ведомость, подтверждающую объем необходимых работ.

Как правило, указанные документы требуются для размещения заказа на ремонтные и строительные работы.

В процессе размещения заказа ответственный исполнитель несет ответственность:

- за организацию планирования закупок на очередной финансовый год (квартал), содержание и достоверность заявок на закупку товара (выполнение работ, оказание услуг), а также соответствующих пояснительных записок;

- своевременность представления заявок на закупку товара (выполнение работ, оказание услуг) на очередной финансовый год (квартал), а также сопроводительных документов;

- достоверность данных, представленных в заявках, пояснительных записках.

«В зависимости от предмета закупок к заявке на размещение заказа обязательно прилагается один из сопровождающих документов:

- техническая характеристика закупаемых товаров;

- пояснительная записка о характеристиках закупаемых товаров;

- техническое задание на проведение работ / оказание услуг;

- спецификация на поставляемые товары;

- обоснование необходимости закупки, количества закупаемого товара работ, услуг (при необходимости)».

При закупке медицинского оборудования или медицинской техники желательно, чтобы сопровождающий документ был завизирован специалистом по ремонту и обслуживанию медицинской техники организации. При размещении заказа на строительные, проектные работы сопровождающие документы согласовываются главным инженером.

В настоящее время в ряде субъектов РФ созданы контрольные органы, существование которых предусмотрено ст. 17 Закона №94-ФЗ, где четко описываются их функции:

- контроль за размещением заказов;

- проведение плановых и внеплановых проверок муниципальных заказчиков и уполномоченного на размещение заказов органа;

- оспаривание в судебном порядке размещенных заказов в случае нарушения порядка размещения, предусмотренного действующих законодательством.

При необходимости составления экспертного заключения в процессе размещения муниципального заказа рекомендуется привлекать специалистов учреждения в соответствующей сфере, как правило, таким специалистом является лицо, составившее заявку и пояснительную записку. В ряде случаев может быть привлечен также специалист по ремонту и обслуживанию медицинской техники, главный инженер. Экспертное заключение подписывается лицом, составившим его, и руководителем учреждения. Вопросы, на которые необходимо ответить в экспертном заключении, формирует сотрудник, ответственный за размещение муниципального заказа, на основании информации, полученной от уполномоченного на размещение заказов органа.

По факту размещения заказа сотрудник, ответственный за размещение муниципального заказа, получает протокол о размещении заказа. Желательно, чтобы в штате учреждения здравоохранения имелся юрист, в обязанности которого входило бы заключение муниципальных контрактов, поскольку процедура заключения муниципального контракта несколько отличается от процедуры заключения обычного гражданско-правового договора. Так, при заключении муниципального контракта необходимо четко выдерживать и контролировать сроки заключения контракта: при размещении заказа посредством запроса котировок такой срок составляет не ранее 7 дней, а при размещении заказа посредством проведения конкурса не ранее 10 дней со дня размещения на официальном сайте протокола оценки и сопоставления заявок на участие в конкурсе.

Таким образом, ФЗ №94 значительно усложнил работу органов управления здравоохранением, поскольку его реализация требует специальной подготовки, как руководителей, так и специалистов экономической и бухгалтерской служб, создание новых управленческих структур. Тем не менее, вступление в силу этого закона позволяет достигать: более эффективного использования средств бюджета и внебюджетных источников финансирования, расширять возможность участия физических и юридических лиц в размещении заказов, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов управления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности в размещении заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

2. Реализация Федерального закона №94-ФЗ в части лекарственного обеспечения муниципальных лечебных учреждений здравоохранения Челябинской области

Оказание медицинской помощи больным в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи в большинстве случаев требует применения лекарственных средств (ЛС). По данным Федерального фонда ОМС, «удельный вес расходов лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ) на приобретение медикаментов в 2011 г. составил 16,2% в общей структуре расходов средств ОМС, т.е. занял стабильное второе место после расходов на выплату заработной платы». Вместе с тем эти расходы являются наименее регулируемыми как органами исполнительной власти, так и организациями, финансирующими оказание медицинской помощи, а расходы на приобретение лекарственных препаратов, вводимых в организм больного с лечебной целью, не выделяются отдельной строкой от приобретения химико-фармацевтической продукции и продукции медицинского назначения, используемой в процессе оказания медицинской помощи.

