Функции административного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические начала административного управления

1.1 Понятие и признаки административного управления

1.2 Проблема определения функций управления

Глава 2. Сущность и содержание функций административного управления

2.1 Сущность функций административного управления и их взаимосвязь с задачами

2.2 Классификация функций управления

Заключение

Список использованной литературы



Введение

Управление во все времена существования общества и государства доставляло гражданам много проблем, постоянно не удовлетворяющих и вызывающих большие нарекания. Внимание к данному институту столь велико, потому что без организации, определения возможностей и способностей смоделировать, спроектировать какую-либо деятельность не получится.

Государственное управление - это специальный вид государственной деятельности, урегулированный принципами и нормами административного права. Несмотря на то, что разработчики Конституции Российской Федерации изъяли данное понятие, оно существует. Без государственного воздействия на соответствующие общественные отношения исчезнет само государство, превратившись в разрозненные, плохо управляемые составные части, постоянно стремящиеся доказать свое право на существование. Фактически эта тенденция не только проявляется, но и укрепляется, ширится во многих субъектах Российской Федерации.

От государственного управления не отказалась еще ни одна страна, и вряд ли для этого имеются какие-либо основания. Наряду с государственным вправе уживаться и иные виды управления (общественное, законодательное, судебное, светское, религиозное и т. д.). Должное место государственному управлению и его постоянному совершенствованию уделяется в США, Великобритании, Германии, Франции (которая считается родоначальницей административного права и термина «государственное управление»), Китае, Индии, Италии и других государствах.

Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.

Функция управления - это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления).

Сегодня тема реформирования и модернизации государственного управления звучит как никогда актуально, поскольку проведение эффективной политики и прогрессивное развитие государства во многом предопределяется качеством организации и работы системы исполнительных органов власти, а также уровнем профессиональной подготовки государственных служащих, формирующих их кадровый состав. При этом, можно отметить, что эффективность государственного управления заключается не в том, чтобы любое властное веление было реализовано либо путем непосредственного исполнения, либо через принуждение при выявлении уполномоченными органами и должностными лицами отклонений от заданной властью модели поведения. Эффективность управления определяется способностью создавать надлежащие условия для свободного и благополучного развития каждого отдельного индивида и общества в целом. Фундаментальной предпосылкой для создания именно такой модели управления выступает правовой тип властвования, заключающийся в правовой организации власти, правовом функционировании власти и правовом целеполагании власти.

В связи с вышесказанным, считаем актуальность изучения функций административного (государственного) управления обоснована.

Целью данной работы является комплексное теоретическое изучение функций административного (государственного) управления.

В соответствии с поставленной целью можно выделить следующие задачи:

- раскрыть понятие и признаки административного (государственного) управления;

- изучить проблемы определения функций управления;

- рассмотреть сущность функции административного (государственного) управления и их классификацию.

Теоретическая основа исследования. Исследование в рамках настоящей работы вызвало необходимость обращения к обширному кругу работ по теории управления, теории государственного управления, теории государства и права. Богданова А.А., Козлова Ю.М., Лазарева Б.М., Пискотина М. И., Лунева А.Е. Границы исследования, тем не менее, определяются его общей административно-правовой направленностью. В качестве теоретической основы при написании настоящей работы использованы труды отечественных ученых -административистов: Алехина А.П., Атаманчука Г.В., Бахраха Д.Н., Вельского К.С., Власова В.А., Волкова Н.А., Дерюжинского В.Ф., Елистратова А.И., К.С., Козлова Ю.М., Коренева А.П. Лазарева Б.М., Лунева А.Е., Ноздрачева А.Ф., Пискотина М.И. Попова Л.Л., Старилова Ю.Н., Тихомирова Ю.А., Хаманевой Н.Ю. и других.

Структурно работа представлена введением, двумя главами, разделенными на параграфы, заключения и списка использованной литературы.



Глава 1. Теоретические начала административного управления

1.1 Понятие и признаки административного управления

Управление - это целенаправленное воздействие на сложную систему. Сущность управления на протяжении десятилетий остается неизменной. Так, определяя понятие управления классик менеджмента А. Файоль приводит шесть следующих функций:

1) технические операции (производство, обработка);

2) коммерческие операции (закупка, продажа, обмен);

3) финансовые операции (распоряжение средствами);

4) страховые операции (страхование, охрана имущества и лиц);

5) учетные операции (бухгалтерия, учет, статистика и др.);

6) административные операции (предвидение, организация, распорядительство, координация и контроль).

Административную науку наиболее интересуют именно административные операции, в которых и проявляется сущность управления. Управлять - это означает предвидеть (учитывать будущее и разрабатывать программу действий), организовывать (создавать двойной - материальный и социальный - организм учреждения), распоряжаться (принуждать коллектив работать надлежащим образом), координировать (взаимосвязывать, объединять, гармонизировать все действия и усилия) и контролировать (обеспечивать, чтобы все происходило в соответствии с установленными правилами).

