Функции административного управления

Общее в функциях государственного управления и управленческих функциях государственных органов состоит в том, что, во-первых, и те, и другие являются управляющими воздействиями государства и, во-вторых, и те, и другие имеют одно и то же назначение -- оказывать влияние на сохранение и развитие общественной системы, обеспечивать выполнение актуальных государственных предначертаний.

Различие между ними проходит: а) по субъекту воздействия - функции государственного управления осуществляются всей организационной структурой государственного управления, управленческие функции государственного органа - непосредственно данным, конкретным органом; б) по объему (пределам) влияния - функции государственного управления оказывают воздействие на большие сферы, области, крупные подсистемы, а часто и на всю общественную систему; управленческие функции государственных органов направлены лишь на отдельные компоненты, звенья, проявления общественной системы; в) по средствам реализации - функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, управленческие функции государственных органов - теми полномочиями и организационными возможностями, которые предоставлены данному органу; г) по характеру - функции государственного управления отражают объективные взаимосвязи государства и управляемой общественной системы, управленческие функции для каждого государственного органа установлены в его правовом статусе и являются в этом смысле юридической констатацией управляющих воздействий данного государственного органа.

В результате управленческие функции государственных органов можно определить как юридически выраженные управляющие воздействия отдельных государственных органов, которые они вправе и обязаны осуществлять в отношении определенных управляемых объектов или управляющих компонентов каких-либо иных структур. Такие функции воспринимают, естественно, те параметры, которые присущи функциям государственного управления, т.е. они также различаются по предмету (направленности воздействия), содержанию (организационно-регулирующим способностям), способу реализации (совокупности средств воздействия). Но к этим параметрам добавляется еще один - объем управленческой функции государственного органа, определяющий меру ее участия в осуществлении целостной функции государственного управления. Объем управленческой функции обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает пределы и роль этого органа в управлении общественными процессами.

Функции государственного управления и управленческие функции государственных органов в силу специфики их параметров подразделяются на виды.

Итак, функции государственного управления - это реальные, целенаправленные, регулирующие, контролирующие и т.п. воздействия, влияния на управляемые явления. Средство оценки результатов труда государственных служащих, позволяющее определить, что, какими способами, в процессе каких взаимодействий с обществом осуществляется управление социальными процессами, отношениями.

Функции государственного управления - это совокупная, общественно и объективно необходимая деятельность всей системы государственного и муниципального управления по реализации функций государства, содержание которых имеет пространственно-временную форму выражения.

К ним относятся все функции по обеспечению и защите конституционного строя, каждой статьи Конституции РФ. Основы конституционного строя являются институтом, который не может реализовываться в порядке какого-либо усмотрения; создание сугубо юридического порядка обеспечения и защиты основ конституционного строя есть необходимое условие сохранения национального и государственного суверенитета. Решение этой задачи и определяет важнейшие функции государственного и муниципального управления.

Так, конституционные нормы ст. 2 определяют функцию - обеспечить признание, соблюдение и защиту прав и свобод граждан. Ст. 4 - распространить суверенитет РФ на всю ее территорию. Ст.5 - обеспечивать целостность и неприкосновенность территории России. Ст. 3 - противодействовать присвоению и захвату власти (властных полномочий), обеспечивать законное преследование совершивших такие деяния и т.д.

Важной задачей государственного управления является регулирование и удовлетворение потребностей общества, конкретного человека, запросов и ожиданий. Качество жизни и отношений в обществе - главный показатель эффективности государственного и муниципального управления. В этих целях необходимо создать структуру, которая бы профессионально изучала, выявляла потребности, запросы и ожидания, оценивала и структурировала их, сообразно им выдвигала цели, разрабатывала решения и программы, совершала действия по их практическому осуществлению.

К числу важнейших функций государственного управления относится регулирование интересов, предупреждение и снятие конфликтов в обществе. Сюда входит выработка общей политики (внешней, внутренней, отраслевой и т. д.), ее реализация в нормативных актах, посредством государственного финансирования. В реализации этих функций участвуют все ветви государственной власти, выполняя конституционные нормы, установленные статьями гл. 4 - 7.

Функции исполнительной власти (государственно-административного управления) - это совокупность юридически обоснованных, закрепленных в законодательных актах, иных правовых актах публично-управляющих воздействий субъектов государственно-административного управления, осуществляемых в административном, т.е. безусловном, бесспорном порядке.

На институциональном уровне реализуются функции конкретного государственного органа - это установленные статутным актом, положением, регламентом, уставом система, набор видов деятельности, воздействий, которые он вправе и обязан осуществлять в отношении конкретных управляемых объектов. Объем управленческих функций обусловлен местом государственного органа в структуре управляющей системы и очерчивает роль (задачи) и пределы данного органа в управлении общественными процессами, отношениями, институтами.

Политические функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий государственную юрисдикцию и управление с правом издания нормативно-правовых актов в узаконенной сфере.

