Правове регулювання здійснення екологічного контролю

Размещено на http://allbest.ru/

Размещено на http://allbest.ru/

ЗМІСТ

ВСТУП

1. Загальні положення екологічного контролю

1.1 Правова основа екологічного контролю

1.2 Поняття та види екологічного контролю

1.3 Класифікація видів екологічного контролю

1.4 Суб`єкти та порядок здійснення екологічного контролю

2. Правове регулювання здійснення окремих видів екологічного контролю

2.1 Державний контроль

2.2 Виробничий, відомчий контроль

2.3 Громадський контроль

2.4 Прокурорський нагляд

ВИСНОВКИ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Оновлення екологічного законодавства, створення принципово нових еколого-правових положень та чинників, запровадження ефективного механізму природокористування, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки - це ті структурні елементи, які покликані зрушити з місця свідомість всього українського суспільства в напрямку вирішення екологічної проблеми.

Багато чого залежить і від належного виконання екологічного законодавства України всіма його суб'єктами. Практиці застосування екологічного законодавства відома низка чинників, які впливають на стан і характер його реалізації. Це організаційні, економічні, політичні, ідеологічні, правові гарантії. Серед цих гарантій чільне місце посідають екологічний контроль в цілому, а також його різновиди - державний, виробничий, відомчий, громадський контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, а також прокурорський нагляд за дотриманням екологічного законодавства, які є одним з найбільш ефективних інструментів забезпечення належної реалізації еколого-правових норм.

Проблема збереження довкілля є однією з доленосних проблем, від розв'язання якої значною мірою залежить майбутнє нашої планети. Вплив екологічних реалій на всі без винятку аспекти політичного, економічного, демографічного, соціального та духовного розвитку нашого суспільства є настільки масштабним, що нехтування ним виглядає недалекоглядним і безвідповідальним. Екологічний контроль є тим інструментом, який за певних умов дозволяє ефективно вирішувати екологічні проблеми і попереджати виникнення нових.

Це зумовлює потребу в дослідженні загальнотеоретичних аспектів організації та здійснення екологічного контролю на загальнодержавному (національному) рівні. Зазначене визначає актуальність наукових досліджень проблеми правового регулювання здійснення екологічного контролю в Україні.

Дослідженню проблематики методичних аспектів здійснення екологічного контролю та оцінки впливу на навколишнє середовище України присвячені роботи І.Б.Абрамова, Б.В.Солухи, С.В.Калиновського, В.Г.Левчія, В.Я.Василенка, Є.О.Яковлєва та ін. Проте, роботи даних авторів не охоплюють весь спектр важливих проблем у сфері правового регулювання здійснення екологічного контролю. Недостатньо досліджені склад екологічних правопорушень, а також вимагають уточнення міри відповідальності суб'єктів господарювання за порушення екологічного законодавства. Вирішити цю проблему можна за рахунок проведення комплексного аналізу практики реалізації відповідальності суб'єктів господарювання за порушення екологічного законодавства.

Метою дослідження є уточнення існуючого порядку здійснення екологічного контролю і конкретизація шляхів покращання нормативно-правового забезпечення реалізації екологічного контролю, які б сприяли усуненню більшості наявних недоліків.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити наступні завдання: проаналізувати точки зору, що існують в науковій літературі щодо визначення поняття і сутності екологічного контролю суб'єктів господарювання за порушення екологічного законодавства, дослідити правозастосовчу практику у сфері застосування відповідальності суб'єктів господарювання і правові наслідки порушень екологічного законодавства суб'єктами господарювання.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі організації та здійснення екологічного контролю. Предмет дослідження - правове регулювання здійснення екологічного контролю.

Мета і завдання роботи визначили її структуру. Курсова робота складається з вступу, двох розділів, висновку, списку використаних джерел.

1. ЗАГАЛЬНІ ПОЛОЖЕННЯ ЕКОЛОГІЧНОГО КОНТРОЛЮ

1.1 Правова основа екологічного контролю

екологічний контроль правовий відповідальність

Принципові положення екологічної стратегії держави закріплені в Конституції України. Центральне місце серед екологічних норм Конституції України займає ст. 13, у якій вказано на належність природних ресурсів українському народу. У Конституції України закріплено обов`язок держави забезпечувати екологічну безпеку і підтримувати екологічну рівновагу на території України (ст. 16). Поряд з людиною, її життям і здоров'ям, честю й гідністю, недоторканністю, безпека, у тому числі екологічна, проголошується і визначається Основним Законом найвищою соціальною цінністю (ст. 3) [1].

Чинне законодавство України не тільки визначає основні засади державної політики, спрямованої на захист національних інтересів, гарантування в Україні безпеки особи, суспільства і держави від зовнішніх і внутрішніх загроз в усіх сферах життєдіяльності, але й визнає пріоритетні національні інтереси: забезпечення екологічно та техногенно безпечних умов життєдіяльності громадян і суспільства; збереження навколишнього природного середовища; раціональне використання природних ресурсів (ч. 8 ст. 6 Закону України «Про основи національної безпеки України») [2].

Екологічний контроль як правовий інститут отримав законодавче закріплення у численних нормативно-правових актах, основними з яких є: Закони України «Про охорону навколишнього природного середовища», «Про звернення громадян», Орхуська Конвенція «Про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля», «Про інформацію».

