История государственного и муниципального управления в России

В области усовершенствования системы госуправления Николай I активно использовал деятельность Собственной Его Императорского Величества (ЕИВ) канцелярии. Структура собственной ЕИВ канцелярии включала 6 отделений и ряд комитетов, которые не имели постоянного характера и создавались для решения отдельных государственных проблем.

I отделение занималось осуществлением контроля за деятельностью министров, следило за исполнением министрами царских повелений, подготавливало проекты указов, контролировало деятельность губернаторов и всей местной администрации, управляло кадрами чиновников государственного аппарата, включая вопросы приема, увольнения, производства в чины и т. д.

II отделение обобщало существующую юридическую практику (в рамках этого отделения была осуществлена кодификация законов и подготовлено в 1830 г. под руководством Главного управляющего М.М. Сперанского формальным начальником этого отделения был М.А. Багульянский). Полное собрание законов Российской империи в 45 томах, включавшее все нормативные акты 1649-1825 гг. и Свод действующих законов в 15 томах (1832).

III отделение занималось вопросами государственной и политической безопасности. Именно с деятельностью этого отделения, которое возглавлял А.Х. Бенкендорф, и отождествляют полицейскость политического режима в Российской империи времен Николая I.

Третье отделение под руководством А.Х. Бенкендорфа было образовано царским указом от 3 июля 1826 г. В качестве «нейтрального штаба по наблюдению за мнением общим и духом народным» этот орган официально наделялся весьма разнообразными функциями. В 1826 г., - в год образования Третьего отделения, в нем трудилось 16 человек, в 1828 г. - 18, в 1841 - 27, в 1856 - 31, в 1871 - 38, в 1878 - 52, 1880 г. - 72 чел. При этом население империи неуклонно возрастало с 50 до 95 млн. чел. В первые годы его существования одних только жалоб о пересмотре решений местной администрации, суда, полиции, о восстановлении прав, по поводу личных оскорблений, семейных дел и на правительственные учреждения поступало от 5 до 7 тыс.

IV отделение управляло женскими учебными заведениями и благотворительными учреждениями, оно было образовано после смерти жены Павла I императрицы Марии Федоровны (1828) и получило впоследствии название «ведомство учреждений императрицы Марии».

V отделение было создано в 1836 г. для выработки проекта реформы государственных крестьян (в 1837 г. было преобразовано в Министерство государственных имуществ под руководством личного друга Николая I, крупного государственного деятеля графа П.Д. Киселева), которое провело реформу государственной деревни 1837-1841 гг. Этот крупный социальный эксперимент был одной из значимых ступеней на пути к отмене крепостного права в Российской империи.

VI отделение ведало управлением территориями Кавказа, в том числе в условиях Кавказской войны (создано в 1842 г.). В связи с этой войной была проведена и реформа Кавказского управления. Многие элементы самостоятельности кавказской администрации и специфики кавказских учреждений то ликвидировались, то частично восстанавливались, а с учреждением наместника Кавказа в середине 40-х гг. утвердилась общероссийская система управления.

Собственная его императорского величества канцелярия существовала с конца XVIII в. (создана Павлом I) как личная канцелярия российских императоров и не играла заметной роли в управлении государством. При Николае I ее значение существенно меняется: из личной канцелярии царей она превращается в один из самых важных органов управления империей, поставленный над всеми государственными органами и позволявший императору лично управлять всеми сферами государственной жизни.

В 1827 г. было принято специальное «Положение о корпусе жандармов». Вся территория России (за исключением Польши, Кавказа и земель Войска Донского) была разделена на сеть жандармских округов во главе с жандармскими генералами, подчинявшимися Жандармскому управлению, которое находилось в велении III отделения, то есть, А.Х. Бенкендорфа. Основной целью этого нововведения было становление надзора за местной администрацией, сбор оперативной информации о настроениях в обществе, поиск беглых крестьян, исполнение законов и приговоров суда и т. д.

В то же время к середине XIX в. сложились новые условия и возникла необходимость сделать ряд уступок капиталистическому развитию, рыночным отношениям. Правительство считало назревшим делом отмену крепостного права, но, опасаясь внезапного освобождения миллионов крестьян из крепостного состояния, полагало, что делать это необходимо постепенно, не предавая обсуждение вопроса гласности. За годы правления Николая I крестьянский вопрос обсуждался в девяти секретных комитетах (включая «Комитет 6 декабря 1826 г.»), но так и не был решен из-за противодействия дворянства и верхов чиновничества. Правительство Николая I издало несколько указов, облегчавших положение крепостных крестьян, но не отменявших крепостничество.

При всей силе централизации, полицейщины и милитаризации в системе абсолютистского государственного управления его механизм не мог функционировать автоматически. Императоры Александр I и Николай I хорошо это понимали. Главной опорой в управлении страной для них было, прежде всего, чиновное, бюрократическое дворянство. Система подготовки кадров высшей, чиновной служилой бюрократии, система чинопроизводства и прохождения государственной службы были достаточно сложны, многоступенчаты и постоянно совершенствовались. Существовавший и постоянно реформируемый механизм государственного управления сверху до низу непрерывно требовал обновления и пополнения кадров, повышения их деловой квалификации и образовательного уровня.

Университеты были своего рода органами управления учебными заведениями округа. Согласно «Уставу учебных заведений, подведомственных университетам» в России создавалась сеть учебных заведений всесословного характера: четырехклассная гимназия, двухклассное уездное училище и годичное приходское училище.

Ректоры, профессора и преподаватели университетов считались чиновниками, находившимися на государственной службе. По «Табели о рангах» ректор соответствовал IV, профессора VII-VIII, магистры - IX классам. В учебных программах не только университетов, но и лицеев и гимназий уделялось достаточно серьезное внимание изучению нравственных и политических наук, отечественной и зарубежной истории, психологии, этике и даже эстетике.

