История государственного и муниципального управления в России

Декрет определял следующее:

- помещичья собственность на землю «отменялась немедленно без всякого выкупа»;

- помещичьи имения, удельные, монастырские, церковные со всем инвентарём переходили в распоряжение волостных земельных комитетов впредь до Учредительного собрания;

- уездные Советы должны были принять меры для соблюдения порядка при конфискации помещичьих имений, описи имущества и охраны.

- руководствоваться при осуществлении «великих земельных преобразований» следовало опубликованным крестьянским наказом.

Учитывая ситуацию и настроения крестьянства, декрет оговаривал, что «вопрос о земле, во всём его объёме, может быть решён только всенародным Учредительным собранием». Вместе с тем, предлагалось «справедливое» разрешение земельного вопроса, содержащееся в Наказе:

- отмена права частной собственности на землю - земля должна была стать всенародным достоянием и перейти в пользование всем желающим её обрабатывать своим трудом;

- недра земли, леса и воды, высококультурные хозяйства (плантации, питомники и т.д.) должны были перейти в исключительное пользование государства;

- изъятие земли из гражданского оборота путём запрещения сделок с землёй;

- запрещение использования наёмного труда на земле;

- уравнительный принцип распределения земли;

- предполагались свободные формы пользования землёй (подворная, хуторская, общинная, артельная).

Специально оговаривалось, что «земли рядовых крестьян и рядовых казаков не конфискуются», но, тем не менее, и они, наряду с другими землями, также становились «всенародным достоянием». Следует иметь в виду, что эти положения декрета объявлялись временным законом, который должен был проводиться в жизнь только до созыва Учредительного собрания

Съезд радикально решил и вопрос о власти, чем положил начало формирования принципиально новой государственности. Еще одним декретом было образовано первое Советское правительство. В постановлении съезда говорилось: «Образовать для управления страной впредь до созыва Учредительного собрания, временное рабочее и крестьянское правительство, которое будет именоваться Советом Народных Комиссаров».

Советская система управления изначально зарождалась в условиях многопартийности. По подсчетам исследователей в России 1917 г. действовало около 300 политических партий, которые условно можно подразделить на региональные, национальные и общероссийские.

Съезд сформировал верховные и центральные органы власти. Верховным органом был объявлен Всероссийский съезд Советов. Он мог решать любые вопросы государственной власти и управления. Съезд создавал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК), который исполнял функции верховной власти между съездами Советов, Председателем ВЦИК был избран большевик Л.Б. Каменев. Центральным органом власти стало образованное по решению II съезда Советов правительство - Совет Народных Комиссаров (Совнарком, СНК). Его возглавил лидер большевистской партии В.И. Ленин. Отличительной чертой новых органов власти и управления было соединение законодательных и исполнительных функций. Блок с левыми эсерами после III съезда Советов (декабрь 1917 г.) позволил большевикам решить важнейшую политическую и управленческую задачу - объединить Советы рабочих и солдатских депутатов с Советами крестьянских депутатов.

Совнарком создавался как временное правительство, имевшее полномочия «до созыва Учредительного собрания». Другими словами, большевики и после прихода к власти не отказывались от идеи созыва Учредительного собрания, которое и должно было решить вопрос о легитимности правительства.

Учредительное собрание открылось 5 января 1918 г. в Таврическом дворце Петрограда. Большевики не захотели обсуждать предложенную правыми эсерами повестку дня и в ночь на 6 января покинули Собрание. Их примеру последовали и левые эсеры. После их ухода Собрание утратило с трудом собранный кворум. В ночь с 6 на 7 января ВЦИК принял декрет о роспуске Учредительного собрания. По сути своей это решение являлось государственным переворотом и шагом к установлению в стране большевистской диктатуры.

В декабре 1918 г. СНК принял декрет «Об учреждении Комиссариата по местному самоуправлению». При Советах на правах отделов создавались местные совнархозы - советы народного хозяйства.

Новая система государственного управления, сложившаяся к середине 1918 г., нашла юридическое оформление в Конституции РСФСР, принятой на V Всероссийском съезде Советов в июле 1918 г. Конституция - это не только Основной закон страны, но и важнейший управленческий документ. Управленческие отношения в новом государстве Конституцией РСФСР были определены как федеративные, т. е. договорные. Первым разделом Конституции стала, как известно, «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа». В ней отмечено, что «Российская Советская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик».

Конституция закрепляла основные принципы советской избирательной системы. Создание принципиально новой системы государственной власти - Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов - породило и новую систему управления, основанную на обобществлении средств производства, плановом хозяйстве, исключении частной собственности и рыночных отношений.

Отсюда проистекала особенность начального этапа развития советской государственности: в управлении страной важную роль играли чрезвычайные органы власти. Характерной чертой чрезвычайных органов советской власти было единство военной, политической и хозяйственной деятельности. Первым чрезвычайным органом стала Всероссийская чрезвычайная комиссия (ВЧК) по борьбе с контрреволюцией, шпионажем, спекуляцией (6-7 декабря 1917 г.).

Самыми распространенными и массовыми чрезвычайными органами советской власти были ревкомы. 24 октября 1919 г. ВЦИК утвердил положение о революционных комитетах. Другими массовыми чрезвычайными органами советской власти были комитеты бедноты. В июне 1918 г. ВЦИК и СНК утвердили декрет «Об организации и снабжении деревенской бедноты», согласно которому местные Советы должны были повсеместно создать волостные и сельские комбеды. Для управления деятельностью по преодолению массовой неграмотности населения декретом Совнаркома РСФСР 19 июня 1920 г. создана Всероссийская чрезвычайная комиссия по ликвидации безграмотности (ВЧК л/б).

К чрезвычайным органам управления можно отнести также Реввоенсовет Республики (РВСР) и Совет рабочей и крестьянской обороны. РВСР был создан на основании постановления ВЦИК от 2 сентября 1918 г. для непосредственного руководства армией и флотом, а также всеми учреждениями военного и морского ведомства.