Так, к примеру, Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 определяет следующие функции федеральных министерств:

- по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации сфере деятельности. Федеральное министерство возглавляет входящий в состав Правительства Российской Федерации министр Российской Федерации (федеральный министр);

- на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности. За исключением вопросов, правовое регулирование которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

- в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю, надзору, правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации;

- осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Административные функции характеризуют ведомство как институт, осуществляющий: а) функции по контролю и надзору за исполнением общеобязательных правил поведения и б) предоставляющий государственные услуги физическим и юридическим лицам. Субъекты, вступающие в отношения получения услуг от данной государственной (административной) службы, подпадают под определенную административную юрисдикцию данной службы и несут ответственность за нарушение законодательства, действующего в отношении данной службы и ее клиентов.

В вышеупомянутом Указе № 314 функции по контролю и надзору определяются как: осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.

Эта функция в качестве основной установлена для всех 34 федеральных служб.

Функции по оказанию государственных услуг понимаются как осуществление федеральными органами исполнительной власти услуг, имеющих исключительную общественную значимость и оказываемых на Административное право было всегда в центре обсуждения юридической науки, так как является наиболее сложной отраслью в системе законодательства. Сложность и неоднозначность заключается в полиморфизме интересов субъектов общественных отношений, которые затрагивает деятельность органов государственного управления.

Предпосылкой к появлению науки "административного права" в схожем действующему пониманию науки служили изменения, во многом радикальные, в ходе: политической, экономической и административной реформ на протяжении всего времени развития государства; развития и реформирования юридического права; выделения, становления и существования административного права.

На сегодняшний день административное право в системе российского права содержит значительную часть нормативных правовых актов, существование которых можно объяснить, в частности, обширным кругом публично-правовых отношений, появившихся в науке административного права в результате сложнейшего реформирования права. Этим и объясняется многообразие выбора понятийного аппарата административного права и большое количество дефиниций, т.е. придания строго фиксированного смысла терминам языка.

Что же такое "административное право" и "наука административного права"?

Административное право - отрасль публичного права, предметом регулирования которой являются отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти. Нормами административного права регулируются публично-правовые отношения власти - подчинения, отношения, в которых одной из сторон обязательно выступает исполнительный орган власти (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями. Административное право выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий субъектов исполнительной власти. В этом смысле административное право (во всяком случае, значительная часть его норм и институтов) по своему юридическому назначению представляет право управления, или управленческое право. Соответственно, нормы административного права регулируют порядок создания, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти, их систему, компетенцию, предметы ведения, полномочия, процедуры осуществления полномочий и другие особенности правового статуса. Нормами административного права регулируется также организация местного самоуправления и порядок взаимодействия этих органов (в особенности исполнительных) с исполнительными органами государственной власти.

Наука административного права - это теоретические положения и методологические основы, обеспечивающие процесс изучения, исследования, анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам правового регулирования отношений в области организации и функционирования публичного управления.

Такое понимание административного права и науки административного права на сегодняшний день возникло в научной литературе в результате сложного исторического процесса развития и становления административного права в современном ее виде путем выделения на определенном историческом этапе из науки об управлении в самостоятельную дисциплину.

Принято выделять три этапа истории развития административного права: 19 век - начало 20 века, советский период и постсоветский период. Основываясь на том, что административное право начало формироваться намного ранее XIX века, можно считать это деление весьма условным: первые публикации по вопросам регулирования государством и деятельности государственной администрации появились еще в XVIII в., а в XIX в. сформировалась специальная отрасль права, по задачам несколько схожая с нынешним административным правом: охрана общественного порядка, организация государственной администрации, именуемая "полицейским правом". Ранее же вопросы регулирования государством также стояли во главе угла, но не "облачались" в отдельную, точно определенную науку.

Историческое развитие задач и форм управления России берет начало с момента зарождения и последующего развития древнерусского государства Киевской Руси IX - XII веков. Управление в древнерусском государстве строилось в форме десятичной численной системы управления, в основе которой лежал принцип разделения полномочий руководителей государства: начальники воинских подразделений - десятские, сотские, тысяцкие являлись руководителями звеньев государства, а князь, власть которого переходила по наследству, был главой государства, в функции которого входили: решение вопросов защиты государства, его внешних границ (в рамках реализации указанной функции князь управлял дружиной); установление определенных правил - законов "Русская правда", а позднее - "Правда Ярославичей" (ок. 1072 г.), определенных мер наказания - штрафов, погостов и дани.

Развитие административного права происходило на фоне проводимых князьями реформ: в X веке княгиня Ольга "устави по Месте погосты и дани и по Лузе оброки и дани..." - установила погосты и размеры дани и сроки для сбора.