Разумеется, нельзя недооценивать размах и уровень образования, степень «всесословности» просвещения, принципы его организации. Во второй четверти века в сфере народного просвещения произошли определенные изменения негативного характера, связанные с усилением цензуры в учебных заведениях, с принятием в июле 1835 г. нового университетского устава, сводившего на нет университетскую автономию и возвышавшего единоличную роль попечителя учебного округа, а также с ограничением притока разночинцев в университеты.

Идейной основой системы образования стала теория-триада - «самодержавие, православие, народность», сформулированная Министром народного просвещения графом С.С. Уваровым и графом М.М. Сперанским.

В сфере государственного управления Российской империи многие годы и десятилетия работали сотни и тысячи известных деятелей. Среди них были не, только такие, как М.М. Сперанский, А.А. Аракчеев, С.С. Уваров, Д.А. Турьев, Е.Ф. Канкрин, А.Х. Бенкендорф, о которых уже упоминали выше, но и такие государственники-управленцы, как граф В.П. Кочубей, канцлер, граф Н.П. Румянцев, генерал-фельдмаршал Н.П. Салтыков, екатерининский вельможа граф П.В. Завадовский, (первый министр народного просвещения), граф К.В. Нессельроде и многие другие.

Чиновничий государственный аппарат был огромен и постоянно разрастался количественно. В рассматриваемый период число государственных чиновников увеличилось более чем в 4 раза - с 15 тыс. до 61,5 тыс. чел. Если в конце XVIII в. один чиновник приходился на 2 250 россиян, то в середине XIX в. - на 929 чел. Рост численности чиновников вполне естествен, ибо росло количество государственных учреждений в центре и на местах, а император в самодержавном управлении опирался исключительно на послушное чиновничество. Не, случайно сам Николай I утверждал, что «Россией правит не император, а 15 тыс. столоначальников». Верноподданничество и стремление сделать служебную карьеру, как и повышение деловой квалификации и точное исполнение служебных обязанностей, постоянно поддерживалось в системе государевой службы, а политически неблагонадежные изгонялись из чиновничьей среды.

Существовала также определенная система поощрения чиновников: повышение жалованья, награждение орденами, медалями, присвоение почетных званий, благодарности и особые знаки за беспорочную службу (через 15 и 40 лет) и другие формы. Особенно широкое распространение это получило при Николае I.

Первая половина XIX в. ознаменовалась накоплением позитивного опыта государственного управления окраинами России. Территория страны по-прежнему расширялась, полиэтничное население поражало своей разноконфессиональностью, разнокультурностью и разносословностью. С одной стороны, верховные правители России, а по их велению и соответствующие органы государства в управлении окраинами стремились явно не нарушать этнические, социально-духовные специфические черты тех или иных этносов, племен или их союзов, применяли «обычное их право». Традиционной особенностью политики Российской империи в отношении инородцев справедливо считалось избирательное вмешательство в их внутреннюю жизнь, в процессы этнической ассимиляции или сугубо местных традиций самоуправления, традиционного образа жизни.

Таким образом, правители России в управлении ее окраинами опирались, главным образом, на административные, военно-политические методы, стремясь всячески унифицировать систему управления на территории всего государства, что соответствовало самодержавно-монархическому духу абсолютизма в государственном управлении и отвечало желанию укрепления военного полицейского режима в стране.

Николай I, однако, не переоценивал успехи своего собственного царствования и трезво смотрел на внутреннее состояние России. Умирая, он завещал своему сыну, будущему императору Александру II: «Мне хотелось принять на себя все трудное, тяжкое, оставить тебе царство мирное, устроенное и счастливое. Провидение судило иначе», «Оставляю тебе команду не в добром порядке. Надо было бы отменить крепостное право, да я не смог. Видно придется тебе!».

Итак, система государственного управления в условиях абсолютизма второй четверти XIX в. развивалась довольно бурно и противоречиво. Главная цель в управлении страной заключалась в укреплении самодержавного строя через усиление императорского правления. Верховная власть монарха в процессах управления «универсальна, абсолютна, и монарх есть высший законодатель, высший исполнитель, высший суд и контролер», но он «приводит в движение управительную машину, а не превращается в нее сам». Главная забота самодержца «должна быть направлена на организацию действия передаточного механизма, т. е. на создание закона и учреждение управления». При всех реформах государственного устройства очевидной была тенденция жесткой централизации и единообразия в управлении, укрепления неограниченной власти монарха, позиций крупного дворянства и элитной бюрократии. Эти три основных элемента системы государственного управления в Российской империи должны были служить укреплению внутренней стабильности в государстве и обществе, росту благосостояния ее подданных. На международной арене они должны были обеспечить рост влияния и авторитета империи в мировых делах. Реализация этой тенденции позволила А.С. Пушкину в связи с глубоким европейским кризисом 1831-1832 гг. (подавление восстания в Польше), обращаясь к «народным витиям», веско-отрезвляюще заметить «… иль слово Русского царя уж ничего не значит боле?». Именно авторитет Российской империи на европейской - мировой арене не дал перерасти этому кризису в агрессию против России.

Тема 10. «Эпоха Великих реформ». Преобразования государственного управления. 1861-1881 гг.

Самым грандиозным событием XIX в. стала крестьянская реформа, изменение в жизни крестьян: около трети населения страны избавилось от крепостной зависимости, получало свободу, различные гражданские права. При этом реформаторы сохраняли общинный принцип землевладения, опасаясь разрушительных последствий введения частной собственности на землю. Крестьянская собственность на землю в общинной форме была нужна для ограждения крестьян от массового разорения; она являлась способом защиты всего крестьянского сословия.

