Правовое регулирование отношений Российской Федерации и Европейского Союза

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Министерство образования и науки Министерство экономического

Российской Федерации развития и торговли

Российской Федерации

Государственный университет - Высшая школа экономики

Санкт-Петербургский филиал

Юридический факультет

Кафедра Гражданского права и процесса

Допущена к защите

Заведующий кафедрой

Дипломная работа

На тему: “Правовое регулирование отношений Российской Федерации и Европейского союза”

Студент группы № 352

Матвеев Кирилл Сергеевич

Руководитель к.ю.н., профессор

Несмиянов Алексей Николаевич

Санкт-Петербург

2010г.

Содержание

Введение

1.Учреждение Европейского Союза

2.Правовой статус Европейского Союза

3.Историко-правовые основы развития отношений Европейского Союза и России

4.Правовое регулирование международного сотрудничества Европейского Союза и России

5.Перспективы развития сотрудничества Европейского Союза и России

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Исследуя взаимоотношения Европейского союза с Российской федерацией необходимо рассмотреть как эти отношения формировались и развивались до сегодняшнего дня. На мой взгляд, такой исторический экскурс является необходимым звеном для дальнейшего изложения моей работы и наиболее глубокого понимания. До начала 80-х годов СССР не имел прямых связей с Европейскими сообществами (Европейское экономическое сообщество - сейчас Европейское сообщество, ранее - Европейское объединение угля и стали; Европейское сообщество по атомной энергии - Евратом). В 1963 году Сообщества направили в СССР меморандум с выражением надежды на нормализацию взаимоотношений. В 1972 году ЕС предприняли попытку нормализовать отношения с центрально- и восточноевропейскими странами на формальной основе. В 1974 году Комиссия ЕС предложила заключить отдельные торговые соглашения Сообществ с каждым европейским членом СЭВ. Эти попытки, однако, были безуспешными. Между тем неурегулированность отношений между СССР и ЕС создавала для Советского Союза серьезные проблемы как политического, так и торгово-экономического характера. С одной стороны, непризнание Советским Союзом Сообществ осложняло развитие двусторонних отношений со странами "двенадцати", в число которых входили основные торгово-экономические партнеры СССР в западном мире, передавшие важные сферы национальной компетенции в Брюссель. Ситуация усугубилась еще больше, когда присоединяющиеся к ЕС новые страны-члены денонсировали двусторонние соглашения с СССР о торговле. Кроме того, неурегулированность отношений Советского Союза с ЕС препятствовала нахождению Москвой своего места в условиях формировавшегося в Западной Европе беспрецедентного интеграционного комплекса. СССР оказывался перед реальной угрозой изоляции. Со второй половины 80-х в СССР начинается коренной пересмотр подходов к ЕС: был взят курс на всестороннее развитие политических и торгово-экономических отношений. Летом 1988 года была подписана совместная политическая декларация ЕС-СЭВ, закрепившая новые тенденции в отношениях сторон; устанавливаются дипломатические отношения СССР-ЕС; немногим позже произошел обмен постоянными представительствами в Брюсселе и Москве. В 1989 году было заключено первое соглашение с ЕС - "О торговле и экономическом и коммерческом сотрудничества", которое положило начало полнокровному сотрудничеству между ЕС и Советским Союзом. Торгово-экономическое соглашение между ЕС и СССР было заключено сроком на 10 лет. Одним из его участников стал Евратом, поскольку у ЕС была большая заинтересованность в ядерных исследованиях и ядерной безопасности. В соответствии с соглашением ЕС в основном отменил с 1 августа 1991 года специфические количественные ограничения советского экспорта в Сообщество, оставив их лишь на некоторые особо чувствительные товары (стальные изделия, текстиль и тому подобное). В ответ СССР ввел недискриминационный режим для товаров из ЕС в том, что касалось квотирования и лицензирования. Соглашение предусматривало реализацию товаров по рыночным ценам и содержало защитную оговорку. В 1994 году между ЕС и его странами-членами, с одной стороны, и Россией - с другой было подписано широкомасштабное Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС), регламентирующее практически все стороны возможного политического, торгового и экономического взаимодействия сторон. В дополнение к СПС были подписаны соглашения о торговле текстильными изделиями и некоторыми изделиями из стали.

Вступившие в силу 1 декабря 1997 года (после одобрения всеми 15 странами - членами ЕС) СПС устанавливает безусловный режим наибольшего благоприятствования в торговле. Оно содержит развернутый раздел мер по отраслевому, научно-техническому, таможенному, социальному, инвестиционному, финансовому сотрудничеству, а также хозяйственным связям регионов РФ и ЕС. Регламентируется обмен в сфере услуг, предусмотрены дополнительные переговоры о режиме космических запусков и поставках в ЕС российских материалов ядерного топливного цикла, процедуры консультаций для решения спорных вопросов.

Какова сущность сегодняшних отношений между Европейским Союзом и Россией? Дискуссии по этому вопросу ведутся сейчас на самых разных уровнях: от студенческих дебатов до официальных международных встреч глав-государств. Актуальность данной темы на сегодняшний день неоспорима. Ведь ныне Россия представляет собой державу, которая потеряла былую мощь, и ее народ это глубоко переживает, испытывая горечь. В самой России ощущается нестабильность и поиск того, какую роль ей надлежит играть в Европе и в мире в целом. В то же время Россия остается военной сверхдержавой благодаря своему стратегическому ядерному потенциалу. Что же касается Европейского Союза, то здесь происходит его интенсивное расширение в географическом плане и полная интеграция в экономическом. Все это так, но вот в политическом отношении он мало что значит. Европейский Союз зависит от Соединенных Штатов всякий раз, когда требуется принятие важных решений. Вместе с тем следует признать, что Европа уже не представляет для США зону их первоочередных интересов - для них такой зоной является теперь Азия. В общем, если бы Европейский Союз стремился к подлинной независимости, к автономии в политико-стратегическом смысле, то Россия в свою очередь могла бы, безусловно, стать для него незаменимым партнером. Однако приходится констатировать, что Европейский Союз к этому не стремится. Мне представляется, что в ближайшие десятилетия Европа будет оставаться такой же слабой, если, конечно, ее развитие не пойдет по иному сценарию и если внутри Европейского Союза не возникнет ядро стран, способных взять более независимый политический курс. Возможно, что появится некая "Мини-Европа", центром которой будет амбициозная Германия. Возможен и третий вариант - объединение всех европейских сил воедино, если Россия к тому времени обретет должную форму. Четвертый - это будет тот случай, если произойдет ослабление Соединенных Штатов. Всего же вероятнее будет так: сокращение политического влияния Европы в мировом масштабе и повсеместное усиление присутствия и влияния Азии, которая сейчас на подъеме.