В административной науке отмечается, что термин «государственное управление» является довольно многоаспектным. Его можно рассматривать как вид государственной деятельности, который не относится к законодательной и судебной деятельности. Исходя из точки зрения системности, государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой продуцирует, передает, воспринимает регулирующее влияние таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. С точки зрения своего предназначения, государственное управление представляет собой явление, призванное осуществлять исполнительную власть. То есть государственное управление определяется как основанная на законе организующая, юридически властная деятельность органов исполнительной власти (аппарата государственного управление), которая заключается в непосредственном руководстве социально-политическим, социально-культурным и хозяйственным строительством. В этом аспекте государственное управление включает в себя планирование, издание правовых актов, подбор кадров, координацию и контроль. С организационной точки зрения государственное управление - это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов или должностных лиц) на объект управления (общество, граждан и др.).

В теории административного права при характеристике государственного управления выделяют такие его признаки:

- проявляется посредством совместной деятельности людей, организует их для такой деятельности в соответствующие коллективы и организационно оформляет;

- ставит перед собой цель упорядочение совместной деятельности путем обеспечения согласованных индивидуальных действий участников такой деятельности с помощью влияния на их поведение (волю);

- выступает в роли регулятора управленческих взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом в процессе реализации функций социального управления;

- является властным, поскольку базируется на подчинении воли участников управленческих отношений;

- имеет особый аппарат реализации через организационно оформленные группы людей.

Поскольку государственное управление является видом социального управления, ему присущи названные выше признаки. Рассматривая вопрос о сущности государственного управления, необходимо отметить, что продолжительное время дискутировался вопрос о «широком» и «узком» понимании государственного управления. При этом следует отметить, что и первое и второе толкования данного понятия имеют право на существование. Так, в широком смысле государственное управление определяется как совокупность всех видов деятельности государства, то есть всех форм реализации государственной власти в целом. Такое понимание позволяет отделить государственные органы по управленческой деятельности от негосударственных.

В узком смысле государственное управление представляет собой деятельность государства в лице специальных государственных органов - органов исполнительной власти. В данном случае государственное управление рассматривается как деятельность, направленная на выполнение законов и иных нормативно-правовых актов путем разных форм властного влияния на объекты управления.

В административно-правовой науке нет единого понятия государственного управления. Одни его трактуют с точки зрения сути, реального содержания, другие - форм, в которых оно выступает и в которых функционирует. Наиболее часто оно определяется путем отграничения одних видов государственной деятельности от других. То есть государственное управление - это вся не законодательная и несудебная деятельность государства. Наиболее распространенным является такое определение: государственное управление - это самостоятельный вид государственной деятельности, которая носит подзаконный, исполнительно-распорядительный характер, органов (должностных лиц) относительно практической реализации функций и задач государства в процессе регулирования экономической, социально-культурной и административно-политической сфер.

Сущность государственного управления проявляется в его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из необходимости обеспечения реализации политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых, материальных, информационных ресурсов, гарантирование прав и свобод человека.

Общественная обусловленность государственного управления объясняется тем, что его цели и содержание зависят, с одной стороны, от состояния и структуры управляемого общественного отношения, а с другой - от места и роли государства в обществе, а также от взаимоотношений и характера деятельности отдельных государственных органов.

Целевая направленность государственного управления означает необходимость достижения максимальных результатов при минимальном использовании материальных, трудовых, финансовых и других средств.

Анализируя государственное управление, можно выделить такие его особенности:

- оно имеет второстепенный, подзаконный характер, поскольку государственное управление - это деятельность, направленная, в первую очередь, на выполнение и обеспечение выполнения законов. Одновременно, для обеспечения выполнения законов органы государственного управления правомочны, в пределах своей компетенции, принимать акты государственного управления, которые по своей юридической силе являются подзаконными нормативными актами;

- организующий характер проявляется в том, что государственное управление осуществляется путем объединения, согласования, координации, регулирования, контроля, а также с помощью властно-регулятивных и принудительных мер государства;

- систематическая, непрерывная деятельность, направленная на сохранение социальной системы, ее укрепление и развитие. Государственное управление обусловлено самой сущностью общества, функционирует вместе с ним, направлено на обеспечение общества как самоуправляемой системы;

- оно носит универсальный характер во времени и пространстве, то есть осуществляется постоянно в кругу, в котором функционируют человеческие коллективы;

- субъекты государственного управления используют имеющиеся у них правовые и фактические возможности для применения внесудебного, то есть административного принуждения;

Административное право было всегда в центре обсуждения юридической науки, так как является наиболее сложной отраслью в системе законодательства. Сложность и неоднозначность заключается в полиморфизме интересов субъектов общественных отношений, которые затрагивает деятельность органов государственного управления.

Предпосылкой к появлению науки "административного права" в схожем действующему пониманию науки служили изменения, во многом радикальные, в ходе: политической, экономической и административной реформ на протяжении всего времени развития государства; развития и реформирования юридического права; выделения, становления и существования административного права.

На сегодняшний день административное право в системе российского права содержит значительную часть нормативных правовых актов, существование которых можно объяснить, в частности, обширным кругом публично-правовых отношений, появившихся в науке административного права в результате сложнейшего реформирования права. Этим и объясняется многообразие выбора понятийного аппарата административного права и большое количество дефиниций, т.е. придания строго фиксированного смысла терминам языка.