Крестьянская реформа поставила в повестку дня необходимость других изменений, прежде всего в сфере суда. Судебные уставы 1864 г. были направлены на ликвидацию недостатков николаевской судебной системы, предусматривали введение института присяжных заседателей. Суд в России был провозглашен скорым, правым, милостивым, равным для всех подданных, с уважаемой и независимой судебной властью.

В том же 1864 г. в России началась земская реформа. Согласно «Положению» 1864 г. земства являлись всесословными учреждениями. Кроме того, земское самоуправление основывалось на частнособственнических принципах. Преобладали в земствах дворяне. Отмена крепостного права лишила помещиков - самых надежных агентов самодержавия - власти над крестьянами, и правительство постаралось передать им властные полномочия через земские учреждения.

Стремление правительства сохранить контроль над земским самоуправлением проявилось в бюрократической опеке над земствами. Губернские и уездные органы государственного управления остались неизменными.

В земских учреждениях заметную роль играли представители интеллигенции, осуществлявшие функции служащих. По «Положению» 1864 г. они должны были заниматься «пользами и нуждами» губерний и уездов. По признанию министра просвещения А.В. Головнина, сделанному в 1866 г., до введения земств сельских школ в России почти не было. Именно земства превратили народное образование в разветвленную систему регулярно финансируемых учреждений.

Земствам удалось создать новый тип школы, отличный от всего, что существовало ранее. Со временем и казенные, и церковные школы стали действовать по образу и подобию земских. За полвека земства открыли около 28 тыс. школ, в которых ежегодно обучалось до 2 млн. детей. За это же время земства подготовили 45 тыс. учителей.

Видное место в деятельности земств занимало здравоохранение. Благодаря энергичным усилиям земцев заметно увеличилось количество врачей, расширилась сеть аптек, были организованы фельдшерские и медицинские курсы повышения квалификации. Земские врачи победили некоторые опаснейшие эпидемические заболевания.

Вслед за земской реформой Министерство внутренних дел приступило к изменению городского управления. Согласно «Городовому положению» 1870 г. в городах учреждались бессословные органы самоуправления: распорядительный - городская дума и исполнительный - городская управа, избираемые на 4 года плательщиками городских налогов. Городские думы находились в прямом подчинении Сенату.

Наиболее заметным новшеством в сфере высших органов власти было создание в 1861 г. Совета министров в качестве нового совещательного органа под председательством самого императора. Совет министров действовал до 1882 г. Государственный совет оставался высшим законосовещательным органом, поэтому во время «Великих Реформ» вел сложную работу по обсуждению и доработке проектов законов для последующего утверждения императором.

С 1866 г. в Сенате были образованы кассационные департаменты для рассмотрения жалоб и протестов на решения местных судов по уголовным и гражданским делам с правом отмены решений в случаях нарушения судопроизводства и передачи дел на пересмотр в другой суд. Деятельность народников вызвала создание в 1878 г. Департамента полиции в МВД, которое координировало работу силовых министерств. Уже в 1862 г. с полицейским управлением была объединена городская полиция. В 1878 г. в связи с ростом революционной активности народников ввели должность участкового урядника, а в уездах в помощь полиции создали отряды сельской стражи.

С 1867 г. жандармские округа разукрупнялись так, чтобы жандармские управления были в каждой губернии. Министерству внутренних дел было поручено проведение грандиозной крестьянской реформы, контроль за крестьянским управлением, а также за печатью, заведование почтой и телеграфом, переселенческими делами и др.

Министерство юстиции провело судебную реформу, а также получило в свое ведение от МВД Главное тюремное управление со всеми его тюрьмами (1895).

В сфере финансового управления существенное значение имела реформа Госконтроля.

В 1865 г. в России появилось Министерство путей сообщения, которое ведало значительной по тому времени железнодорожной сетью.

Реформы существенно изменили военное министерство. При нем был образован Главный штаб по управлению войсками, а департаменты преобразованы в главные управления, которые значительно улучшили состояние дел во всех отраслях военного ведомства. Была создана система военных округов, что делало управление армией более гибким и эффективным. Количественный состав армии был сокращён почти в 2 раза, что уменьшило нагрузку на бюджет в мирное время. Введенная практика службы в запасе позволяла увеличить численный состав армии военного времени в 2 раза.

Все эти преобразования системы госуправления в Российской империи сделали возможной успешную модернизацию всех сторон общественной и государственной жизни страны.

Тема 11. Управление империей в период «контрреформ» (1880-1890-е гг.)

В конце 70-х гг. XIX в. Александр II стремился придать новый импульс реформам в империи. В августе 1880 г. М.Т. Лорис-Меликов назначен министром внутренних дел. Пригласив к себе редакторов либеральных изданий, М.Т. Лорис-Меликов заверил их, что они получили возможность обсуждать мероприятия правительства, однако просил не волновать умы мечтаниями о каких-либо представительных собраниях, речь может идти лишь о том, что земства будут пользоваться правами, предоставленными им законом и выяснять нужды и желания населения разных губерний.

Проект реформ М.Т. Лорис-Меликова был обсужден на совещаниях у царя 3 и 13 февраля и утвержден Александром II 17 февраля.

Наконец, 28 февраля императору был представлен проект учреждения из «представителей ведомств и сведущих лиц двух представительных и общей комиссии». Реформы 60-70-х гг. XIX в., по его словам, дали свободу крестьянам, не установив над ними власть; земство - это говорильня, в которой орудуют люди «негодные и безответственные»; суд присяжных - говорильня адвокатов, к говорильне привела свобода печати.

