Организация предоставления муниципальных услуг (на примере деятельности администрации Сургутского района)

В различных методиках и рекомендациях Мирового Банка по вопросам проведения административной реформы в России часты ссылки на опыт административного реформирования в Новой Зеландии. Это связано с тем, что, во-первых, в этой стране производство ВВП более чем в 7 раз превышает российский уровень, а практическое использование программно-целевых технологий в государственном управлении было начато новозеландскими властями одними из первых в мире. В Новой Зеландии разработаны и уже более 15-ти лет успешно обеспечиваются условия реальной конкуренции между различными департаментами за получение ежегодных бюджетных ресурсов в зависимости от эффективности достижения конкретных государственных целей. При этом предполагается, что существуют поддающиеся фиксации и оценке связи между множеством различныхпромежуточных и немногими (общегосударственными) конечнымирезультатами. В этой стране также создана система «корпоративной» мотивации госслужащих при выполнении государственных функций В России же, в соответствии с Посланием Президента РФ 2005 г., «чиновничество еще в значительной степени представляет собой … касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса… для роста не общественного, а личного благосостояния». Административная реформа в России. Научно-практическое пособие. Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Харбиевой. М., «ИНФРА-М». 2006..

Таким образом, в результате теоретических изысканий в области административной реформы в Российской Федерации в период 2001 - 2003 гг. ее разработчиками была избрана идеология своего рода «разгосударствления власти», утверждающая, что следует, во-первых, предоставить независимым (хотя и «государственным») агентствам свободу действий по распоряжению государственными ресурсами при косвенно регулирующей роли государства и, во-вторых, передать в частные руки все те функции государственных органов, принятькоторые бизнес сочтет для себя выгодным (аутсорсинг) Этот процесс, как правило, оценивается на Западе позитивно, несмотря на то, что среди побудительных причин его распространения называют и такие мотивации верхнего уровня власти, как стремление уйти и от прямой ответственности, и от общественной критики с переносом и первого, и второго на средние и нижние уровни управления.. При этом была принята следующая схема административного реформирования. Сначала в обществе формируются общепризнанные (или навязанные «сверху») представления о целях («конечных» результатах деятельности) государства, о том, как с ними соотносятся полномочия высших органов власти и о том, как «промежуточные» результаты отдельных подразделений исполнительной власти соотносятся с «конечными» результатами деятельности государства. Далее высшие органы исполнительной власти государства переуступают часть своих полномочий («промежуточных» целей, результатов) автономизированным агентствам; агентства получают бюджетные средства в зависимости от результативности исполнения переданных полномочий (достижения «промежуточных» результатов) по оказанию конкретных услуг гражданам и бизнесу. Результативность деятельности каждого органа исполнительной власти определяется на основе установленных стандартов каждой услуги при условии четкого соотнесения качества предоставляемых услуг и конечных целей правительства. Наконец, все государственные служащие в составе указанных агентств становятся подобием работников отдельных фирм, продукцией которых являются стандартизированные государственные услуги; благополучие госслужащего связывается с результативностью деятельности «фирм-агентств» на контрактной основе Административная реформа в Российской Федерации. Нормативная база, проблемы реализации, рекомендации. В.Н. Лексин, И.В. Лексин, Н.Н. Чучелина, эксперты проекта «Административная реформа в Российской Федерации». Отчет №5. 2006. ARCADISBMB / GOPA / VNGInternational / ILPP. Сложность задач административной реформы, значительная инерционность аппарата государственного управления, а также необходимость экспериментальной (пилотной) отработки ряда наиболее ответственных нововведений определили проведение этой реформы в несколько этапов.

Первый этап реализации административной реформы (2003-2005 гг.).К 2003 году идеология и концептуальные положения административной реформы были в целом сформулированы. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ на 2003 год недостаточная эффективность государственного аппарата и несоответствие количества его полномочий качеству власти были названы «основным препятствием на пути экономических реформ». В связи с этим приоритетными задачами развития государственного управления были объявлены значительное сокращение функций органов исполнительной власти, изменение их системы и структуры, совершенствование управленческих процедур и судебных механизмов разрешения споров между властью и обществом (создание административной юстиции). Главной целью первого этапа административной реформы стало, прежде всего, преодоление вышеуказанных недостатков.