В ноябре 1918 г. ВЦИК и СНК учредили Совет рабочей и крестьянской обороны. Этот Совет, возглавляемый В. И. Лениным, стал верховным органом управления в годы гражданской войны. 1 декабря 1918 г., Совет принял постановление об улучшении снабжения рабочих продовольствием. В состав Совета входили представители ВЦИК, РВСР, наркоматов путей сообщения, продовольствия и др.

Система государственного управления в 1918-1920 гг. строилась и развивалась в условиях политики «военного коммунизма». «Военный коммунизм» был системой особых, чрезвычайных мер по управлению экономикой в условиях, когда центральная Россия в силу Гражданской войны оказалась отрезанной от основных сырьевых и продовольственных регионов. Крестьяне принуждены были сдавать государству все излишки своей продукции для обеспечения армии и населения городов. Взамен крестьяне получали квитанции и расписки, по которым теоретически они могли получить промышленные товары.

В 1920 г. страна оказалась в глубочайшем кризисе. Весной 1921 г. большевистское руководство заявило о переходе к новой экономической политике (нэп), которая была направлена в первую очередь на хозяйственное возрождение страны. В систему государственного управления постепенно внедрялось планирование народного хозяйства.

В 1920-1921 гг. Советская Россия заключила договоры и соглашения со всеми независимыми социалистическими республиками. Были созданы общие органы управления. Ещё летом 1918 г. произошло окончательное слияние частей Красной армии в единую армию Советского государства.

Объединение советских республик в одно государство имело глубокие экономические и политические предпосылки. У руководства ЦК РКП (б) и СНК было две концепции объединения. Согласно первой советские республики должны войти в состав РСФСР на правах автономий (И.В. Сталин). Вторая точка зрения заключалась в том, что в основу объединения необходимо положить «федерацию равноправных республик» (В.И. Ленин). На 1 Общесоюзном съезде Советов 30 декабря 1922 г. Съезд принял Декларацию и Договор об образовании СССР.

К лету 1923 г. был готов проект Конституции, и после прохождения необходимых формальностей в органах государственной власти каждой союзной республики, вынесен на II сессию ЦИК СССР. 6 июля 1923 г. сессия ЦИК СССР утвердила новую Конституцию страны и ввела ее в действие. Окончательно Конституция СССР утверждена постановлением II съезда Советов Союза ССР 31 января 1924 г.

ЦИК СССР соединял в себе законодательные и исполнительные функции. Для повседневного управления страной ЦИК образовал правительство, которое до марта 1946 г. называлось Советом Народных Комиссаров.

Совнарком состоял из наркоматов. По Конституции СССР 1924 г. наркоматы подразделялись на три типа: общесоюзные, объединенные (союзно-республиканские) и республиканские.

Основной закон страны принципиально игнорировал как буржуазный пережиток принцип разделения властей. Он закрепил установленное в первые годы советской власти неравноправие различных слоев населения в избирательных правах, отдавая предпочтение рабочему классу. Этот своеобразный социальный ценз просуществовал до 1936 г., когда была принята новая Конституция СССР.

Каждая административно-территориальная единица имела свой аппарат управления. В целом аппарат государственного управления представлял собой хотя и громоздкий, но достаточно слаженный механизм. В национальных регионах страны в ходе перевыборов Советов проводилась кампания по заполнению управленческих должностей представителями титульной нации (коренизация государственного аппарата). Для их подготовки были созданы специальные краткосрочные курсы, как на местах, так и в учебных заведениях Москвы, Ленинграда и других городов страны. Сложившаяся к середине 1920-х гг. система управления разъедалась бюропатологиями. Население страны страдало от произвола чиновников, высказывало недовольство разрастанием управленческого аппарата. Административно-командная система управления не могла обойтись без чиновничества. Для осуществления властных полномочий РКП (б) был необходим аппарат, составлявший советскую номенклатуру. Под номенклатурой современные исследователи понимают перечень наиболее важных должностей в государственном аппарате и в общественных организациях, кандидатуры на которые предварительно рассматривались, рекомендовались, утверждались и отзывались партийным комитетом - от райкома, горкома до ЦК РКП (б) - ВКП (б) - КПСС. В декабре 1917 г. был создан Наркомат государственного контроля, а с 1920 г. действовала Рабоче-Крестьянская инспекция (Рабкрин). Первым наркомом РКИ РСФСР в 1920-1922 гг. был И.В. Сталин. После избрания И.В. Сталина Генеральным секретарем ЦК партии его сменил на этом посту А.Д. Цюрупа. В том же году по предложению В.И. Ленина в стране был создан единый контрольный орган путем объединения Наркомата РКИ с Центральной контрольной комиссией (ЦКК) партии.

В СССР оформился Функционально-отраслевой принцип руководства народным хозяйством. Функциональный принцип управления предполагал руководство органами или предприятиями по отдельным направлениям деятельности: планированию, финансированию, материально-техническому снабжению и т. д. При отраслевом принципе управления определенной отраслью хозяйства руководство осуществлялось из одного органа по всем направлениям деятельности.

VII Всесоюзный съезд Советов, работавший с 28 января по 6 февраля 1935 г., принял постановление, обязавшее ЦИК образовать Конституционную комиссию для переработки текста Основного закона страны. 7 февраля 1935 г. такая комиссия была создана под председательством И. В. Сталина. Но она не стала перерабатывать Конституцию 1924 г., а создала новый текст, который существенно отличался от прежнего Основного закона и учитывал реалии социально-экономического развития страны в середине 1930-х гг.

В июне 1936 г. проект Конституции был одобрен Пленумом ЦК ВКП (б) и Президиумом ЦИК СССР, а затем вынесен на всенародное обсуждение. 5 декабря 1936 г. съезд единогласно утвердил новый Основной закон СССР. 21 января 1937 г. была принята Конституция РСФСР.

В ноябре 1936 г. Сталин заявил о «полной победе социалистической системы во всех сферах народного хозяйства». Полной, но не окончательной, т. к. существовала угроза реставрации капитализма путём агрессии капиталистических стран.