Цель данной работы это изучение и анализ проблем, которые существуют в отношениях между Европейским союзом и Россией. Для этого ставятся задачи по исследованию взаимоотношений с момента первых контактов между Россией и Европейским союзом, ситуация на сегодняшний день и перспективы развития взаимоотношений в будущем.

Изучение правового регулирования отношений Российской Федерации и Европейского союза. И, конечно же, основная задача работы - это на основе имеющихся материалов реально оценить перспективы дальнейшего сотрудничества между Россией и Европейским союзом, выявить все положительные и отрицательные стороны этого сотрудничества как для России, так и для Европейского союза

Надо сказать, что в правовой литературе уже появились некоторые исследовательские работы, касающиеся изучения вопроса международного сотрудничества России и Европейского союза. Наибольший интерес, конечно же представляют работы, основанные на сравнительном исследовании отношений, которые сложились на сегодняшний день и существовали ранее. Этим отличаются публикации С.Ю. Кашкина, А.Я. Капустина, В.К. Пучинского, Б.Н. Топорнина. Следует отметить, что вопросы международного сотрудничества России и Европейского союза освещены также и в нормативных документах, основными из которых являются Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) между РФ, с одной стороны, и ЕС и их государствами-членами -- с другой 1994г.;

Стратегия развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000-2010гг.); Соглашение между РФ и ЕС о сотрудничестве в области науки и технологий 2000 г.

Основные положения работ данных авторов и нормативно-правовых документов, а также мнения других правоведов в контексте рассматриваемых проблем получили в данной работе достойную оценку и краткое освещение.

1.Учреждение Европейского Союза

В течение тридцати лет с момента образования Европейских сообществ их деятельность осуществлялась на базе подписанных в 1950-е гг. учредительных договоров, в содержание которых вносились изменения лишь по отдельным, частным вопросам (бюджет, статус институтов и некоторые другие).

Однако к середине 1980-х гг. стало очевидно, что заложенные в Парижском и Римских договорах правила нуждаются в коренных преобразованиях, прежде всего с целью завершить процесс создания единого рынка в рамках ЕЭС и подготовить Сообщества к переходу на новый виток интеграции, связанный с введением единой валюты.

В этой связи в 1985 г. Совет Европейских сообществ принял решение (вопреки сопротивлению представителей Греции, Великобритании и Дании) созвать специальную конференцию правительств государств-членов. По итогам конференции в 1986 г. был подписан Единый европейский акт, вступивший в силу после ратификации государствами-членами 1 июля 1987 г.

Единый европейский акт (ЕЕА) -- это первая крупная реформа правовых устоев Сообществ (главным образом, ЕЭС). Наибольшее число его норм содержат поправки в учредительные договоры Европейских сообществ (раздел II «Положения, изменяющие договоры об учреждении Европейских сообществ»):

-- во-первых, Единый европейский акт закрепил окончательную дату (31 декабря 1992 г.) построения единого для всех стран ЕЭС внутреннего рынка, т.е. «пространства без внутренних границ, в котором согласно положениям настоящего Договора обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов» (ст. 8а Договора о ЕЭС в редакции ЕЕА);

во-вторых, Единый европейский акт расширил предметную компетенцию ЕЭС. Отныне к ведению Сообщества в лице его институтов были отнесены новые сферы общей политики: региональная, научно-техническая, экологическая;

в-третьих, существенной реформе была подвергнута система
институтов Европейских сообществ. Она способствовала, с одной стороны, укреплению демократических начал в процессе принятия решений, с другой

- усилению наднациональных черт, дальнейшей федерализации Сообществ.

В частности, бывшая Ассамблея, переименованная ЕЕА в Европейский парламент, получила новые полномочия в законодательном процессе (процедура сотрудничества, в которой Совет может преодолеть вето Европарламента на законопроект только единогласно). Парламент приобрел также право решающего голоса при решении вопросов о вступлении новых государств-членов в Сообщества, а ныне в Союз.

Основной законодательный орган ЕЭС -- Совет -- по многим вопросам, относящимся к регулированию внутреннего рынка, получил возможность принимать нормативные акты не единогласно, как ранее, а квалифицированным большинством голосов, даже вопреки возражениям отдельных государств-членов.

Единый европейский акт также расширил полномочия Комиссии и заложил правовую основу для создания нового судебного органа Европейских сообществ -- Суда (Трибунала) первой инстанции.

Другая реформа, получившая закрепление в нормах ЕЕА, связана с Европейским политическим сотрудничеством. Как отмечалось выше, данный механизм координации внешней политики государств-членов, сформировавшийся в 1970-е гг., не получил сначала юридического закрепления в учредительных документах. Единый европейский акт восполнил этот пробел. Отныне будущая вторая «опора» Европейского Союза юридически закреплялась (институционализировалась) в нормах третьего раздела ЕЕА «Положения о европейском сотрудничестве в области внешней политики».