Начало практических действий первого этапа реформы обозначил Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». В этом Указе были сформулированы следующие пять главных задачадминистративной реформы:

Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования.

Исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти.

Развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики.

Организационное разделение функций регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.

Завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Решение указанных задач было возложено на Правительственную комиссию по проведению административной реформы, образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451.

В соответствии с Положением Правительственная комиссия стала координационным органом Правительства РФ по обеспечению реализации приоритетных направлений административной реформы. На нее возложено предварительное рассмотрение федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам, касающимся пяти главных задач административной реформы, определенных в Указе Президента РФ № 824. Распоряжением Правительства РФ от 21 мая 2004 года №682-р при Правительственной комиссии были созданы соответствующие рабочие группы.

Параллельно, в целях совершенствования государственного управления, в соответствии с Указом Президента РФ от 16 июля 2004 года №910 «О мерах по совершенствованию государственного управления», была образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая стала постоянно действующим консультативным органом. При этой Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы.

Исходным «предреформационным» действием стала произведенная Правительственной комиссией ревизия и корректировка функционального пространства исполнительной власти.Задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях: избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого; четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и «провисание»; упразднить ненужные структурные подразделения и/или органы в целом. Тем самым предполагалось, что удастся наконец «пресечь» бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать принцип «трех определений» в организации исполнительного аппарата: «функции, структура, штаты» - и приступить к осуществлению эффективного государственного управления.

В период с января по август 2003 г. оценкой своих функций занимались сами федеральные органы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования Административная реформа в Российской Федерации. Нормативная база, проблемы реализации, рекомендации. В.Н. Лексин, И.В. Лексин, Н.Н Чучелина, эксперты проекта «Административная реформа в Российской Федерации». Отчет №5. 2006. ARCADISBMB / GOPA / VNGInternational / ILPP..

Дальнейшая ревизия функций федеральных органов исполнительной власти проводилась уже Правительственной комиссией по проведению административной реформы. В ходе анализа были выявлены группы функций, которые было предложено упразднить либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание. Всего в рамках работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы было проанализировано 5634 функции, из них признано избыточными - 1468, дублирующими - 263, требующими изменения - 868. Таким образом, число функций федеральной исполнительной власти было сокращено на 25%, а в оставшейся части примерно такую же долю функций следовало пересмотреть или уточнить Административная реформа в России. Научно-практическое пособие. Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Харбиевой. М., «ИНФРА-М». 2006..

Логическим следствием упорядочения функций государственного управления стало кардинальное обновление структуры федеральной исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре органов исполнительной власти» функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию были сосредоточены в федеральных министерствах, функции контроля и надзора - в федеральных службах, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - в федеральных агентствах.Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации, определяются указом Президента Российской Федерации, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство Российской Федерации, - постановлением Правительства Российской Федерации.

В соответствии с Указом № 314 было создано 14 министерств (в том числе 5 подведомственных Президенту РФ), которым были подведомственны 27 служб (в том числе 7 - министерствам в ведении Президента РФ) и 26 агентств (в том числе одно - подведомственное министерству в ведении Президента РФ). Непосредственно (то есть без вхождения в одну управленческую структуру с каким-либо министерством) в ведении Президента РФ находились 5 служб и 2 агентства, в ведении Правительства РФ - две службы. Таким образом, общее число федеральных служб составляло 34, федеральных агентств - 28, а всего федеральных органов исполнительной власти - 76.