Что же такое "административное право" и "наука административного права"?

Административное право - отрасль публичного права, предметом регулирования которой являются отношения, складывающиеся в процессе организации и деятельности органов исполнительной власти. Нормами административного права регулируются публично-правовые отношения власти - подчинения, отношения, в которых одной из сторон обязательно выступает исполнительный орган власти (должностное лицо), наделенный государственно-властными полномочиями. Административное право выступает в качестве юридической формы реализации задач, функций, методов и полномочий субъектов исполнительной власти. В этом смысле административное право (во всяком случае, значительная часть его норм и институтов) по своему юридическому назначению представляет право управления, или управленческое право. Соответственно, нормы административного права регулируют порядок создания, реорганизации и ликвидации органов исполнительной власти, их систему, компетенцию, предметы ведения, полномочия, процедуры осуществления полномочий и другие особенности правового статуса. Нормами административного права регулируется также организация местного самоуправления и порядок взаимодействия этих органов (в особенности исполнительных) с исполнительными органами государственной власти.

Наука административного права - это теоретические положения и методологические основы, обеспечивающие процесс изучения, исследования, анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам правового регулирования отношений в области организации и функционирования публичного управления.

Такое понимание административного права и науки административного права на сегодняшний день возникло в научной литературе в результате сложного исторического процесса развития и становления административного права в современном ее виде путем выделения на определенном историческом этапе из науки об управлении в самостоятельную дисциплину.

Принято выделять три этапа истории развития административного права: 19 век - начало 20 века, советский период и постсоветский период. Основываясь на том, что административное право начало формироваться намного ранее XIX века, можно считать это деление весьма условным: первые публикации по вопросам регулирования государством и деятельности государственной администрации появились еще в XVIII в., а в XIX в. сформировалась специальная отрасль права, по задачам несколько схожая с нынешним административным правом: охрана общественного порядка, организация государственной администрации, именуемая "полицейским правом". Ранее же вопросы регулирования государством также стояли во главе угла, но не "облачались" в отдельную, точно определенную науку.

Историческое развитие задач и форм управления России берет начало с момента зарождения и последующего развития древнерусского государства Киевской Руси IX - XII веков. Управление в древнерусском государстве строилось в форме десятичной численной системы управления, в основе которой лежал принцип разделения полномочий руководителей государства: начальники воинских подразделений - десятские, сотские, тысяцкие являлись руководителями звеньев государства, а князь, власть которого переходила по наследству, был главой государства, в функции которого входили: решение вопросов защиты государства, его внешних границ (в рамках реализации указанной функции князь управлял дружиной); установление определенных правил - законов "Русская правда", а позднее - "Правда Ярославичей" (ок. 1072 г.), определенных мер наказания - штрафов, погостов и дани.

Развитие административного права происходило на фоне проводимых князьями реформ: в X веке княгиня Ольга "устави по Месте погосты и дани и по Лузе оброки и дани..." - установила погосты и размеры дани и сроки для сбора.

Князь Владимир в церковном уставе устанавливает "десятину" - налог в пользу церкви. Это так называемые в современном понимании "налоговые" реформы. В XII веке князем Владимиром Мономахом провозглашается устав о закупничестве, регламентирующий кабально-долговые и заемные отношения. Проблема управления разрозненными восточнославянскими племенами решена князем Владимиром Мономахом путем их объединения. Объединение племен послужило серьезной реформой в вопросе становления и развития административного права и управления. "Каждый хранит вотчину свою, но у всех нас пусть будет единое сердце" - так определены позиции управления князей на встрече в Витичеве. При князьях, политически связанных с великим князем, создавались советы, в состав которых входили приближенные князей. Мнение совета оказывало решающее значение на дела управления. Мономах в "Поучении детям", посвященном учению об управлении, указывал на недопустимость пренебрежения князем мнением дружины, иначе он порицается как нарушитель древнего обычая. Важным по значению органом управления были вечевые народные собрания, состав, функции и компетенции которых не были урегулированы. По сути, вечевые собрания были уполномочены решать обширный круг вопросов управления, данный орган народовластия обладал законодательной, судебной, исполнительно-распорядительной властью.

Такое "территориальное" деление, в то же время объединенное "единым", послужило началу развития российского государственного управления на территориальных принципах, принципе политической зависимости территории, в тесном взаимодействии важнейших элементов верховной власти и управления.

Таким образом, управление в тот период осуществлялось тремя важнейшими элементами верховной власти: князь, дружина и княжеский совет, и вечевые народные собрания.

Следует отметить, что на данном историческом этапе усматривается наличие управленческих по своему характеру отношений в сферах, относящихся к сферам воздействия административного права. Административное же право в определенном виде не существовало, как и правовая отрасль в целом. Особенностью данного этапа стало "проникновение" вопросов управления в сферу регулирования общей системы управления государства.

С XV века развитие государственного управления основывается на обеспечении внутренней и внешней безопасности, подавлении проявлений неповиновения местной знати, а позднее - развитии производственных сфер.