Основу правової охорони навколишнього природного середовища складають норми земельного, водного, лісового законодавства, законодавства про надра, тваринний і рослинний світ, а також іншого екологічного законодавства. Відносини в галузях використання та охорони природних ресурсів регламентуються проресурсовими кодексами (земельним, водним, лісовим, про надра) і спеціальними законами України («Про тваринний світ», «Про охорону атмосферного повітря», «Про природно-заповідний фонд України», «Про рослинний світ» та ін.). Крім того, екологічні відносини регулюються декретами Кабінету Міністрів України (наприклад, «Про приватизацію земельних ділянок»), укзами Президента України (наприклад, «Про біосферні заповідники») та іншими підзаконними нормативними актами [3, c. 183].

У поресурсовому законодавстві окремо вирізняються принципи, що забезпечують пріоритет екологічних вимог перед іншими. До них належать: пріоритетність вимог екологічної безпеки; обов'язковість додержання екологічних стандартів, нормативів та лімітів використання природних ресурсів; гарантування екологічно безпечного середовища для життя та здоров'я людей. Відмінною рисою цих принципів від інших є забезпечення підтримання екологічної рівноваги на території України. Недотримання вимог екологічної безпеки створює екологічно небезпечну ситуацію, яка загрожує стану навколишнього природного середовища та здоров'ю людини, спричиняє різноманітні наслідки .

В екологічній сфері суспільних відносин контроль і нагляд необхідні у зв'язку з виконанням законів по захисті природного навколишнього середовища екологічними службами. У свою чергу, самі екологічні служби (наприклад, екологічна інспекція, екологічна прокуратура) забезпечують контрольно-наглядову діяльність у сфері виконання екологічного законодавства громадянами, підприємствами, заснуваннями, організаціями [4, с. 362].

Забезпечення екологічної безпеки знаходить своє правове закріплення в нормативних актах, які регулюють окремі види господарської діяльності або використання та охорону природних ресурсів. Зокрема, Закон України «Про пестициди і агрохімікати» від 2 березня 1995 р. регулює правові відносини, пов'язані з державною реєстрацією, виробництвом, закупівлею, транспортуванням, зберіганням, реалізацією та безпечним для здоров'я людини і навколишнього природного середовища застосуванням пестицидів і агрохімікатів (статті 3, 6--9, 13, 18--20 та ін.). Закон України «Про використання ядерної енергії та радіаційну безпеку» від 8 лютого 1995 р. (статті 3, 8, 13, 17 та ін.) спрямований на попередження настання екологічної небезпеки у процесі поводження з радіоактивними матеріалами і відходами, у процесі використання ядерної енергії, на радіаційний захист населення. Закон України «Про правовий режим надзвичайного стану» від 16 березня 2000 р. (статті 1, 3, 4), регламентує забезпечення вимог екологічної безпеки у надзвичайних ситуаціях. Закон України «Про правовий режим території, яка зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 27 лютого 1991 р. зі змінами встановлює вимоги щодо екологічної безпеки в межах територій і зон, на яких запроваджено режим надзвичайних екологічних ситуацій тощо.

Вимоги екологічної безпеки знаходять своє закріплення в обов'язкових нормах, правилах, стандартах щодо охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів тощо. Так, у ст. 33 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» ЗУ) передбачена система екологічних нормативів [5]. Вони встановлюють гранично допустимі викиди та скиди в навколишнє природне середовище забруднюючих хімічних речовин, рівні допустимого шкідливого впливу на нього фізичних та біологічних факторів. Законодавством України можуть встановлюватися також нормативи використання природних ресурсів та інші екологічні нормативи.

Це дає змогу стверджувати, що в сучасних умовах забезпечення екологічної безпеки стало розвивається як самостійний напрямок діяльності держави і суспільства. Тому систему правових приписів у галузі забезпечення екологічної безпеки можна розглядати як самостійний складний правовий інститут в галузі екологічного права.

1.2 Поняття та види екологічного контролю

Екологічний контроль становить одну з основних функцій управління охороною навколишнього природного середовища і забезпечення раціонального природокористування. Ґрунтуючись на ролі екологічного контролю в механізмі охорони навколишнього середовища, його можна оцінювати як найважливішу правову міру. Саме за допомогою екологічного контролю в основному забезпечується примушення відповідних суб'єктів права навколишнього середовища до виконання екологічних вимог.

У вітчизняній теорії екологічного права знаходимо відповідне розуміння змісту поняття екологічного контролю. Так, Красілін Н.Д. під екологічним контролем розуміє діяльність уповноважених суб'єктів, які здійснюють перевірку додержання і виконання чинного екологічного законодавства [6, c. 270].

Слід погодитися з думкою Лісової Т.В., що екологічний контроль -- це діяльність уповноважених державних органів виконавчої влади, метою здійснення якої є забезпечення додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами [7, c. 52].

Такої ж думки додержуються російські вчені: «Екологічний контроль - один з проявів екологічної функції держави і є сукупністю заходів по спостереженню за навколишнім природним середовищем і його змінами, а також перевірці виконання екологічних вимог всіма підприємствами, організаціями, посадовими особами і громадянами» [8, c. 212].

Законодавче визначення екологічного контролю в Росії дає ст. 1 ФЗ «Про охорону навколишнього середовища»: «Контроль в области охраны окружающей среды (экологический контроль) - система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды» [9].

Згідно зі ст. 34 ЗУ екологічний контроль - забезпечення додержання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами.