Однако, пользуясь тем, что по императорской формуле проект был не отвергнут, а отложен, М.Т. Лорис-Меликов предпринял еще одну попытку претворить в жизнь свою программу. 12 апреля он представил царю «всеподданнейший доклад», в котором реформе управления было уделено особое внимание.

Проект конституции М.Т. Лорис-Меликова представлял собой попытку представителей либерального высшего чиновничества и общества найти компромисс между обществом и государством.

Трагические события 1 марта 1881 г. прервали реформы Александра II. Незавершенность реформ 1860-х - 1870-х гг. заключалась, прежде всего, в том, что экономические реформы не сопровождались реформами политическими, приведением системы власти и управления в соответствие с уровнем развития экономики и требованиями общества. Александр III фактически был поставлен народовольцами слева и К.П. Победоносцевым и его сторонниками справа перед альтернативой: или продолжать дело отца, или свернуть реформы, «убившие» отца.

Экономика России в 1880-х - 1890-х гг. успешно развивалась - крестьянская реформа 1861 г. дала мощный толчок промышленному развитию страны.

Огромный размах приняло железнодорожное строительство. Иностранный капитал в первую очередь вкладывался в металлургию, Донбасс, Бакинскую нефть. Большинство предприятий были акционерными.

Промышленный подъем сопровождался численным ростом и усилением влияния российской буржуазии. В 1880-х - 1890-х гг. вырос новый слой предпринимателей в сфере тяжелой промышленности, сформировавшийся за счет выходцев из мелкой буржуазии, безземельного дворянства, военных инженеров, путейцев, купцов и высшей бюрократии. Появились свои «железнодорожные короли» и банкиры.

В 1882 г. при Министерстве финансов для надзора за соблюдением фабрично-заводского законодательства была создана фабричная инспекция.

Другой сферой, управление которой власть стремилась сосредоточить в своих руках, были финансы. Министр финансов И.А. Вышнеградский, вводя систему государственного регулирования хлебных тарифов, провозгласил финансовое кредо правительства. Росла роль внешнего рынка. Правительство считало развитие хлебного экспорта одним из основных средств поддержки активного баланса внешней торговли и курса рубля.

Важное значение для понимания бюджетной политики имело введение в 1894 г. винной монополии. Свободная продажа водки была отменена и установлен государственный акцизный сбор 4,4 руб. с ведра (12,299 л). Был установлен контроль за частными банками. Возросла роль государственного банка.

14 августа 1881 г. сменивший М.Т. Лорис-Меликова министр внутренних дел граф Игнатьев издал «Положение об усиленной и чрезвычайной охране», предоставлявшее администрации право издания обязательных постановлений. Вместе с тем Н.П. Игнатьев пытался как бы продолжить реформы 1860-х - 1870-х гг. Он предложил созвать на основе прямых выборов от сословий - крестьян, землевладельцев, купечества, духовенства - Земский Собор.

Консерваторы были против «всесословности» и в реформе государственного управления видели попытку «оттолкнуть» в прошлое дворянство, которое, как они утверждали, «остается органической связью между престолом и народом». В 1885 г. для поддержки помещиков был создан Дворянский поземельный банк.

Введение в 1889 г. института земских начальников ознаменовало дальнейшее наступление государства на компетенции земских органов самоуправления. Земскими начальниками могли становиться только лица дворянского сословия, назначавшиеся на этот пост администрацией и обычно имевшие земельную собственность в подведомственных участках. В сферу их обязанностей включался контроль за волостным и сельским общинным самоуправлением: земский начальник утверждал в должности волостных старшин, вправе был отстранить от должности всех сельских и волостных должностных лиц. Он проверял списки дел, подлежащих обсуждению на волостных сходах, и мог дополнить их по своему усмотрению, заверял крестьянские приговоры. Также в его ведении состояло рассмотрение судебных дел, изъятых из мирового суда.

При Александре III были пересмотрены и Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.). Эти реформы преследовали, прежде всего, цель устранить те недостатки, которые выявила практика земского и городского самоуправления. В результате в земстве было увеличено значение сословного начала (усилена роль дворянства, крестьяне лишались права избирать гласных, последние назначались губернатором из числа избранных крестьянами кандидатов). Органы самоуправления попадали под контроль правительственных чиновников не только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Система земского и городского самоуправления, сложившаяся на основе новых Положений 1890 г. и 1892 г., включала следующие структурные элементы: губернское земское собрание и губернская земская управа.

Губернское земское собрание состояло под председательством губернского предводителя дворянства (если царь не назначал председателем иное лицо), из гласных. Численность гласных колебалась от 29 до 62 человек. Кроме того, в состав губернского земского собрания входили лица, заседающие в нем по должности (уездные предводители дворянства, местный управляющий государственным имуществом и др.). Губернское земское собрание созывалось раз в год.

Губернская земская управа состояла из председателя и двух членов (число членов могло быть увеличено с разрешения министра внутренних дел до шести), избираемых губернским земским собранием. При этом избранными могли быть не только гласные земского собрания. Председателем управы мог быть избран лишь тот, кто имел право поступления на государственную службу, т. е. по общему правилу только дворянин или лицо с высшим образованием. Земским собранием из гласных, а также вообще из лиц, обладающих правом участвовать в земских выборах, избирались в помощь управе комиссии для заведования отдельными вопросами управления, отнесенными к земству. Кроме того, имелся многочисленный персонал, служащий по найму (врачи, учителя, инженеры), приглашаемый или управой, или же (в канцелярию управы) ее председателем.

