Реформы Петра I изменили характер государственной власти и управления Россией; была создана новая бюрократическая система государственных учреждений - Сенат, Синод, Кабинет, коллегии, образованы губернии.

Успешное окончание Северной войны способствует укреплению позиций России в международной политике, а в 1721 г. Сенат провозглашает царя Петра императором и страна становится империей.

Император обладал более широкими полномочиями, чем царь периода сословно-представительной монархии. В стране не осталось государственных учреждений, которые бы ограничивали власть императора. В законодательной области только императору принадлежало право издания законов. Он обладал высшей административной властью, ему подчинялись все органы государственного управления. Император являлся также главой судебной власти. Все приговоры и решения судов выносились от его имени. Ему принадлежала высшая церковная власть, которую он осуществлял через специально созданное учреждение - Святейший Синод. Должность главы Русской православной церкви - патриарха - была упразднена.

Высшим учреждением петровской администрации стал правительствующий сенат, сменивший прежнюю Боярскую думу. В Сенат было назначено 9 членов и обер-секретарь.

Одновременно с Сенатом Петр учредил должности фискалов в провинциях и обер-фискала в Сенате. Их обязанность состояла в надзоре за законностью в центральных и губернских учреждениях.

Впоследствии эти обязанности перешли к генерал-прокурору, постоянно присутствовавшему на заседаниях Сената. Первым генерал-прокурором стал П.И. Ягужинский. В 1718 г. Указом императора была учреждена должность генерал-рекетмейстера, суть которой заключалась в том, чтобы докладывать государю о нарушениях законов государственными служащими.

Сенату непосредственно подчинялся герольдмейстер - должностное лицо, ведавшее делами дворянского сословия, в частности учетом дворян, прохождением ими службы, назначением на государственные должности и пр.

В 1731 г. при Сенате была образована Канцелярия тайных розыскных дел, которая расследовала и производила суд по государственным преступлениям. В 1762 г. ее упразднили, а вскоре учредили тайную экспедицию Сената, занимавшуюся расследованием наиболее важных дел о политических преступлениях, например дела Е.И. Пугачева, А.Н. Радищева и т. д.

Многочисленная, сложная, запутанная и бессистемная структура приказов не отвечала требованиям нового правления, которое стремился установить Петр I, поэтому он осуществил коренную перестройку органов центрального управления. За образец создания системы центрального управления была выбрана шведская система, считавшаяся тогда лучшей в Европе. Главной ее особенностью была коллегиальность.

Вместо приказов в 1717 г. были введены 11 коллегий: военная, адмиралтейская, коллегия иностранных дел, камер-коллегия (сбор налогов), штатс-контор-коллегия (расходы), ревизион-коллегия (контроль за расходами и доходами), мануфактур-коллегия (управление легкой промышленностью), берг-коллегия (горное дело, металлургия), коммерц-коллегия (внешняя торговля), юстиц-коллегия (судебные учреждения), главный магистрат - на правах коллегии, Святейший Синод (также на правах коллегии).

Присутствие коллегии состояло из 11 членов: президента, четырех советников, четырех асессоров, к которым добавлялся один советник или асессор из иностранцев. Из двух секретарей коллежской канцелярии один также назначался из иностранцев.

Коллегии отличались от приказов тем, что все вопросы государственного управления были более четко распределены между ними. Кроме того, все коллегии имели одинаковую структуру. Они состояли из присутствия и канцелярии. Президент коллегии назначался царем, вице-президент - царем по представлению Сената, остальные члены коллегии - Сенатом. Присутствия заседали ежедневно. Все решения принимались путем голосования, по большинству голосов, в отличие от приказов, где все дела решались единолично руководителем приказа.

Канцелярия коллегии состояла из секретаря, нотариуса, переводчика, актуария, копиистов, регистраторов и канцеляристов.

Коллегии подчинялись царю и Сенату. Основной формой деятельности коллегии являлись заседания ее общего присутствия.

На практике коллегиальная система оказалась не столь эффективной, как рассчитывал ее создатель. Это было связано как с недостатками нормативных документов, лежавших в основе их деятельности, так и с тем, что они унаследовали недостатки приказной системы управления с многочисленными ее издержками. Кроме того, исследователи небезосновательно связывают с введением коллегий в России усиление коррупции.

В конце 1708 г. Петр I издал указ о разделении России на 8 обширных административных округов, названных губерниями. Это были Московская, Ингерманландская (или Санкт-Петербургская), Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и Сибирская губернии. Они разделялись на провинции, во главе которых стояли воеводы, а провинции - на дистрикты с капитан-исправниками во главе.

Губернии возглавляли губернаторы, назначаемые царем. Они ведали гражданским управлением, командовали войсками, расквартированными на территории губернии, и объединяли в своих руках судебную власть. Их помощниками были вице-губернаторы. Делопроизводством занималась губернская канцелярия. При губернаторах существовали ландратские советы из 8-12 чел., которые избирались дворянским собранием данной губернии. При голосовании в ландратском совете губернатор имел два голоса.

Кроме традиционно возлагавшихся на местных администраторов забот о военных делах и финансах Петр I поручил губернаторам совершенно новую деятельность - полицейскую. Губернатор был начальником всех военных, пребывавших в губернии, собирал налоги, составлял общую ведомость всех доходов и расходов по губернии, наблюдал за хозяйственной городской деятельностью своей губернии. Губернией он управлял или непосредственно, или же посредством присутственных мест с определившимся порядком делопроизводства, строго обозначенным кругом служебных прав и обязанностей должностных лиц, из которых слагалось каждое присутственное место. Главным таким местом являлось губернское правление, управляющее делами общего благоустройства и безопасности в губернии.

Четыре коллегии (Камер, Штатс-контора, Юстиции и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев.