Законодательная власть в стране по новой Конституции формально осуществлялась исключительно Верховным Советом СССР. Президиум Верховного Совета не был законодательным органом, но он имел право издавать указы, юридическая природа которых в Конституции не определялась. Союзно-республиканских наркоматов по Конституции 1936 г. было 10: пищевой промышленности, легкой, лесной, земледелия, зерновых и животноводческих совхозов, финансов, внутренней торговли, внутренних дел, юстиции, здравоохранения.

Тема 15. Система государственного управления СССР в 1937-1945 гг.

Согласно Конституции 1936 г. несколько видоизменилась и система местного самоуправления. В краях, областях, районах, городах вместо прежних съездов Советов теперь избирались Советы депутатов трудящихся.

Другой формой партийного влияния на управление было создание совместных партийно-государственных органов, таких как ЦКК-РКИ, политотделы в МТС, на предприятиях, в совхозах и т. д.

В Конституции СССР 1936 г. было отражено фактическое монопольное положение Коммунистической партии в управлении обществом. Однопартийная система была зафиксирована в Основном законе страны, оформив юридически руководящую роль партии в обществе. Конституция стала основополагающим законодательным актом.

Новая Конституция СССР юридически исключала возможность массовых репрессий. И, однако, И. В. Сталин провозгласил тезис о том, что по мере строительства социализма в СССР классовая борьба должна возрастать. Поэтому на начало 1938 г. в лагерях, тюрьмах и колониях ГУЛАГа содержалось 2 259 000 чел. В начале 1939 г. все категории заключенных составили 3 013 400 чел.

Ко времени принятия Конституции 1936 г. в СССР входили 11 союзных республик. Самой крупной из них была Российская Федерация. Она включала 5 краев, 19 территориальных областей, 16 автономных республик и 6 автономных областей.

На 1939 г. была назначена новая перепись, контроль за подготовкой и проведением которой взял на себя В.М. Молотов. К организации переписи привлекли научных работников и статистиков-практиков. Перепись была проведена по состоянию на 17 января 1939 г.

Перепись населения 1939 г. зафиксировала громадный рост численности государственных служащих. Перед Великой Отечественной войной советское руководство предприняло ряд шагов по укреплению обороноспособности страны. В мае 1940 г. было принято решение о смене руководства Наркомата обороны: вместо К.Е. Ворошилова, бессменно находившегося во главе армии более 15 лет и показавшего свою некомпетентность в ходе советско-финляндской войны (1939-1940), наркомат возглавил С.К. Тимошенко.

Угроза военного нападения заставила советское руководство усилить общесоюзные институты управления, централизовать властные полномочия в общесоюзных органах. Достоверно известно, что высшее советское руководство располагало информацией о том, что Германия собирается напасть на СССР 22 июня 1941 г. В ночь на 22 июня немецкие войска перешли границу СССР. Началась Великая Отечественная война. Она поставила перед советской системой управления новые задачи, которые могла успешно решать именно такая тоталитарная система.

Для руководства военными действиями на следующий день после начала Великой Отечественной войны постановлением СНК и ЦК ВКП (б) была создана Ставка Главного Командования. 30 июня 1941 г. был создан Государственный комитет обороны СССР, сосредоточивший всю полноту государственной власти. Председатель ГКО - И.В. Сталин. 8 августа И.В. Сталин был назначен Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР и Ставка была преобразована в Ставку Верховного Главнокомандования. 24 июня 1941 г. постановлением СНК СССР и ЦК ВКП (б) был образован Совет по эвакуации (Н.М. Шверник и А.Н. Косыгин).

Мобилизация населения, снабжение Красной армии вооружением и обмундированием, создание приемлемых условий для жизни и труда оставшихся в тылу людей - все эти проблемы решались партийными и советскими органами. Нужды войны потребовали создания ряда новых союзных наркоматов. В первую очередь были образованы наркоматы по отраслям промышленности, производившим вооружение: с сентября 1941 г. по октябрь 1945 г. действовал Наркомат танковой промышленности СССР, возглавлявшийся

В.А. Малышевым, а затем И.М. Зальцманом. С ноября 1941 г. по февраль 1946 г. работал Наркомат минометного вооружения СССР (нарком П.И. Паршин). Большая ответственность в годы войны легла на карательные органы страны. В июле 1941 г. был воссоздан единый НКВД, в апреле 1943 г. выделился самостоятельный Наркомат госбезопасности, а Главное управление военной контрразведки - знаменитый СМЕРШ - передано в состав Наркомата обороны, который возглавлял Сталин. В июле 1942 г. на совместном заседании Политбюро и ГКО был образован Транспортный комитет.

2 ноября 1942 г. Президиум Верховного Совета СССР образовал Чрезвычайную государственную комиссию по установлению и расследованию злодеяний, совершенных немецко-фашистскими захватчиками и определению нанесенного ими ущерба гражданам, колхозам, государственным учреждениям СССР.

Президиум Верховного Совета СССР принял указ «О режиме рабочего времени рабочих и служащих в военное время», по которому руководители предприятий промышленности, транспорта, сельского хозяйства могли оставлять рабочих и служащих на сверхурочные работы, отменять очередные и дополнительные отпуска и т. д.

В 1942 г. были созданы отделы ЦК ВКП (б) по науке, печати, издательствам, преподаванию марксизма-ленинизма в вузах; в 1943 г. - художественной литературе, кинематографии; в 1944 г. - отделы радиовещания и радиофикации, группа консультантов для оценки рукописей по теоретическим вопросам; в 1945 г. - отделы искусств, полиграфической промышленности, бумажной промышленности, местных газет. Война вознесла Сталина к вершинам государственной власти, все нити которой он собрал в своих руках. Период войны - это вершина политической, государственной и личной карьеры И.В. Сталина. И кульминация административно-командной системы управления в СССР.

Тема 16. Советское государственное управление в послевоенный период (1945 - начало 1953 г.)

После окончания Великой Отечественной войны были предприняты попытки модернизировать систему управления страны. 14 марта 1946 г. по предложению Политбюро, Пленум ЦК ВКП (б) избрал редакционную комиссию по внесению некоторых изменений в Конституцию СССР и определил вопросы, которые предстояло решить на заседаниях Верховного Совета СССР. На заседании Пленума ЦК ВКП (б) 18 марта определялся также персональный состав Правительства СССР и Президиума Верховного Совета СССР.

