Функции административного управления

Таким образом, главное в идее трехзвенной системы, к которой привело одно из направлений административной реформы, как отмечает М. Краснов, было, во-первых, развести между тремя звеньями исполнительной власти функции и полномочия, которые могли бы породить конфликт интересов. То есть эта идея сводит к тому, что одному и тому же органу не надлежит устанавливать для себя правила, самому же их контролировать и к тому же предоставлять по этим правилам какие-либо платные и бесплатные услуги. И, кроме того, это все же дает возможность подрубать корни коррупции. При этом новая система и структура исполнительной власти - один из первых (но далеко не последних) крупных и действительно ощутимых шагов административной реформы. И этим она не ограничивается, ведь главной целью современной административной реформы является само изменение идеологии государственного аппарата. Государственный аппарат должен в итоге перестать служить только начальству и перейти все-таки к служению обществу.

Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.

Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.

В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.

Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.

Учет - это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.

Заключение

Понимание сущности функций государственного управления (собирательное понятие) исходит из сущности государственного управления. Поскольку (что уже отмечалось) управление довольно часто рассматривается через деятельность, то в научной и учебной литературе можно встретить трактовку функций управления как определенных видов труда, трудовой деятельности, отрасли работы в сфере управления, элементов управленческого процесса, стадий управленческого цикла и т.д. и т.п. Имеет место смешение явлений, подмена элементов управленческой деятельности управляющими воздействиями, вследствие чего деформируется вся система государственного управления, а само управление приобретает призрачный, иллюзорный характер.

Предмет функций управления указывает на стороны, аспекты, проявления общественной системы, подлежащие управляющему воздействию государства (его органов). Для функции регулирования, к примеру, это конкретные отношения между людьми, ставшие актуальными для общества. Содержание функций управления выражает смысл и характер управляющего воздействия; у названной выше функции - это создание или применение необходимых социальных норм (труда, поведения и т.д.). Способ реализации раскрывает средства (возможности) сохранения или преобразования управленческих взаимосвязей, заложенные в данной функции: в функции регулирования - это способность к упорядочению искомых отношений между людьми посредством влияния на их сознание, поведение и деятельность.

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Функции управления можно классифицировать по различным основаниям, но важнейшими в теории административного права считаются общие, специфические и вспомогательные.

Специфические функции управления отражают особенное содержание отдельных воздействий, обусловленное разнообразием многих взаимодействующих в управлении компонентов. Они реализуются, как правило, в отдельных сферах, отраслях или на участках государственного управления и детерминированы в основном запросами управляемых объектов. Можно выделить подгруппы специфических функций управления по видам управляемых объектов, ибо, к примеру, управление экономическими объектами требует совсем иных управляющих воздействий, чем управление духовными объектами, и т.д.

Определение общих функций включает следующее основное содержание.

Проблема эволюции системы управления в новой российской государственности не только непосредственно связана с изучением сложившейся политико-экономической ситуации в стране, но должна быть осмыслена и в историческом контексте взаимоотношений федеративного государства и его составных частей. Основной узел противоречий здесь, бесспорно, определялся отношениями, связанными с перераспределением власти и собственности между старой бюрократической элитой и новыми региональными политическими группами, стремящимися войти в новые, только еще формирующиеся управленческие структуры, причем не только в субъектах Российской Федерации, но и на федеральном уровне властной иерархии.

Во многом под влиянием процессов переосмысления правовой, политической и структурной природы отечественной Федерации, получившей (пусть и весьма противоречивое, далекое и от юридико-технического, и от правокультурного, и от функционального совершенства) юридическое оформление в Конституции РФ 1993 г., начинается поиск оптимальных в правовом и ином отношениях форм управленческой деятельности на федеральном, региональном и местном уровнях ее осуществления. В результате уже к 2000 г. изменяется вся российская правоуправленческая форма, заключающаяся "в совокупности целей и принципов воздействия государственных органов на общество (общественную жизнедеятельность), которая объединяет в себе совокупность органов государственной власти и государственного управления вместе с их персоналом".