Сказанное в последнем абзаце объясняет название документа -- «единый». Нормы ЕЕА регулировали устройство и деятельность обеих сфер и направлений интеграционного процесса: социально-экономической интеграции в рамках Европейских сообществ и «совместной разработки и осуществления европейской внешней политики» в рамках Европейского политического сотрудничества.

Продолжая оставаться в тот момент организационно самостоятельными, Сообщества и ЕПС, согласно первой статье Единого европейского акта, отныне должны были стремиться к общей для них цели -- «сообща внести практический вклад в постепенное создание Европейского Союза». Эта цель была достигнута в начале следующей декады.

В 1970-е гг. вскоре после возникновения Европейского политического сотрудничества в политических кругах государств-членов возникла идея создать на базе трех Сообществ и ЕПС интеграционную организацию универсальной компетенции, деятельность которой охватывала бы все сферы и направления интеграции.

Эта идея была одобрена на встрече в верхах руководителей государств-членов еще в 1972 г. В итоговой декларации главы государств/правительств приняли политическое решение преобразовать «всю совокупность отношений между государствами-членами в Европейский Союз». Данную цель предполагалось достичь «до конца текущего десятилетия», т.е. к 1980 г.

Однако в тот период процесс подготовки к учреждению Союза так и остался на стадии обсуждения. В начале 1980-х гг. государства-члены вновь возвращаются к идее создания Европейского Союза, а их руководители «подтверждают свое обязательство постепенно двигаться по пути создания как никогда ранее тесного союза между государствами-членами и народами Европейского сообщества» (Торжественная декларация о Европейском Союзе: принята на встрече в верхах в Штутгарте 19 июня 1983 г.).

Европейский парламент, со своей стороны, подготовил и 14 февраля 1984 г. одобрил детальный проект Договора о Европейском Союзе, который носил ярко федералистский характер.

Однако лишь после подписания и вступления в силу Единого европейского акта планы создания Европейского Союза перешли в практическую плоскость. В 1990 г. приступили к работе две конференции (по разработке соответственно экономического и политического союза). Общим их результатом стал Договор о Европейском Союзе, подписанный 7 февраля 1992 г. в нидерландском городе Маастрихте (отсюда другое распространенное, хотя и неофициальное название документа -- Маастрихтский договор).

Не только для людей, не посвященных в тонкости составления международно-правовых документов, но и, пожалуй, для квалифицированных юристов Маастрихтский договор весьма непривычен и сложен для понимания. Интерпретация многих его положений предполагает обращение к другим правовым актам, в особенности к Парижскому и Римским учредительным договорам. Принципы декларируются не только в «Общих условиях», но и в других разделах Договора. Его особенность состоит, далее, в том, что много важного и актуального содержится в многочисленных приложениях к основному тексту

Чтобы уточнить его положения и создать хорошо работающий механизм реализации, Договор сопровождается дополнительными документами. В их числе 10 протоколов, 8 деклараций и одно соглашение.

К числу наиболее важных протоколов можно отнести Протокол об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка, Протокол об уставе Европейского валютного института, Протокол об Экономическом и социальном комитете.

Поскольку Договор о Европейском Союзе повлек новые серьезные ограничения государственного суверенитета стран-участниц, что потребовало во многих из них провести конституционные реформы и референдумы, ратификация этого документа заняла достаточно длительный период времени. Данный процесс продолжался свыше полутора лет, и 1 ноября 1993 г. Договор о Европейском Союзе вступил в силу.

Какие же изменения привнес в «интеграционную конструкцию» Маастрихтский договор?

1. Прежде всего, была создана новая интеграционная организация -- Европейский Союз -- деятельность, которая охватывает все основные сферы общественной жизни. К ним относятся не только экономическая интеграция (уже проводимая с 1950-х гг. в рамках Сообществ) и общая внешняя политика и политика безопасности Союза (бывшее ЕПС), но также осуществление правоохранительной функции посредством координации соответствующих действий государств-членов -- сотрудничество в области правосудия и внутренних дел.

Одновременно руководящие органы (институты) Европейских сообществ были преобразованы в институты Союза в целом, коих стало пять (к уже существующим четырем институтам Договор о Европейском Союзе добавил Счетную палату).

Граждане государств-членов отныне наряду с национальным гражданством получили также гражданство Европейского Союза.

С другой стороны учреждение Европейского Союза не привело к ликвидации Европейских сообществ. Они продолжают функционировать и поныне, выступая в качестве одного из подразделений (первой «опоры») новой организации.

2.. Договор о Европейском Союзе не только соединил и синтезировал в рамках единой организационной «структуры» разные сферы интеграционного процесса. Цель этого документа -- обозначить «новый этап в создании как можно более тесного союза народов Европы» -- обусловила новые ограничения государственного суверенитета и расширение предметов ведения уже существующих Европейских сообществ.

Изменения главным образом касались ЕЭС, которое Маастрихтским договором переименовано в Европейское сообщество (ЕС). Европейское сообщество, более не являющееся экономическим (вернее, не только экономическим), было уполномочено посредством дополнений в Римский договор 1957 г. (Договор о ЕЭС, ныне Договор о ЕС) осуществлять деятельность в таких сферах, как культура, образование, молодежная политика, «трансъевропейские сети», здравоохранение, защита прав потребителей и др.

3. Особое значение имел вклад Договора о Европейском Союзе в процесс углубления экономической интеграции. Нормы, инкорпорированные в 1992 г. в Договор о Европейском сообществе, юридически закрепили переход ЕС на новую, более высокую форму интеграционного процесса -- экономический и валютный союз, который предполагает введение единой валюты, заменяющей национальные денежные единицы и находящейся под управлением наднациональных органов и учреждений (главное среди них -- Европейский центральный банк).

4. Как и его предшественник (ЕЕА), Маастрихтский договор продолжил реформу институтов Сообществ, выступающих теперь как институты всего Европейского Союза.