Областная реформа, отвечая потребностям самодержавной власти, была в то же время следствием развития бюрократической тенденции, характерной уже для предшествующего периода. Именно с помощью усиления бюрократического элемента Петр I намеревался решать все государственные вопросы. Реформа привела не только к сосредоточению финансовых и административных полномочий в руках губернаторов - представителей центральной власти, но и к созданию на местах разветвленной иерархической сети бюрократических учреждений с большим штатом чиновников. Совершенствование государственного управления напрямую было связано с созданием новой системы государственной службы.

Кроме того, серия указов 1714 г., по мнению Петра I, должна была возбудить у самих дворян интерес к службе. Указ о единонаследии имел то значение, что он ограничивал право распоряжения «недвижимым имением». Если раньше землевладелец мог поделить свое наследство между всеми сыновьями, то теперь он мог завещать его только одному из них, причем любому - старшему или младшему. Это способствовало ликвидации прежних сословных перегородок внутри господствующего класса - дворянства.

Основной костяк государственных служащих, начиная с принятия «Табели о рангах» (1722), составляли выходцы из дворянского сословия. Существовавшие должности каждого рода службы (военные, гражданские, придворные и т. п.) разделялись на четырнадцать классов. Государственная служба становилась сословной обязанностью дворян, но материальное обеспечение, на первых порах, было сравнительно невысоко.

Кадровое обеспечение государственной службы стало одним из важных направлений деятельности Сената. В феврале 1722 г. герольдмейстеру была дана обстоятельная инструкция «об отправлении дел по его должности». Ему предписывалось «всего государства списки иметь: 1 - генеральные именные и порознь по чинам; 2 - кто из них к делам годится и употреблены будут (и к каким - порознь) и за тем оных останется; 3 - что у кого детей, и в каковы лета, и впредь кто родится и умрет мужского пола».

Принятие «Табели о рангах» свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе.

Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность; отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.

Сформулированная «Табелью о рангах» новая система чинов и должностей юридически оформила статус правящего класса.

Были подчеркнуты его служебные качества: любой высший чин мог быть присвоен только после прохождения через всю цепочку низших чинов. Устанавливались сроки службы в определенных чинах.

«Табель о рангах» уравнивала службу военную со служб гражданской: чины и звания присваивались в обеих сфера, принципы продвижения по службе были аналогичными, на практике, конечно, это не всегда соблюдалось, а знать получала определенные преимущества при получении чинов и замещении должностей. Но в целом закон был выгоден, прежде всего, рядовому дворянству, его представители получали реальную возможность подниматься на такие вершины власти, о которых они не мечтали раньше.

Подготовка кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных школах и академиях в России и за рубежом. Степень квалификации определялась не только чином, но и образованием, специальной подготовкой. Обучение дворянских детей осуществлялось часто в принудительном порядке (за уклонение от учебы налагалось взыскание).

Установление абсолютной монархии в России сопровождалось широкой экспансией государства, его вторжением во все сферы общественной, корпоративной и частной жизни. Усиление роли государства проявилось в детальной, обстоятельной регламентации прав и обязанностей отдельных сословий и социальных групп. Наряду с этим происходила консолидация правящего класса, из разных феодальных слоев окончательно сложилось сословие дворянства.

Тема 6. Государственное управление в России во второй четверти XVIII в.

Появление новых властных структур обусловливалось социально-экономическим и политическим развитием России II четверти XVIII в. В истории Российской империи период с 1725 по 1762 г., по меткому определению историка В.О. Ключевского, назван «эпохой дворцовых переворотов». Это было сложное время, когда после смерти Петра I в январе 1725 г. началась борьба придворных дворянских группировок за власть. Спор между соперничавшими вельможами решила гвардия, ставшая на сторону Екатерины Алексеевны.

Русский престол заняла Екатерина I. Ее власть установилась в форме абсолютной монархии. Эволюцию системы управления страной следует рассматривать в непосредственной связи с российским абсолютизмом. С точки зрения правоведов, абсолютизм есть монархия, в которой власть государя абсолютна, не ограничена никакой иной высокой властью или органом народного представительства.

На формирование органов власти оказывали влияние уже укрепившиеся признаки абсолютизма - наличие регулярной армии, бюрократии, организованной финансовой системы, развивавшихся товарно-денежных отношений. Вырабатывались административные правила деятельности управленческих структур. Высшие органы власти, действовавшие от имени государынь, являлись опорой абсолютизма.

Положение Екатерины I на троне было шатким. Дворянская аристократия оставалась недовольной её воцарением. А.Д. Меншиков, П.А. Толстой, Ф.М. Апраксин посоветовали императрице учредить специальный орган, который бы возвышался над всеми государственными учреждениями империи. 8 февраля 1726 г. был создан Верховный тайный совет, ставший главным правительственным органом при императрице. В состав этого совета вошли А.Д. Меншиков (фактически глава совета), П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман (немец, начавший службу в России при Петре I), Карл Голштинский - муж дочери Петра I Анны и наиболее видный представитель старой знати Д.М. Голицын. Включением в состав последнего Екатерина I надеялась примирить обе группировки дворян. Но этого не произошло.

Став высшим учреждением в государстве, Верховный тайный совет ведал всеми важными внутренними и внешними делами. В его функции входило назначение высших чиновников, финансовое управление, отчетность ревизионной коллегии. Совету подчинялись три важнейшие коллегии - военная, адмиралтейская и иностранная. Центральный орган - Тайная канцелярия, созданная при Петре I, в 1726 г. ликвидируется, и контрольно-розыскные и надзорные функции переходят к Верховному тайному совету.

