Правовые и организационные основы участия граждан в охране общественного порядка

Потребность в создании специальных объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка наряду с правоохранительными органами государства, возникла еще в начале XX в., когда в 1918-1922 гг. по инициативе самих граждан в крупных промышленных городах начали создаваться группы оказания помощи милиции в охране общественного порядка, носившие в то время различные наименования: в Сибири - "Дружины содействия милиции", в Петрограде - "Комиссия общественной помощи милиции" и т.д.

В середине 1920-х гг. движение граждан по охране правопорядка начинает упорядочиваться. При местных Советах были учреждены административные комиссии, в состав которых входили лица, изъявившие желание оказывать помощь в работе органов милиции. Эти комиссии проверяли и контролировали работу местных органов милиции, оказывали содействие в охране порядка.

К январю 1930 г. СНК РСФСР принял постановление "Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска", где впервые в истории российского законодательства был введен ряд правовых норм, относящихся к вопросам организации и деятельности добровольных обществ содействия милиции. В частности, в нем четко было определено, кто мог быть членом ОСОДМИЛа, порядок вступления в общество, задачи, выполняемые бойцами ОСОДМИЛа и т.д.

В период Великой Отечественной войны бригады содействия милиции в сельской местности прифронтовых районов и на территории, освобожденной от немецко-фашистской оккупации, были реорганизованы в группы охраны общественного порядка (ГООП). Целью создания ГООП явилась борьба со шпионами, диверсантами в населенных пунктах, прилегающих к железнодорожным линиям, водным путям, шоссейным и грунтовым дорогам. Группы охраны получили больше самостоятельности в работе и прав по сравнению с бригадами содействия милиции.

После окончания войны в апреле 1946 г. группы охраны общественного порядка были расформированы, а их члены влились в бригады содействия милиции. В это же время был определен новый порядок организации бригады содействия милиции, в соответствии с которым все руководство деятельностью бригад сосредоточивалось в низовом звене органов милиции. Следует отметить, что бригады содействия милиции как форма привлечения граждан к охране правопорядка просуществовала до конца 1950-х гг.

К концу 1958 г. коллективы ряда передовых предприятий Ленинграда первыми в стране создали добровольные народные дружины по охране общественного порядка. Новое движение распространилось и на другие крупные промышленные центры. Опираясь на этот опыт ЦК КПСС и Совет Министров СССР 2 марта 1959 г. приняли Постановление "Об участии трудящихся в охране общественного порядка в стране" - основной политический и юридический документ, определивший задачи, полномочия и формы организации ДНД вплоть до середины 1970-х гг. Вскоре в союзных республиках были приняты соответствующие положения.

На протяжении 1960-х гг. движение ДНД принимает массовый характер. Так, например, в 1971 г. в стране насчитывалось около 173 тыс. дружин, объединявших около 7 млн. человек. В эти годы дружины в значительной мере дополняли работу органов милиции, повышали ее эффективность в деле борьбы с преступлениями и правонарушениями.

В указанный период дружины начинают подразделяться на два вида - территориальные и специализированные. Первые обычно комплектовались из представителей коллектива предприятия или учреждения и обслуживали определенную территорию. Основная форма их деятельности - охрана порядка в общественных местах. Вторые - вели борьбу главным образом с отдельными видами правонарушений и специализировались по линии Государственная автомобильная инспекция, Отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности и другие. К специализированным дружинам относились и оперативные отряды, и комсомольские оперотряды.

К сожалению, политические и социально-экономические катаклизмы 1990-х гг. практически полностью уничтожили весьма полезное достижение советской эпохи - добровольные народные дружины.

В настоящее время общественные объединения, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел в охране общественного порядка, создаются и осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях".

В соответствии со ст.3 Федерального закона "Об общественных объединениях" право граждан на объединение включает в себя следующие правовые возможности:

создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей;

вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них;

беспрепятственно выходить из общественных объединений.

Формы участия граждан в охране общественного порядка могут быть индивидуальными и коллективными.

Индивидуальное участие граждан в охране общественного порядка может осуществляться в следующих формах:

а) непосредственная реализация гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств;

б) содействие органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений;

в) внештатное сотрудничество граждан с органами внутренних дел;

г) участие в деятельности общественного пункта охраны порядка;

д) оказание иной помощи органам внутренних дел в формах, не запрещенных законодательством.