Князь Владимир в церковном уставе устанавливает "десятину" - налог в пользу церкви. Это так называемые в современном понимании "налоговые" реформы. В XII веке князем Владимиром Мономахом провозглашается устав о закупничестве, регламентирующий кабально-долговые и заемные отношения. Проблема управления разрозненными восточнославянскими племенами решена князем Владимиром Мономахом путем их объединения. Объединение племен послужило серьезной реформой в вопросе становления и развития административного права и управления. "Каждый хранит вотчину свою, но у всех нас пусть будет единое сердце" - так определены позиции управления князей на встрече в Витичеве. При князьях, политически связанных с великим князем, создавались советы, в состав которых входили приближенные князей. Мнение совета оказывало решающее значение на дела управления. Мономах в "Поучении детям", посвященном учению об управлении, указывал на недопустимость пренебрежения князем мнением дружины, иначе он порицается как нарушитель древнего обычая. Важным по значению органом управления были вечевые народные собрания, состав, функции и компетенции которых не были урегулированы. По сути, вечевые собрания были уполномочены решать обширный круг вопросов управления, данный орган народовластия обладал законодательной, судебной, исполнительно-распорядительной властью.

Такое "территориальное" деление, в то же время объединенное "единым", послужило началу развития российского государственного управления на территориальных принципах, принципе политической зависимости территории, в тесном взаимодействии важнейших элементов верховной власти и управления.

Таким образом, управление в тот период осуществлялось тремя важнейшими элементами верховной власти: князь, дружина и княжеский совет, и вечевые народные собрания.

Следует отметить, что на данном историческом этапе усматривается наличие управленческих по своему характеру отношений в сферах, относящихся к сферам воздействия административного права. Административное же право в определенном виде не существовало, как и правовая отрасль в целом. Особенностью данного этапа стало "проникновение" вопросов управления в сферу регулирования общей системы управления государства.

С XV века развитие государственного управления основывается на обеспечении внутренней и внешней безопасности, подавлении проявлений неповиновения местной знати, а позднее - развитии производственных сфер.

В связи с расширением функций государственного управления, выделения функций дворцового управления появились приказы, работу которых возглавляли дворяне и дети приказных служилых, осуществлявшие задачи и функции управления от имени царя. Для этого приказы были наделены полномочиями издавать указы, царские грамоты, уставные грамоты, которые издавались в целях систематизации грамот по различным сферам - вопросам управления, обеспечения безопасности, "спокойствия и тишины" и др.

Структура. Ведомственный стол приказа строился на основе отраслевого и территориального принципов. Приказы подразделялись по сфере действия и задачам на функциональные и территориальные (напр., Сибирский), общегосударственные: Посольский (дипломатия), Разбойный (борьба с преступностью), Ямской (ямская служба), Казенный (финансы) и Поместный приказ, ведающий вопросами наделения (лишения) землями в государстве. Разрядный приказ стал прототипом ведомства по управлению государственной службы, поскольку в его полномочиях было назначение на службу служилых людей "по отечеству", Ямской приказ ведал транспортом для государственных надобностей и выполнял и полицейско-надзорные функции за перемещением в стране. Приказ большого прихода был полномочен вести и обеспечивать финансовую сторону деятельности госаппарата, собирать общегосударственные налоги, пошлины.

Эти и другие приказы показывали основные сферы управления, в том числе в сфере здравоохранения и просвещения. Общее число приказов к середине XVII века достигло 60 ведомств. Главным столом был Московский большой стол, который вел учет состава приказов, служилых людей, сведения о снабжении войск, а также ряд административных приказных дел.

Функции управления финансовыми и внешнеполитическими делами осуществляли казначеи; исполнительную функцию, то есть выполнение особых поручений (дипломатических, военных, финансовых), осуществляли дьяки.

Как мы видим, административное законодательство строилось на основе упорядочения структуры государственной службы и становления системы управления государством, а также на функциональном принципе, определяющим все большее число вопросов, включаемых в сферу административно-управленческого регулирования, а также - основные направления государственно-управленческой деятельности. Все большее число вопросов включается в сферу административно-управленческого регулирования. На этом этапе формируются основы административного законодательства, являющиеся "отправной точкой" в последующем развитии административного права России.

На дальнейшее развитие науки административного права оказывает существенное влияние учение о камералистике (от позднелат. camera - дворцовая казна), возникшее в Германии, и содержащее совокупность знаний, необходимых для управления государственным имуществом и изучающее способы и методы управления (наука о финансах, экономике, управлении, хозяйстве). Несмотря на то что камералистика как учение сформировалось в XVIII, истоки камералистики получили начало еще в XVI веке, что было предопределено необходимостью развития, главным образом, экономической политики.