Сенат, провозгласивший Екатерину I самодержавной императрицей, ею же был подчинен Верховному тайному совету и потерял титул правительствующего, стал называться высоким. Из ведения Сената были изъяты все дела, которые интересовали Верховный тайный совет. Совет посылал Сенату указы и требовал отчетов (доношения). Ему подчинялись Главная полицеймейстерская канцелярия и Преображенский приказ.

7 мая 1727 г. на престол по завещанию Екатерины I был возведен двенадцатилетний Петр II - внук Петра I. Высокопоставленные вельможи продолжали борьбу за власть и влияние при дворе. А.Д. Меншиков по-прежнему распоряжался в Верховном тайном совете и руководил действиями царя, опекая его, однако, в результате интриг в скором времени от власти был отстранен и сослан в Сибирь.

Князья Долгорукие стали новыми временщиками. Петр II большую часть времени проводил на охоте, которая стала его страстью. При Петре II вся власть была сосредоточена в руках Верховного тайного совета, в состав которого вошли А.Г. и В.Д. Долгоруковы. Они и Д.М. Голицын были руководителями Совета, состав которого изменился. Царь мог не считаться с Советом, предписывать ему свою волю, но он часто отсутствовал.

После смерти Петра II вопрос о преемнике престола решал тот же Верховный тайный совет, который отверг все кандидатуры и остановил свой выбор на вдовствующей герцогине курляндской Анне Ивановне - дочери брата Петра I, долго жившей в Митаве, и не имевшей поддержки в России. Тайно Д. М. Голицын с В. Л. Долгоруким составили и послали в Митаву «кондиции» - условия вступления Анны Иоанновны на престол, которые она подписала. «Кондиции» ограничивали самодержавную власть царицы и ставили ее под контроль Верховного тайного совета. Однако, прибыв в Россию, Анна Иоанновна разорвала «кондиции» и вступила на престол как самодержавная императрица. Абсолютная монархия продолжала развиваться по пути сохранения самодержавной власти.

4 марта 1730 г. был упразднен Верховный тайный совет. Произошли изменения в высших органах власти. Сенат продолжал действовать, но права его полностью не были восстановлены. Анна Иоановна не проявляла способностей и желания управлять страной. Всю работу по управлению взяли на себя опытные администраторы - члены вновь созданного осенью 1731 г. Кабинета министров - канцлер Г.И. Головкин, вице-канцлер А.И. Остерман, князь A.M. Черкасский. Из этих трех лиц и состоял Кабинет, созданный «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел». Вначале Кабинет министров имел только управленческую функцию, но с ноября 1735 г. этот властный орган получил широкие полномочия и законодательные права. Фаворит Анны Иоанновны Бирон стал герцогом курляндским и всесильным человеком в Российском государстве. Фаворитизм являлся одним из средств поддержания неограниченной власти слабых императриц.

В годы бироновщины влияние иностранцев на русский двор стало значительным. На высокие должности государственного управления выдвигались иностранцы, преимущественно немцы. Это вызывало недовольство дворянства. Судьба престола часто зависела от временщиков. «Убирать» их нередко приходилось тоже с участием гвардии, что и случилось после кончины Анны Иоанновны.

Опираясь на гвардию, при поддержке П.И. Шувалова, М.И. Воронцова, А.Г. Разумовского, на престол 25 ноября 1741 г. вступила Елизавета Петровна. Годы правления Елизаветы характеризуются ростом патриотизма. Она удалила иностранцев с ряда государственных постов. Все это не могло не сказаться на организации управления.

Указом от 12 декабря 1741 г. Елизавета восстановила «петровское детище» - Сенат в значении высшего государственного органа и ликвидировала стоявший над ним Кабинет министров, имевший особые полномочия. Таким образом, восстанавливалась и петровская личная императорская канцелярия - Кабинет, который должен был принимать документы на имя монарха, оформлять указы за его личной подписью, объявлять высочайшие повеления и руководить финансовой стороной дворцового хозяйства.

Часть дел бывшего Кабинета министров стал решать Сенат, а другая часть поступала в личное ведение императрицы. Дела шли в ее личную канцелярию - Кабинет ее величества. На рассмотрение Елизаветы поступали доклады различных ведомств, Сената, рапорты генерал-прокурора. Указы издавались только за личной подписью императрицы.

Создание такого высшего органа правления страной, как личная канцелярия, свидетельствует о желании Елизаветы взять правление в свои руки и укрепить значение самодержавной власти.

Проводимая реформа высших государственных органов в 40-60-е гг. XVIII в. повысила роль монарха в системе абсолютизма. Государыня решала не только важные государственные вопросы, но и мелкие.

В глазах современников Елизавета Петровна представала как самодержавная правительница, выражавшая симпатии своей национальной почве, народу, воспринимавшая иностранную культуру без рабского поклонения. Она покровительствовала развитию национальной литературы, журналистики, театра, науки, открытию гимназий и первого университета в России. 25 января 1755 г. ею был открыт Московский Университет.

Елизавета Петровна умерла 25 декабря 1761 г. Ее преемником стал Карл-Петр-Ульрих (Петр III) - внук Петра I (сын его дочери Анны) и внучатый племянник Карла XII, прибывший в Россию еще в 1742 г.

Дворцовые перевороты и полицейская регламентация государственной системы сказались на изменениях структуры и функций как высших, так и центральных властных учреждений. На вершине пирамиды органов власти и управления Российской империи стоял император (императрица). За ним следовали высшие государственные учреждения - Верховный тайный совет, Кабинет министров, Конференция при высочайшем дворе, действовавшие в разное время. Что касается Сената во главе с генерал-прокурором, то его положение несколько раз менялось. Этот орган власти должен был подчиняться только императору, но, как мы уже говорили, в определенные периоды он зависел от высших государственных учреждений.