В рамках формально-юридического измерения механизма управления в Российской Федерации система органов исполнительной власти, порядок ее организации и деятельности предусматриваются ст. 71, 77, 78 и др. Конституции РФ, однако проблема правового оформления многоуровневой управленческой деятельности в условиях переходного типа государства этим, конечно же, не исчерпывается в силу действия нескольких факторов:

1) отсутствие в многонациональном государстве единого (гомогенного) ценностно-правового пространства (феномен "правового плюрализма"), в котором субъект государственного (федерального или регионального) управления мог бы осуществлять свои функции, опираясь на единый юридический (конституционный) стандарт, и единства интересов и потребностей населения, проживающего в отличающихся между собой субъектах РФ. В этом плане положение о "единой системе исполнительной власти в Российской Федерации" остается декларативным, носит, скорее, целеполагающий, чем реальный характер;

2) особенности национальной правовой и политической культуры напрямую влияют на содержание и результаты управленческих процедур: часто отличающиеся в административно-территориальных и национальных субъектах РФ представления о соотношении "правильного" и "законного" разрешения дела; использование разного набора ресурсов (юридических, политических, религиозных и др.) при подготовке и проведении в жизнь управленческих решений и действий, достижения общественного консенсуса, в т.ч. и в сфере важнейших правозначимых ценностей (например, в мусульманских регионах РФ огромное значение в управленческой деятельности имеют обычаи, имеющие особое "провиденциалистское" значение нормы Корана, а также сложившиеся в ходе многовековой практики формы легитимации управленческих решений и разрешения правовых конфликтов, что вряд ли возможно встретить в краях, областях и городах федерального значения). Учитывая же эскалацию национального самосознания в государствах переходного типа и меняющихся правовых системах, обеспечение эффективного управления через единую систему исполнительной власти в России становится невозможным, напротив, государственная власть субъектов РФ (например, республик в ее составе) только расширяется, что, в свою очередь, создает благоприятный политико-правовой режим для их "суверенизации";

Такая ситуация в Российской государственно-правовой действительности имеет повышенный конфликтогенный характер на фоне устойчивой склонности к единению власти, которая "обесценивает и затрудняет, например, федерализацию российской государственности, становление муниципальных правоотношений по правилам местного самоуправления. Та же исходная наклонность просматривается в "собирании" власти вокруг главы государства..." (см.: Арановский К.В. Конституционная традиция в российской среде. СПб., 2003. С. 632). В этом контексте стремление глав субъектов РФ к присвоению все большего и большего объема управленческой компетенции (часто стихийно, без соответствующего нормативно-правового оформления) есть своего рода ответ, противодействие все более и более усиливающимся центростремительным процессам в сфере государственной власти.

3) разный управленческий потенциал федеральной системы исполнительной власти и аппарата субъектов, которые, в свою очередь, также различаются между собой в плане качественного состава управленческого корпуса, что, по сути, минимизирует эффективность государственной правовой политики по созданию единой системы государственной власти в Российской Федерации (п. 2 ст. 77 Конституции РФ).

Кроме этого, очевидно, что под влиянием идеи перехода к политической демократии, правовому государству и рыночной экономике сместились привычные условия и устоявшиеся представления (юридические, нравственные, обыденные и др.) о должном и сущем порядке возникновения и функционирования системы управленческих институтов и отношений. Причем в трансформацию базовых правовых норм, институтов и ценностей здесь последовательно и необратимо втянуты уже не отдельные социальные единицы и группы, а общественные, национальные интересы.

Вообще, особенность переходных политических и правовых процессов и состояний в том и заключается, что в их рамках существенно сужаются границы и заметно уменьшается ресурс ранее привычных способов государственной управляемости. Возникает, например, понимание того, что "в рамках поселений осуществляются не только функции административного управления, но и, прежде всего, функции самостоятельного налаживания населением своей жизни, саморегулирования и самоуправления. На этой основе и обеспечивается формирование и функционирование такого специфического института гражданского общества, как местное (городское или сельское) сообщество".