Среди трудов того времени можно выделить сочинение Г. Обрехта (1547 - 1612) "Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении хорошей полиции", в котором он определил роль государства в экономике, взаимоотношения государства и личности, государства и полицейских учреждений, государства и управленческих органов (предметы управления), а также определил суть камеральной науки как политическую. Несмотря на то что камеральная наука раскрывала "секреты политики", в науку камералистику входило учение не только об управлении, экономике и финансах, но и изучалось сельское хозяйство, торговля и т.п. - учение, тождественное административным и экономическим дисциплинам. Учреждение кафедр камералистики в XVIII веке послужило дальнейшему развитию науки в тесной интеграции с важнейшими дисциплинами, связанными с государственной политикой и управлением, в первую очередь: экономической, полицейской наук, наукой о финансах, политикой.

Мощные шаги на пути к созданию науки административного права были сделаны во времена правления российского императора Петра I, можно сказать, под влиянием развития иностранных государств. Петра I принято считать одним из наиболее выдающихся государственных деятелей, определившим направление развития России в XVIII веке. Государственный аппарат, опирающийся на сильные: армию, флот, полицейский аппарат, требовал соответствующей правовой регламентации.

В результате реформы (1715 года) и территориального деления государства появилась новая система местного управления: уезд - провинция - губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контроль за нижестоящими административными звеньями осуществляли ландтагские комиссии, избранные из местного дворянства. Административную, судебную и военную власть были призваны исполнять назначавшиеся губернаторы или генерал-губернаторы, которым были подчинены магистраты, созданные в результате реорганизации органов городского самоуправления. Учреждение губернии имело целью охрану благочиния, добронравия и порядка, наблюдение за исполнением предписанного законом и приведение в исполнение "решений высших присутственных мест".

А изданный для руководства созданной учреждением губерний уездной (Нижний земский Суд) и городской полиций Устав прямо назван Уставом Благочиния, или полицейским.

Провинции, которые возглавлял обер-комендант, делились на округа. "Администрация провинции подчинялась непосредственно коллегиям. На местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Определенная роль отводилась местным конторам - камерских дел (раскладка и сбор податей) и ренерен-казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров)".

Изучение актов комплексного общего характера (Соборное уложение (1649); Новоуказные статьи (1669); Воинский Устав (1716)), а также специальных актов (Табель о рангах (1722); Учреждения о губерниях (1708 - 1775); Наказ о городском благочинии (1649), который определял порядок объездов в Москве для береженья города от пожаров и всякого воровства; Устав благочиния (1782), в котором помимо полицейских постановлений нашли отражение изложение прав, а в статье под названием "запрещения" систематизированы деяния, которые следует признавать наказуемыми) дает представление об основных направлениях деятельности в управлении делами государства - это, главным образом, безопасность, а также издание актов о мерах, обеспечивающих безопасность.

По этим двум направлениям и проходило оформление административно-политического законодательства.

С целью реализации первоочередной задачи государственного управления, субъектами административно-правовых отношений, регулирующих вопросы охраны правопорядка до 1721 года, были государственные органы, приказы, а на местах - воеводы, которые исполняли функции полиции. С 1721 года в государстве появилась регулярная полиция.

С учетом направленности государственной деятельности управление отождествлялось с полицией, а наука по управлению - с полицейской наукой, которая содержала перечень конкретных действий при осуществлении управленческих мероприятий.

Н.Е. Бунякин полагает, что исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления позволяет проследить сам процесс становления административного законодательства.

Проводя историческое тождество, стоит отметить, что идея института генерал-губернаторства, несмотря на то что предполагала децентрализацию управления и значительную самостоятельность отдаленных от центра регионов, во многом положила начало созданию института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, имеющего целью укрепление вертикали государственной власти в стране, при одновременной ее деконцентрации и приближении к населению.

В результате развития указанных выше направлений в правовой системе России, происходило постепенное выделение административного права в форме института административно-полицейского законодательства России.

Так, во второй половине XVII - XVIII века происходило становление бюрократического государственного аппарата, которому способствовала определенная система управления, главным звеном которой являлось создание полицейского аппарата и науки полицейского права, которая предшествовала науке административного права.

В силу последнего утверждения говорит то, что издаваемые акты, регулирующие вопросы и полномочия полицейского аппарата, содержали не только нормы, регулирующие вопросы охраны публичного и гражданского правопорядка. Они содержали также вопросы обеспечения охраны природных ресурсов, заботы о престарелых, обучения, здравоохранения.

Вторая половина XVIII века является поворотным периодом в истории России, что наложило отпечаток на дальнейший ход ее истории, а также на выделение и развитие науки административного права.

Экономика и государственное управление России характеризуется сменой приоритетов, вызванных периодом завершения разложения феодальной системы и переходом к капиталистическому способу производства, формирование которого в отличие от западноевропейских стран происходило при господстве крепостнической системы.

Учреждение кафедр камералистики в XVIII веке в европейских странах, необходимость возникших изменений в экономике и государственном управлении способствовали росту значения в России науки о камералистике. Несмотря на то что камеральная наука идентифицировалась с полицейской, существовали некоторые отличия от полицейской науки. Камеральная наука имела свой особый подход к изучению вопросов управления, его предмета.