Значение Сената падало, в какое-то время снова повышалось, но ненадолго. На деле Сенат занимал положение центрального органа с обычными исполнительными функциями. После Петра I его преемники отступили от устройства центрального управления. Над Сенатом они поставили Верховный тайный совет и этим свели его на уровень коллегии. Должность генерал-прокурора, «ока государева», ликвидировали. В 30-е гг. права Сената были восстановлены. В его структуре появилось 5 департаментов с разными административными полномочиями. Но вскоре над Сенатом был поставлен Кабинет министров, и Сенат снова утратил свое былое значение. Он перестал быть органом надзора за государственным аппаратом. Из его ведения ушло и руководство деятельностью многих коллегий. Он превратился в орган исполнения распоряжений высших государственных учреждений и как апелляционная инстанция рассматривал судебные дела, решения губернаторов, воевод. Была восстановлена должность генерал-прокурора, на которую был назначен (в качестве исполняющего обязанности) П.И. Ягужинский, в 1740 г. замененный князем Н.Ю. Трубецким. Сенат в этот период был исполнительным органом, находившимся под контролем Верховного Тайного совета и Кабинета министров.

С 1740-х гг. Сенат был восстановлен в прежних правах, сохранял свое первенствующее положение в государстве до учреждения Конференции. Далее он уже не ведал внешнеполитическими делами и некоторыми общими вопросами внутренней политики. Но за Сенатом сохранилось руководство государственным аппаратом по управлению.

К середине XVIII в. аппарат Сената усложнился. В его состав вошло несколько новых учреждений по финансовой, кредитной, торговой системе, управлению Московским университетом. Особенно значительной была созданная в 1755 г. Главная межевая канцелярия для руководства межеванием. Петровскому Сенату не принадлежала законодательная функция, он был только административно-судебным органом; елизаветинский Сенат казался даже законодательным учреждением, так как его указы часто по существу своему являлись законодательными актами.

Большую группу центральных государственных учреждений второй четверти XVIII в. составляли коллегии, управлявшие отдельными (специальными) хозяйственными и общественными вопросами. В структуру коллегий входили департаменты, экспедиции, постепенно добавлялись канцелярии и конторы. Штаты разрастались, укреплялся принцип единоначалия, прибавлялись советники и асессоры.

Основной «ячейкой» управления на местах являлась губерния во главе с губернатором, полномочия которого резко возросли. Он даже имел право утверждать смертные приговоры. Отделения административной власти от судебной не произошло. В городах и уездах власть принадлежала воеводам.

Схема местных властных учреждений выглядела следующим образом: губернатор с губернской канцелярией, закрепленной инструкцией от 12 сентября 1728 г., позволившей взамен ликвидированных многих контор и старых канцелярий несколько расширить штат служилых людей при местном начальстве. Далее стоял воевода в провинции и его канцелярия, ниже - воевода в уезде тоже с небольшой канцелярией.

Перестройка системы местного управления установила строгую последовательность подчинения. Воевода уездный подчинялся только непосредственно провинциальному воеводе, а последний - губернатору. Установилась строгая иерархия в подчинении государственных учреждений на местах. В это время Россия делилась на 14 губерний, 47 провинций и более 250 уездов. В последующие десятилетия административное деление страны не намного изменилось.

Компетенция губернаторов и воевод была ограничена практическими задачами. В их обязанность входило исполнение законов и распоряжений верховной власти, Сената и коллегий, охрана порядка на своей территории, борьба с разбоем, ведение тюрьмами и т. д. На них возлагался и сбор подати, прямых и косвенных налогов. Они имели и судебные функции. Фактически власть губернаторов и воевод была неограниченной. С центральными и высшими учреждениями имел право сноситься только губернатор. Происходила и укреплялась бюрократизация местного государственного аппарата, его централизация.

Во второй четверти XVIII в. господствует тенденция к укреплению абсолютизма, несмотря на попытки некоторых дворянских группировок, ограничить власть монарха. Законодательная деятельность и сама система управления носила откровенно продворянский характер. В то же время происходит усиление крепостнического давления на крестьян, основного производящего и податного сословия в стране. Кроме того, государство активно использует и полицейские функции в отношении населения. Усилились централизация и бюрократизация всей системы государственного управления.

Тема 7. «Просвещенный абсолютизм» и совершенствование управления Российской империей

Впервые после череды дворцовых переворотов новый император Всероссийской империи Петр III вступил на престол 25 декабря 1761 г. на законном основании после смерти своей тетки императрицы Елизаветы Петровны.

В первый месяц своего царствования Петр III расформировал Конференцию при высочайшем дворе - особый орган, объединявший важнейших советников прежней императрицы, и лично принимал решения, основываясь на докладе подчиненных лиц. 18 мая 1762 г. создал Императорский Совет - высшего государственного органа.

Главным законодательным актом Петра III стал манифест 18 апреля 1762 г. «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству», коренным образом изменивший принципы государственной службы. Важно подчеркнуть личный вклад Петра III в появление Манифеста. К числу замечательных дел Петра III следует отнести и указ 21 февраля 1762 г. о ликвидации Канцелярии тайных розыскных дел.

Радикальные новшества претерпела правовая политика в отношении к церкви и духовенству. Для управления церковным недвижимым имуществом организовывалась Коллегия Экономии, а духовенство переводилось исключительно на штатное содержание. В среде гвардейского офицерства зрел заговор во главе с братьями Орловыми в пользу жены Петра III Екатерины Алексеевны, результатом которого стал переворот 28 июня 1762 г. На следующий день Петр III подписал отречение от престола, и Россия получила нового самодержца - императрицу Екатерину II.

В отличие от своих предшественников Екатерина II вступила на российский престол, имея вполне определенное и ясное представление о тех принципах, которыми она собиралась руководствоваться в управлении страной и, соответственно, о тех целях, которые, опираясь на эти принципы, она надеялась достичь.