Введение новой законодательной процедуры -- процедуры совместного принятия решения превратило Европейский парламент наряду с Советом во второй орган законодательной власти Европейского Союза. Парламент получил также право утверждать посредством вотума доверия новый состав Европейской комиссии -- главного исполнительного органа ЕС (правом выражать ей вотум недоверия он располагал изначально).

В Совете была расширена сфера применения голосования квалифицированным большинством, т.е. Маастрихтский договор продолжил процесс лишения государств-членов права вето на законодательство и другие акты Союза.

5. Наконец, Маастрихтский договор впервые на уровне учредительных документов признал обязанность Союза в целом соблюдать основные права и свободы человека и гражданина, прежде всего те, которые закреплены в Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. Одновременно с введением института гражданства Союза в «конституции» ЕС был закреплен перечень основных прав гражданина: свобода передвижения, избирательные права, право петиций и др.

Подписание и вступление в силу Договора о Европейском Союзе 1992 г. не только не замедлило, а, напротив, ускорило процесс реформирования правовых основ этой интеграционной организации, увеличило его масштабы и частоту.

Непосредственно в самом Маастрихтском договоре (ст. N) предусматривалось, что в 1996 г. будет созвана новая «конференция правительств государств-членов» для внесения поправок в учредительные документы Союза (Договор о Европейском Союзе, а также в сохраняющие силу Парижский и Римские договоры о Европейских сообществах).

На состоявшейся в июне 1997 г. в г. Амстердаме (Голландия) сессии Европейского совета, проходившей на высшем уровне, проект нового Договора был в целом одобрен. Потребовалось немного времени для заключительной юридической правки текста, устранения некоторых разночтений в выявленных при сопоставлении разделов и отдельных статей, т.е. для тщательного редактирования. В октябре 1997 г. в том же г. Амстердаме состоялась торжественная церемония его подписания главами государств и правительств. По сложившейся традиции новый Договор получил наименование по месту подписания. Его полное название -- Амстердамский договор об изменении Договора о Европейском союзе, договоров, учреждавших европейские сообщества, и ряда связанных с ними актов.

Как видно уже из названия, Амстердамский договор не учреждает новых организаций. Его назначение -- внести изменения и дополнения в уже действующие учредительные документы, которые после вступления его в силу были инкорпорированы, соответственно, в Договор о ЕС (бывшее ЕЭС), Договор о ЕОУС, Договор о Евратоме и Договор о Европейском Союзе.

На апрель 2002 г. учредительные документы Союза действуют в редакции Амстердамского договора.

Основные изменения и дополнения, внесенные им, заключаются в следующем.

Во-первых, был продолжен процесс расширения компетенции Европейского сообщества и Союза в целом. К ведению ЕС теперь стали относиться визовая, иммиграционная политика, вопросы убежища, политика занятости и др. Европейский Союз был наделен полномочиями издавать нормативные акты по вопросам уголовного права и процесса.

Кроме того, отдельные государства-члены были уполномочены делегировать институтам Союза дополнительную компетенцию, не дожидаясь внесения поправок в учредительные документы (посредством уже упоминавшегося «механизма продвинутого сотрудничества».

Во-вторых, была продолжена институционная реформа, которая продолжает развиваться по направлениям, указанным выше: расширение полномочий Европарламента и постепенная ликвидация права вето представителей государств-членов при голосовании вопросов в Совете Европейского Союза.

В-третьих, Амстердамский договор впервые на уровне Союза закрепил общие принципы конституционного строя (ст. 6 Договора о Европейском Союзе) и установил санкции к государствам-членам за их нарушение. Наряду с этим в Амстердамском договоре немалое внимание уделялось укреплению внешней политики и политики безопасности. Ряд статей Маастрихтского договора был изменен, появилось немало новых. К примеру (бывшая статья J-1) ныне ст.11, определяющая главные цели общей внешней политики и политики безопасности Европейского союза.

В-четвертых, посредством специального протокола, приложенного к Договору о ЕС и Договору о Европейском Союзе, в право Европейского Союза были включены Шенгенские соглашения, принятые на их основе нормативные акты и другие источники. Шенгенское право отныне превратилось в один из составных компонентов в системе права Европейского Союза.

Наконец, в-пятых, с Амстердамским договором связано так называемое упрощение учредительных документов (часть вторая «Упрощение»). Под «упрощением» в данном случае подразумевается, прежде всего, устранение из текста Договора о Европейском сообществе (как главного учредительного документа) устаревших положений, которые утратили свое значение на современном этапе, например о порядке создания общего рынка.

Кроме того, была изменена нумерация статей Договора о Европейском Союзе и Договора о Европейском сообществе. В первом документе буквенные обозначения были заменены на цифровые: ст. А стала ст. 1, ст. В -- ст. 2, ст. J.1 -- ст. 11 и т.д.

В Договоре о Европейском сообществе изменение нумерации имело целью устранить из текста номера статей, внесенных за прошедшие 40 лет в качестве поправок и потому имевших смешанное обозначение (ст. 189а, ст. 109т, ст. 1 ЗОу и т.п.). После пересчета первая из них стала ст. 251 вторая -- ст. 124, третья -- ст. 181 и т.д.

Европейский Союз имеет сложное и весьма своеобразное внутреннее строение (структуру). Он включая в себя три компонента, которые последовательно перечислены в ст.2 (абз. 3) его учредительного договора:

«Союз основан на Европейских сообществах [ЕС + ЕОУС + Евр атом], дополненных сферами политики [общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ)] и формами сотрудничества [сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО)] в соответствии с настоящим Договором».

Каждый из трех обозначенных выше компонентов в официально: документации и доктрине именуется «опорами» Европейского Союза, а его структуру отсюда принято называть «структурой трех опор: (далее эти слова используются без кавычек).