Учитывая все возрастающий интерес в России к проблемам управления, способам его совершенствования, молодые ученые слушали в Европе лекции по камералистике, а затем и в России со второй половины XIX в. стали создаваться камеральные факультеты (в Петербурге, Казани...), значимость которых подчеркивалась многими учеными, с целью "приготовления людей, способных к службе хозяйственной или административной".

Владимир Васильевич Марковников (1838 - 1904) так говорил о значении камералистики: "Камеральный факультет дал мне основы для изучения и понимания явлений в области экономической и промышленной чего совершенно не дал бы мне факультет естественный, и этими основами мне нередко приходилось пользоваться".

Интерес к камералистике был связан не только с возрастающим интересом к управлению, но и с получаемыми на соответствующих факультетах и кафедрах знаниями и изучаемыми дисциплинами: юридические науки - государственное право европейских держав (отдел общенародного правоведения), государственные учреждения Российской империи, законы о благоустройстве и благочинии; политическая экономия и статистика; естественная история, технология, агрономия, архитектура, русские гражданские и уголовные законы, история и один из иностранных языков.

С течением времени изменялись управленческие функции и отношение к их осуществлению, поэтому из камералистики постепенно выделялись определенные дисциплины, в частности - полицейское право.

Теперь полицейское право изучалось отдельно и в совокупности с камералистикой. Определяется "место" полицейской науки: Юсти "находит" нишу для полицейского права в системе публичного права.

После заложения основ теории разделения властей Шарлем Луи Монтескье в Европе поддерживался интерес к политике и вопросам государственного управления, идее выделения исполнительной власти. В XVIII - начале XIX веков в Европе происходит "угасание" интереса к камеральным наукам и возрастает интерес к полицейскому праву. При этом, несмотря на то что многие "полицеисты" намеренно теоретически "ограничивали" сферы действия полицейского права, определяя функции власти полиции в надзоре, профилактических мероприятиях, полицейской юрисдикции, - с выделением исполнительной ветви власти и формированием более сложных форм отношений в государственном управлении круг действия полицейского права не только расширился, но и вышел за рамки вопросов государственного управления. Во многом это послужило некой трансформации камералистики и полицейского права и выделению нового термина "право управления", которое, по мнению Лоренца Штейна, регулировало деятельность правительства и армии. В процессе изучения вопросов управления учеными в Европе на фоне становления системы административных судов, развития местного самоуправления, высказываются идеи выделения административного права в самостоятельную дисциплину. Отто Майер, исходя из того что административное право является частью публичного права, не только сформулировал понятия и принципы публичного права, но и определил место и роль административного права в теории административно-правового учения.

Все происходящие в Европе изменения постепенно переходили в русло понимания российских ученых и послужили причиной проникновения новых идей вопросов управления. На фоне изучения основ камералистики, наука об управлении на начальных этапах в России все же отождествлялась с наукой полицейского права. При этом полицейскому праву придавалось расширительное толкование (М.М. Шпилевский), которого придерживался Роберт фон Моль. Профессор А.Я. Антонович определяет полицейское право как науку, направленную на исследование норм, направленных на охрану благосостояния, предупреждение и прекращение правонарушений, направленных на умаление благосостояния. И.Е. Андреевский, разделяя деятельность полиции на: обеспечивающую безопасность и обеспечивающую благосостояние, уделяет особое внимание роли общества в реализации задач полиции. И только профессор В.В. Ивановский четко определяет место административного права в концепции полицейского и административного права, считая, что административное право включает право управления и полицейское право. С выходом в свет "Учебника административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления" в России окончательно происходит процесс становления административного права.

Принимая во внимание вопросы, изучавшиеся с целью повышения эффективности управления, эффективные, как тогда понималось, способы использования государственного имущества, направленность на усиление государственной власти, в частности на усиление государственной власти в политическом и правовом понимании, можно сказать, что предмет камеральной науки был намного шире полицейской науки, он "содержал" в своем составе полицейскую науку. При этом в рамках камералистики полицейская власть понималась уже не только как обеспечение правопорядка, но и как осуществление управления для достижения общего благосостояния государства.

В такой дифференциации и новых "веяниях" в вопросах управления происходило развитие и совершенствование вопросов управления и выделение новой науки административного права.

Очевидно, что новое административное право, постепенно выделяясь из системы политико-юридических наук, трансформировало в себе свою терминологию, политико-юридические науки (камеральную, полицейскую науки, право управления), что предшествовало оформлению в конце XIX в. науки административного права в самостоятельную отрасль права, которое в свою очередь, во многом из-за бурного развития, не отличается завершенностью структуры установленных федеральным законодательством условиях неопределенному кругу лиц.

Для федеральных агентств установлена также функция по управлению государственным имуществом, что означает осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.

Административное управление связано с осуществлением правоприменительной функции, т. е. изданием индивидуальных правовых актов, а также ведение реестров, регистров и кадастров.