Якщо за визначенням поняття екологічного контролю у вчених немає особливих розбіжностей, то єдиної думки з приводу видів екологічного контролю немає. На думку одних авторів залежно від системи органів, що здійснюють екологічний контроль, розрізняють такі види контролю: державний, відомчий, виробничий, громадський [6, с. 271; 7, c. 52]. В своїй роботі Здоровко Л.М. додає ще один вид екологічного контролю - регіональний екологічний контроль [10, c. 6].

За російським законодавством видами екологічного контролю є: державний, виробничий, муніципальний і громадський (ст. 65 ФЗ «Про охорону навколишнього середовища»).

Відповідно до розд. VIII ЗУ «Контроль і нагляд у галузі охорони навколишнього природного середовища» є: державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища (ст. 35 ЗУ), громадський контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища (ст. 36 ЗУ), прокурорський нагляд за додержанням законодавства про охорону навколишнього природного середовища (ст. 37 ЗУ). У своїй сукупності ці види становлять механізм контролю за додержанням екологічного законодавства у будь-якій сфері його дії.

Завдання екологічного контролю у галузі охорони навколишнього природного середовища сформульовані у ст. 34 ЗУ і полягають у забезпеченні дотримання вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища всіма державними органами, підприємствами, установами, організаціями, незалежно від форм власності і підпорядкування, а також громадянами. Контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони республіки, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, стан довкілля.

1.3 Класифікація видів екологічного контролю

Найбільш дослідженими в екологічному праві є класифікація екологічного контролю залежно від суб'єктів і поділ його на державне, громадське, виробниче. Хоча дехто із вчених взагалі розглядає владну діяльність у галузі екології лише як діяльність органів виконавчої влади [11, с. 34]. З цією точкою зору не можна погодитися тому, що відповідно до чинного законодавства певними повноваженнями у сфері екологічного управління також наділяються громадяни і громадські організації, регламентуються екологічні аспекти управління підприємствами, установами, організаціями різних форм власності.

Зокрема, ст. 9 ЗУ наділяє певними управлінськими повноваженнями у галузі екології громадян (одержання у встановленому порядку повної та достовірної інформації про стан навколишнього природного середовища та його вплив на здоров'я населення; участь у проведенні громадської екологічної експертизи; одержання екологічної освіти). Подальший розвиток отримує це положення у ст. 21 «Повноваження громадських об'єднань у галузі охорони навколишнього природного середовища», саме розміщення якої в розділі «Повноваження органів управління в галузі охорони навколишнього природного середовища» свідчить про виділення законодавцем такого виду екологічного управління, як громадське.

У законодавстві України також визначено ще один різновид екологічного управління -- виробниче екологічне управління. Зокрема, у ст. 29 Закону України «Про охорону атмосферного повітря» йдеться про виробничий контроль за охороною атмосферного повітря: «Виробничий контроль за охороною атмосферного повітря здійснюється підприємствами, установами, організаціями та громадянами -- суб'єктами підприємницької діяльності в процесі їх господарської та іншої діяльності, якщо вона справляє шкідливий вплив на стан атмосферного повітря». Зважаючи на те, що контроль є однією з найважливіших функцій управління, а виявлення порушення передбачає прийняття певного комплексу управлінських рішень, можна зробити висновок про наявність виробничого екологічного управління. Ст. 12 ЗУ «Про природно-заповідний фонд» -- «Управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду» -- у п. 4 вже більш конкретно говорить, що «управління територіями та об'єктами природно-заповідного фонду, для яких не створюються спеціальні адміністрації, здійснюється підприємствами, установами і організаціями, у віданні яких перебувають ці території та об'єкти».

Обсяг виробничого екологічного контролю природно є значно меншим ніж, наприклад, державного і поширюється лише на одне підприємство або групи підприємств. Однак, зважаючи на те, що саме підприємства є основними джерелами техногенного навантаження на навколишнє середовище в умовах роздержавлення і формування економіки, яка ґрунтується на різноманітності форм власності, реалізація принципу «забруднювач платить», що виражається в перенесенні тягаря вирішення екологічних проблем на суб'єкта господарювання, цей вид управління починає відігравати все більшу роль [12, c. 28].

Залежно від об'єкта контролю екологічний контроль можна також класифікувати за ознакою його ресурсної спрямованості, тобто за об'єктом природи. Зокрема, розрізняють контроль у галузі: охорони навколишнього природного середовища; використання і охорони земель; використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів; охорони, захисту, використання та відтворення рослинного світу; ведення робіт по геологічному вивченню надр, їх використанню та охороні; охорони, використання і відтворення тваринного світу; додержання режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду; охорони атмосферного повітря [7, c. 56].

Функція екологічного контролю виконується і при здійсненні інших правових заходів забезпечення раціонального природокористування і охорони навколишнього середовища - екологічного нормування, екологічної експертизи, екологічного ліцензування, екологічної сертифікації. Але в рамках усіх цих напрямів діяльності екологічний контроль, тобто забезпечення виконання еколого-правових вимог, здійснюється об'єктивно, попутно, стосовно кожного з названих видів діяльності. Реалізація будь-якого з таких заходів, як і проведення екологічного контролю, є цілеспрямованою діяльністю спеціально уповноважених державних органів, здійснюваною в рамках встановленої для їх процедури, на основі спеціальних правових норм.