Целью настоящего исследования явилось проведение анализа как ассортимента приобретаемых медикаментов, так и произведенных затрат финансовых средств вне зависимости от источника их поступления (бюджеты разного уровня или ОМС).

В исследование включены представленные для проведения аудиторской проверки данные о ЛС, приобретенных в 2011 г. 82 лечебными учреждениями Челябинской области разного типа, формы собственности и ведомственной принадлежности для обеспечения лечебного процесса в стационарных условиях. В качестве сравнения проведен также анализ использования ЛС, выданных по рецептам врачей отдельным категориям граждан в соответствии с Федеральным законом «О государственной социальной помощи» №178-ФЗ за 9 месяцев 2011 года для лечения в амбулаторных условиях.

В исследование не включались данные о закупках прочих химических веществ (дезинфицирующих средств, фармацевтических субстанций, реактивов и т.д.), перевязочных средств и других расходных материалах, не используемых для введения в организм больного с лечебной целью.

В качестве классификатора, позволяющего отнести закупленные товары к медикаментам, использовался Государственный реестр лекарственных средств и Перечень лекарственных средств, зарегистрированных и внесенных в Государственный реестр лекарственных средств и разрешенных к медицинскому применению в Российской Федерации.

«Общий ассортимент ЛС, приобретенных лечебными учреждениями для оказания медицинской помощи в стационарных условиях, составил 363 фармакологические группы (ФГ) из 651 фармакологической группы, указанной в Государственном реестре лекарственных средств, и 1 050 из 3 204 международных непатентованных и группировочных названий (МНН), т.е. принятых в нашей стране, но не утвержденных Всемирной организацией здравоохранения».

Для обеспечения необходимыми ЛС дополнительной медицинской помощи, оказываемой отдельным категориям граждан в амбулаторно-поликлинических условиях в соответствии с Федеральным законом №178-ФЗ (ОНЛС ДМП), были использованы ЛС, имеющие 335 МНН, входящих в 151 фармакологическую группу.

При анализе закупок медикаментов для оказания медицинской помощи в стационарных условиях можно отметить, что наибольший ассортимент ЛС (по ФГ, МНН и торговым позициям) используется в районных, центральных районных и городских больницах). В муниципальных поликлиниках, оказывающих так называемую стационарозамещающую медицинскую помощь, и в государственных учреждениях здравоохранения Челябинской области ассортимент используемых для оказания медицинской помощи ЛС существенно меньше.

Следует отметить, что наибольший ассортимент ЛС, закупаемых одним ЛПУ, «не превышает 816 торговых позиций, имеющих 480 МНН, входящих в 235 ФГ. Это значительно меньше ассортимента ЛС (по МНН), содержащихся в Перечне жизненно необходимых и важнейших ЛС (ПЖНВЛС), в который включено 592 МНН из 187 ФГ, а также ассортимента ЛС, используемых для ОНЛС ДМП».

С целью определения влияния ПЖНВЛС на принятие решения о проведении закупок ЛС, необходимых для оказания медицинской помощи, проведен анализ закупленных ЛС как по ассортименту, так и по уровню финансовых расходов. В результате проведенного анализа выявлено, что минимальный удельный вес, как по ассортименту, так и по уровню финансовых расходов, отмечается в кожно-венерологических диспансерах, т.к. лекарственные формы в виде мазей, гелей и кремов в большинстве случаев не входят в ПЖНВЛС даже если действующее вещество (МНН) указано в данном перечне. Наибольший удельный вес расходов на ЛС, входящие в ПЖНВЛС, отмечается при обеспечении необходимыми ЛС дополнительной медицинской помощи (ОНДС ДПМ), оказываемой в соответствии с Федеральным законом №178-ФЗ.

Суммарный расход финансовых средств на приобретение ЛС напрямую зависит не только от ассортимента приобретенных медикаментов, но также от количества приобретенных потребительских упаковок медикаментов и от стоимости 1 упаковки. В представленных данных показано, что наибольшая средневзвешенная стоимость 1 упаковки отмечается при ОНЛС ДМП (737 руб.), в то время как средневзвешенная стоимость 1 упаковки в ЛПУ, оказывающих медицинскую помощь в стационарных условиях, не превышает 98 руб. за 1 упаковку.