Первая, главная опора -- Европейские сообщества, вместе взятые. Их было три: Европейское сообщество (ЕС), Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) и Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), но с 24 июля 2002 г. их стало на одно меньше.

Это связано с истечением срока действия Парижского договора 1951 г. -- единственного из учредительных документов Союза, заключенного на ограниченный период (50 лет). Данный срок истек 23 июля 2002 г., и со следующего дня ЕОУС прекратил свое существование. Его компетенция и имущество перешли к Европейскому сообществу, а первая опора Союза, соответственно, сузилась до двух Сообществ -- ЕС и Евратом.

Европейские сообщества коллективно вошли в структуру Союза, поскольку de facto с 1967 г. все они представляют собой единую организацию (благодаря единому составу государств-членов и единой системе руководящих органов -- институтов).

В то же время каждое из них по сей день функционирует на базе своего учредительного договора. Заключенные еще в 1950-е гг. Договор о ЕС, Договор о Евратоме и Договор о ЕОУС (до 24 июля 2002 г.) сохраняют свое действие и входят в систему учредительных документов Европейского Союза в целом.

Итак, новая организация -- Европейский Союз -- интегрировала в себя три другие организации: ЕС (бывшее ЕЭС), ЕОУС и Евратом. Сообщества не были ликвидированы, но изменили свою правовую природу. Отныне Сообщества выступают вместе как первый компонент (опора) в структуре Европейского Союза, сохраняя в ней относительную автономию.

При этом роль и значение разных Сообществ неравноценны. Наиболее важным, влиятельным и авторитетным является Европейское сообщество, которое по праву может быть названо ключевым элементом не только в первой опоре, но и в структуре всего Европейского Союза. Именно в рамках Европейского сообщества сосредоточена наибольшая часть предметов ведения и властных полномочий Союза. Юридические нормы, созданные ЕС и, в меньшей степени, ЕОУС и Евратом (коммунитарное право), образуют самую обширную по объему и многообразную по содержанию часть права Европейского Союза.

Европейские сообщества -- это первая, самая старая по времени возникновения опора Европейского Союза с почти полувековым «стажем». Соответственно вторую опору составляет общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ), прообразом которой послужил функционировавший с 1970 г. механизм европейского политического сотрудничества.

После вступления в силу Маастрихтского договора 1992 г. разработка и осуществление «европейской» внешней политики стали частью деятельности Союза в целом, которая осуществляется в данном случае непосредственно на базе учредительного договора Европейского Союза.

Таким образом, в отличие от Сообществ ОВПБ не является отдельной организацией и не обладает своим собственным учредительным договором.

Сказанное об ОВПБ относится и к третьей опоре Европейского Союза -- сотрудничеству полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО) -- самому «молодому» элементу в структуре данной организации.

Хотя отдельные мероприятия по координации сотрудничества государств-членов в правоохранительной сфере осуществлялись еще до создания Европейского Союза (самый известный, хотя и не единственный пример -- Шенгенские соглашения 1985 и 1990 гг.), организационно-правовую форму они получили только в Маастрихтском договоре 1992 г.

Последний учредил в качестве отдельной сферы деятельности Союза и государств-членов сотрудничество в области правосудия и внутренних дел (раздел VI «Положения о сотрудничестве в области правосудия и внутренних дел»).

Современное название третья опора получила в соответствии с Амстердамским договором 1997 г., который ограничил ее предметную компетенцию исключительно вопросами борьбы с преступностью (вопросы правосудия по гражданским делам, убежища, а также визовая, иммиграционная политика перешли в ведение Европейского сообщества).

Итак, Европейский Союз по своей структуре представляет собой сложное единство трех компонентов (опор), каждый из которых имеет свой правовой базис: договоры о ЕС, ЕОУС, Евратоме (для первой опоры), разделы V и VI Договора о Европейском Союзе «Положения об ОВПБ» и «Положения о СПСО» (соответственно для второй и третьей опор).

Европейские сообщества выступают первой и главной опорой Союза, а ОВПБ и СПСО -- дополнительными.

Что же в таком случае представляет сам Европейский Союз? Является ли он сам полноценной организацией или это просто общее название, «крыша», как обычно изображают его строение на схемах и рисунках.

Ответ на поставленный вопрос зависит прежде всего от наличия у Союза признаков, которые можно назвать условиями организационного единства. Главные среди них -- это единый состав государств-членов и единая система руководящих органов (институтов).

Данные условия, которые ранее обеспечили «слияние» Европейских сообществ, в настоящее время являются основополагающими принципами устройства Союза.

Первый принцип -- принцип единого членства -- означает, что все существующие и вновь вступающие государства состоят членами Европейского Союза в целом, всех трех его опор.

Страны-кандидаты вступают непосредственно в Европейский Союз и Одновременно с этим они автоматически становятся участниками Европейских сообществ, а также субъектами двух других опор (ОВПБ и СПСО).

Таким образом, и сейчас, и в дальнейшем все три опоры Союза будут объединять один и тот же состав государств-членов.

Другой важнейший принцип, определяющий организационное единство Европейского Союза, -- принцип единства руководящих органов (институтов). «Союз располагает единым институционным механизмом».

В качестве институтов Союза признаны институты Европейских сообществ, объединенные еще в 1967 г.: Европейский парламент (бывшая Ассамблея), Совет, Комиссия, Суд, а также Счетная палата. Как и ранее, они формируются на основе положений учредительных договоров Европейских сообществ (которые в данном отношении тождественны по содержанию), а при принятии решений в зависимости от предмета руководствуются договорами о ЕС, ЕОУС или Евратоме или положениями об ОВПБ и СПСО Договора о Европейском Союзе.

Таким образом, в рамках всех опор Союза издание нормативных актов и других решений осуществляют одни и те же институты, представляющие Европейский Союз в целом.