Основная же проблема переходной фазы в процессе трансформации административно-командной политической системы состоит в том, чтобы сохранить значимость и функциональное назначение институтов государственного управления, но постепенно сделать их непосредственно зависимыми от демократических институтов и граждан. Только актом свободного и открытого политического согласия граждан может быть одновременно легитимирована и легализована практика структурных реформ в управленческой сфере. Такая модель модернизации юридических форм государственного управления может обеспечивать не только эффективность этого процесса, но и сохранение устойчивости национальной государственности в условиях переходного периода.

Вообще, в переходной системе государственные деятели и обеспечивающие их деятельность управленческие структуры должны быть заинтересованы в подтверждении своего статуса и избранного ими курса преобразований именно в рамках изменяющегося публичного и частного права, а также через выборные институты государственной власти, органично сочетающиеся с разнообразными негосударственными, самоуправленческими элементами.

Политическая и юридическая функции переходного периода в том и состоят, что в нем должна вырабатываться и институционализироваться такая система властеотношений, при которой не граждане приспосабливаются к намерениям государственных и муниципальных чиновников, а последние, если они хотят сохранить себя в качестве таковых, соотносят свои программные заявления и конкретные действия с волеизъявлением как отдельных граждан, так и гражданского общества (о наличии которого в современной России мы убедились в преддверии президентских выборов 2012 г.) в целом.

В целом же не случайно, что в условиях сопутствующего переходному периоду кризиса государственности, социально-экономической и духовной сфер общества неизбежно проявляется и актуализируется связь правовых и управленческих институтов. В этом плане следует согласиться с позицией тех авторов, которые считают, что все "элементы системы государственной власти тесно связаны с государственным управлением, выступающим как ее конкретное проявление: государственное управление возникает как реализация одной из разновидностей учредительной государственной власти, осуществляется в соответствии с нормами, установленными законодательной властью".

Опыт отечественного государственного и правового реформирования 90-х гг. убедительно показал корреляцию кризиса правовой системы, институтов государственной власти и управления и имеющей место, базирующейся на конкретных ценностях и ориентирах большинства представителей социума идеологии. Последнее во многом связано с ощутимым в конце 80-х гг. несовпадением системы "прививаемых сверху" народу ценностей с реальными условиями жизни социума, конкретных индивидов, по причине которого и возникла "двойная мораль" и расцвела социальная демагогия. Правящие (партийные) элиты "возмущались" привилегиями, сохраняя их и наращивая, публично же призывая к "ленинской скромности".

В этом плане, исследуя специфику правового оформления трансформирующейся системы государственного управления, вряд ли эвристически продуктивно замыкаться исключительно на двух институциональных составляющих - праве (системе законодательства) и собственно управленческих структурах, но важно вовлечение иных социально-правовых и духовных явлений. В частности, идеологии, системы ценностных регуляторов и др.

Правовое оформление государственного управления (как и местного самоуправления) в современной России должно опираться на ряд важнейших для его эффективного функционирования ценностей:

- связанных с максимальным удовлетворением потребности населения в укреплении законности и правового порядка, а в итоге - безопасности (в стране, регионе, городе);

- связанных с созданием условий устойчивого развития таких социальных институтов, как семья, собственность, культурное наследие (в многонациональном государстве этот институт неизбежно приобретает особую ценность, т.к. всегда сопряжен с проблемой этнокультурной безопасности);

- связанных с обеспечением населения жизненно важными материальными ресурсами (ЖКХ, дороги, жилье и т.п.);

- связанных с постоянным совершенствованием общества, усложнением социальных связей (изменением уже имеющихся и появлением новых отношений в разных сферах социального бытия);

- связанных с утверждением диалектически взаимодействующих личностных (ст. 2 Конституции РФ) и общесоциальных начал жизнедеятельности.