В связи с расширением функций государственного управления, выделения функций дворцового управления появились приказы, работу которых возглавляли дворяне и дети приказных служилых, осуществлявшие задачи и функции управления от имени царя. Для этого приказы были наделены полномочиями издавать указы, царские грамоты, уставные грамоты, которые издавались в целях систематизации грамот по различным сферам - вопросам управления, обеспечения безопасности, "спокойствия и тишины" и др.

Структура. Ведомственный стол приказа строился на основе отраслевого и территориального принципов. Приказы подразделялись по сфере действия и задачам на функциональные и территориальные (напр., Сибирский), общегосударственные: Посольский (дипломатия), Разбойный (борьба с преступностью), Ямской (ямская служба), Казенный (финансы) и Поместный приказ, ведающий вопросами наделения (лишения) землями в государстве. Разрядный приказ стал прототипом ведомства по управлению государственной службы, поскольку в его полномочиях было назначение на службу служилых людей "по отечеству", Ямской приказ ведал транспортом для государственных надобностей и выполнял и полицейско-надзорные функции за перемещением в стране. Приказ большого прихода был полномочен вести и обеспечивать финансовую сторону деятельности госаппарата, собирать общегосударственные налоги, пошлины.

Эти и другие приказы показывали основные сферы управления, в том числе в сфере здравоохранения и просвещения. Общее число приказов к середине XVII века достигло 60 ведомств. Главным столом был Московский большой стол, который вел учет состава приказов, служилых людей, сведения о снабжении войск, а также ряд административных приказных дел.

Функции управления финансовыми и внешнеполитическими делами осуществляли казначеи; исполнительную функцию, то есть выполнение особых поручений (дипломатических, военных, финансовых), осуществляли дьяки.

Как мы видим, административное законодательство строилось на основе упорядочения структуры государственной службы и становления системы управления государством, а также на функциональном принципе, определяющим все большее число вопросов, включаемых в сферу административно-управленческого регулирования, а также - основные направления государственно-управленческой деятельности. Все большее число вопросов включается в сферу административно-управленческого регулирования. На этом этапе формируются основы административного законодательства, являющиеся "отправной точкой" в последующем развитии административного права России.

На дальнейшее развитие науки административного права оказывает существенное влияние учение о камералистике (от позднелат. camera - дворцовая казна), возникшее в Германии, и содержащее совокупность знаний, необходимых для управления государственным имуществом и изучающее способы и методы управления (наука о финансах, экономике, управлении, хозяйстве). Несмотря на то что камералистика как учение сформировалось в XVIII, истоки камералистики получили начало еще в XVI веке, что было предопределено необходимостью развития, главным образом, экономической политики.

Среди трудов того времени можно выделить сочинение Г. Обрехта (1547 - 1612) "Пять различных секретов политики при определении на службу, содержании и увеличении хорошей полиции", в котором он определил роль государства в экономике, взаимоотношения государства и личности, государства и полицейских учреждений, государства и управленческих органов (предметы управления), а также определил суть камеральной науки как политическую. Несмотря на то что камеральная наука раскрывала "секреты политики", в науку камералистику входило учение не только об управлении, экономике и финансах, но и изучалось сельское хозяйство, торговля и т.п. - учение, тождественное административным и экономическим дисциплинам. Учреждение кафедр камералистики в XVIII веке послужило дальнейшему развитию науки в тесной интеграции с важнейшими дисциплинами, связанными с государственной политикой и управлением, в первую очередь: экономической, полицейской наук, наукой о финансах, политикой.

Мощные шаги на пути к созданию науки административного права были сделаны во времена правления российского императора Петра I, можно сказать, под влиянием развития иностранных государств. Петра I принято считать одним из наиболее выдающихся государственных деятелей, определившим направление развития России в XVIII веке. Государственный аппарат, опирающийся на сильные: армию, флот, полицейский аппарат, требовал соответствующей правовой регламентации.

В результате реформы (1715 года) и территориального деления государства появилась новая система местного управления: уезд - провинция - губерния. Провинцию возглавлял обер-комендант, которому подчинялись коменданты уездов. Контроль за нижестоящими административными звеньями осуществляли ландтагские комиссии, избранные из местного дворянства. Административную, судебную и военную власть были призваны исполнять назначавшиеся губернаторы или генерал-губернаторы, которым были подчинены магистраты, созданные в результате реорганизации органов городского самоуправления. Учреждение губернии имело целью охрану благочиния, добронравия и порядка, наблюдение за исполнением предписанного законом и приведение в исполнение "решений высших присутственных мест".

А изданный для руководства созданной учреждением губерний уездной (Нижний земский Суд) и городской полиций Устав прямо назван Уставом Благочиния, или полицейским.

Провинции, которые возглавлял обер-комендант, делились на округа. "Администрация провинции подчинялась непосредственно коллегиям. На местах располагали собственным разветвленным аппаратом из камериров, комендантов, казначеев. Определенная роль отводилась местным конторам - камерских дел (раскладка и сбор податей) и ренерен-казначейства (прием и расходование денежных сумм по указам воеводы и камериров)".