Залежно від часу здійснення екологічний контроль проводиться у формах попереднього і поточного контролю. Попередній контроль здійснюється стосовно різних видів діяльності, які можуть вплинути на стан навколишнього природного середовища (погодження з органами з охорони навколишнього природного середовища проектів будівництва господарських об'єктів, участь представників цих органів у роботі державних приймальних комісій тощо). Поточний екологічний контроль здійснюється на стадіях експлуатації об'єктів, які впливають на стан навколишнього природного середовища, у процесі використання природних ресурсів тощо. Контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюється шляхом перевірки, спостереження, обстеження, інвентаризації та інше.

Таким чином, досліджуючи правову природу екологічного контролю, його зміст та функції, запропоновано такі класифікації різновидів екологічного контролю: 1) залежно від суб'єктів і поділ його на державне, громадське, виробниче; 2) залежно від об'єкта контролю у галузі: охорони навколишнього природного середовища; використання і охорони земель; використання і охорони вод та відтворення водних ресурсів; охорони, захисту, використання та відтворення рослинного світу; ведення робіт по геологічному вивченню надр, їх використанню та охороні; охорони, використання і відтворення тваринного світу; додержання режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду; охорони атмосферного повітря; 3) залежно від часу здійснення: попередній (на стадії планування діяльності щодо користування) та поточний (в процесі користування).

1.4 Суб`єкти та порядок здійснення екологічного контролю

В екологічному законодавстві визначено основні напрямки діяльності всіх органів управління, юридичних і фізичних осіб у здійсненні екологічного контролю (ст. 34-37 ЗУ).

Суб'єктами екологічного контролю є народ України, держава (яка реалізує свої правомочності через відповідні органи державної влади, наділені компетенцією по регулюванню екологічних відносин), територіальні громади (реалізують свої правомочності безпосередньо або через органи місцевого самоврядування), фізичні і юридичні особи, громадські, міжнародні і релігійні об'єднання, іноземні держави та ін. Суб'єкти екологічного права мають характерні ознаки: вони наділені юридичними правами та обов'язками; реально здатні брати участь в екологічних правовідносинах. Юридичні норми створюють обов'язкову основу участі суб'єктів екологічного права у відповідних правовідносинах (право власності на природні ресурси, природокористуванні та ін.). Здатність володіння екологічними правами й обов'язками складає екологічну правоздатність, а здатність самостійно здійснювати екологічні права й обов'язки -- екологічною дієздатністю. У сукупності правоздатність і дієздатність створюють правосуб'єктність [13, с. 87].

Фізичні особи -- це переважно різновид індивідуальних суб'єктів в екологічному праві. При наявності певних умов вони можуть бути суб'єктами права власності на визначені в законодавстві природні ресурси, права користування ними, на отримання екологічної інформації; мають право на подання позовів до винних осіб про відшкодування збитків, заподіяних забрудненням природного середовища, тощо. Фізична особа-підприємець має право на здійснення не забороненої законом підприємницької діяльності в галузі використання природних ресурсів за умови її державної реєстрації.

Юридичною особою є організація, створена й зареєстрована відповідно до законодавства. Залежно від порядку їх створення ці суб'єкти поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридичні особи можуть створюватися у формі товариств, установ та в інших формах, встановлених законом. Товариства у свою чергу поділяються на підприємницькі та непідприємницькі. Юридичні особи публічного права створюються розпорядчими актами Президента України, органів державної влади, органів влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Правосуб'єктність органів, які виконують управлінські функції у сфері екології, визначається їх компетенцією. Дані суб'єкти поділяються на органи загальної й спеціальної компетенції. До перших належать Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, органи місцевого самоврядування, їх виконавчі комітети та державні адміністрації. До других належать органи, що вирішують спеціальні питання у галузі екології. Це міністерства, держкомітети тощо [14, c. 185].

Хоча держава й має великий потенціал у цій галузі: спеціальні органи управління з відповідними штатами і повноваженнями, велика кількість нормативно-правових актів, що регулюють екологічні правовідносини та засоби впливу на порушників, -- покращення стану довкілля не відбувається.

Існуюча організаційно-управлінська система має значні вади. Зокрема, частково зберігається становище, коли суб'єкти природокористування здійснюють загальне управління природними об'єктами, в тому числі й їх охорону; відсутні реальні важелі економічного стимулювання екологічно безпечної діяльності; неузгоджені, а часто навіть суперечать один одному відомчі нормативно-правові акти; суб'єкти господарської діяльності економічно не зацікавлені в підвищенні екологічної безпеки виробництв, застосуванні ресурсо- та енергоефективних технологій; існує невідповідність між ступенем суспільної небезпечності екологічних правопорушень і мірами юридичної відповідальності.

Із урахуванням ситуації, що склалася у процесі побудови спеціальних органів державного екологічного управління, уявляється доцільним розмежувати ці органи на основі поресурсового підходу та диференціації повноважень з розпорядження природними об'єктами і контрольно-інспекційних повноважень. Таким чином, структура органів повинна складатися з двох відомств за повної відсутності ознак підлеглості одне одному. До функціональних обов'язків органу, який буде здійснювати контрольно-інспекційні повноваження, необхідно віднести такі функції: погоджувальну (у частині погодження лімітів використання природних об'єктів на рівні держави та адміністративно-територіальних одиниць), експертну, інспекційну (з перевірки дотримання екологічного законодавства підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності), інформаційну (в частині надання інформації про результати своєї діяльності). Орган поресурсового управління буде здійснювати дозвільну, науково-організаційну, інформаційну (в частині інформування про стан навколишнього природного середовища), еколого-просвітницьку діяльність, а також діяльність із загального екологічного моніторингу.

2. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗДІЙСНЕННЯ ЕКОЛОГІЧНОГО КОНТРОЛЮ

2.1 Державний контроль

Державний екологічний контроль здійснюється в процесі виконання державою своєї екологічної функції и полягає в здійсненні контролю та нагляду за додержанням відповідних загальнообов'язкових правил, норм та інструкцій [15, с. 216].

Особливість цього виду контролю полягає в тому, що він є прерогативою відповідних державних органів, які можуть застосовувати у передбачених законом випадках заходи державного примусу. Державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища здійснюється радами народних депутатів та їх виконавчими і розпорядчими органами, Міністерством охорони навколишнього природного середовища України, його органами на місцях та іншими спеціально уповноваженими державними органами. Державний екологічний контроль, здійснюваний органами спеціальної компетенції, характеризується тим, що для цих органів відповідна контрольна функція є головною [7, c. 54-55].

Державному контролю підлягають використання і охорона земель, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів та іншої рослинності, тваринного світу, морського середовища та природних ресурсів, територіальних вод та виключної економічної зони держави, природних територій та об'єктів, що підлягають особливій охороні, стан навколишнього природного середовища.

Вищі органи державної влади України здійснюють державний екологічний контроль у контексті їх контрольних функцій в цілому. Верховна Рада України, зокрема, контролює стан виконання прийнятих нею законів екологічного характеру через свої комітети і комісії, шляхом проведення парламентських слухань тощо. Президент України контролює виконання своїх екологічних указів через відповідний контрольний апарат Секретаріату Президента України. Відповідні структури діють і у складі Кабінету Міністрів України, які контролюють виконання урядових постанов з питань охорони навколишнього природного середовища і раціонального природокористування.

На Міністерство охорони навколишнього природного середовища України (Мінприроди України),покладено здійснення контролю за додержанням правил, нормативів, норм, лімітів, квот, умов, дозволів у сфері використання й охорони природних ресурсів (землі, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів, тваринного і рослинного світу та природних ресурсів територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України). У здійсненні Мінприроди контрольних повноважень велика роль належить утвореним у його складі органам державного управління, інспекціям. Це, зокрема, Державна екологічна інспекція (Держекоінспекція); Державна геологічна служба (Держгеослужба), на яку покладено здійснення контролю за проведенням робіт з геологічного вивчення та використання надр; Державна служба заповідної справи, яка є урядовим органом державного управління, що здійснює державний контроль за додержанням режиму територій та об'єктів природно-заповідного фонду, у тому числі при здійсненні у їх межах спеціального природокористування.

Згідно з ч. б п. 1 ст. 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить «здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів», а також контролю за станом охорони зелених насаджень і водойм, благоустрою місць відпочинку громадян [16].

Місцеві державні адміністрації здійснюють на відповідних територіях державний контроль за використанням та охороною земель, лісів, надр, води, атмосферного повітря, рослинного і тваринногосвіту та інших природних ресурсів, додержанням санітарних і ветеринарних правил, збиранням, утилізацією і захороненням промислових побутових та інших відходів, додержанням правил благоустрою (ч. 3, 6 ст. 16 Закону України «Про місцеві державні адміністрації») [17].

Екологічний контроль необхідно виконувати у певній послідовності. Процес екологічного контролю умовно можна поділити на три основних етапи:

- підготовка проведення екологічного контролю на підприємстві;

- дослідження та збір інформації;

- завершення перевірки та розроблення рекомендацій.

У процесі екологічного контролю можуть використовуватися такі методи і способи контролю: спостереження, огляд, опитування, анкетування, тестування, документальна перевірка, контрольні заміри, підрахунок, лабораторний аналіз, економічний аналіз, оцінка, запит, моделювання, вибіркова перевірка, узагальнення [18, с. 190].

Серед правових форм контролю в цій сфері, що мають запобіжний характер, слід виділити екологічну експертизу. За її допомогою проекти господарської діяльності, що чинить небезпечний вплив на довкілля, стан окремих природних ресурсів, а отже, на екологічні умови тих чи інших видів спеціального природокористування, отримують усебічну оцінку з точки зору їх відповідності вимогам законодавства щодо забезпечення екологічної безпеки, охорони та раціонального використання природних ресурсів. Лише за наявності позитивного висновку державної екологічної експертизи, затвердженого спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, допускається відкриття фінансування проектів діяльності (ст. 39 Закону України «Про екологічну експертизу» від 02.09.1995 р.) [19].

Близьким до екологічної експертизи за способом здійснення є екологічний аудит - це документально оформлений системний незалежний процес оцінювання об'єкта екологічного аудиту, що включає збирання та об'єктивне оцінювання доказів для встановлення відповідності визначених видів діяльності, заходів, умов, системи екологічного управління й інформації з цих питань вимогам законодавства України про охорону навколишнього природного середовища та іншим критеріям екологічного аудиту (ст. 1 Закону України «Про екологічний аудит» від 24.06.2004 р.) [20]

У зв'язку з тим, що існування великої кількості органів державного нагляду (контролю) ускладнює здійснення суб'єктами господарювання підприємницької діяльності Верховною радою України 01 липня 2010 року були внесені зміни до Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [21].