Коллективное участие граждан в охране общественного порядка может осуществляться в следующих формах:

а) членство или участие в деятельности общественных объединений, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел;

б) работа в составе народной дружины.

Вместе с тем, в условиях мирового экономического кризиса, вынуждены констатировать, что сложившаяся система правоохранительных органов, осуществляющих государственную защиту прав и свобод личности, работает не так эффективно, как хотелось бы. Это вынуждает искать иные правовые способы защиты прав и свобод человека, в том числе, путем организации - параллельно с правоохранительными органами, но не конкурируя с ними - общественных структур, наделяя их определенными полномочиями в сфере охраны общественного порядка. Такими "параллельными структурами", как показал приведенный выше исторический опыт России, должны стать добровольные народные дружины.

Для этого необходима соответствующая законодательная база. На федеральном уровне должен быть принят Федеральный закон "Об участии граждан Российской Федерации в охране общественного порядка", а на региональном - соответствующие законы об участии граждан в охране общественного порядка субъектов Российской Федерации (в частности, законы о добровольных народных дружинах и общественных пунктах охраны порядка, как это сделано в г. Москве). См., напр.: Закон г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 «Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка» // Вестник мэрии Москвы. 2001. Май. № 19; Закон г. Москвы от 10 декабря 2003 г. № 77 «Об общественных пунктах охраны порядка в городе Москве» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. Февраль. № 9.

Добровольная народная дружина является общественным объединением граждан с целью оказания содействия органам внутренних дел в охране общественного порядка. Порядок создания и организации деятельности народной дружины устанавливается уставом народной дружины. Типовой устав народной дружины устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общественные пункты охраны порядка создаются решением органов местного самоуправления в целях объединения усилий и координации работы по охране общественного порядка, осуществляемой органами внутренних дел и иными государственными органами, территориальными органами общественного самоуправления, организациями, общественными объединениями и гражданами.

Граждане могут объединяться при общественном пункте охраны порядка для защиты своей жизни, достоинства и собственности, обеспечения безопасности жилища в пределах определенной соответствующим органом местного самоуправления территории по месту жительства или нахождения их собственности.

Моделью законодательного регулирования деятельности граждан по охране общественного порядка для субъектов Российской Федерации может стать действующий уже более восьми лет на территории столицы России Закон г. Москвы от 28 марта 2001 г. № 9 "Об участии жителей города Москвы в охране общественного порядка", См.: Вестник мэрии Москвы. 2001. Май. № 19. который устанавливает правовые основы, принципы и формы добровольного участия жителей города Москвы в охране общественного порядка, оказании содействия органам внутренних дел.

Согласно Закону от 28 марта 2001 г. № 9 участие жителей города Москвы в охране общественного порядка осуществляется на основе прав на необходимую оборону, действия в условиях крайней необходимости, установленных законодательством Российской Федерации. Наделение граждан дополнительными правами в связи с их участием в охране общественного порядка возможно только на основании законодательных актов Российской Федерации и принятых в соответствии с ними законов города Москвы.

В соответствии со ст.2 Закона от 28 марта 2001 г. № 9 жители города Москвы могут участвовать в охране общественного порядка в следующих формах: а) непосредственная реализация жителями города Москвы своих прав на защиту от противоправных посягательств; б) содействие, в том числе индивидуальное, органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений; в) членство или участие в общественных объединениях, уставные цели которых предусматривают оказание содействия органам внутренних дел и т.д.

Как важнейший институт государственного управления исполнительная власть должна играть активную, созидательную роль в правовой защите человека, интересов демократического, правового, социального государства, в формировании гражданского общества. Государство может выполнять свою многогранную правозащитную функцию, если станет способно не только непосредственно реализовывать свои полномочия, прежде всего, в интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, конституционного строя, единого экономического и правового пространства России, но и формировать достаточную правовую базу для самостоятельной защиты гражданами своих прав посредством создания и функционирования добровольных народных дружин.

Глава 2. Правовое регулирование участия общественности в охране общественного порядка