Изучение актов комплексного общего характера (Соборное уложение (1649); Новоуказные статьи (1669); Воинский Устав (1716)), а также специальных актов (Табель о рангах (1722); Учреждения о губерниях (1708 - 1775); Наказ о городском благочинии (1649), который определял порядок объездов в Москве для береженья города от пожаров и всякого воровства; Устав благочиния (1782), в котором помимо полицейских постановлений нашли отражение изложение прав, а в статье под названием "запрещения" систематизированы деяния, которые следует признавать наказуемыми) дает представление об основных направлениях деятельности в управлении делами государства - это, главным образом, безопасность, а также издание актов о мерах, обеспечивающих безопасность.

По этим двум направлениям и проходило оформление административно-политического законодательства.

С целью реализации первоочередной задачи государственного управления, субъектами административно-правовых отношений, регулирующих вопросы охраны правопорядка до 1721 года, были государственные органы, приказы, а на местах - воеводы, которые исполняли функции полиции. С 1721 года в государстве появилась регулярная полиция.

С учетом направленности государственной деятельности управление отождествлялось с полицией, а наука по управлению - с полицейской наукой, которая содержала перечень конкретных действий при осуществлении управленческих мероприятий.

Н.Е. Бунякин полагает, что исторический подход к анализу и оценке важнейших категорий государственного управления позволяет проследить сам процесс становления административного законодательства.

Проводя историческое тождество, стоит отметить, что идея института генерал-губернаторства, несмотря на то что предполагала децентрализацию управления и значительную самостоятельность отдаленных от центра регионов, во многом положила начало созданию института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, имеющего целью укрепление вертикали государственной власти в стране, при одновременной ее деконцентрации и приближении к населению.

В результате развития указанных выше направлений в правовой системе России, происходило постепенное выделение административного права в форме института административно-полицейского законодательства России.

Так, во второй половине XVII - XVIII века происходило становление бюрократического государственного аппарата, которому способствовала определенная система управления, главным звеном которой являлось создание полицейского аппарата и науки полицейского права, которая предшествовала науке административного права.

В силу последнего утверждения говорит то, что издаваемые акты, регулирующие вопросы и полномочия полицейского аппарата, содержали не только нормы, регулирующие вопросы охраны публичного и гражданского правопорядка. Они содержали также вопросы обеспечения охраны природных ресурсов, заботы о престарелых, обучения, здравоохранения.

Вторая половина XVIII века является поворотным периодом в истории России, что наложило отпечаток на дальнейший ход ее истории, а также на выделение и развитие науки административного права.

Экономика и государственное управление России характеризуется сменой приоритетов, вызванных периодом завершения разложения феодальной системы и переходом к капиталистическому способу производства, формирование которого в отличие от западноевропейских стран происходило при господстве крепостнической системы.

Учреждение кафедр камералистики в XVIII веке в европейских странах, необходимость возникших изменений в экономике и государственном управлении способствовали росту значения в России науки о камералистике. Несмотря на то что камеральная наука идентифицировалась с полицейской, существовали некоторые отличия от полицейской науки. Камеральная наука имела свой особый подход к изучению вопросов управления, его предмета.

Учитывая все возрастающий интерес в России к проблемам управления, способам его совершенствования, молодые ученые слушали в Европе лекции по камералистике, а затем и в России со второй половины XIX в. стали создаваться камеральные факультеты (в Петербурге, Казани...), значимость которых подчеркивалась многими учеными, с целью "приготовления людей, способных к службе хозяйственной или административной".

Владимир Васильевич Марковников (1838 - 1904) так говорил о значении камералистики: "Камеральный факультет дал мне основы для изучения и понимания явлений в области экономической и промышленной чего совершенно не дал бы мне факультет естественный, и этими основами мне нередко приходилось пользоваться".

Интерес к камералистике был связан не только с возрастающим интересом к управлению, но и с получаемыми на соответствующих факультетах и кафедрах знаниями и изучаемыми дисциплинами: юридические науки - государственное право европейских держав (отдел общенародного правоведения), государственные учреждения Российской империи, законы о благоустройстве и благочинии; политическая экономия и статистика; естественная история, технология, агрономия, архитектура, русские гражданские и уголовные законы, история и один из иностранных языков.

С течением времени изменялись управленческие функции и отношение к их осуществлению, поэтому из камералистики постепенно выделялись определенные дисциплины, в частности - полицейское право.

Теперь полицейское право изучалось отдельно и в совокупности с камералистикой. Определяется "место" полицейской науки: Юсти "находит" нишу для полицейского права в системе публичного права.