Кроме указанных двух существуют ряд других условий, обеспечивающих функционирование Союза как единой организации.

Некоторые из них, правда, выполняются не полностью, имеют оговорки и исключения. К этим дополнительным условиям относятся:

-- принцип единого бюджета, т.е. финансирование Европейского Союза в целом за счет единой системы финансовых ресурсов и на основе единого финансового документа, именуемого «Общий бюджет Европейского Союза».

-- принцип единого гражданства, в соответствии с которым граждане государств-членов приобрели с 1993 г. гражданство Европейского Союза в целом, а не отдельных его компонентов.

Следует отметить в то же время, что основы правового положения граждан Союза закрепляет Договор о Европейском сообществе, в который в 1992 г. была включена специальная часть (часть вторая «Гражданство Союза»);

-- принцип единства целей, предполагающий существование общих целей для всех трех опор Союза. Эти цели нормативно закреплены в первом разделе Договора о Европейском Союзе (ст. 2) и распространяются в равной мере на каждое из Европейских сообществ, а также на ОВПБ и СПСО.

Договор о Европейском Союзе закрепляет также общую задачу данной организации: «Он [Союз] имеет своей задачей организовать на основе сплочения и солидарности отношения между государствами-членами и между их народами»;

общие принципы организации и деятельности ЕвропейскогоСоюза. Таковыми являются принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, принцип правового государства, принцип субсидиарности;

принцип сохранения «acquis communautaire». Термин «acquis communautaire» (франц.) использован в тексте Договора о Европейском Союзе как на французском, так на английском языке.

На русский язык его обычно переводят как «достижения Сообщества» или «наследие Сообщества», причем в данном случае речь идет о трех Сообществах, вместе взятых (т.е. обо всей первой опоре).

На практике, однако, в праве и правовой доктрине Союза понятие «acquis communautaire» имеет специальное, более узкое значение. Оно обозначает не абстрактные «достижения», а, прежде всего, достижения в области права. Другими словами, «acquis communautaire» образуют принципы, нормы, а также другие положения и акты, имеющие юридическое значение (например, акты толкования), которые были созданы в рамках Европейских сообществ с момента их основания.

Принцип сохранения «acquis communautaire», закрепленный в ст. 3 Договора о Европейском Союзе, соответственно возводит эти «достижения» в ранг общеобязательных для всего Союза. Союз должен не только «полностью сохранять «acquis communautaire», но и опираться на них в своей последующей деятельности.

-- единый порядок пересмотра учредительных документов Союза.
В настоящее время договоры о Европейских сообществах выступают в качестве учредительных документов Союза в целом. Соответственно как Парижский 1951 г., римские 1957 г., так и сам Договор о Европейском Союзе 1992 г. должны изменяться на основании единых принципов, в одинаковом порядке.

Данный порядок закреплен в Договоре о Европейском Союзе, которая регулирует процедуру пересмотра всех учредительных документов данной организации;

-- наличие собственной правосубъектности. Принцип собственной правосубъектности в отношении организации Европейский Союз реализуется весьма своеобразно.

В том, что касается международных отношений, правосубъектность Союза в настоящее время разделилась на две части. С одной стороны, по вопросам общей внешней политики и политики безопасности, а равно в сфере борьбы с преступностью (т.е. в рамках второй и третьей опор) субъектом международного права и международных договоров может выступать Союз в целом.

Однако по вопросам экономического, социального, научного и культурного сотрудничества с иностранными государствами стороной, как и прежде, выступают Европейские сообщества, не утратившие с учреждением Союза собственной правосубъектности.

В этой связи в Хартии Европейского Союза об основных "правах (ст. 53) отдельно говорится о «международных конвенциях, сторонами которых выступают Союз, Сообщество,..». Разумеется, международные договоры ЕС и других Сообществ служат теперь источниками права Европейского Союза в целом, но заключает их по-прежнему не Союз, а организации, составляющие его первую опору.

В сфере имущественных отношений (в том числе гражданско-правовой) право-, дее- и деликтоспособным субъектом Союз в целом не выступает. Субъектами права в данном случае, как и ранее, являются Европейские сообщества. В частности, согласно учредительному до говору ЕС Сообщество в государствах-членах приравнивается к юридическим лицам и наделяется «самой широкой правоспособностью, признаваемой национальными законодательствами за юридическими лицами» (ст. 282 ДЕС). |

Таким образом, Союз участвует в имущественных отношениях через Европейские сообщества.

Еще одна особенность (впрочем, характерная не только для Союза, но и для государств) связана с наличием органов, обладающих собственной правосубъектностью, в том числе международной и гражданско-правовой. К ним относятся, например, Европейский центральный банк и Европол. Последний, в частности, уполномочен заключать от своего имени соглашения с государствами и международными организациями.

Рассмотрев выше Европейский Союз «по частям» (т.е. по опорам) и с точки зрения условий, обеспечивающих целостность всей конструкции (главные среди них, напомню, единый состав государств-членов и единая система руководящих органов), можно сформулировать теперь общий вывод относительно структуры этого интеграционого объединения.

Европейский Союз -- это организация со сложным (комплексным) внутренним строением. Союз как целостная система подразделяется на три компонента (опоры), объединенные друг с другом принципами единого членства и единого институционного механизма.

Базисной опорой Союза служат Европейские сообщества, через которые Европейский Союз реализует основную часть своей компетенции и своей правосубъектности. Среди них, в свою очередь, наибольшее значение имеет Европейское сообщество (ЕС).

В качестве дополнительных опор Союза выступают две сферы деятельности, подчиняющиеся особому правовому режиму: общая внешняя политика и политика безопасности (ОВПБ) и сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере (СПСО).

Подобное устройство Союза оказывает влияние и на систему его права, где в качестве самостоятельных компонентов, со своими особыми источниками действуют коммунитарное право (право Европейских сообществ), право ОВПБ, право СПСО.