Поскольку идейную основу этой программы, а следовательно, и внутренней политики того времени составляли принципы Просвещения XVIII в., то и сам этот период русской истории получил название «Просвещенного абсолютизма».

Концепцию «просвещённого абсолютизма» ввёл в управленческий оборот Фридрих II Великий - король прусский. Она осуществлялась по схеме «сверху - вниз» и состояла в упразднении изживших себя институтов управления и архаичных правил. Одним из признаков этой политики было дозированное предоставление свободы тем слоям общества, которые были к ней готовы.

Собственные «правила управления», которыми Екатерина II стремилась руководствоваться в своей государственной деятельности, заключались в следующем:

- Нужно просвещать нацию, которой должен управлять.

- Нужно ввести добрый порядок в государстве, поддержать общество и заставить его соблюдать законы.

- Нужно учредить в государстве хорошую и точную полицию.

- Нужно способствовать расцвету государства и сделать его изобильным.

- Нужно сделать государство грозным в самом себе и внушающим уважение соседям.

Каждый гражданин должен быть воспитан «в сознании долга своего перед Высшим Существом, перед собой, перед обществом и нужно ему преподать некоторые искусства, без которых он почти не может обойтись в повседневной жизни». Исходя из такого понимания места и роли государственного аппарата в развитии и совершенствовании государства, Екатерина II предприняла ряд последовательных реформ.

Первым шагом Екатерины II на пути создания такой системы управления была крупная реформа Сената, предпринятая в 1763 г.

Созданный ею в начале первой русско-турецкой войны 1768-1774 гг. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений «для соображения всех дел, относящихся к ведению этой войны».

При Екатерине II особенно возросло значение личной канцелярии: в 1762-1764 гг. из Кабинета Ее императорского величества выделилась канцелярия статс-секретарей для «собственных Ее императорского величества дел».

Своеобразным высшим государственным временно действовавшим органом была Комиссия для составления нового Уложения.

Первая половина 70-х гг. XVIII в. была самой тревожной за все время царствования Екатерины II: сначала страну потрясло известие о чумном бунте в Москве в 1771 г., а затем - масштабное восстание под предводительством Е.И. Пугачева в 1773-1774 гг. Это крестьянское волнение, наведшее ужас на дворянскую Россию, имело важные последствия для определения дальнейшей внутренней политики Екатерины II и, прежде всего, в системе управления государством.

Уже в 1775 г. одним из наиболее значительных законодательных актов, изменившим организацию управления страной и систему госаппарата, стали «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». В целях более оперативного управления губерниями было проведено их разукрупнение. Вместо прежних 23 было образовано 50 губерний с числом жителей от 300 до 400 тыс. ревизских душ, а провинции как промежуточная территориальная единица ликвидировались.

Структура местного самоуправления выглядела теперь следующим образом. Главным административным (и полицейским) органом в губернии стало губернское правление. Этот орган получил всю полноту исполнительной власти; в его компетенцию входило обнародование законов и контроль за их соблюдением, поддержание порядка в губернии. Возглавлял правление губернатор, который фактически управлял единолично.

Аналогичным губернскому правлению органом в уезде был нижний земский суд, состоявший из капитана-исправника и двух-трех заседателей, но в отличие от губернского правления члены нижнего земского суда не назначались, а избирались дворянским собранием уезда на 3 года.

В результате реформы 1775 г. была создана четко оформленная система сословных судов: уездный суд в уезде и верхний земский суд в губернии - для дворян, городовой суд и губернский магистрат - для горожан, нижняя и верхняя расправы - для государственных крестьян. Такая система судебных органов укрепила сословную структуру общества.

Над всей этой пирамидой сословных учреждений возвышался генерал-губернатор, он же главнокомандующий, государев наместник. Под властью наместников, как правило, объединялось 2-3 губернии, которые образовывали наместничество. Важным дополнением к реформе 1775 г. являлся «Устав благочиния или полицейский» 1782 г., развивавший идею петровского «регулярного государства». Город делился на части из 200-700 дворов, а части - на кварталы из 50-100 дворов. В каждой городской части имелся частный пристав, а в квартале - квартальный надзиратель. Все они подчинялись Управе благочиния, учрежденной в каждом городе, во главе с полицмейстером в губернских городах и с городничим - в уездных. Управа благочиния охраняла в городе порядок, принуждала жителей к соблюдению решений местных судов и властей, занималась городским благоустройством, осуществляя надзор за торговлей и правильностью мер и весов и т. п.

К концу 1780-х гг. сохранились только три «государственные» коллегии: Военная, Адмиралтейская и Иностранных дел. С 1782 г. как самостоятельное центральное ведомство обособился Почтовый департамент, ранее входивший в состав Сената. Дела упраздненных коллегий, контор и канцелярий передавались местным учреждениям, а для руководства отдельными отраслями управления в составе Сената были созданы специальные экспедиции.

В этот период был принят закон о пенсиях для статских служащих, определявший, какие категории чиновничества могли претендовать на пенсионное обеспечение и порядок назначения пенсий. Размер их был чрезвычайно дифференцирован и сильно колебался в зависимости от ранга отставляемого, его связей при дворе, заслуг перед государством и императрицей, наличия крепостных и т. д.

В 1790 г. Екатерина II подписала указ Сенату «О правилах производства в статские чины», который фактически подводил итоги предшествовавшему законодательству в области организации государственной службы. Получение низшего классного чина могло иметь место только при назначении на должность.