После заложения основ теории разделения властей Шарлем Луи Монтескье в Европе поддерживался интерес к политике и вопросам государственного управления, идее выделения исполнительной власти. В XVIII - начале XIX веков в Европе происходит "угасание" интереса к камеральным наукам и возрастает интерес к полицейскому праву. При этом, несмотря на то что многие "полицеисты" намеренно теоретически "ограничивали" сферы действия полицейского права, определяя функции власти полиции в надзоре, профилактических мероприятиях, полицейской юрисдикции, - с выделением исполнительной ветви власти и формированием более сложных форм отношений в государственном управлении круг действия полицейского права не только расширился, но и вышел за рамки вопросов государственного управления. Во многом это послужило некой трансформации камералистики и полицейского права и выделению нового термина "право управления", которое, по мнению Лоренца Штейна, регулировало деятельность правительства и армии. В процессе изучения вопросов управления учеными в Европе на фоне становления системы административных судов, развития местного самоуправления, высказываются идеи выделения административного права в самостоятельную дисциплину. Отто Майер, исходя из того что административное право является частью публичного права, не только сформулировал понятия и принципы публичного права, но и определил место и роль административного права в теории административно-правового учения.

Все происходящие в Европе изменения постепенно переходили в русло понимания российских ученых и послужили причиной проникновения новых идей вопросов управления. На фоне изучения основ камералистики, наука об управлении на начальных этапах в России все же отождествлялась с наукой полицейского права. При этом полицейскому праву придавалось расширительное толкование (М.М. Шпилевский), которого придерживался Роберт фон Моль. Профессор А.Я. Антонович определяет полицейское право как науку, направленную на исследование норм, направленных на охрану благосостояния, предупреждение и прекращение правонарушений, направленных на умаление благосостояния. И.Е. Андреевский, разделяя деятельность полиции на: обеспечивающую безопасность и обеспечивающую благосостояние, уделяет особое внимание роли общества в реализации задач полиции. И только профессор В.В. Ивановский четко определяет место административного права в концепции полицейского и административного права, считая, что административное право включает право управления и полицейское право. С выходом в свет "Учебника административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления" в России окончательно происходит процесс становления административного права.

Принимая во внимание вопросы, изучавшиеся с целью повышения эффективности управления, эффективные, как тогда понималось, способы использования государственного имущества, направленность на усиление государственной власти, в частности на усиление государственной власти в политическом и правовом понимании, можно сказать, что предмет камеральной науки был намного шире полицейской науки, он "содержал" в своем составе полицейскую науку. При этом в рамках камералистики полицейская власть понималась уже не только как обеспечение правопорядка, но и как осуществление управления для достижения общего благосостояния государства.

В такой дифференциации и новых "веяниях" в вопросах управления происходило развитие и совершенствование вопросов управления и выделение новой науки административного права.

Очевидно, что новое административное право, постепенно выделяясь из системы политико-юридических наук, трансформировало в себе свою терминологию, политико-юридические науки (камеральную, полицейскую науки, право управления), что предшествовало оформлению в конце XIX в. науки административного права в самостоятельную отрасль права, которое в свою очередь, во многом из-за бурного развития, не отличается завершенностью структуры.

- в ведении органов государственного управления находится фактическая государственная сила: правовые, информационные, экономические, технические, идеологические, организационные ресурсы, которыми они распоряжаются;

- наличие большого государственного аппарата;

- подконтрольный характер деятельности.

Уяснение сущности государственного управления невозможно без определения целей. В административной науке существует несколько классификаций целей государственного управления. Наиболее распространенной является классификация в зависимости от содержания управленческой деятельности:

- социально-экономические цели, то есть упорядочение общественной жизни и удовлетворение публичных интересов, достижение экономического благополучия, создание и поддержка определенных экономических отношений;

- политические цели, то есть вовлечение в управление политических структур государства, поддержка политических процессов в государстве и обществе;

- обеспечительные цели, то есть обеспечение прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности в обществе, общественного порядка и т. д.;

- организационно-правовые цели, то есть формирование правовой системы, которая способна реализовать основные функции государства и решить его задачи с помощью механизма правового государства.

Таким образом, на основании вышесказанного, можно заключить, что термин «государственное управление» является ключевым в науке административного права, однако, к сожалению, до настоящего момента отсутствует единство мнений относительно понимания его содержания.

В юридической литературе государственное управление принято рассматривать в широком и специальном (узком) смысле.

Государственное управление в широком смысле определяется как деятельность государственной власти по упорядочению общественных отношений. С этой точки зрения, оно реализуется через целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития. Данное определение характерно советскому периоду российской истории.

В широком смысле государственное управление - это целенаправленная, имеющая властный, организующий и распорядительный характер деятельность всех государственных органов.

1.2 Проблема определения функций управления

В настоящее время наиболее распространенным мнением об управлении является его представление в качестве процесса, направленного на достижение целей организации и включающего последовательность управленческих действий по решению конкретных производственных и социально-экономических задач организации. Такие действия принято именовать функциями управления. Именно они в своей последовательности и совокупности составляют технологию управления, которая является конкретной реализацией управленческих законов, принципов и методов. Содержание, сложность и особенности управленческой деятельности раскрываются в выполняемых менеджерами функциях и ролях в рамках процесса управления организацией.

Проблема функций управления является одной из центральных со времени его возникновения как самостоятельной науки. Выделение управления в отдельный вид трудовой деятельности и последующее разделение управленческого труда на функции с сегодняшних позиций представляется объективным и необходимым процессом обособления базовых его направлений в самостоятельные сферы деятельности различных групп управленческих работников. Современный процесс управления осуществляется на основе разделения и кооперации управленческого труда, что способствует повышению качества управляющих воздействий на объект управления и управленческого процесса в целом, при этом специфические черты управленческой деятельности выражаются в характере и содержании самой работы, ее целевой направленности, предмете, результатах и применяемых средствах.