Таким образом, функции государственного управления представляют собой основные направления деятельности государственных органов по обеспечению выполнения задач государственного управления. Они имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления. В административной науке принято различать функции государственного управления, функции органов государственного управления и управленческие функции всех государственных органов. Существенное значение имеет соотношение именно функций государственного управления и функций органов государственного управления, которые различаются между собой, имея в то же время ряд общих признаков. Подробную характеристику основных функций государственного управления мы приведем в следующем параграфе.

2.2 Классификация функций управления

В юридической науке нет единого мнения по поводу видов функций государственного управления. Г. В. Атаманчук классифицирует функции государственного управления на внутренние (управление внутри государственной управляющей системы), внешние (влияние государственных органов на объекты управления), общие (отображающие существенные моменты управления: организация, планирование, регулирование, кадровое обеспечение и контроль), специфические (отображающие особое содержание отдельных влияний). По мнению Ю. М. Старилова, функции государственного управления классифицируются на два вида:

а) функции государственного управления как управленческого права. К данной группе относятся такие функции, как: обеспечительная; интеграционная; коммуникативная; охранительная; организационная; правотворческая; функция контроля;

б) функции государственного управления как основные направления деятельности органов исполнительной власти.

Как известно, государство имеет сложную иерархию органов, вследствие чего необходимо управление самой этой управляющей системой. Причем порой не менее трудное, чем управление со стороны государственных органов управляемыми объектами. Тем самым в зависимости от направленности и места воздействия можно выделить внутренние и внешние функции управления.

Внутренние функции управления олицетворяют управление внутри государственной управляющей системы. Их существование обусловлено многоуровневым и разнокомпонентным построением государства как субъекта управления, актуальностью упорядочения и активизации действий его подсистем и звеньев. Целевая ориентация таких функций управления состоит в том, чтобы придавать динамичность и законность управления каждому государственному органу, совершенствовать и развивать его, переводить в состояние, соответствующее общественным потребностям в государственном управлении.

В своем Послании Федеральному Собранию Президент Российской Федерации обозначил задачи не только на ближайший год, но и на весь срок полномочий, сосредоточился на кратковременных целях, дал конкретные поручения структурам государственной власти и указал сроки исполнения.

В мае 2012 г. Президент Российской Федерации Владимир Путин подписал ряд указов, определив среднесрочную стратегию развития сфер - от предоставления гражданам доступного жилья до разработки национальной политики государства. Согласно ст. 7 Конституции Российской Федерации каждый человек вправе рассчитывать на достойный жизненный уровень и достижение этой цели - одна из главнейших задач нашего государства .

Президент Российской Федерации в указах определил долгосрочную экономическую политику государства, развитие социальной сферы, здравоохранения, науки и образования, обеспечение граждан доступным жильем и улучшение жилищно-коммунального хозяйства, совершенствование системы государственного управления, обеспечение межнационального согласия, развитие оборонно-промышленного комплекса и военной службы. Определил внешнеполитический курс страны.

Содержание указов Президента Российской Федерации направлено на решение задач, относящихся к рубежу 2020 года.

В Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 601 "Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления "охвачено несколько вопросов: к 2018 г. граждане должны быть удовлетворены качеством предоставления услуг как минимум на 90 процентов, причем не менее 70 процентов должны получать их в электронной форме; к 2014 г. предприниматели будут вдвое реже обращаться в органы местного самоуправления для получения той или иной услуги, при этом время ожидания должно составлять не более 15 минут; до 1 января 2015 г. необходимо развивать способ предоставления услуг по принципу "одного окна".

Правовая природа государственного управления неразрывно связана с рядом понятий, используемых как в науке административного права, так и в научной дисциплине государственного и муниципального управления.

Термин "управление" является ключевым для системы государственного управления и ее реформирования.

Перед органами государственного управления исполнительной власти всегда ставилась задача "овладеть наукой управления, создать эффективный управленческий аппарат, совершенствовать систему органов управления, формы и методы их деятельности".

Государственное управление - это исполнительная деятельность по непосредственной практической организации общественных процессов в обществе.

Государственное управление характеризуется рядом черт:

- осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления;

- носит государственно-властный характер, т.е. субъекты управления наделены государственно-властными полномочиями по осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности и выступают от имени государства;

- носит правовой характер, т.е. осуществляется посредством принятия подзаконных актов, обязательных к исполнению и обеспеченных мерами государственного принуждения;

- это деятельность по организации исполнения законов и других нормативных актов;

- носит постоянный характер, т.е. осуществляется непрерывно;

- через государственное управление реализуются функции государства;

- представляет собой организующую деятельность по разработке программ управления основных направлений деятельности всех элементов управленческой системы, налаживания оперативного контроля за системой.