Земские учреждения уезда включали: земское собрание и земскую управу с состоящими при ней учреждениями. Земское собрание состояло из земских гласных, а также членов по должности (председателя управления государственных имуществ, городского головы уездного города и др.). Земское собрание собиралось ежегодно на одну сессию не позднее октября месяца. Председательствовал на уездном земском собрании уездный предводитель дворянства. Способ избрания уездный земской управы был тот же, что и земской губернской управы. Для осуществления своих задач земским органам было предоставлено право облагать население денежными сборами, а также устанавливать в некоторых случаях натуральные повинности (например, по содержанию дорог, по препровождению арестантов, по снабжению квартирами уездной полиции и др.).

Органы городского самоуправления включали: городскую думу под председательством городского главы. В состав городской думы кроме выборных гласных входили также председатель местной уездной управы и депутат от духовного ведомства. Исполнительным органом городского самоуправления являлась городская управа, в состав которой входили от двух до шести членов (в зависимости от размера города). Председательствовал в городской управе городской голова, который так же, как и члены управы избирался городской думой. При этом избранными могли быть не только гласные, но и вообще все, имеющие право участия в городских выборах. Для управления отдельными отраслями городского хозяйства в помощь управе могли избираться (из лиц, обладающих правом участия в выборах) особые исполнительные комиссии. Срок полномочий городских органов самоуправления в отличие от земских, избираемых на три года, был четыре года. Городская дума в соответствии с Городовым положением должна была проводить не менее четырех и не более 24 заседаний в течение года. Компетенция органов городского самоуправления в общем была та же, что и компетенция земств: на них возлагалось удовлетворение потребностей населения, издание обязательных для местных жителей постановлений по вопросам противопожарным, санитарным и др. Городские думы могли устанавливать сборы: с недвижимого имущества (не свыше одного процента стоимости или одной десятой доходности); с промысловых свидетельств; с заведений трактирного промысла и др.

Правительственная администрация в лице губернатора осуществляла надзор за земским и городским самоуправлением. Губернатор утверждал в должности членов управ, и представлял на утверждение министру внутренних дел председателя губернской земской управы и городских голов губернских и областных городов. Губернатор, как и министр внутренних дел, имел право не утверждать представленных ему кандидатов. Кроме того, согласие губернатора требовалось на принятие на службу в земские и городские органы тех лиц, которые служили по найму.

Земские и городские управы были подотчетны представительным органам самоуправления: земским собраниям и городским думам. Вместе с тем губернатор имел право производить ревизию управ и всех подчиненных им учреждений и требовать объяснений от управ по поводу тех или иных выявленных нарушений. Губернатору предоставлялось право принимать жалобы на действия управ.

Специальным органом административного надзора за земскими и городскими органами самоуправления являлись губернские по земским и городским делам присутствия. Председательствовал в губернском по земским и городским делам присутствии губернатор. В состав этого органа входили: предводитель губернского дворянства, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы, городской голова губернского города, а также один член по выбору губернского земского собрания из числа гласных. Губернское по земским и городским делам присутствие рассматривало вопросы законности постановлений и распоряжений управ, ответственности должностных лиц земского и городского самоуправления и другие дела, связанные с деятельностью органов самоуправления. Губернатор вправе был приостановить решение губернского по земским и городским делам присутствия и направить дело министру внутренних дел. Министр либо входил в Правительствующий Сенат с представлением об отмене решения губернского присутствия, либо предлагал губернатору привести его в исполнение.

Контроль губернатора за деятельностью земских и городских органов самоуправления проявлялся также в том, что ряд постановлений, принимаемых представительными органами земского и городского самоуправления, нуждались в утверждении губернатора. Другие постановления могли быть опротестованы губернатором, как по мотивам незаконности, так и нецелесообразности в губернское по земским и городским делам присутствие. Если земство считало постановление присутствия незаконным, то оно могло обжаловать его в Правительствующий Сенат.

Еще до учреждения Крестьянского банка к концу 1881 г. был издан указ об обязательном выкупе земли и понижении выкупных платежей. Крестьяне были ограничены в своих гражданских правах. Волостной суд как независимый от администрации орган был упразднен. Была ограничена деятельность суда присяжных, затем учреждено Высшее дисциплинарное присутствие из сенаторов с правом увольнения и перемещения судей, и, наконец, ограничены гласность и публичность судопроизводства. В 1894 г. умер Александр III и на престол вступил Николай II c его бесперспективной управленческой формулой - всякие парламентские мечтания беспочвенны.

Тема 12. Россия на пути к конституционному самодержавию

государственный управление абсолютизм монархия

В начале XX в. российская буржуазия впервые заявила о претензиях на участие в политическом и государственном управлении. К началу 1905 г. Россия потерпела крупные поражения в русско-японской войне. Внутреннее положение империи усугублялось

начавшейся первой русской революцией. 18 февраля он подписал манифест, в котором содержалось обещание при условии «искоренения в земле нашей крамолы» проведение «усовершенствование государственного порядка». Одновременно им был подписан рескрипт на имя А. Г. Булыгина, в котором последнему предписывалось создать комиссию для разработки соответствующего законопроекта о Думе. Соображения Булыгина о будущем народном представительстве в середине мая 1905 г. были представлены императору. Одобренные Петергофскими совещаниями принципы и конкретные статьи легли в основу трех опубликованных 6 августа 1905 г. законодательных актов: высочайшего манифеста об учреждении Государственной думы, получившей в прессе название Булыгинской по имени автора ее проекта; ее статуса - «Учреждения Государственной думы» и Положения о выборах в Государственную думу. Согласно избирательному закону («Положение о выборах в Государственную думу») выборы были не всеобщими, а строились на основе смешанной, сословно-имущественно-цензовой системы и были не прямыми, а многостепенными. Избирательные права предоставлялись лицам, владевшим собственностью. Не могли участвовать в выборах женщины, лица, моложе 25 лет, военнослужащие, находившиеся на действительной службе, учащиеся, бродячие инородны, рабочие, ремесленники, батраки, деревенская беднота и т. д. Для крестьян, получивших право голоса, были установлены четырехступенчатые выборы.