Как известно, функции характеризуют общие задачи и направления управленческой работы, состав и содержание которых, в частности, зависит от специфики организации, включая отраслевую принадлежность, организационно-правовую форму, размер и т.д. Таким образом, функции управления определяются как конкретные виды деятельности, жизненно необходимые для организации и ее руководства.

Видный отечественный специалист по управлению В.И. Рыкунов отмечает, что «эффективная управленческая деятельность во многом зависит от правильного понимания функций управления, их места, состава, содержания. В этой связи проблема функций справедливо считается одной из наиболее важных и актуальных проблем науки управления». К изучению данной проблемы, судя по различным публикациям, наряду с экономистами имеют отношение и психологи, и социологи, и юристы, которые под разными углами зрения исследуют управленческие функции в рамках промышленных и других организаций. Вместе с тем до настоящего времени еще не сложилась полная и достоверная картина в отношении управленческих функций в целом, а также их особенностей, содержания, состава и классификации.

К числу основных причин такого состояния, по нашему мнению, можно отнести то, что, во-первых, понятие функций менеджмента является само по себе весьма сложным и неоднозначным, а, во-вторых, природа функций обуславливает их взаимопроникающий характер, когда какая-либо одна из функций может одновременно являться частью другой функции (например, «контроль планирования» или «планирование контроля»). Сложность рассматриваемого объекта изучения обусловливает также наличие многочисленных трактовок, концепций, подходов и оценок по отношению к функциям управления, выработанных в ходе эволюции управленческой науки. Их большое количество указывает в то же время на отсутствие единого универсального подхода в определении содержания и классификации функций.

Впервые система функций менеджмента была предложена А.Файолем (1916г.). Выделенные А. Файолем основные функции менеджмента выдержали длительную проверку временем. Однако в последние десятилетия деятельность организаций и соответственно их система управления претерпели весьма существенные изменения. В свою очередь это предопределило необходимость развития и дальнейшего совершенствования функциональных концепций менеджмента организации.

Представления о функциональной картине современного управления всецело базируются на концепции А. Файоля, предложенной на заре развития менеджмента около 90 лет назад. Предлагаемые впоследствии различными исследователями авторские варианты касались лишь отдельных (наиболее важных по их мнению) сфер управленческой деятельности, не затрагивали фундаментальных основ классической концепции и привносили изменения и дополнения лишь косметического характера.

Отсутствие единства мнений характерно как для отечественных, так и для зарубежных авторов, причем каких-либо принципиальных различий в подходах отечественных авторов по отношению к зарубежным выявить не удалось. В частности, значительно снизилась роль таких функций, как руководство и управление персоналом и появились новые функции маркетинга, коммуникаций и управленческих решений. Эти изменения обусловлены усилившимся влиянием внешней среды на деятельность организации, а также дальнейшей эволюцией самой управленческой деятельности. С нынешних позиций, например, функция «управления персоналом» в силу своей значимости намного переросла традиционные границы управленческих функций и является важнейшей системной областью менеджмента, содержащей собственные методы, принципы и функции. При этом изменения затронули и внутреннее качественное содержание, в силу чего многие авторы сегодня говорят не уже не об «управлении персоналом», а об «управлении человеческими ресурсами».

Подобная трансформация произошла и с функцией «руководство», которая, по мнению многих зарубежных специалистов, была «вытеснена» более современным и емким понятием «лидерство». Вместе с тем «вне конкуренции» и практически без серьезного смыслового изменения длительное время остаются 4 функции, имеющие максимальный общий рейтинг: планирование, организация, мотивация, контроль.

К числу усиливающихся тенденций можно отнести возросшее за последние годы количество работ, где функции управления даются в совмещенном виде (например, планирование и прогнозирование; учет и контроль и т.п.). Это может свидетельствовать как о попытках обобщения и расширения (интегрирования) функциональных зон управленческой деятельности, так и о сложной взаимосвязи анализируемых направлений деятельности, препятствующей однозначному и точному их разделению.

Таким образом, обзор функций, выполненный на основе анализа различных литературных источников, показывает, что:

1. Функции управления являются ключевыми понятиями менеджмента, позволяющими не только систематизировать управленческую деятельность, но и во многом способствующими ее успешной практической реализации;

2. Существует множество различных концепций к толкованию содержания функций и к их классификации, что, в свою очередь свидетельствует об отсутствии единого устоявшегося универсального подхода. Другими словами, до настоящего времени не разработан такой подход, основной причиной чего, по нашему мнению, является сложность данной управленческой категории.

3. Функциональный подход, на основе которого функции менеджмента были впервые выделены и в дальнейшем подробно изучались и пополнялись, в настоящее время продолжает быть актуальным, при этом сам подход требует дальнейшего совершенствования.