Одновременно с Жалованной Грамотой дворянству была дана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» 1785 г., по которой все население города подразделялось на 6 разрядов - сословных групп: «настоящих городовых обывателей» - владельцев домов и земель в черте города; купцов всех гильдий; цеховых ремесленников; «иногородних и иностранных гостей» - русских и иностранных купцов и специалистов, которые были приписаны к городу для торговли и промышленной деятельности, но не проживали в нем; представителей интеллигенции, выборных должностных лиц, некоторых категорий буржуазии (банкиры, оптовые торговцы); посадских. Сословные группы отличались друг от друга различными привилегиями и обязанностями.

Оценивая деятельность Екатерины II, необходимо заметить, что она была одним из самых удачливых русских реформаторов, а ее реформы носили прогрессивный характер.

Император Павел I в первый год своего правления издал указ, отменявший указ Петра I «О престолонаследии» и восстановил прежний порядок престолонаследия по нисходящей линии от отца к старшему сыну. При Павле I Сенат окончательно утратил свое значение. Император по всем вопросам сносился только с генерал-прокурором, который превратился как бы в премьер-министра, обладавшего функциями министров внутренних дел, юстиции и частично министра финансов. Дальнейшее изменение положения Сената в целом связано с реорганизацией центрального и местного управления. При Павле I были восстановлены Берг-, Мануфакур-, Коммерц коллегии, Соляная контора, но уже на принципах единоначалия. Создавались новые центральные органы управления по отраслям хозяйства (например, Экспедиция государственного хозяйства, опекунства и сельского домоводства). В дальнейшем Павел предполагал преобразовать коллегии в министерства, заменив принцип коллегиального управления единоличным.

Еще решительнее сломал Павел I всю систему местного управления, учрежденную в 1775 г.. Были ликвидированы должности наместников, городские думы, изменено само административно-территориальное деление страны и принципы управления окраинами империи (Прибалтийским губерниям, Украине и некоторым другим территориям вернули традиционные органы управления). Были закрыты приказы общественного призрения, управы благочиния; городское сословное управление слили с органами полиции.

Судебная система, созданная Екатериной II, также подверглась реформе. В конце 1796 г. были упразднены надворные, а также все губернские сословные суды, губернские магистраты, верхние расправы, а из уездных - нижние расправы. Уездный суд из сословного дворянского превратился в общесословный суд для населения уезда, кроме горожан.

Практически с первых дней царствования Павла I началось наступление на дворянские привилегии, определенные Жалованной грамотой 1785 г. Целью Павла I было превратить дворян в рыцарское сословие - дисциплинированное, организованное, поголовно служилое, а потому преданное своему государю.

Но общество, уже вкусившее плоды «просвещенного абсолютизма», не желало расставаться с той, пусть минимальной свободой, которую оно получило в царствование Екатерины II. Павлу не удалось обрести опору ни в одном социальном слое, и судьба его была решена. Роковой для Павла стала ночь на 11 марта 1801 г., когда несколько заговорщиков ворвались в покои императора в Михайловском замке и убили его. Императором был провозглашен его сын Александр I Благословенный.

Тема 8. Развитие государственного аппарата Российской империи в первой четверти XIX в.

Его политические взгляды и реформы государственного управления, проведенные в соответствии с ними, во многом были определены его характером и полученным воспитанием. В детстве Александр I по воле его бабки, императрицы Екатерины II, был почти изолирован от своих родителей. Необходимость с раннего детства жить на два дома - изысканно-европейский бабушкин и солдатский отцовский - привела к тому, что в Александре развилась двуличность и подозрительность. Но он был умен, обладал незаурядными дипломатическими способностями, прекрасными манерами и считался наиболее любезным государем Европы своего времени. Ранее усиленно тиражировалась оценка личности Александра I, которую дал Император Франции Наполеон I по результатам встреч 1807 и 1810 гг. Эти оценки следует воспринимать критически, так как они формировались в условиях борьбы двух империй за европейско-мировое господство, и это предопределяло их субъективность.

Учителем и воспитателем Александра I был Фредерик Сезар де Лагарп, поклонник идей французской буржуазной революции, стремящийся воспитать в будущем императоре России уважение к политическим свободам и отвращение к деспотизму. Эти идеи пустили глубокие корни в уме и сердце будущего императора.

Еще будучи цесаревичем, Александр Павлович и его ближайшее окружение приступили к поискам путей будущего преобразования системы государственного управления Российской империи. Поиски велись в обстановке, когда столкнулись традиционалистская и модернистская концепции отношения к судьбе управления.

Сторонники традиционализма (Н.М. Карамзин, А.А. Аракчеев) исходили из самобытности российского государственного устройства, стремились сохранить средневековые устои, составлявшие фундаментальную основу самодержавного управления - абсолютизм, крепостничество, сословность, допускали отдельные, лишь административные изменения как вынужденные, но с максимальным сохранением незыблемости строя, незыблемостью коренных основ государственной жизни.

Сторонники модернизации России (М.М. Сперанский) предлагали либерализацию власти и управления на конституционных началах, учреждение выборных представительных органов, многосословности в управлении.

Позже высказывались и более радикальные новации (Северное и Южное общество декабристов), вплоть до замены самодержавной государственности республиканской, замены империи федерацией с парламентскими субъектами.

На позиции модернистов сказывалось влияние нового мирового опыта, масонских лож, сетью которых были охвачены широкие круги дворянства, высокопоставленная и служилая бюрократия. Членом одной из таких лож был и Александр I.

Граф С.Р. Воронцов, русский посол в Лондоне, противопоставляя государственный строй Российской империи английскому, писал, что страна слишком обширна, чтобы государь, будь он хоть вторым Петром Великим, мог все делать сам при существующей форме правления и без конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов.