Средневзвешенная стоимость 1 потребительской упаковки импортных ЛС в среднем в 5-7 раз превышает средневзвешенную стоимость медикаментов российского производства, выпускаемых предприятиями, работающими на территории РФ и СНГ.

Удельный вес импортных ЛС в общем ассортименте, используемом для ОНЛС ДПМ в амбулаторно-поликлинических условиях, составил 68%, в то время как удельный вес импортных ЛС в общем ассортименте ЛС, приобретенных для оказания медицинской помощи в стационарных условиях, составил 38-39%.

В результате удельный вес финансовых расходов на приобретение ЛС импортного производства составил в муниципальных учреждениях здравоохранения 52,5%, а при приобретении ЛС для ОНЛС ДМП - 91% за счет высокого удельного веса упаковок и значительно большей стоимости 1 упаковки ЛС импортного производства.

В лечебных учреждениях областного подчинения, оказывающих специализированную медицинскую помощь, удельный вес приобретаемых упаковок ЛС импортного производства наиболее низкий, а стоимость одной упаковки импортных ЛС мало отличается от стоимости 1 упаковки ЛС российского производства. В результате этого удельный вес расходов финансовых средств на приобретение ЛС импортного производства составил 39,3%.

В зависимости от клинических задач, решаемых конкретным лечебным учреждением, и имеющихся товарных запасов ассортимент приобретаемых ЛС может иметь значительные различия. Наибольший практический интерес для органов управления здравоохранением и лиц, принимающих решения, представляет анализ данных о закупках ЛС, на приобретение которых было затрачено 80% всех финансовых средств (группа «А» по уровню финансовых затрат при проведении АВС-анализа).

В результате проведения АВС-анализа было выявлено, что используемый ассортимент ЛС, которые можно обозначить как основные ЛС, в среднем «состоит из 103 торговых позиций, имеющих не более 73 МНН, входящих в 51 фармакологическую группу. Таким образом, ассортимент ЛС, в отношении которых следует прилагать наибольшие усилия по повышению эффективности использования ограниченных финансовых средств, а также по обучению врачей рациональному применению этих ЛС в лечебной практике, не столь велик».

АВС-анализ позволил выявить лечебные учреждения, в которых 80% выделенных финансовых средств были потрачены на приобретение 1-2 торговых позиций или действующих веществ. Трудно представить, чтобы в этих лечебных учреждениях может оказываться полноценная медицинская помощь. В то же время можно отметить, что на 20% финансовых средств был закуплен ассортимент ЛС, в 4 и более раз превышающий основной ассортимент. В большинстве случаев количество приобретенных медикаментов, входящих в эту группу по уровню финансовых затрат, достаточно для проведения курса лечения только единичным больным.

Проведенный анализ показал, что при наличии желания не представляет большого труда создание систем, способных обеспечить эффективно действующий контроль над использованием основных ЛС и оценивать эффективность и результативность использованных финансовых средств с целью практической реализации абсолютно равного для всех граждан конституционного права на получение медицинской помощи.

В качестве основного инструмента, позволяющего преодолеть ныне существующее верховенство фармацевтического менеджмента над медицинским менеджментом при проведении закупок ЛС, необходимых для обеспечения медицинской помощи, можно рекомендовать применение формулярной системы лекарственного обеспечения лечебного процесса, проводимого медицинскими работниками в лечебных учреждениях. Аудит проведенных закупок ЛС, проводимый в добровольном для ЛПУ порядке, позволяет на основании проведения различных видов анализа разработать для каждого лечебного учреждения не список (реестр) ЛС, а формуляр лекарственного обеспечения лечебного процесса. Формуляр лекарственного обеспечения лечебного процесса по своей структуре является объемным документом, составленным подобно паспорту гражданина РФ. Особенность составления документа позволяет учитывать во взаимосвязи наличие проблем со здоровьем у граждан, решаемые медицинскими работниками, и применяемые лечебные технологии с использованием ЛС, а также произведенные финансовые расходы на лечение как конкретного больного, так и всех граждан, прошедших лечение в данном лечебном учреждении.