Современное состояние российской экономики характеризуется особым характером взаимодействия рыночных рычагов управления и системы государственного регулирования. Поэтому функции менеджмента, помимо их интеграционной роли, обеспечивают адаптацию производственно-хозяйственных систем к новым и часто изменяющимся государственным регуляторам, а также адаптацию к современным рыночным условиям во всех сферах хозяйственной и социальной деятельности.

Под адаптивностью понимается способность сохранения качественной определенности функции менеджмента при изменениях социально-экономической среды.

В систему адаптивных элементов системы менеджмента включается вся совокупность средств воздействия:

- целевых;

- регулирующих;

- координирующих;

- активизирующих;

- мотивирующих;

- контролирующих;

- самоорганизующихся.

Отсюда следует, что система средств воздействия и взаимодействия по каждой функции должна обладать гибкостью и обеспечивать меньшие потери ресурсов при изменении социально-экономических и организационно-технических факторов. Следует отметить и процессы адаптации к ошибочным решениям и негативным явлениям в системе управления.

Функции управления имеют специфический характер, особое содержание и могут осуществляться самостоятельно, быть как не связанными между собой, так и неразрывно связанными, более того, они как бы взаимно проникают друг в друга. Иначе, в системе управления организацией все управленческие функции объединены в единый, целостный процесс.



Глава 2. Сущность и содержание функций административного управления

2.1 Сущность функций административного управления и их взаимосвязь с задачами

административный управление государственный функция

Функция (слово лат. - отправление, деятельность) - это объективно необходимое воздействие, налаживание связей в общей среде, деятельность, наполненная конкретным содержанием в пространстве и времени.

В системе государственного управления функции производны от целей, которых намерен достичь субъект управления, посредством своего воздействия, действий.

Функции в механизме государственного управления выступают как некая внешняя определенность и статичная заданность, а они реализуются, приводятся в «динамику» посредством совокупности средств и через практические действия, поведение людей. Только целостность и взаимодействие статичных и динамичных ее составляющих поможет понимать и обеспечивать интегральный (синергетический) эффект механизма государственного управления.

Функция, как уже сказано выше - производная, вторичная категория по отношению к целям и задачам. Каждый орган управления выполняет определенную часть задач государства. Производными от этих задач являются функции органов государственного управления, т. е. конкретные виды деятельности для решения этих задач. Если цели и задачи ориентированы на конечный результат деятельности субъекта управления, то функция - на процесс достижения цели и решения задач.

Деятельность любой организации направлена как на внешние, так и на внутренние задачи. Каждый госорган реализует не одну, а «набор», систему функций, т. е. осуществляет несколько видов управляющего воздействия. Каждый из этих видов относительно самостоятельный, специфический, но все они взаимосвязаны и только в целостной совокупности обеспечивают выполнение задач. Анализ распределения каждой функции «по вертикали» и по «горизонтали», т. е. функциональная структура государственного и муниципального административного управления, дает представление о политическом режиме, форме государственного управленческого устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся систем. Объясняя функциональную природу управления, раскрываем его содержание.

Анализ деятельности любой организации начинается с описания деятельности индивидов, групп, т. е. чем они занимаются, какие виды деятельности осуществляют функциональный контекст. При этом управленцу необходимо твердо усвоить, что функции образуются на основе компетенции определяющие статус. Таким образом, цели (задачи) организации обусловливают функции, а функции определяют структуру органа.

Практика управления убедительно показывает, что многие виды, формы, методы, процедуры и т.п. управленческой деятельности не выходят за пределы определенного органа (аппарата) управления, не соприкасаются ни с другими государственными органами, ни с управляемыми объектами, а представляют собой так называемую внутриаппаратную работу. Разумеется, что многие из них связаны с формированием и реализацией управляющих воздействий, которые непосредственно организуют управляемые объекты, оказывают влияние на активность других самостоятельных компонентов субъекта управления, выражают взаимодействие управляющей неуправляемой систем и внутри них, но все же большинство из этих элементов управленческой деятельности не являются сами по себе управляющими факторами. Целесообразно специальное понимание функций государственного управления. К таковым относятся конкретные виды управляющих воздействий государства, отличающиеся друг от друга по предмету, содержанию и способу сохранения либо преобразования управляемых объектов или его собственных управляющих компонентов. Функция управления -- это реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и которое воспринимают.

Функции государственного управления тесно связаны с общественными функциями государства и отражают способы осуществления последних. Если общественные функции государства раскрывают, в чем его общественная природа и роль, то функции государственного управления показывают, как, какими способами, в процессе каких взаимосвязей с обществом оно их осуществляет. Функции государственного управления раскрывают и характеризуют взаимосвязи государства как целостного субъекта управления. Каждая из таких функций представляет собой определенный вид управляющего воздействия, который как бы пронизывает иерархию государственных органов и является общим, типовым для них. Поэтому в структуре государства функция государственного управления получает известную дифференциацию, распределение и рассредоточение в управленческих функциях различных государственных органов, их звеньев и подсистем. Выделение специфики "функций государственного управления" и "управленческих функций государственных органов" имеет важное значение и создает методологические посылки для рассмотрения многих управленческих проблем. Это необходимо запомнить.