Так, у ст. 1 цього закону, що визначає державний нагляд (контроль) як діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, органів місцевого самоврядування, інших органів в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, прийнятного рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища слова «інших органів» виключені.

Ст. 3 вищезазначеного закону, що встановлює такі основні принципи державного нагляду (контролю) як відкритість, прозорість, плановість й системність державного нагляду (контролю), неприпустимість дублювання повноважень органів державного нагляду (контролю), доповнено принципом наявності одного органу державного нагляду (контролю) у складі центрального органу виконавчої влади.

Не взираючи на те, що зміни до закону набрали чинності 27 жовтня 2010 року, державні екологічні інспекції в областях, містах Києві та Севастополі, Державна екологічна інспекція з охорони довкілля Північно-західного регіону Чорного моря, Державна Азово-Чорноморська екологічна інспекція, Державна екологічна інспекція Азовського моря здійснюють діяльність щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб'єктами господарювання як спеціальні підрозділи центрального органу виконавчої влади, що суперечить ст. 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [22].

Таким чином, порушення Міністерством охорони навколишнього природного середовища України термінів виконання доручення Кабінету Міністрів України щодо вжиття заходів, спрямованих на вдосконалення структури органів державного екологічного контролю, неналежний контроль з боку уряду за приведенням Мінприроди України своїх нормативно-правових актів у відповідність із Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» значно ускладнюють процес реформування системи державного екологічного контролю, а також відносини між державою, в особі органів державного екологічного контролю, та суб'єктами господарювання [23, c. 125].

З метою впорядковування українського законодавства Міністерству охорони навколишнього природного середовища України потрібно у найкоротші терміни вжити заходів щодо приведення нормативно-правових актів, які регулюють повноваження підпорядкованих йому органів в частині державного екологічного контролю, у відповідність до вимог Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

2.2 Виробничий, відомчий контроль

Основною ознакою, що характеризує відомчий екологічний контроль, є його організаційне та юридичне обособлення межами об'єктів відповідного міністерства чи відомства. Тому відомчий контроль здійснюється міністерствами, державними комітетами за додержанням вимог екологічного законодавства підприємствами, установами й організаціями в межах підпорядкованої їм галузі управління.

На відміну від державного екологічного контролю, що має надвідомчий характер і якому підлягає діяльність суб'єктів, що не перебувають у підпорядкуванні контролюючих органів, відомчий екологічний контроль здійснюється державними органами щодо суб'єктів, які їм підпорядковані. Відомчий екологічний контроль обмежується галузевою сферою та більш вузьким колом завдань, які визначаються спеціальними положеннями про міністерства та відомства. Контрольні функції таких міністерств і відомств досить різнорідні, оскільки це пов'язане зі специфікою діяльності підконтрольних підприємств, установ, організацій: в одних випадках їх діяльність пов'язана переважно з використанням природних ресурсів, а інших -- лише незначною мірою стосується питань природокористування. Слід зазначити, що останніми роками сфера відомчого контролю істотно звузилася, що пов'язано з процесом приватизації підприємств різних галузей промисловості.

Виконання функцій відомчого екологічного контролю регулюється, в основному, відповідними положеннями про центральні державні органи. Зокрема, Міністерство палива та енергетики України в межах своїх повноважень організовує контроль за діяльністю підприємств паливно-енергетичного комплексу з питань радіаційної та пожежної безпеки і охорони довкілля, а також контролює виконання вимог щодо фізичного захисту ядерних установок, ядерних матеріалів, радіоактивних відходів, інших джерел іонізуючого випромінювання на підприємствах, установах, організаціях, що належать до сфери його управління [6, c. 282].

Виробничий екологічний контроль має на меті перевірку дотримання екологічних вимог на відповідному виробництві. Тому він здійснюється підприємствами, установами та організаціями, діяльність яких впливає на стан навколишнього природного середовища в межах своїх організаційно-підпорядкованих структур. Здійснення виробничого контролю покладається на спеціальні управління або відділи по охороні природи, природоохоронні лабораторії, інші структурні підрозділи, що функціонують на відповідних промислових чи інших підприємствах.

Виробничий екологічний контроль здійснюється у сфері виробничо-господарської діяльності підприємств та інших суб'єктів господарювання, які повинні виконувати правові вимоги щодо раціонального використання природних ресурсів та не допускати погіршення стану довкілля. Відповідно до вимог ст. 246 Господарського кодексу України здійснення будь-якої господарської діяльності, що загрожує життю і здоров'ю людей або становить підвищену небезпеку для довкілля, забороняється [22]. Аналогічна норма міститься і в ст. 153 цього Кодексу, де говориться, що суб'єкт господарювання зобов'язаний здійснювати заходи щодо своєчасного відтворення і запобігання псуванню, забрудненню, засміченню та виснаженню природних ресурсів, не допускаючи зниження їх якості у процесі господарювання. Отже, необхідність проведення виробничого екологічного контролю обумовлюється специфікою підприємств, які у своїй виробничій діяльності або використовують природні ресурси, або відходами свого виробництва забруднюють довкілля. Тож всі суб'єкти господарювання, діяльність яких пов'язана з шкідливим впливом на довкілля і використанням природних ресурсів, повинні здійснювати такий контроль.