Однако, волна революции поднималась и 17 октября 1905 г. Николай II подписал манифест «Об усовершенствовании государственного порядка», подготовленный С.Ю. Витте. В отличие от предыдущего в манифесте 17 октября содержалось обещание даровать населению основы гражданской свободы на началах неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний, союзов; расширить круг избирателей в Государственную думу и, наконец, наделить Думу законодательными полномочиями. Манифест 17 октября 1905 г. на следующий же день после подписания был опубликован в «Правительственном вестнике». Реформирование исполнительной власти стало важной составляющей деятельности верхнего эшелона власти по подготовке введения представительного органа с законодательными полномочиями. В целом реформа исполнительной власти в лице Совета министров создавала серьезный противовес законодательной Думе и, сохранив неограниченную верховную исполнительную власть в руках императора, способствовала укреплению позиций самодержавия в грядущих, новых для страны условиях думской монархии.

Совет министров в том виде, в каком он был создан в октябре 1905 г., просуществовал до Февральской революции, когда функции Совета министров как высшего органа государственного управления перешли к Временному правительству. Чрезмерная загруженность Совета решением вопросов второстепенной важности в 1909 г. привела к необходимости дальнейшей реорганизации правительства, а именно к созданию так называемого Малого совета министров. Совет министров сокращенного состава прекратил свою деятельность одновременно с Советом министров 27 февраля 1917 г.

Чтобы не оставить Думу с государем наедине, был реорганизован и Государственный совет. Родился замысел преобразовать Госсовет в верхнюю палату российского парламента, наделив ее равными с Думой полномочиями. О своем намерении реформировать Государственный совет власть информировала общество уже на следующий день после подписания императором манифеста 17 октября 1905 г.

Итогом подготовительной работы по преобразованию Государственного совета в верхнюю палату парламента стало принятие серии законодательных актов в феврале 1906 г. К их числу относятся высочайший манифест «Об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре Учреждения Государственной думы», «Учреждение Государственного совета» и «Учреждение Государственной думы».

Первые выборы в Государственный совет состоялись в марте-апреле 1906 г. одновременно с выборами в Государственную думу.

Партийная принадлежность членов Государственного совета не играла определяющей роли для избрания того или иного кандидата в его состав. Не являясь членами политических партий, далеко не все члены его сохраняли политический нейтралитет. Государственный совет с его столетним опытом деятельности был наделен правами верхней палаты парламента. Вместе с тем Государственный совет не пользовался таким влиянием, как Дума, и играл второстепенную роль.

В системе высших государственных органов начала XX в. появилось представительное учреждение с законодательными полномочиями - Государственная дума. Она приступила к работе 27 апреля 1906 г.

Выборы в I Государственную думу проходили на фоне первой русской революции, что в значительной степени отразилось не только на составе депутатского корпуса, но и на всей ее работе. В 82 губерниях и областях было объявлено военное положение или введена усиленная или чрезвычайная охрана. Более 70 тыс. чел. были заключены в тюрьмы за политические преступления. Собрания и митинги были запрещены, предвыборные собрания разрешались с огромным трудом. В этих условиях абсолютную победу на выборах одержала партия кадетов. 8 июля 1906 г. император подписал указ о роспуске Думы.

II Государственная дума, начавшая свою работу 20 февраля 1907 г., оказалась еще более пестрой и более радикальной по своему составу. Выборы, прошедшие в январе, показали усиление как левых, так и правых партий.

Поводом для разгона II Государственной думы стало обвинение 55 членов социал-демократической фракции в подготовке военного переворота. 1 июня 1907 г. в закрытом заседании Думы П.А. Столыпин потребовал немедленной выдачи депутатов-заговорщиков и предания их суду. В ночь со 2 на 3 июня 37 депутатов социал-демократической фракции были арестованы, остальные перешли на нелегальное положение, а утром 3 июня 1907 г. из Высочайшего указа страна узнала о разгоне II Государственной думы.

Проведенная летом и осенью 1907 г. избирательная кампания в III Государственную думу дала правительству те результаты, которых оно ожидало: партийный состав Думы изменился в сторону сокращения числа оппозиционных депутатов. Бесспорным лидером в новой Думе была проправительственная партия октябристов, выражавшая интересы прогрессивных помещиков и крупной буржуазии. Октябристы требовали делового контроля над хозяйственной политикой и финансами.

Этим в значительной степени объясняется тот факт, что III Дума единственная из всех Дум периода думского самодержавия исчерпала пятилетний срок своих полномочий - с 1 ноября 1907 г. по 9 июня 1912 г.

IV Государственная дума по своему составу не намного отличалась от своей предшественницы.

Следует констатировать, что юридически власть монарха была ограничена Манифестом 17 октября 1905 г. Государственное сознание управленческой элиты, включая императора, да и всего цензового российского общества оказалось не готовым управлять и управляться в конституционных условиях. Управленческая реальность 1906-1914 гг. имела главным образом регрессивную тенденцию и это позволяет предположить, что существующая форма государственного управления в Российской империи данного периода можно квалифицировать как конституционную монархию.