В заключение необходимо обратиться к вопросам, которые наверняка задавали себе многие интересующиеся столь актуальной темой: почему учредители Европейского Союза избрали для него столь сложную, запутанную, трудную для восприятия структуру? Нельзя ли было сделать проще?

«Простой» вариант на самом деле существовал и даже обсуждался в процессе подготовки текста Маастрихтского договора. Его логика довольно проста. Из трех Сообществ, которые функционировали в начале 1990-х гг., главным было Европейское экономическое сообщество, переименованное в Маастрихте в Европейское сообщество.

Вместо того чтобы строить отдельные опоры, можно было просто-напросто инкорпорировать в Договор о ЕЭС все сферы деятельности, важные для европейской интеграции, в том числе общую внешнюю политику и политику безопасности и вопросы борьбы с преступностью. Другими словами, можно было сконцентрировать в ЕЭС полномочия по всем предметам ведения будущего Союза, а затем, если потребуется, изменить название «Сообщество» на «Союз».

Европейский Союз как организация универсальной компетенции, таким образом, возник бы на базе единого учредительного документа -- пересмотренного Римского договора об учреждении ЕЭС -- и являлся бы не чем иным, как переименованным Европейским экономическим сообществом.

Именно такую схему предложила в конце 1990 г. Комиссия Европейских сообществ (концепция «единого Сообщества»). Аналогичные принципы были положены в проект, официально представленный в начале 1991 г. правительством Нидерландов.

Однако в итоге победила другая концепция -- структура трех опор, которая была описана мною выше. Почему же все-таки «простой» вариант уступил место структуре, которая, по мнению самих западноевропейских правоведов, отличается «патологической сложностью» и «не может быть понята гражданами»?

Так, структура Европейского Союза отражает наличие специализации, своеобразного разделения труда между разными опорами: в ведении Сообществ находится хозяйственная система, вопросы социальной и духовно-культурной сфер, в рамках ОВПБ Союз осуществляет внешнеполитическую, а в рамках СПСО -- правоохранительную функции.

Другими словами, первая опора -- социально-экономическая, вторая -- внешнеполитическая, третья -- правоохранительная.

Такого рода классификация, однако, является достаточно условной, а специализация -- не всегда четкой. Например, в ведении Европейского сообщества сейчас находится визовая политика, которая вряд ли может быть отнесена к хозяйственной и даже социальной сфере.

Внешнеполитическую функцию Союз на деле осуществляет в рамках трех опор, а правоохранительная деятельность третьей опоры ограничивается ныне лишь уголовными преступлениями. Вопросы гражданских и административных правонарушений находятся в ведении Европейского сообщества.

Специализация между опорами все же имеется и служит одним из оснований их отделения друг от друга;

Интеграция -- это постепенный процесс, который начинает развиваться сначала в одних сферах жизни, а затем постепенно охватывает другие, с ними связанные. Первой такой сферой в Европе послужила экономика, за ней последовала внешняя политика и самой последней -- сфера охраны правопорядка.

Соответственно протекал процесс строительства Европейского Союза, «фотографией» которого служит его структура трех опор. Европейские сообщества, образовавшие первую опору, представляют самую раннюю и наиболее продвинутую область интеграции. Интеграция в сфере внешней политики, которая еще не достигла уровня ЕС и других Сообществ, образовала предмет второй опоры -- ОВПБ. Наконец, самая «юная» сфера интеграции вошла в предмет третьей опоры -- СПСО.

Структура трех опор, таким образом, отражает различный уровень развития интеграции стран и народов Европейского Союза в разных областях общественной жизни, а также логику и историю его становления.

Третья причина носит сугубо политический характер. На самом деле именно политические факторы являются ключевым обстоятельством, которое заставило создателей Европейского Союза отказаться от предложений Комиссии и правительства Нидерландов и избрать для новой организации столь своеобразную и громоздкую структуру.

Под политическими факторами в данном случае имеется в виду нежелание государств-членов решиться на серьезные ограничения государственного суверенитета сразу во всех сферах жизни, подобно тому, как они сделали это в экономической сфере.

Как известно, наиболее «чувствительные» области государственного суверенитета -- те, что непосредственно связаны с использованием аппарата принуждения, а именно, внешняя (в том числе военная) политика и охрана законности и правопорядка от преступных посягательств.

Именно по этой причине внешнюю политику в 1970 г. «отделили» от Европейских сообществ и отнесли к механизму ЕПС. Она же обусловила структуру трех опор, которую закрепил для Европейского Союза в 1992 г. Маастрихтский договор и сохранили Амстердамский 1997 г. и Ниццкий 2001 г. договоры.

Три опоры Союза -- это три разных правопорядка. В рамках первой, «коммунитарной» опоры ограничения государственного суверенитета наиболее серьезны, а в рамках второй и третьей, называемых часто «межправительственными» -- весьма незначительны, хотя тоже имеют место.

Соответственно те же самые институты Союза, которые являются едиными для всей организации, в рамках разных опор подчиняются разным правилам. Например, в первой опоре Совет, включающий национальных министров, принимает решения, как правило, большинством голосов (т.е. государства-члены лишены права вето на нормативные и иные акты). В рамках второй и третьей опор, напротив, преобладает метод единогласия.

Полномочия таких подлинно наднациональных институтов, как Европарламент, Комиссия и Суд, по первой опоре достаточно велики, а в двух других ограничены или даже полностью отсутствуют (к примеру, вопросы обшей внешней политики и политики безопасности полностью изъяты из юрисдикции Суда).

Итак, структура трех опор, заложенная в Договоре о Европейском Союзе, на первый взгляд сложная и запутанная, является на самом деле весьма эффективной юридической конструкцией, с помощью которой интеграционные процессы могут двигаться вперед во всех сферах общественной жизни, но «на разных скоростях», с большим (в рамках первой -- главной -- опоры) или меньшим (в рамках второй и третьей -- дополнительных опор) ограничением государственного суверенитета.