В текст Конституции СССР были внесены изменения и дополнения, связанные с преобразованием Совнаркома СССР в Совет Министров СССР и Совнаркомов союзных и автономных республик в Советы Министров союзных и автономных республик, с присвоением прокурору СССР наименования Генерального прокурора СССР, изменением административно-территориального устройства союзных республик.

15 марта 1946 г. законом Верховного Совета СССР Совет Народных Комиссаров СССР преобразован в Совет Министров СССР, Совнаркомы союзных и автономных республик - в Советы Министров этих республик, наркоматы - в министерства.

Закон об образовании Правительства СССР - Совета Министров СССР - утвердил следующий его состав: И.В. Сталин - Председатель Совета Министров СССР и министр Вооруженных Сил СССР; В.М. Молотов был назначен заместителем Председателя и министром иностранных дел СССР; Л.П. Берия, А.А. Андреев, К.Е. Ворошилов, А.Н. Косыгин - заместителями Председателя; А.И. Микоян получил пост заместителя Председателя и министра внешней торговли СССР; Н.А. Вознесенский - заместителя Председателя и Председателя Госплана СССР; Л.М. Каганович - заместителя председателя и министра промышленности стройматериалов.

К общесоюзным были отнесены 30 министерств, к союзно-республиканским - 19. Были созданы два оперативных бюро: одно под председательством Л.П. Берия по вопросам работы промышленных наркоматов и железнодорожного транспорта, другое - под председательством В.М. Молотова по вопросам работы наркоматов и ведомств обороны, Военно-Морского Флота, сельского хозяйства, продовольствия, торговли, финансов, здравоохранения, образования и культуры. В марте 1946 г. оба бюро были преобразованы в Бюро Совета Министров СССР в составе: Л.П. Берия (Председатель), Н.А. Вознесенский (заместитель), А.Н. Косыгин (заместитель), В.М. Молотов, А.А. Андреев, А.И. Микоян, К.Е. Ворошилов, Л.М. Каганович - члены Бюро. Затем Председателем Бюро стал Сталин, а в апреле 1950 г. было образовано Бюро Президиума Совета Министров СССР. Важнейшие вопросы в сфере экономики страны в послевоенный период так же, как и в других областях жизни советского общества, оформлялись в виде протокольных решений Политбюро ЦК ВКП (б).

И.В. Сталин умело тасовал управленческую колоду: в среде высших управленцев он внимательно следил за сохранением баланса сил между отдельными группировками при его, Сталина, абсолютном приоритете в решении основных вопросов внутренней и внешней политики, выработке общестратегического курса страны, а среди периферийных работников не давал возможности чиновникам укорениться на одном месте и создать устойчивую, сплоченную и достаточно автономную региональную бюрократию.

В октябре 1945 г. в связи с отъездом И.В. Сталина на отдых в Сочи в средствах массовой информации Италии, Франции, Англии, США и других стран стали распространяться слухи о его серьезной болезни и о том, что в Москве «происходит ожесточенная закулисная борьба за власть между маршалом Г.К. Жуковым и министром иностранных дел В.М. Молотовым, которые пытаются занять диктаторское место Сталина». Г.К. Жуков был освобожден от должностей главкома Сухопутными войсками, Главноначальствующего Советской военной администрации в Германии и заместителя военного министра и назначен командующим в Одесский военный округ. Репрессии против Г.К. Жукова и некоторых других военачальников (В.Н. Гордова, Ф.Т. Рыбальченко, Г.И. Кулика) выразили сложный узел противоречий между партийно-государственной властью и военными, роль которых в жизни общества безмерно выросла за время Великой Отечественной войны 1941-1945 гг.

В августе 1949 г. без санкции прокурора были арестованы бывшие секретарь ЦК ВКП (б) и член ЦК А.А. Кузнецов, первый секретарь Ленинградского обкома и горкома П.С. Попков, Председатель Совета Министров РСФСР М.И. Родионов, председатель Ленинградского горсовета П.Г. Лазутин и бывший председатель Ленинградского облисполкома Н.В. Соловьев. В октябре того же года был арестован бывший член Политбюро ЦК ВКП (б), председатель Госплана СССР и заместитель Председателя Совета Министров СССР Н.А. Вознесенский. Летом 1951 г. был арестован бывший министр госбезопасности СССР B.C. Абакумов. Эта новая волна репрессий объясняется боязнью И.В. Сталина утратить контроль над народом-победителем и угрозой потери власти.

Суровыми мерами поддерживалась и существовавшая социальная система. Надежды, что после войны Сталин отменит колхозы, были широко распространены среди солдат и офицеров действующей армии. Военная цензура запрещала писать о продовольственных и других трудностях, о стихийных бедствиях, о неурядицах в колхозах, об очередях. Личная власть вождя над всеми, в том числе и в первую очередь над аппаратом, составляла, по мнению И.В. Сталина, государственную власть и он, укрепляя свою личную власть, считал, что тем самым укреплял и государственную.

Правительство стремилось сократить численность административно-управленческого персонала в народном хозяйстве СССР. Иными словами, борьба с бюрократией проводилась руками самой же бюрократии и потому не могла иметь положительного результата. Задача профессиональной подготовки и переподготовки чиновников воспринималась как очень актуальная. Всего к 1950 г. в системе партийного просвещения занималось около 5 млн. коммунистов и свыше 2,5 млн. беспартийных. Среди работ, обязательных к изучению, были «Краткий курс истории ВКП (б)» и «Иосиф Виссарионович Сталин. Краткая биография».

2 августа 1946 г. ЦК ВКП (б) принял постановление «О подготовке и переподготовке руководящих партийных и советских работников», в котором ставилась задача в три-четыре года охватить партшколами и курсами по переподготовке партийных и советских работников основные руководящие республиканские, краевые, областные, городские и районные партийно-советские кадры. Для работников областного, краевого и республиканского масштаба организовывалась Высшая партийная школа (ВПШ) на базе действовавшей Высшей школы парторганизаторов при ЦК ВКП (б). Для подготовки идеологических и теоретических кадров партии образовывалась Академия общественных наук (АОН) при ЦК ВКП (б) с 3-х годичным сроком обучения аспирантов, а также девятимесячные курсы для переподготовки преподавателей общественных наук.