Думается, ситуация коренным образом изменится, когда будут внедрены требования, предусмотренные в Указе Президента Российской Федерации, заставят руководителей государственных органов совершенствовать свою деятельность, а научную общественность - обратить внимание на этот важный институт, разработать теоретические предпосылки в свете современного развития государства.

В числе вопросов, подлежащих изучению и разрешению в нормотворческом порядке, - определение места административно-правового управления в системе государственного управления, а также организация и деятельность механизма исполнительной власти. Они должны служить совершенствованию теории государственного управления, направить в целом на научную основу различные меры государственного воздействия на реализацию Указа Президента Российской Федерации.

Следует отметить, что исполнительное государственное управление включает в себя две составляющие: собственно административно-правовое управление, осуществляемое иными субъектами, наделенными властными полномочиями, не относящимися к органам исполнительной власти (например, органы местного самоуправления, которым переданы соответствующие государственные полномочия от органов исполнительной власти).

К настоящему времени накоплен определенный опыт реализации задач административной реформы в Российской Федерации. Пройден путь преобразования системы исполнительной власти, а также анализа достигнутых в рамках реализации реформы результатов, оценки эффективности мероприятий, выявление сдерживающих факторов и трансформации на этой основе концепции административной реформы в 2008 - 2010 гг., направленной на повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Еще в 2003 - 2005 гг. административная реформа шла по таким направлениям:

- оптимизация функций, структурного построения органов исполнительной ветви власти;

- реформирование в государственной службе;

- усовершенствование управленческих процедур;

- образование административной юстиции.

Добиться в итоге оптимизации и упорядочения функций органов исполнительной власти, модификации их системы, строения, режима функционирования, простоты и эффективности работы государственных органов, усовершенствования взаимоотношений между ними, а также хозяйствующими субъектами, демократизации управленческих процессов, открытости и доступности для граждан, "определение содержания, а также потребностей и возможности административно-правового регулирования, ...содержательной характеристики управленческих действий, которые может, должен и обязан осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и задач".

Сущность оптимизации и упорядочения функций органов исполнительной власти следует понимать как выбор лучшего варианта изо всех имеющихся возможностей в реализации правовых норм российского законодательства.

Лексическое значение слова "оптимизация" (лат: optimus - наилучший) означает: выбор лучшего варианта изо всех имеющихся или возможных; приведение некоей системы в наилучшее состояние; нахождение экстремального (наибольшего или наименьшего) значения какой-либо функции.

Оптимизация правотворческой деятельности, как законодательной, так и подзаконной, требует согласования действий различных нормотворческих органов.

Одним из первых шагов реформирования исполнительной власти стало проведение аудита государственных функций. Этим в 2003 году занималась комиссия по административной реформе при Правительстве Российской Федерации. Впервые в российской истории были проанализированы определенные в нормативных правовых актах функции государства, были подготовлены рекомендации по сокращению "избыточных и дублирующих" функций. В итоге избыточных и дублирующих функций насчитывалось около 30% от общего числа. А само понятие "функция федерального органа исполнительной власти" означает нормативно установленный вид властной деятельности, постоянно осуществляемой этим органом в масштабах Российской Федерации.

Снижение избыточных функций и полномочий государственных органов не должно стать некой одноразовой кампанией, ведь в таком случае не будут сформированы гарантии оптимизации бюрократии в будущем. Необходимо, чтобы был постоянно работающий механизм, который позволял бы поддерживать оптимальный состав полномочий органов исполнительной власти, и который препятствовал бы неэффективному государственному вмешательству в экономическую и другие сферы жизни общества.

Особое значение в административной реформе принадлежит идентификации и упразднению избыточных функций.

Для идентификации избыточных функций каждая функция должна быть проверена:

- на соответствие целям и задачам государственной политики в определенной области общественных отношений;

- на соответствие формы и методов осуществления функции целям и задачам государственной политики в определенной области общественных отношений;

- на соответствие минимально необходимому уровню власти.

Для определения избыточности функции необходимо соотнести цели и задачи данной функции с целями и задачами, которые предусмотрены нормативными правовыми актами и политическими документами. Во-первых, это Конституция (особенно глава первая, в которой определяются цели государства), также программы социально-экономического развития Российской Федерации и планы действий Правительства РФ, сюда можно отнести и программы, концепции развития определенной отрасли, а также основополагающие международные конвенции и договоры. Касательно политических документов это - Послание Президента Федеральному Собранию РФ на текущий год.

Проверка на соответствие форм и методов реализации функции целям и задачам государственной политики показывает, насколько эти методы позволяют добиться поставленной цели и разрешить поставленные задачи государственного регулирования.

Функция признается избыточной для данного уровня власти - федерального или регионального - в том случае, если ее выполнение наиболее действенно может реализовываться на нижней ступени власти согласно принципу субсидиарности.

Идентификация избыточных функций заканчивается их упразднением.