Александр I не хотел конфликтов с представителями высшего дворянства, но не разделял полностью их взглядов. Так, уже в 1801 г. он, высказывая свое мнение по поводу возможных реформ, заявил, что они должны быть «исключительно делом самого императора и никого другого» и что «реформа администрации предпочтительнее конституции». Эти идеи Александра легли в основу всей политики реформ.

В выработке и практическом осуществлении этих преобразований Александру I помогали его единомышленники, разделявшие его либеральные взгляды - П.А. Строганов, Н.Н. Новосильцев, В.П. Кочубей, А.Е. Чарторыйский. Все они входили в кружок «старых друзей» при императоре, а в 1801-1804 гг. - в «Негласный комитет».

Уже в 1802 г. при активном участии членов Негласного комитета было подготовлено и осуществлено переустройство высших органов управления (Сената и Государственного совета) и образованы министерства (первое учреждение министерств) вместо прежних коллегий. Важное место в работе «Негласного комитета» занимали вопросы сословного устройства российского общества, в частности, вопрос о крепостном праве.

Государственный совет - высший законосовещательный орган начал свою работу в январе 1810 г. Его работу возглавлял император. В состав этого института власти входили назначаемые императором члены монаршей фамилии, высшие представители бюрократии и родовитого дворянства. Госсовет имел департаменты: 1) законов, 2) военных, 3) гражданских и духовных дел, 4) государственной экономии, возглавляемые директорами (председателями), комиссии составления законов, прошений со структурными отделениями, государственную канцелярию с госсекретарем во главе и четыре ее департаментские канцелярии, возглавляемые статс-секретарями. Первый статс-секретарем был М.М. Сперанский. Позже количество департаментов госсовета будет увеличиваться.

Собрания в департаментах, собрания их директоров, конференции начальников отделений комиссий выполняли основную предварительную работу, принимали решения большинством голосов, итоги докладывались общему собранию членов Госсовета, государственным или статс-секретарями, которые отвечали за делопроизводство.

Госсовет не стал единственным органом законотворчества. Без его обсуждения многие проекты издавались Александром I по итогам рассмотрения Комитетом министров, собственной его императорского величества канцелярией, Святейшим синодом, различными высшими недолговечными комитетами. Госсовет выполнял роль совещательно-координационного механизма в имперском законодательстве, помогал рационализировать эту сферу власти, сконцентрировать разрозненные законотворческие усилия, в том числе и особенно в области государственного управления.

Крупной реформой первых лет царствования Александра I стала министерская реформа, подготовленная по плану наиболее опытных членов Негласного комитета Н.Н. Новосильцева и А.Е. Чарторыйского. Согласно изданному 8 сентября 1802 г. манифесту «Об учреждении министерств» для управления государственными делами были созданы восемь министерств: военных сухопутных сил; военных морских сил; внутренних дел; юстиции; иностранных дел: финансов; коммерции (в 1810 г. упразднено, часть дел передана в министерство внутренних дел, часть - в министерство финансов); народного просвещения. Министры наделялись широким кругом полномочий, единолично управляли вверенными им министерствами и несли персональную ответственность за их деятельность, что значительно повышало оперативность и эффективность государственного управления (в министерствах внутренних дел, юстиции, финансов, иностранных дел и народного просвещения была также учреждена должность товарища министра - заместителя министра). Все министры назначались и увольнялись лично императором и отчитывались перед ним. В то же время наделение министров широкими полномочиями создавало условия для усиления влияния высшей бюрократии на волеизъявление верховной власти. Первые министерства несли в себе некоторый элемент романтизма и непрофессионализма, что выражалось в личностях первых министров юстиции Г.Р. Державина и И.И. Дмитриева - поэтов, не имевших юридического образования и достаточной служебной практики.

Министерства делились на департаменты во главе с директором, департаменты - на отделения во главе с начальником, отделения - на столы во главе со столоначальником. Все чиновники министерств при вступлении в должность приносили присягу (директора департаментов и начальники отделений - в Сенате, все остальные чиновники - в департаментах).

Особое место среди созданных министерств занимало министерство внутренних дел, глава которого согласно манифесту «Об учреждении министерств» должен был заботиться о «благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». При создании министерства внутренних дел ему были переданы дела Мануфактур-коллегии, Главной соляной конторы, Экспедиции государственного хозяйства, Главного почтового управления и др.

По замыслу, составителей плана преобразований реорганизацию системы государственного управления необходимо было провести на основе четкого разграничения функций государственного аппарата, слабо выраженного, а подчас и отсутствовавшего в прежней системе государственной администрации. Вся система государственного управления разделялась на три части: 1) управления, или исполнительная власть; 2) юстиция, или судебная власть; 3) охранительная власть.

Высшую исполнительную власть должны были осуществлять министерства. При них предполагалось создать совещательный коллегиальный орган директоров департаментов министерств.

Судебная власть должна была быть представлена тремя уровнями: гражданским судом, уголовным судом и полицией. Высшую судебную власть в империи должен был осуществлять Сенат, делившийся на два отдельных учреждения - правительственный и судебный Сенат (эта идея была затем использована М.М. Сперанским в его плане государственных преобразований).

В свою очередь, гражданские судебные учреждения включали три инстанции: уездные, губернские апелляционные суды двух-трех губерний и судебное учреждение Сената.

Охранительную власть, призванную обеспечить проблемы государственной безопасности, первоначально возложили на министерство внутренних дел. Ему предписывалось и попечение о повсеместном благосостоянии народа, о спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи. К 1807 году развитие событий показало, что МВД не справляется с этими функциями. 1 января 1807 г. был создан Комитет общей безопасности, на который были возложены правоохранительные функции. В соответствии с указом императора, в него вошли князь И.В. Лопухин, тайный советник Макаров и граф Н.Н. Новосильцев. В 1810-1812 гг. создаются Министерство полиции и Высшая военная полиция которые реализовывали охранительные функции в условиях надвигающейся Отечественной войны 1812 г.