Зміст виробничого екологічного контролю залежить від того, яким природним ресурсам загрожує діяльність того чи іншого підприємства, тобто від специфіки діяльності підприємства. Так, керівник (або власник) підприємства, виробнича діяльність якого пов'язана з викидами забруднюючих речовин в атмосферу, зобов'язаний здійснювати у встановленому порядку постійний облік і контроль за якісним і кількісним складом забруднюючих речовин, які викидаються в атмосферне повітря, а також за додержанням нормативів гранично допустимих викидів. Якщо ж діяльність підприємства пов'язана з виробництвом або експлуатацією автомобілів чи інших транспортних засобів з двигунами внутрішнього згорання, то головним завданням виробничого екологічного контролю буде здійснення контролю за додержанням вимог державних стандартів згідно з галузевими інструктивно-методичними документами, погодженими з органами державного санітарного нагляду.

Функції виробничого екологічного контролю виконують керівник підприємства, керівники функціональних служб (головний інженер, головний технолог, головний енергетик та ін.) та структурних підрозділів. Вони ж вживають заходів до усунення недоліків, виявлених під час виробничого екологічного контролю.

2.3 Громадський контроль

Участь громадян у здійсненні громадського екологічного контролю певною мірою є реалізацією їхнього конституційного права на безпечне для життя і здоров'я довкілля (ст. 50 Конституції України). Законодавчі засади цього виду екологічного контролю, зокрема основні повноваження громадських інспекторів, визначені у ст. 36 Закону «Про охорону навколишнього природного середовища».

Основною ознакою громадського екологічного контролю є те, що здійснення перевірок, рейдів та інших напрямків контрольної діяльності в галузі екології виконується громадськими об'єднаннями загального або галузевого профілю. Громадський екологічний контроль здійснюють Українське товариство охорони природи, Українське товариство мисливців та рибалок, громадські інспектори Міністерства охорони навколишнього природного середовища, студентські громадські дружини тощо.

Громадський контроль у галузі навколишнього природного середовища здійснюється громадськими інспекторами охорони навколишнього природного середовища. Порядок діяльності цих інспекторів визначається Положенням, яке затверджує Міністерство охорони навколишнього природного середовища. Громадські інспектори уповноважені проводити перевірки, складати протоколи про порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища і подавати їх органам державного контролю і правоохоронним органам для притягнення винних до відповідальності, подавати допомогу органам державного контролю в діяльності щодо запобігання екологічного правопорушення.

Діяльність громадських інспекторів організовують та координують органи, що належать до сфери управління Мінприроди: Держекоінспекція, Республіканський комітет АРК з охорони навколишнього природного середовища, державні управління екології та природних ресурсів в областях, містах Києві та Севастополі, Державна екологічна інспекція з охорони довкілля Північно-Західного регіону Чорного моря, Державна екологічна інспекція Азовського моря, Державна Азово-Чорноморська екологічна інспекція.

Громадськими інспекторами з охорони довкілля можуть бути громадяни України, які досягли 18 років і мають досвід природоохоронної роботи. Громадські інспектори призначаються Головним державним інспектором України з охорони навколишнього природного середовища та головними державними інспекторами з охорони навколишнього природного середовища відповідних територій після проходження співбесіди та виявлення претендентом знань з основ природоохоронного законодавства. Крім того, громадський інспектор повинен пройти навчання в органі Мінприроди України, який видав посвідчення, з питань здійснення інспекційних перевірок, складання за їх результатами матеріалів (актів та протоколів про адміністративні правопорушення) та інструктаж з техніки безпеки. Він закріплюється за відповідним підрозділом органу Мінприроди України або за державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища [6, c. 288].

Загальне керівництво і контроль за діяльністю громадських мисливських інспекторів здійснюється Управлінням мисливського господарства Держкомлісгоспу України та відповідними відділами його місцевих органів. Головною метою діяльності громадських мисливських інспекторів є сприяння цим державним органам у здійсненні контролю за полюванням. Інспектори мають право: брати участь в проведенні рейдів з охорони державного мисливського фонду, організованих спеціально уповноваженими органами виконавчої влади в галузі охорони навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, мисливського господарства та полювання; перевіряти документи на право полювання, зупиняти транспортні (у тому числі плавучі) засоби, проводити їх огляд та огляд речей, знарядь полювання, добутої продукції та інших предметів (у межах території, зазначеної в посвідченні); доставляти осіб, які порушують правила полювання, в органи внутрішніх справ, органи місцевого самоврядування; складати протоколи про порушення правил полювання; проводити фотографування, звукозапис, кіно- та відеозйомку як додаткові заходи для запобігання та розкриття порушень правил полювання.

Громадський контроль в галузі охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства здійснюють громадські інспектори рибоохорони, які призначаються спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади в галузі рибного господарства та його територіальними органами. Громадські інспектори рибоохорони працюють під керівництвом і в межах відповідного територіального органу рибоохорони. У сфері громадського екологічного контролю вони мають право: брати участь у проведенні перевірок (спільно з працівниками органів рибоохорони) дотримання вимог законодавства у галузі охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства підприємствами, установами та організаціями, незалежно від форм власності, та громадянами, які здійснюють вилучення водних живих ресурсів; складати протоколи або брати участь у складанні протоколів про правопорушення відповідно до вимог КпАП України; разом з працівниками органів рибоохорони доставляти осіб, які порушують відповідне законодавство, до органів внутрішніх справ, органів місцевого самоврядування, якщо особа порушника не може бути встановлена на місці порушення; перевіряти документи на право використання рибних та інших водних ресурсів, проводити огляд речей, знарядь рибальства, добутих об'єктів лову; проводити у випадках, передбачених законом, фотографування, звукозапис, кіно- та відеозйомку як допоміжні заходи для попередження та розкриття порушень законодавства в галузі охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства; брати участь у підготовці для передачі до судових органів матеріалів про відшкодування збитків, заподіяних внаслідок порушення законодавства у галузі охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства, та виступати у ролі свідків.