Так уже было в годы «культурной революции», когда особенно быстрыми темпами рос административный персонал социально-культурных учреждений, и в годы сплошной коллективизации, когда руководящий персонал на селе вырос почти в пять раз по сравнению с годами нэпа.

Как один из главных создателей советской государственной машины Сталин реально представлял механизм ее функционирования, знал ее сильные и слабые стороны. Тем не менее, он сделал ставку не на реформы, а на дальнейшее укрепление государственной машины. Он избрал репрессии в качестве главного средства воздействия на людей. Это запрограммировано нарастание социального кризиса в советском обществе.

Тема 17. Реформирование государственного управления в СССР (1953 - первая половина 1970-х гг.)

Советский Союз, победив во Второй мировой войне, стал в 50-е гг. XX в. военной сверхдержавой, обладателем ядерного оружия. Но послевоенные репрессии вызывали плохо скрываемое недовольство в среде партийной, государственной и военной элиты. Поэтому смерть Сталина 5 марта 1953 г. повлекла за собой реформы различных сфер государственного управления.

На совместном заседании Пленума ЦК КПСС, Совета Министров СССР и Президиума Верховного Совета СССР (март 1953 г.) состоялся передел власти в пользу представителей той части высшей партийно-государственной номенклатуры, которая выдвинулась еще в 1930-е гг. Была предпринята попытка четко разграничить полномочия высших государственных и партийных учреждений. Главой государства, Председателем Совета Министров, стал Г.М. Маленков, а его первыми заместителями - Л.П. Берия, получивший одновременно пост министра внутренних дел, Н.А. Булганин, получивший пост военного министра, В.М. Молотов, вернувший себе после смерти И.В. Сталина пост министра иностранных дел, Л.М. Каганович. Пост Председателя Президиума Верховного Совета СССР получил К.Е. Ворошилов, первым секретарём ЦК КПСС стал Н.С. Хрущёв.

Свидетельством начавшихся серьезных перемен в политическом руководстве стало изменение отношения к памяти И.В. Сталина. Пропаганда по инерции еще призывала навечно сохранить память о гениальном вожде и учителе, великом продолжателе дела Маркса - Энгельса - Ленина. В то же время были решительно отвергнуты попытки создать музей И.В. Сталина и остановлено издание его собрания сочинений. Решением Президиума ЦК КПСС было запрещено нести портреты «вождей» на первомайской демонстрации 1953 г.

Уже 15 марта 1953 г. произошло резкое сокращение числа министерств. В Министерство машиностроения СССР вошли Министерства автомобильной и тракторной промышленности, машиностроения и приборостроения, станкостроения, сельскохозяйственного машиностроения. В другое сохранившееся Министерство транспортного и тяжелого машиностроения вошли Министерство тяжелого машиностроения, транспортного машиностроения, строительного и дорожного машиностроения, судостроительной промышленности. Новое Министерство оборонной промышленности включило в себя два из нескольких оборонных министерств - вооружения и авиационной промышленности.

Уже в первые недели после смерти И.В. Сталина были проведены масштабные акции по прекращению политических репрессий. Наряду с реабилитацией обвиненных по отдельным политическим процессам, Л.П. Берия предложил внести ряд изменений в существовавшую тогда судебную систему. В апреле 1953 г. была создана комиссия ЦК КПСС по реабилитации во главе с Н.С. Хрущёвым.

В первые месяцы после смерти И.В. Сталина определилось соперничество между тремя лидерами - Г.М. Маленковым, Н.С. Хрущевым и Л.П. Берией.

26 июня 1953 г. Л.П. Берия был арестован прямо на заседании Совмина СССР. Его осудили по ст. 58 «за измену Родине и действия в интересах иностранного капитала» и расстреляли.

На сентябрьском (1953 г.) Пленуме ЦК КПСС были признаны серьезные проблемы в сельском хозяйстве. В решениях Пленума были предусмотрены налоговые льготы, которые должны были способствовать восстановлению поголовья скота в подсобных хозяйствах. В 1954 г. отменены налоги на владение коровами и свиньями, в 1958 г. отменены обязательные поставки продуктов сельского хозяйства с личных приусадебных участков колхозников, рабочих и служащих. Были значительно повышены закупочные цены на мясо, молоко, масло, зерновые. В период 1952-1958 гг. они выросли: на крупный рогатый скот - в 12 раз, на пшеницу - в 6 раз. Выросли и денежные доходы колхозников.

Со второй половины 1953 г. обострилась борьба за власть между Н.С. Хрущевым и Г.М. Маленковым, за которой скрывалось противостояние государственной и партийной частей аппарата управления.

Первый секретарь ЦК Н.С. Хрущев с начала 1954 г. предложил свой вариант решения продовольственной проблемы в стране. Другой его инициативой стало «освоение целинных и залежных земель» на востоке страны - в Казахстане, Западной Сибири, в Оренбургской, Курганской, Омской областях.

В июле того же года объектом критики за прошлое, за следование в фарватере сталинской политики стал В.М. Молотов. Он был снят с поста министра иностранных дел и заменен Д.Т. Шепиловым, которого считали ближайшим помощником Н.С. Хрущева.

Неожиданно для Н.С. Хрущева было собрано заседание Президиума ЦК КПСС. Большинство его членов - Г.М. Маленков, Л.М. Каганович, К.Е. Ворошилов, Н.А. Булганин, М.Г. Первухин, Соборов - потребовали отставки Хрущева. 22-29 июня 1957 г. на Пленуме ЦК КПСС Хрущеву удалось заручиться поддержкой армии и партийного аппарата. Это позволило ему одержать победу над «последней оппозицией».