Важным этапом внутренней государственной политики явилась столыпинская аграрная реформа, предусматривавшая создание среднего слоя собственников, путем выделения крестьян вместе с землей из общины. Особая роль при этом отводилась земским начальникам, которым была вменена обязанность всячески содействовать деятельности землеустроительных комиссий в деле выделения хуторян и отрубников. Находясь под давлением МВД и губернатора, земский начальник представлял нижнее звено той государственной машины, которая была подключена царем к осуществлению указа 9 ноября 1906 г. Он прямо и непосредственно соприкасался с крестьянами; ему было дано полное право решать их судьбу. Земские начальники на территории своего участка проводили в жизнь все постановления уездных землеустроительных комиссий: давали санкцию на созыв сельских и волостных сходов, утверждали их приговоры, выдавали укрепительные и удостоверительные акты на землю, разрешали споры и т. д.

Мировая война, в которую вступила Россия в 1914 г., вызвала мощный патриотический подъем, внеся существенные коррективы в общественно-политическую ситуацию в стране. Партии и общественные организации за исключением социал-демократов выразили доверие правительству и отказались от оппозиционной деятельности. Однако, неудачи на фронтах Первой мировой войны вызвали усиление оппозиции.

Для императора же переход в оппозицию большинства членов Государственной думы и даже части членов Государственного совета стал поводом для возврата к старым формам правления. Так, 23 августа 1915 г. он объявил себя Верховным главнокомандующим и значительное время проводил в разъездах, в Ставке, предоставив фактически функции соправителя императрице Александре Федоровне.

В начале 1916 г. Николай II предпринял некоторые шаги к примирению с Думой: сместил с поста премьер-министра одиозного И. Л. Горемыкина, а в начале февраля впервые сам явился в Думу.

В начале 1917 г. всеобщее недовольство властью привело к революционному взрыву в столице империи - Петрограде. Это было началом Февральской революции. Одним из последних стал императорский указ от 27 февраля 1917 г. об отсрочке думской сессии. Россия так и не стала в полном смысле слова парламентарным государством.

Тема 13. Крушение монархии. Революция 1917 г.

С отречением Николая II от трона 2 марта 1917 г. появилась реальная возможность перевести Россию на рельсы конституционной монархии. Как известно, Николай II от себя лично и наследника Алексея передал власть своему младшему брату Михаилу Александровичу, который в тех условиях мог подписать какой угодно документ и разделить власть с любым полномочным органом, т. е. даровать народу конституцию. Началось шествие России по пути свободы и народовластия. По возвращении из Швейцарии, под влиянием свежих впечатлений, В.И. Ленин назвал Россию самой свободной, из всех воевавших стран Европы. В ходе Февральской революции на общегосударственном уровне установилось двоевластие: с одной стороны, Временное правительство - правительство буржуазии и помещиков, с другой, - Петроградский Совет, по определению В. И. Ленина. Между ними и развернулась борьба за власть.

Разная социальная направленность и разнородность занятий сразу же вызвали трения между этими властными структурами. Однако до открытого противоборства тогда дело не дошло. В тот период антагонизм между Временным правительством и Петроградским Советом сглаживался важнейшей проблемой, стоявшей перед обществом в целом - борьбой за ликвидацию монархии.

В декларации, опубликованной 3 марта, правительство обещало свободу слова, печати, союзов, собраний и стачек, отменить сословные и национальные ограничения, провести амнистию, заменить полицию народной милицией, реорганизовать систему местного самоуправления и развернуть подготовку к созыву Учредительного собрания.

В первые недели после свержения монархии основной политической силой являлся народный фронт. Главным штабом народного фронта, его политическим центром был Петроградский Совет. Крупные собственники уже тогда располагали большими богатствами и в обстановке общественных потрясений и разновластия легко могли пойти на применение вооруженных средств для самосохранения. В буржуазно-помещичьем стане уже в конце февраля 1917 г. обсуждалась идея установления военной диктатуры. Наиболее реальными претендентами на местную власть весной 1917 г. оказались общественные исполнительные комитеты, институт комиссаров Временного правительства и советы.

В первые месяцы после Февральской революции особым влиянием на местах пользовались Общественные исполнительные комитеты (ОИК). Одновременно с комитетами возникли и действовали Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Система местной административной власти была создана из социально однородной с правительством среды. Ее инициатором выступил центр, назначение комиссаров осуществлялось в приказном порядке и носило волевой характер.

20 апреля в Петрограде начались массовые демонстрации и митинги. На площади перед Таврическим дворцом собрались тысячи людей. Они требовали отставки министра П. Н. Милюкова и отказа от антинародной внешней политики. В ходе апрельского кризиса были предприняты попытки к установлению диктатуры как со стороны буржуазно-помещичьего, так и со стороны леворадикального стана одновременно.

Страна оказалась на грани крупномасштабных насильственных акций, которые могли стать поворотными в судьбах революции. Однако попытки противоборствовавших лагерей установить буржуазно-милитаристскую или пролетарскую диктатуру провалились. В стране быстро назревал новый политический кризис, невиданный за всю историю революции.

События развивались стремительно. 3 июля из правительства вышла группа министров - А.А. Мануйлов, Д.И. Шаховской, Н.В. Некрасов, А.И. Шингарев, П.Н. Переверзев, В.А. Степанов - все члены партии «Народной свободы» - конституционные демократы. 4 июля события достигли кульминации. Лишь 6 июля министр-председатель подписал грозное и вместе с тем плохо продуманное постановление, согласно которому лица, уличенные в призывах к убийствам, разбою, грабежам и погромам, наказывались тюремным заключением на три года; в неисполнении распоряжений власти - заключением в крепости или тюрьме также на три года, а призывы к офицерам, солдатам и другим воинским чинам не исполнять приказы приравнивались к государственной измене.

9 июля И.Г. Церетели выступил на совместном заседании ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов и исполкома Советов крестьянских депутатов с предложением наделить новое правительство неограниченными полномочиями.