Конечно, юридическое оформление управленческой практики (и шире - управленческой традиции) в России рубежа XX - XXI вв. не может не учитывать устойчивых архетипических образов национального правового и политического сознания, из которых, в идеале, и должны вырастать собственные правовые ценности, нормы и институты. В целом же здесь следует выделить следующую зависимость: государственно-правовые и социально-правовые архетипы ("правды", "воли", "порядка" и др.) - правовые ценности - убеждения личности (управленца или объекта управления) - правовое (правомерное или неправомерное) поведение субъектов управления, граждан, социальных, религиозных, профессиональных групп и др. В условиях же политико-правовой и социально-экономической "ломки", свойственной переходному праву и государству, при радикальных идеологических изменениях учет такого рода связей в правоприменительной и правотворческой практике более чем важен, если, конечно, властные элиты заинтересованы в эффективности проводимых реформ, эффективности функционирования новой, создаваемой системы управления - достижении оптимального результата при разумной экономии сил, времени и средств.

"...Российские правда и разум имеют себе соответствия в таких архетипах западной культуры, как справедливость и образ разума. Эти последние, в свою очередь, участвуют в конституционной традиции... Идея правового государства не кажется чужой в российской среде. Но законопослушание недополучает поддержки... Вера в правду тоже содействует устройству государственно-правовой действительности "на твердых основаниях законов". Она может участвовать и в поддержании личной чувствительности к долгу, справедливости, праву... Сами архетипы отзываются неодинаковыми последствиями в государственном праве. Они задают лишь исходные линии, а не прямую предопределенность. Так, правдоискательские или "начальстволюбивые" наклонности проявляли себя и в Московском царстве, и в Российской империи, и в Советском государстве. Но в каждом случае национальная среда и государственное право сильно отличались друг от друга (см.: Арановский К.В. Указ. соч. С. 629, 634).

Очевидное непонимание национальной аксиологической и правоментальной специфики только способствовало тому, что пришедшие к власти в России в начале 90-х гг. реформаторы-демократы, боровшиеся с "коммунистическим диктатом", "телефонным правом" и коррупцией, захватом государственной собственности партийными структурами и выступающие за утверждение принципов народовластия и законности в системе власти и управления, в итоге за короткое время создали процветающую олигархическую систему, невиданное ранее в истории государства имущественное расслоение и фактическое отстранение от реальной управленческой деятельности большинства "безденежной" массы "носителей государственной власти". Многие же нормы и принципы Конституции РФ, к сожалению, стали целеполагающими или просто фиктивными (фактическая Конституция России не совпадает с ее юридической Конституцией, содержанием Основного Закона страны).

В институционально-правовом ракурсе необходимо подчеркнуть, что главная причина деформации управленческих институтов - это невыполнение ими тех функций, на которые они (по правовой и функциональной природе своей) рассчитаны.

В завершение особо следует подчеркнуть, что переходное состояние общества не является неправовым, хотя в рассматриваемый период правовой порядок не абсолютен, он не обнаруживает своих привычных, классических характеристик, что вполне объяснимо вероятностным характером развития национальной правовой системы и возрастанием в ней процессов властно-институциональной, социальной и духовной (в т.ч. и правокультурной) деформации. Тем не менее согласимся с мнением Р.О. Халфиной, считающей, что переходное право вовсе не отличается внутренней согласованностью, а многие законы являются таковыми только по названию. Нормы права в переходный период, действительно, сложно согласовать, поскольку сложно согласовать интересы ведущих социальных сил, интегрировать их единую официальную волю. Однако именно управленческие структуры государства способны в рассматриваемый период создать совокупную, общесоциальную волю, придавая ей официальное значение и выражая в системе осуществляемых ими функций.

Список использованной литературы

Конституция Российской Федерации (принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г.) // Российская газета. - 1993. - № 237.

Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. - 2004. - № 3425.

Атаманчук Г.В. Государственное управление. Организационно-функциональные вопросы. - М., 2013.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 6-е, дополн. - М.: Омега-Л, 2014.

Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. - М.: РАТС, 2011.

Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник для вузов. - М.: НОРМА (ИНФРА-М), 2012.

Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. - М., 2009.

Быстряков И.К. , Масс А.М. , Уколов В.Ф. Теория управления. Учебник для вузов - 3 изд. - М., 2012. - 415 с.

Васильев Ю.В.. Парахина В.Н.. Ушвицкий Л. Теория управления. Учебник для ВУЗов. - М., 2013. - 383 с.

Виханский О.С., Наумов А.И. Менеджмент: Учебник для экон. спец. вузов. - М.: Высшая школа, 2012. - 227 с.

Глазунова Н.М. Государственное муниципальное административное управление: учеб. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2013.

Глазунова Н.М. Система государственного управления: Учебник для вузов. - М.: ЮНИТИ - ДАН, 2013.

Государственное и муниципальное управление: Справочник /Под ред. Н. И. Глазуновой, Ю. М. Забродина, А. Г. Поршнева. М.:Магистр, 2011

Государственное управление и административное право. / под ред. Козлова Ю.М. - М.: Юр.лит., 2010.

Ермакова Л. И. Эволюция теории и опыт эффективного управления за рубежом. - М.: Мир, 2013.

Иванов Л.Б., Мурашкин Н.В., Тюкина О.Н. и др. Основы менеджмента: понятие кибернетики и общие вопросы управления. - Псков: ПГПИ, 2014. - 401 с.

Каноринг В. И. Искусство управления. - М.: БЕК, 2012. - С. 73.

Киллен К. Вопросы управления. / Пер. с англ. -М., 1981.

Козлов Ю.М. Административное право: Учебник для вузов. - М.: Юрист, 2013.

Коренев А.П. Административное право России. - М., 2011. - С. 113.

Логиновский О. В. Управление и стратегии: Учеб. пособие. Оренб. гос. Ун-т, Юж. - Урал. гос. -т. Челябинск, 2011. - С. 56.

Мухин В.И. Основы теории управления: Учебник. - М.: Экзамен, 2013. - 256 с.

Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов/ Под ред. Н.Ю. Шведовой. - М.: Рус. яз. 2011.

Основы менеджмента. Майкл Мескон, Майкл Альберт, Франклин Хедоури. - М.: Издательство «Дело», 2012. - 287 с.

Теория управления. Учебник 2-е издание. - М.: Финансы и статистика, 2013. - 611 с.

Пикулькин А.В. Система государственного управления. - М.: 2010.

Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: Учебник. - Ростов н/д:. АООТ «Ростиздат», 2013.

Рыкунов В.И. Основы управления: методологический подход. - М., 2010. - С. 77.

Семенова И. И. История менеджмента: Учеб. пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. - С. 92.

Система государственного и муниципального управления: учеб. пособие / Под ред. Е.В. Харченко, Ю.В. Вертакова. - М.: КНОРУС, 2012..

Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. - М.: НОРМА (ИНФРА-М), 2012.

Теория управления: Учебник / Под общ.ред. А.Л. Гапоненко, А.П. Панкрухина. - М.: Изд-во РАГС, 2011. - 558 с.

Ткаченко М.В. Государственный контроль как функция государственного управления // Общество и право. - 2010. - № 1. - С. 82 - 86.

Управление - это наука и искусство: А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тэйлор, Г. Форд. - М.: Республика, 1992. - 351 с.

Файоль А. Общее и промышленное управление. - М.: Дело, 1991. - С. 34.

Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления. / Пер. с англ. - М., 2012.

Отчет от 29.11.2014 23:41:54 - Последний проверяемый отчет

Оценка оригинальности - 82.45%

Заимствования - 17.55%

Цитирование - 0%

Комментарии: не указано

Ревизии:

Коллекция ВЭГУ 96.62% +3.38% +0%

Модуль поиска Интернет 84.26% +15.74% +0%

Размещено на Allbest.ru