Введение формулярной системы лекарственного обеспечения лечебного процесса позволяет реализовать в практической деятельности каждого ЛПУ принципы стандартизации, направленные на унификацию принимаемых решений и технологий, используемых при оказании медицинской помощи в обычном режиме. В отличие от часто насаждаемых в административно-приказном порядке «стандартов медицинской помощи», ограничивающих возможность оказания помощи больным медицинскими работниками, формуляры лекарственного обеспечения медицинской помощи стимулируют профессиональный рост медицинских работников, т.к. используют доказательства, полученные при оценке эффективности и полезности затрат финансовых средств в условиях деятельности конкретного лечебного учреждения. Формуляр лекарственного обеспечения медицинской помощи может выполнять функцию стандарта, если под стандартом понимать документ, в котором в целях добровольного многократного использования устанавливаются характеристики приобретенных ЛС, правила их применения и характеристики процесса оказания медицинской помощи, способствующие достижению более значимых клинических результатов при минимизации затрат трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Таким образом, формулярная система лекарственного обеспечения лечебного процесса может рассматриваться в качестве одного из инструментов, позволяющих преодолеть наблюдаемое превращение государственной системы обеспечения здоровья граждан в коммерческую систему обслуживания населения с оказанием медицинских услуг гражданам взамен ожидаемой ими помощи от государства.

Заключение

Проведенное исследование позволило сделать следующие выводы.

Изучение зарубежного опыта организации государственных закупок может помочь современным специалистам, работающим в сфере, связанной с развитием системы закупок товаров, работ и услуг, необходимых для государственных нужд, избежать ошибки и использовать рациональные решения, которые успешно апробированы в прошлом. Зарубежный опыт может также многое подсказать при построении системы российских электронных госзакупок.

Основные положения системы нормативно-правового регулирования государственных закупок в целом соответствуют установленным мировым стандартам, однако частота внесения изменений в законодательные акты регулирующие организацию размещения государственных заказов на товары и услуги не позволяет органам исполнительной власти, а также иным государственным (муниципальным) заказчикам эффективно реализовать установленные процедуры и правила.

В связи с анализом существующего законодательства можно также сформулировать следующую рекомендацию - не следует объединять в один лот товары, свободно обращающиеся на рынке, с товарами, для реализации которых необходима лицензия на осуществление фармацевтической деятельности, так как это может привести к ограничению количества участников размещения заказа и, как следствие, к нарушению норм Федерального закона №135-ФЗ.

Организация размещения заказов на лекарственные средства и медицинское оборудование имеет ряд специфических особенностей и регулируется как нормативно-правовыми актами о размещении заказов, так и об обороте лекарственных средств. Все это обуславливает необходимость проведения постоянного мониторинга выполнения основных требований законодательства о лекарственных средствах в процессе организации государственных заказов.

Анализ деятельности муниципальных лечебных учреждений здравоохранения Челябинской области по размещению государственных заказов, позволяет сделать вывод о том, что муниципальные лечебные учреждения здравоохранения Челябинской области не являются самостоятельными субъектами по размещению заказов и в процессе деятельности по размещению заказов полностью подотчетны Главному управлению материальных ресурсов Челябинской области. В связи с этим совершенствование размещение государственных заказов на лекарственные средства и медицинское оборудование для нужд муниципальных лечебных учреждений здравоохранения Челябинской области возможно только путем комплексной модернизации системы государственного заказа Челябинской области и Российской Федерации в целом.

Среди основных рекомендаций, сформулированных в ходе проведения исследования можно особо выделить такие мероприятия как:

- своевременная разработка и доведение до государственных (муниципальных) заказчиков Сводной бюджетной росписи и соответствующей финансовой информации, взятой из нее;

- формирование и утверждение планов-графиков проведения закупок, в том числе планов-графиков проведения централизованных закупок, и обеспечении широкого доступа к этим документам потенциальных поставщиков;

- утверждение единого регламента планирования государственного (муниципального) заказа, закрепленного нормативными документами, регламентирующего также действия и сроки планирования как для государственных (муниципальных) заказчиков, так и для их подразделений (подведомственных организаций).

Кроме того Главному Управлению материальных ресурсов Челябинской области следует разработать и использовать следующий набор рекомендательных методических документов: формы спецификаций и документов, входящих в состав конкурсных заявок на лекарственные средства и товары медицинского назначения; формы протоколов для проведения конкурсов, запросов котировок с учетом специфики лекарственных средств и товаров медицинского назначения; методические рекомендации о проведении предварительного квалификационного отбора с включением типовых форм необходимых документов; методические рекомендации по осуществлению контроля и выборочных проверок государственных (муниципальных) заказчиков.