Собрание поддержало эти предложения и приняло резолюцию, согласно которой правительство А.Ф. Керенского объявлялось правительством спасения революции, и за ним признавались «неограниченные полномочия». В начале июля были изданы суровые приказы, направленные на подавление какого бы то ни было сопротивления власти. Затем последовал приказ об аресте В.И. Ленина и некоторых других лидеров РСДРП (б).

Как только Л.Г. Корнилов занял ключевую позицию, достаточно высокую для давления на правительство, он предложил кабинету министров ввести смертную казнь на фронте. После введения смертной казни репрессивная кампания в армии стала беспредельной. 12 июля Военному министру и министру внутренних дел было предоставлено право закрывать «без суда и следствия оппозиционные газеты и журналы, призывавшие к неповиновению распоряжениям военных властей, к неисполнению воинского долга и содержавшие призывы к насилию и гражданской войне». Репрессиям подвергались также рабочие, солдаты и крестьяне.

Между тем в конце августа 1917 г. события вышли из-под правительственного контроля на другом фланге. 25-30 августа 1917 г. Главнокомандующий российской армии Л. Г. Корнилов организовал мятеж.

В такой обстановке революционизированные массы все более настойчиво требовали передать класть Советам. Эсеры и меньшевики в обстановке стремительного нарастания кризиса тоже скорректировали свои позиции, заменив лозунг о хлебе требованием «скорейшего созыва Учредительного собрания», и с ее помощью попытались повернуть ход событий в свою пользу. Получив безграничную власть, Керенский, по наблюдению Церетели, не имел возможности своими силами укреплять ее. Он лишь мог сохранить то, чем располагал на деле, и то в течение короткого периода времени.

Это был решающий рубеж в борьбе власти со своим народом, после которого начался процесс ее окончательного распада. 22 октября по всей стране, в том числе и в столице, беспрепятственно прошли многолюдные демонстрации рабочих и солдат в поддержку созываемого Всероссийского съезда Советов. Администрация Керенского оказалась парализованной и в скором времени изжила себя. Она утратила власть еще до вооруженного восстания большевиков. Это было похоже, скорее на социальный эксперимент, чем на взвешенную политику, проводимую с учетом мирового управленческого опыта. Именно поэтому такой курс сразу же натолкнулся на яростное сопротивление не только в России, но и за ее пределами.

Тема 14. Становление советской системы государственного управления в 1917-1936 гг.

Первым «управленческим» документом новой нарождавшейся власти следует признать обращение II съезда Советов «Рабочим, солдатам, крестьянам!», принятое на первом заседании съезда 25 октября 1917 г. Этот документ провозглашал установление Советской власти, т. е. образование Советского государства.

Важно отметить, что это обращение, по сути, являлось программой действий новой власти, и средством создания социальной опоры в массах. Оно предусматривало:

- предложение «немедленного демократического мира народам и перемирие на фронтах»;

- безвозмездную передачу «помещичьих, удельных и монастырских земель в распоряжение крестьянских комитетов»;

- демократизацию армии;

- обеспечение созыва Учредительного собрания;

- установление рабочего контроля над производством;

- обеспечение городов хлебом и предметами первой необходимости деревни;

- обеспечение права наций на самоопределение.

Таким образом, в расчёте на массовую поддержку в обращении были учтены жизненно важные интересы основных слоёв населения - рабочих, крестьян, солдат. Содержалось обещание немедленно решить острейшие, не решаемые прежними правительствами проблемы. Одновременно с этим делалась попытка нейтрализовать политических оппонентов обещанием обязательного созыва Учредительного собрания. Такое обращение в уставшей от войны и безволия Временного правительства стране было сильным политическим ходом.

Съезд призвал солдат на фронте к «бдительности и стойкости», обещая взамен улучшить положение солдатских семей и «обеспечить революционную армию всем необходимым путём решительной политики реквизиций и обложения имущих классов».

В современных исследованиях совершенно справедливо отмечено, что в той ситуации армия решала всё. Поэтому и второй законодательный акт съезда - «Об отмене смертной казни», был принят так же в интересах солдат. Данное постановление отменяло смертную казнь на фронте, провозглашало свободу агитации и освобождение военнослужащих, обвиняемых по «политическим преступлениям».

Учитывая, что боевые действия ещё продолжаются, съезд принял постановление «Об образовании в армии революционных комитетов». В соответствии с ним, в армии должны быть учреждены временные революционные комитеты, отвечающие «за сохранение революционного порядка и твердость фронта». Комиссары Временного правительства упразднялись, на фронт вместо них посылались комиссары съезда.

Логическим продолжением политики, направленной на привлечение, как армии, так и большинства населения на сторону новой власти, стало принятие съездом декрета «О мире», имевшим во многом декларативный характер. Декрет предлагал всем воюющим сторонам начать переговоры и заключить мирный договор, который бы предусматривал:

- заключение мира без аннексий и контрибуции;

- реализацию права на самоопределение всех насильственно присоединенных наций путем свободного голосования при полном выводе войска;

- отмену тайной дипломатии.

До заключения мирного договора предлагалось заключить трехмесячное перемирие. Новое правительство выражало готовность рассмотреть любое предложение воюющих сторон в этом направлении. Следует учитывать, что документ принимался и в расчёте на поддержку народов воюющих стран.

Одним из самых важных актов съезда стал декрет «О земле». Крестьяне составляли не только большую часть населения России, но и основу действующей армии. Декрет учитывал интересы крестьян и основывался на их наказах, сформулированных Советами крестьянских депутатов и земельными комитетами еще в августе 1917 г. Он состоял из 5 вводных статей и собственно крестьянского Наказа о земле.