Крім громадських інспекцій, що створені при відповідних державних органах, громадський екологічний контроль здійснюють також екологічні об'єднання громадян. Найбільш активну, лідируючу позицію у здійсненні громадського екологічного контролю обіймають вже досить відомі в Україні громадські екологічні організації. Йдеться, зокрема, про Всеукраїнську екологічну лігу, Українське товариство охорони природи, Українську екологічну асоціацію «Зелений світ», Всеукраїнську екологічну громадську організацію «Мама-86» та інші. Усього в Україні діє близько 500 громадських організацій, діяльність яких спрямована на вирішення гострих екологічних проблем.

Дослідження правових форм контролю в цій сфері, що здійснюються в спеціальній літературі, свідчать про необхідність удосконалення їх правового забезпечення [23, с. 215]. І це вдосконалення не зводиться лише до розроблення та прийняття закону про екологічний контроль, а має торкнутися безпосередньо тих нормативно-правових актів, що регламентують застосування окремих аспектів (форм, методів) відповідного контролю. Так, є потреба в систематизації законодавства про громадський контроль у розгляданій сфері, який доповнює державний контроль. На сьогодні громадський контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища підпадає під регламентацію декількох відомчих нормативних актів, прийнятих у 2002 р. Мінекоресурсів (Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля) [24], (Положення про громадських мисливських інспекторів) [25], Мінагрополітики України (Положення про громадських інспекторів рибоохорони) [26]. Погодитися з відомчою нормотворчістю із зазначеного питання не можна. Адже відомчий акт об'єктивно відображатиме інтереси певного відомства, а отже, громадська інспектура буде підпорядковуватися державній інспектурі, мати в порівнянні з нею другорядне значення.

Таким чином, щоб громадські інспектори отримали належний статус, доцільно було б відмовитися від відомчих актів з відповідного питання й покласти на Кабінет Міністрів України прийняття положення про громадську екологічну інспектуру.

2.4 Прокурорський нагляд

Особливе місце в системі державного екологічного контролю посідають органи прокуратури. Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори здійснюють контрольну функцію в порядку прокурорського нагляду за додержанням законності у сфері охорони довкілля, форми і методи якого передбачені Законом України «Про прокуратуру» [27]. Відповідно до цього Закону органи прокуратури проводять перевірки виконання екологічного законодавства, вносять протести і подання на виявлені правопорушення, звертаються з позовами до судів про відшкодування шкоди, заподіяної в результаті порушення екологічного законодавства, та про припинення екологічно небезпечної діяльності. У системі органів прокуратури діють також спеціальні природоохоронні прокуратури на правах міжрайонних з підпорядкуванням прокурорам областей. Ці органи здійснюють нагляд за дотриманням і правильним застосуванням екологічного законодавства підприємствами, установами, організаціями незалежно від їх підвідомчості.

Прокурорський нагляд за додержанням законодавства про охорону довкілля - це цілеспрямована, корисна, перетворююча, суспільно необхідна державна діяльність, результатом якої є настання певних позитивних результатів у виді усунення порушень законів, реального зміцнення законності. Держава, суспільство зацікавлені в тім, щоб прокурорський нагляд був високоефективним [28].

Визначення стратегії діяльності з удосконалення практики прокурорського нагляду за додержанням законів органами екологічного контролю має ґрунтуватися на двох принципових положеннях. По-перше, ця діяльність має розглядатись як пріоритетна для усіх ланок органів прокуратури. По-друге, вона має здійснюватись узгоджено всією системою органів прокуратури. Удосконалення екологічного нагляду прокуратури повинно увібрати у себе принцип - через систему прокурорського нагляду і правосуддя добиватися виконання органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, суб'єктами природокористування чинного законодавства у галузі охорони довкілля, забезпечивши тим самим верховенство права, насамперед, додержання положень Конституції та законів України щодо вжиття необхідних заходів для охорони і раціонального використання землі та її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, для збереження в чистоті повітря і води, забезпечення відтворення природних багатств і поліпшення оточуючого людину середовища [29, с. 268].

Згідно з ч. 3 наказу Генеральної прокуратури «Про особливості організації діяльності органів прокуратури у сферах охорони навколишнього природного середовища та земельних відносин» від 4 жовтня 2011 р. треба правозахисну діяльність у сфері охорони навколишнього природного середовища передусім спрямувати на:

- збереження, використання, охорону та відтворення природних ресурсів, а саме: об'єктів природно-заповідного фонду, надр, поверхневих і підземних вод, атмосферного повітря, лісів, тваринного і рослинного світу, морського середовища, територіальних вод, континентального шельфу і виключної (морської) економічної зони;

- захист життя і здоров'я громадян, навколишнього природного середовища від негативного впливу господарської та іншої діяльності, особливо при поводженні з токсичними, радіоактивними й іншими небезпечними для довкілля речовинами, побутовими, промисловими відходами, у тому числі при їх ввезенні, транспортуванні та захороненні на території України;