«Опорная» структура позволила обеспечить правопорядку Союза гибкий характер, что невозможно было сделать на основе метода «единого Сообщества».

Уяснение сущности и характера структуры Европейского Союза дает возможность приблизиться к ответу на вопрос о его правовой природе, т.е. о том, к какому типу государственных объединений принадлежит данная организация.

Правовая природа Союза так же, как и его устройство, носит гибкий, смешанный (иногда пишут -- гибридный) характер. Европейский Союз -- это международное и в то же самое время государствоподобное образование, сочетающее в себе черты как минимум трех видов государственных союзов: международной межправительственной организации, конфедерации и федерации.

В рамках разных опор свойства Союза проявляются по-разному. Федеративные черты наибольшее выражение имеют в первой опоре: у ЕС и других Сообществ. Напротив, в рамках второй и третьей опор ярче выражены международно-правовые характеристики. В сфере обшей внешней политики и политики безопасности Союз особенно близок к конфедерациям в их классическом виде, как они существовали в США, Швейцарии, Германии и ряде других стран.

Учитывая многообразие культур, традиций стран и народов Европы, быстрое и тем более моментальное создание федеративного государства здесь невозможно. Сам термин «федерализация» показывает, что речь идет о постепенном, достаточно длительном процессе, который начался с создания ЕОУС в 1951 г. и еще не достиг своего завершения. В чем конкретно выражается федерализация Союза на современном этапе?

Во-первых, в расширении компетенции Европейского Союза. Сначала она охватывала лишь отдельные отрасли промышленности (в ЕОУС), затем всю экономику (после создания ЕЭС), ныне -- все основные сферы общественной жизни. Уже сейчас у ЕС, аналогично федеративным государствам, имеется «исключительная компетенция», в которую входят вопросы, изъятые из ведения государств-членов.

Во-вторых, в создании и увеличении полномочий надгосударственных органов власти, таких как Европарламент, Комиссия, Суд, Европейский центральный банк.

В-третьих, в постепенной ликвидации права вето государств-членов при принятии решений по вопросам организации и деятельности Союза, в том числе при назначении членов институтов и должностных лиц.

В-четвертых, в постепенном приближении правового режима второй и третьей опор к Европейским сообществам или даже перенесении вопросов из ОВПБ или СПСО в ведение ЕС (такой процесс называют «коммунитаризация»).

Указанные тенденции, как можно видеть, постепенно набирают силу с каждой последующей реформой учредительных документов Сообществ и Союза, начиная с Единого европейского акта 1986 г. Амстердамский договор 1997 г. -- очередной, но не последний шаг в этом направлении.

Немногим более полугода с момента вступления в силу Амстердамского договора (1 мая 1999 г.) в феврале 2000 г. была созвана новая конференция правительств государств-членов для подготовки следуюшей, еще более радикальной реформы учредительных документов Европейского Союза.

Она завершилась 11 декабря 2000 г. во французском городе Ницце, где на уровне глав государств (правительств) стран Союза был одобрен текст соглашения о пересмотре Договора о Европейском Союзе и договоров, учреждающих все три Европейские сообщества.

Соответствующий документ поэтому был назван Ниццким договором (это официальное наименование). Его подписание в окончательном виде состоялось 26 февраля 2001 г.

Непосредственная причина и цель Ниццкого договора указана в его преамбуле -- «завершить начатый Амстердамским договором процесс, который призван подготовить институты Европейского Союза к функционированию в расширенном Союзе».

Предстоящее вступление новых государств-членов в Союз требует реформ не только от стран-кандидатов, но и от самого Европейского Союза. Для этого, в первую очередь, необходима определенная «перестройка» механизма руководящих органов Союза в плане укрепления наднациональных (федеративных) начал в его устройстве и деятельности. Расширение Союза, таким образом, выступает стимулом для усиления политической централизации и федерализации в Европе.

Речь идет, в частности, о дальнейшем сокращении количества допустимых случаев применения государствами-членами права вето на законопроекты и другие решения. Оно заметно снижает эффективность функционирования Союза уже сейчас. Когда же в Европейском Союзе будет 27 стран и более, то сохранение у каждого из его членов права вето может просто-напросто парализовать работу всей организации.

Требует некоторых изменений и правовой статус самих наднациональных институтов. Например, два существующих ныне «европейских» суда, и так перегруженные делами, вряд ли справятся с новым, обширным кругом дел, который может на них буквально «обрушиться» после присоединения стран Восточной Европы, не обладающих еще устойчивыми правовыми традициями.

Итак, Ниццкий договор 2001 г. есть по преимуществу институционная реформа Союза, результатом которой явятся новые правила устройства и функционирования механизма политической власти на «европейском» уровне.

Параллельно с институционной реформой в Европейском Союзе был начат процесс принятия единого, общеобязательного на всей территории Союза «билля о правах». В отличие от текста Ниццкого договора, проект будущей Хартии Европейского Союза об основных правах готовила не межправительственная конференция, а достаточно представительный Конвент.

Конвент по подготовке Хартии был созван в декабре 1999 г. в составе представителей законодательной и исполнительной власти на разных уровнях: 45 парламентариев (15 депутатов Европарламента и 30 национальных депутатов -- по два от каждой страны Европейского Союза) и 15 представителей глав государств или правительств стран-участниц плюс один представитель руководителя Европейской комиссии высшего должностного лица исполнительной власти ЕС.

С совещательным голосом в работе Конвента участвовали также два наблюдателя от Суда Европейских сообществ и столько же от Совета Европы.

Председателем Конвента был избран Роман Херцог -- один из ведущих представителей науки государственного права ФРГ, бывший председатель Федерального конституционного суда, а затем -- Президент Германии.