В российском административном законодательстве не было официально определенной типологии функций органов исполнительной власти. Теперь в реализации Указа N 314 действуют такие виды функций:

1) принятие нормативных правовых актов;

2) контроль и надзор;

3) управление государственным имуществом;

4) оказание государственных услуг.

Для каждого конкретного органа исполнительной власти его функции определяются в Положении о нем. Эти Положения утверждаются соответственно Президентом РФ либо Правительством РФ.

Т.Я. Хабриева в своей работе "Административная реформа: проблемы и решения" указывает на такую проблему, как "размытость" критериев оценки функций на их избыточность, что они не являются очевидными. В частности, она указывает на тот факт, что в решениях об упразднении функций применяются термины: "необходимость функции неочевидна", "может осуществляться субъектами рынка", "это функция собственника", "это административный барьер", "функция не реализуется", "создает дополнительную нагрузку для предприятия", "может быть отдана на аутсорсинг" и т.д..

Как определять избыточность функции? Следует выработать научные критерии, определенную процедуру упразднения функций.

Т.Я Хабриева рекомендует использовать в качестве таких критериев:

- ограничение конституционных прав и свобод граждан;

- существенные материально-технические и финансовые затраты государства;

- реализация функции требует слишком сложной межведомственной координации;

- коренное изменение внутренней и (или) внешней обстановки, из-за чего отпадает необходимость и (или) целесообразность осуществления функции.

Важный вывод был сделан Комиссией по проведению административной реформы о том, что не следует останавливаться на типизации функций, но также следует закрепить их теперь между определенными типами органов исполнительной власти. Имеется в виду, что теперь необходимо было уже на основе проведенной типизации государственных функций подвергнуть типизации и сами органы исполнительной власти. Всего в Российской Федерации создано около 800 саморегулируемых организаций.

Оптимизация на федеральном уровне продолжается. 21 мая 2012 г. Президентом Российской Федерации В.В. Путиным издан Указ N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти".

В субъектах Российской Федерации также активно проходят мероприятия, разрабатываются концепции и планы проведения административной реформы аналогичные тем, которые были проведены и проводятся на федеральном уровне. В том числе и по направлению оптимизации структуры и функций органов исполнительной власти: это и анализ на предмет избыточности и дублирования функций органов исполнительной власти, и внесение в законодательство субъектов соответствующих изменений. Ведь грамотное построение структуры всей системы исполнительной власти региона - это одно из существенных условий результативной реализации компетенции субъекта Федерации.

Поскольку оптимизацией функций федеральных органов исполнительной власти (посредством проведения мероприятий, направленных на совершенствование системы и структуры, деятельности федеральных органов исполнительной власти) цели проведения в Российской Федерации административной реформы не ограничиваются, представляют существенные значения выработка и анализ перспективных направлений дальнейшего проведения административной реформы (модернизация системы государственного управления) и преобразований в сфере государственной гражданской службы, к которым можно отнести, в частности, оптимизацию функций федеральных органов исполнительной власти по предоставлению (оказанию) государственных услуг гражданам и юридическим лицам.

В направлении оптимизации функций и структуры органов исполнительной власти, проводимой в ходе административной реформы, что касается изменений в этом направлении в Республике Саха (Якутия), в первую очередь, нужно отметить наиболее важные документы, принятые в рамках реформы. Это распоряжение Президента Республики Саха (Якутия)от 30.03.2006 N 123-РП "О мероприятиях по проведению административной реформы в Республике Саха (Якутия) в 2006 - 2008 годах" и принятая в 2008 году Концепция административной реформы в Республике Саха (Якутия) на 2008 - 2009 годы.

Основными целями административной реформы в Республике Саха (Якутия) ставятся так же, как и на федеральном уровне: повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, ограничение вмешательства органов власти в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия).

В результате в республике проводятся следующие мероприятия:

- совершенствуется законодательная база в области государственного управления, внесены изменения в действующую Конституцию Республики Саха (Якутия), Конституционный закон Республики Саха (Якутия) "О Президенте Республики Саха (Якутия)";

- Законом Республики Саха (Якутия) утверждена государственная целевая программа "Электронная Якутия" на период 2007 - 2011 гг., создан интернет-портал органов государственной власти Республики Саха (Якутия);

- принят Закон "О государственной гражданской службе Республики Саха (Якутия), регулирующий правоотношения в области гражданской службы;

- проводится анализ функций органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия), внесены изменения в положения о них, разрабатываются методологии формирования реестра государственных функций, перечня государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти Республики Саха (Якутия);

- принят Указ Президента Республики Саха (Якутия) от 14 мая 2011 г. N 640 "О структуре исполнительных органов государственной власти Республики Саха (Якутия)", которым упразднено 7 органов и утверждена новая структура органов исполнительной власти республики. В свете таких преобразований было принято важное решение: Указом Президента от 5 марта 2012 г. N 1250 от несвойственных полномочий исполнительного органа власти освобожден такой орган, как Администрация Президента и Правительства Республики Саха (Якутия).