По инициативе Н.С. Хрущёва началось реформирование системы управления народным хозяйством. Вместо вертикального управления через министерства создаются институты горизонтального управления - совнархозы. Экономические последствия создания совнархозов уже в первые годы были положительными. Уменьшились затраты на транспортировку сырья и продукции, усилились кооперационные связи предприятий, расположенных на одной территории. Сложнее и противоречивее оказались социальные последствия организации совнархозов.

Весной 1957 г. Хрущев провозгласил главной задачей страны в области сельского хозяйства «догнать и перегнать Соединенные Штаты Америки по производству мяса, молока и масла на душу населения». 4 июня 1957 г. было принято совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об отмене сельскохозяйственных поставок хозяйствами колхозников, рабочих и служащих» с 1 января 1958 г. Однако уже 20 августа 1958 г. было издано одно из самых нелепых и вредных постановлений Бюро ЦК КПСС по РСФСР «О запрещении содержания скота в личной собственности граждан, проживающих в городах и рабочих поселках». Н.С. Хрущев пытался внедрять в сельское хозяйство новые сельскохозяйственные культуры, агротехнические приемы, удобрения, часто совершенно не считаясь ни с конкретными условиями ведения сельского хозяйства на просторах огромной страны, ни с традициями местного населения. Уже в 1961-1962 гг. остро ощущалась нехватка не только мяса, масла и молока, но и хлеба, крупы, лапши, сахара, т. е. продуктов, которые считались обязательными для небогатых прилавков провинциальных магазинов. С 1962 г. началась закупка зерна за границей, главным образом в Соединенных Штатах.

В феврале-марте 1958 г. были приняты решения о ликвидации системы машинно-тракторных станций - МТС. С ликвидацией МТС колхозы получили право владеть сложной сельхозтехникой. Более того, эта техника принудительно продавалась из ликвидированных МТС в колхозы.

В ноябре 1962 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, на котором были приняты два важнейших решения. Одно из них - о создании системы партийно-государственного контроля. Другое - «О развитии экономики СССР и перестройке партийного руководства народным хозяйством» означало разделение партийных организаций по производственному принципу. Партийные организации - от областных и ниже - делились на промышленные и сельскохозяйственные.

Развитие Вооруженных Сил страны характеризовалось появлением новых типов вооружений и, прежде всего, созданием стратегического оружия, обеспечивающего паритет с США. Это была триада стратегического оружия - межконтинентальные ракеты с ядерными боеголовками, стратегические бомбардировщики с атомными и водородными бомбами и атомные подводные лодки.

В марте 1954 г. был создан Комитет государственной безопасности. В 1955 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было создано Министерство внутренних дел РСФСР. А в 1960 г было расформировано и само Министерство внутренних дел СССР. Его функции были переданы республиканским органам МВД.

Контрольные учреждения многократно реформировались. 11 июля 1964 г. на Пленуме ЦК Хрущев выступил с большим, докладом, в котором пытался обосновать необходимость создания так называемых специализированных производственных управлений, которые должны были вытеснить партийные органы из управления сельскохозяйственным производством.

12 октября 1964 г. Президиум ЦК КПСС принял решение обсудить намеченные на Пленум ЦК КПСС вопросы принципиального характера, в том числе связанные с разработкой нового пятилетнего плана, с участием членов ЦК КПСС, кандидатов в члены ЦК КПСС и членов Центральной контрольной комиссии КПСС.

14 октября 1964 г. состоялся Пленум ЦК КПСС, на котором Н.С. Хрущева отправили на пенсию «по состоянию здоровья». Л.И. Брежнева избрали первым секретарем ЦК, А.Н. Косыгина Председателем Совета Министров.

Новое брежневское руководство ЦК КПСС восстанавливало в полном объеме вертикаль партийного руководства - ЦК, обком, райком. Следом за перестройкой партийных органов была проведена реорганизация, восстановление прежних советских, комсомольских и профсоюзных учреждений.

Выступив с докладом на мартовском (1965) Пленуме ЦК КПСС, Брежнев предложил снизить план закупки зерна на 1965 г. и установить этот план как неизменный до 1970 г. Предполагался значительный рост инвестиций в сельское хозяйство. Был взят курс на создание крупных специализированных хозяйств - молочно-товарных, свиноводческих, птицеводческих и зерновых. Главным показателем для промышленных предприятий должен был стать объем выпускаемой продукции. Сентябрьский Пленум 1965 г. стал началом экономической реформы. В промышленность вводилась система хозрасчёта. Идейным вдохновителем Мартовского и Сентябрьского Пленума ЦК КПСС был А.Н. Косыгин.

Развитие управленческой системы шло замедленным эволюционным путем - через создание новых структур, перераспределение ответственности в рамках министерств и ведомств, изменение системы показателей, адаптации к новым задачам. Все эти годы декларировался, прорабатывался, но плохо осуществлялся курс на интенсификацию производства и повышение его эффективности.

Структура управляющей системы, т. е. постоянный состав подразделений, основанный на жестком штатном расписании, где все должности управленческих работников зафиксированы, а их обязанности регламентированы, была рациональна в условиях стабильной номенклатуры изделий и значительных объемов производства. Начиная со второй половины 1970-х гг. она все сильнее стала расходиться с потребностями экономики, в частности не давала возможности гибко реагировать на изменяющиеся цели производства.

С 1973 г. стала формироваться обновленная система управления. Главные управления министерств ликвидировались, и устанавливалась трехзвенная схема управления: министерство производственное объединение - предприятие. Поиск решения шел опытным путем организации хозрасчетных объединений путем прямого давления партийных органов на министерства с требованием переходить на эту систему управления. Однако многие предприятия и даже объединения были по-прежнему бесправны в вопросах развития собственной инфраструктуры, материального стимулирования работников, распределения жилья. Централизация управления, позволявшая ранее концентрировать ресурсы на важнейших объектах в период освоения построенных производств, теперь становилась отрицательным фактором, так как способствовала утрате оперативности, негибкости, бюрократизму в худшем смысле этого слова.

Тема 18. Кризис советской системы управления (70-е - 80-е гг. ХХ в.)