Данная структура «ветвей власти» не отличалась четкостью, что выражалось в том, что полиция осуществляла в империи как охранительную, так и отчасти судебную власть. Подобный структурный казус мы встречаем и в организации Сената, который имел как судебное, так и правительственное учреждения.

Параллельно с этим власть ставила целью поднять уровень государственного управления и предприняла реальные шаги для создания в России грамотной и профессионально подготовленной бюрократии. Этому должны были служить подготовленные

М.М. Сперанским проекты первых в истории России законов о государственных экзаменах для высшего чиновничества, ставивших производство в чины в зависимость от образовательного ценза. При университетах создавались экзаменационные комитеты для чиновников - образовательные центры по обучению госслужащих. Были открыты публичные летние курсы для того, чтобы чиновники, не имевшие возможности приготовляться дома, могли бесплатно слушать курс тех наук, по которым они должны были экзаменоваться. Учебная программа этих центров была рассчитана на ряд лет обучения для освоения целого комплекса знаний по теоретическим, управленческим и правовым дисциплинам, государственной экономии, статистике, географии, отечественной и всеобщей истории, физике, математике, русскому, одному иностранному языку и некоторым другим предметам, знание которых считалось необходимым для государственного чиновника.

Показательно, что участие в работе подобных курсов на базе Казанского университета в 1809 г. принимал Н.И. Лобачевский, а первыми чиновниками, явившимися на экзамены, были будущие попечители этого университета - М.Н. Мусин-Пушкин и В.П. Молостов.

В 1809 г. были изданы два указа императора (3 апреля и 6 августа), определившие новый порядок и правила получения, придворных званий камергера и камер-юнкера и чинов коллежского асессора и статского советника (8-й и 5-й чины петровской Табели о рангах). Согласно этим правилам указанные чины и звания могли быть присвоены только при наличии у претендента высшего образования, университетского диплома, либо при условии сдачи государственного экзамена специально создаваемой государственной комиссии, составленной из профессуры Московского университета и руководства государственного учреждения (министра), в котором служил данный чиновник.

Изложенный выше материал позволяет сделать вывод о том, что в целом проведенные Александром I административные реформы имели позитивное значение. Подавляющее большинство проведенных в этот период мероприятий действительно носили либеральный характер. Александром I были восстановлены Жалованные грамоты дворянству и городам, упразднена Тайная канцелярия, возвращены на службу некоторые ранее опальные чиновники, уволены слишком одиозные фигуры, разрешены поездки за рубеж. Была создана внесословная система учебных заведений, созданы новые университеты (в 1804-1819 гг. открылись Казанский, Харьковский, Дерптский, Виленский и Санкт-Петербургский), практически во всех городах открыты гимназии, во многих уездных городах - уездные и приходские училища, учреждены лицеи для подготовки высших чиновников Российской империи, в том числе Царскосельский. Были расширены права купцов, мещан и казенных крестьян - им разрешали покупать у помещиков незаселенные земли, что разрушило монополию дворянства на владение землей.

В ходе преобразований были приведены в порядок центральные правительственные учреждения, расстроенные местной реформой Екатерины II, создан более совершенный бюрократический аппарат, приобретавший все более «безличный» характер. Особое значение имело учреждение постоянного Государственного совета вместо случайных и временных совещаний, которые создавались в предшествующие правления. Выстраивалась более совершенная вертикаль исполнительной власти.

Значимость преобразований системы госуправления первой четверти XIX в. в Российской империи подтверждается тем, что был начат процесс «свертывания» крепостного права (указы 1801, 1802, 1803, 1806-1810 гг.). Улучшилось положение крепостных крестьян - помещики уже не могли, как раньше, ссылать своих крепостных в Сибирь без суда и следствия и получили возможность освобождать своих крепостных обязательно с землей (указ 1803 года «О вольных хлебопашцах»).

Показателем эффективности александровских преобразований было и то, что в 1809 г. была дарована Конституция княжеству Финляндскому, в 1814 г. - Бессарабии (современная республика Молдова), в 1815 - Царству Польскому. Все это свидетельствовало о глубоких изменениях в сознании и политической культуре элиты российского дворянства - высшего слоя управленцев Российской империи. Носители этого либерального политического мышления станут позже одним из социально-политических проявлений «золотого века русской культуры».

Тема 9. Полицейско-бюрократический аппарат управления во второй четверти XIX в.

Император Николай I Незабвенный (1796-1855 гг.) был третьим из четырех сыновей Павла I. Так как к ответственной миссии управления государством готовили только старших братьев - Александра и Константина (1779-1831 гг.), то Николай Павлович получил военное образование. Однако, у Александра I не было наследников, а Константин Павлович пожертвовал короной ради личного счастья.

Александр I назначил своим преемником Николая, но (таковы были условности в царской семье) не сказал ему об этом прямо, а лишь однажды в тесном семейном кругу за обедом намекнул, что Николая ждет высокий государственный жребий. Неудивительно поэтому, что когда Александр I скоропостижно скончался, то Константин в Варшаве присягнул Николаю, а Николай в Петербурге - Константину. Уровень средств связи того времени делал невозможным быстрые переговоры между братьями. Итогом было междуцарствие и восстание декабристов.

Таким образом, начало царствования Николая I было трагичным. Эти обстоятельства во многом определили отношение императора к государственному строительству и методам управления государством. Николай I был волевой, дисциплинированный и решительный человек, даже жесткого и крутого нрава. Для поста императора большое значение имели такие качества личности императора - он был человеком умным, желающим и способным предвидеть. Главным для него всегда было служение России, его представление о России как о великой державе и центре славянского мира было принципом его внутренней и внешней политики.