Вторая половина 1970-х гг. стала временем принятия очередной Конституции СССР. Она должна была сменить старую, сталинскую 1936 г., а также в известной степени проваленную окончательно Программу КПСС, принятую в 1961 г. на XXII съезде КПСС и обещавшую построить коммунизм через 20 лет, т. е. к началу 1980-х гг.

Политическая система СССР была определена как «социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны». Конституция 7 октября 1977 г. не изменила политическую организацию общества. Как и раньше, Верховный Совет СССР объявлялся высшим органом государственной власти Советского Союза. Теоретически Верховный Совет олицетворял представительную власть и был законодательным органом. Он избирался сроком на 4 года путем всеобщего, равного и прямого избирательного права. Депутатом мог быть избран гражданин СССР не моложе 23 лет.

Верховный Совет СССР был наделен правом высшего контроля за деятельностью государственного аппарата. На Верховный Совет СССР Конституция возлагала избрание Президиума Верховного Совета СССР, образование Правительства СССР, избрание Верховного Суда СССР, назначение Генерального прокурора СССР. Верховный Совет СССР мог назначить следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу. Он состоял из двух равноправных палат - Совета Союза и Совета Национальностей. Формально исполнительная власть была представлена системой министерств и ведомств, возглавляемых Советом Министров СССР. Это был высший исполнительно-распорядительный орган СССР. Число союзных министерств и госкомитетов постоянно увеличивалось и достигло более 80. Судебная власть оставалась в значительной зависимости от исполнительной. Министерство юстиции СССР, восстановленное в 1970 г., должно было руководить адвокатурой; в составе Минюста были управления общих судов, военных трибуналов.

Важнейшие кадровые изменения - от отставки Н.С. Хрущева в октябре 1964 г. до назначения М.С. Горбачева Генеральным секретарем ЦК определялись самым узким кругом государственных лидеров и затем закреплялись постановлениями Политбюро, пленумом ЦК КПСС, Президиумом Верховного Совета СССР и Советом Министров СССР.

Отсутствие гибкости в решениях Политбюро ЦК КПСС 70-х - 80-х гг. XX в. не в последнюю очередь объяснялось возрастом его членов. Вышеупомянутое отражалось в консерватизме мышления членов Политбюро и сопротивлении давно назревшим переменам.

Феноменом советской политической системы были результаты выборов - в выборах, как правило, принимали участие 98-99 % населения, которые практически единогласно голосовали за единственного кандидата в депутаты. Эта политическая конструкция выборов-назначений, сложившаяся в 1930-е гг., в 1970-е гг. стала анахронизмом из-за несомненного и очевидного несоответствия демократическим процедурам. Замкнутость властной элиты, ее практическая несменяемость и неподконтрольность, устойчивость господствовавшего партийно-государственного номенклатурного слоя рождала общественное недовольство, провоцировала противоречия внутри государственного аппарата, в партийных организациях, в обществе.

Страна все более оказывалась в зависимости от экспорта нефти и газа. В период с 1970-х по 1980-е гг. добыча нефти в Западной Сибири выросла с 31 млн. т до 312 млн. т; добыча газа за этот срок - с 9,5 млрд. куб. м до 156 млрд. куб. м. Громадные нефте- и газопроводы гнали топливо на Запад, за валюту, на которую закупались продукты питания и высокотехнологичное оборудование.

Кризисные явления в сельском хозяйстве СССР, опередившие общий экономический кризис в стране, вынудили политическое руководство закупать продовольствие за рубежом.

Зависимость страны от закупок продовольствия за рубежом становилась все более «очевидной и опасной».

В это время в этих условиях СССР пытался по существу в одиночку выдержать гонку вооружений против США и НАТО. Огромные ресурсы направлялись в военно-промышленный комплекс. Нарастали другие диспропорции в развитии экономики. Росли объемы незавершенного строительства.

Политическое руководство страны старело. В мае 1982 г. Ю.В. Андропов оставил пост Председателя КГБ СССР, сохранив фактический контроль за этой организацией, и стал «вторым секретарем» ЦК КПСС, официальном наследником Брежнева. После его смерти Ю.В. Андропов стал Генеральным секретарем ЦК КПСС. 18 ноября 1982 г. на заседании Политбюро произошло распределение обязанностей в высшем руководстве. Андропов оставил за собой оборону, основные вопросы внутренней и внешней политики, организационную работу Политбюро, внешнюю торговлю.

Первым крупным изменением в системе управления явилось создание в аппарате ЦК КПСС экономического отдела. 9 февраля 1984 г. Ю.В. Андропов умер. На следующий день на заседании Политбюро его преемником стал К.У. Черненко, который был к этому времени старым и больным человеком. М.С. Горбачев и немалая часть партийного аппарата в это время не имела реальных сил вытеснить «брежневскую генерацию». После смерти К.У. Черненко в марте 1985 г. Генеральным секретарем ЦК стал М.С. Горбачев.

На апрельском (1985) Пленуме ЦК КПСС М.С. Горбачев сформулировал концепцию «нового мышления, гласности и перестройки», обновления хозяйственного механизма, включавшую форсирование научно-технического прогресса, реконструкцию отечественного машиностроения, производство новых машин и оборудования, применение высоких технологий.

Ярким примером попыток применения военно-административных методов управления экономикой было введение системы государственной приемки продукции на промышленных предприятиях по образу и подобию военной приемки, действовавшей в оборонной промышленности.

Первоначально как вполне традиционная воспринималась и другая тема - о борьбе с пьянством и алкоголизмом. В начале мая 1985 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР, фактически провозгласившее курс на введение «сухого закона». Последствия проявились позже. Площадь виноградников в СССР в 1985-1988 гг. сократились на 30 %. Был нанесен катастрофический удар по бюджету.

Осложнение экономического положения СССР толкало правительство к внешним займам. Нефтяной наркотик экономики сменился на другой, несравненно более опасный - на зависимость от внешних долгов, которые начали стремительно расти.

Летом 1987 г., впервые за много десятилетий, состоялись выборы в местные Советы народных депутатов, на которых было разрешено выдвинуть по несколько кандидатов на одно место.

В декабре 1986 г. вспыхнули беспорядки в столице Казахстана - Алма-Ате, поводом для которых стала вынужденная отставка Первого секретаря ЦК Казахстана Д.А. Кунаева. Летом 1987 г. с новой силой начались акции протеста крымских татар. Власть столкнулась с многообразием проявления национальных конфликтов.

С 1988 г. ясно определилось стремление М.С. Горбачева выйти в своей кадровой политике за номенклатурный круг, провести с этой целью радикальные изменения в системе управления. Были приняты два важных закона о высших органах государственной власти и управления - «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР», предусматривавший создание Съезда народных депутатов СССР и «О выборах народных депутатов СССР».

Тема 19. Создание российской государственности и ее институтов 1989-2000 гг.

Съезд народных депутатов СССР создавался не в качестве парламента, а как прямое продолжение съездов Советов, существовавших в 1917-1936 гг.

Законодательные полномочия полностью сосредоточивались в руках высшего представительного органа - Съезда народных депутатов СССР и избиравшегося им из своего состава Верховного Совета СССР. В соответствии с советской политической традицией, Съезд народных депутатов был наделен правом рассматривать любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. К исключительному ведению Съезда относились:

- принятие Конституции СССР и внесение в нее изменений;

- принятие решений по вопросам национально-государственного устройства;

- установление государственной границы СССР, утверждение изменений границ между союзными республиками;

- определение основных направлений внутренней и внешней политики;

- утверждение перспективных государственных планов. Первый съезд народных депутатов СССР открылся в Москве 25 мая 1989 г. Уже с первых минут его работы инициативу перехватили открытые противники партийного руководства. Академик А.Д. Сахаров диссидент, еще недавно - ссыльный, создатель водородной бомбы, лишенный трех Звезд Героя Социалистического труда за свою правозащитную деятельность призвал делегатов Съезда принять в качестве одного из первых пунктов повестки дня Съезда декрет Съезда народных депутатов СССР. Было объявлено об образовании Межрегиональной депутатской группы (МДГ), куда вошли сторонники радикальных реформ. Сопредседателями ее стали Ю.Н. Афанасьев, Б.Н. Ельцин, В. Пальм, Г.Х. Попов, А.Д. Сахаров. Принципиальными положениями программы МДГ стали:

- признание частной собственности, в том числе на землю;

- децентрализация власти;

- экономическая самостоятельность республик, повышение их суверенитета;

- отказ от 6 статьи Конституции.

С 1990 г. в КПСС начала формироваться Компартия РСФСР, где очень сильны были позиции противников М.С. Горбачева.

Весной 1990 г. прошли выборы делегатов Съезда народных депутатов РСФСР. Председателем Верховного Совета РСФСР стал Б.Н. Ельцин. На 1 съезде народных депутатов РСФСР огромным большинством 12 июня 1990 г. была принята Декларация о суверенитете РСФСР.

В этих условиях М.С. Горбачев выступил инициатором введение нового поста в стране - поста Президента СССР.

14 марта 1990 г. Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР» был принят. По этому закону Президент становился главой государства. На этот пост мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Президент СССР избирался не прямым голосованием, а на заседании Съезда народных депутатов.

В марте 1990 г. Горбачев был избран на Съезде народных депутатов СССР Президентом СССР. Вице-президентом стал Г.И. Янаев.

После избрания Б.Н. Ельцина Председателем Верховного Совета РСФСР начались масштабные реформы в управлении страной, связанные с воссозданием государственности в Российской Федерации. Курс нового Правительства был реформистским. Это выражалось, в частности, в программе Е.Т. Гайдара и др. «500 дней». Программа «500 дней» получила поддержку политического руководства России - и у председателя Верховного Совета РСФСР Б.Н. Ельцина, и у председателя Совмина РСФСР И.С. Силаева. 12 июня 1991 г. состоялись первые в истории России выборы ее президента.

В ноябре 1990 г., в обстановке обострения конфликта между союзными и республиканскими властями, Президент СССР заявил, что Совет Министров будет преобразован в Кабинет министров, которым будет управлять он сам.

18 августа 1991 г. Президент СССР М. С. Горбачев был фактически блокирован в своей крымской резиденции - Форосе. Утром 19 августа был опубликован Указ Вице-президента СССР Г.И. Янаева, в котором отмечалось что в связи с невозможностью по состоянию здоровья исполнения Горбачевым Михаилом Сергеевичем своих обязанностей Президента СССР, исполнять обязанности Президента СССР поручается Г.И. Янаеву. В Москве было введено чрезвычайное положение. Управление СССР передавалось Государственному комитету по чрезвычайному положению (ГКЧП).

8 декабря 1991 г. в санатории ЦК КПСС «Вискули» (Беловежская пуща, Белоруссия) руководители России, Украины и Белоруссии (Б.Н. Ельцин, Л. Кравчук, С. Шушкевич) подписали «Декларацию о выходе из состава СССР», Россия обрела юридический суверенитет.

Для проведения реформ в ноябре 1991 г. было сформировано новое правительство России, которое возглавил Президент, заявивший о своей готовности принять на себя всю ответственность за реализацию программы реформ и ее социальные последствия.

Для проведения реформ на первый, самый трудный период, Президент запросил и получил от Съезда народных депутатов полномочия для издания в течение года указов по вопросам деятельности банковской, биржевой, валютно-финансовой, инвестиционной и ряда других сфер деятельности. Если указ противоречил действовавшему тогда законодательству. Верховный Совет мог отменить его в течение семи дней. В противном случае указ вступал в законную силу. Предстоявшая реформа основывалась на применении методов макроэкономической стабилизации.

2 января 1992 г. в стране были введены свободные цены. В течении нескольких месяцев шло интенсивное создание того, что пресса и политики именовали «диким рынком». Однако товарный дефицит был преодолен, угроза голода миновала.

Времена дефицита уходили в прошлое. Это был несомненный успех реформ. Понять значение этого обстоятельства можно только из глубины 1970-е 1980 гг. - времени всеобщего дефицита. Однако на смену одной пришла другая проблема: с 1991 г. начался стремительный рост цен.