Сформированный первичный состав федеральных органов исполнительной власти оказался недостаточно сбалансированным и уже в ближайшие месяцы Президентом РФ в эту систему органов были внесены оперативные уточнения Некоторые из них имели целью приведение названия органов исполнительной власти в более полное соответствие с предметом его деятельности. Так, Указом Президента РФ от 28 июля 2004 г. № 976 «Вопросы Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков» эта служба была переименована в Федеральную службу Российской Федерации по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ».. Так, Указом от 20 мая 2004 г. № 649 одно из министерств было разделено на два, были образованы две новых службы и два новых агентства, две из ранее созданных служб были объединены в одну, а три службы и агентства преобразованы (в том числе одна из служб - в агентство). Указом от 13 сентября 2004 г. № 1168 «О Министерстве регионального развития Российской Федерации» было создано новое федеральное министерство в ведении Правительства РФ. Указом от 11 октября 2004 г. № 1304 «О Федеральном медико-биологическом агентстве» было создано новое федеральное агентство, подведомственное министерству в ведении Правительства РФ. Указом от 18 ноября 2004 г. № 1453 «О Федеральном агентстве по туризму и Федеральном агентстве по физической культуре и спорту» было создано новое федеральное агентство, подведомственное Правительству РФ, а Федеральное агентство по физической культуре, спорту и туризму преобразовано в Федеральное агентство по физической культуре и спорту и передано из ведения Министерства здравоохранения и социального развития непосредственно в ведение Правительства РФ. Указом от 1 декабря 2004 г. № 1487 «О Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» данное агентство было передано из ведения Министерства промышленности и энергетики в ведение Министерства регионального развития.

Перечисленные изменения мая-декабря 2004 г. коснулись в основном органов, подведомственных Правительству РФ. В результате этих изменений число органов в его ведении увеличилось на 7 единиц (добавились 2 министерства и 5 агентств). При этом число служб и агентств, подведомственных непосредственно Правительству РФ (не подчиненных соответствующим федеральным министерствам), также увеличилось Административная реформа в Российской Федерации. Нормативная база, проблемы реализации, рекомендации. В.Н. Лексин, И.В. Лексин, Н.Н Чучелина, эксперты проекта «Административная реформа в Российской Федерации». Отчет №5. 2006. ARCADISBMB / GOPA / VNGInternational / ILPP..

В результате перечисленных административных преобразований структура федеральных органов исполнительной власти по состоянию на 1 июля 2005 г. включала один орган общей компетенции (Правительство РФ) и 83 органа отраслевой (специальной) компетенции: 16 министерств, 34 службы и 33 агентства, каждый из которых мог находиться в ведении или Правительства РФ, или Президента РФ. Президент РФ осуществлял руководство двадцатью органами: пятью министерствами (которым были подведомственны 7 служб и одно агентство), а также непосредственно пятью службами и двумя агентствами. Правительство РФ осуществляло руководство 63-мя органами: 11-ю министерствами (которым были подведомственны 16 служб и 26 агентств), а также непосредственно шестью службами и четырьмя агентствами. При этом девять министерств осуществляли руководство деятельностью как федеральных служб, так и федеральных агентств, три - только служб, два - только агентств, два - вообще не имели подведомственных органов. В этой системе федеральных органов происходило постепенное нарастание «президентской» части; в 1999 г. в прямом подчинении Президента РФ было 15 федеральных органов, в 2000-2003 гг. - 17, в 2005 г. - 20 Там же..

Таким образом, число федеральных органов исполнительной власти в результате реформы возросло. Если до реформы их было 58, то после первой реорганизации в марте 2004 г. их стало 76, после корректировки в мае 2004 года - 80, а к настоящему моменту - 84Слатинов В.Б. Государственная политика в сфере административной реформы: противоречия и проблемы. В кн. Проблемы формирования государственных политик в России., М. Научный эксперт 2006..

Динамизм проведения структурных преобразований федеральных органов исполнительной власти на первом этапе административной реформы существенно актуализировал проблему не только вертикальных (министерство - агентство - служба), но и горизонтальных (например, агентство - агентство) взаимодействий. Министерства оказались во главе «кустов» из служб и агентств, а последние, получив в распоряжение бюджетные средства и право издания индивидуальных правовых актов, превратились фактически в «микроминистерства». Это привело к росту конфликтов между федеральными ведомствами и усложнению процессов управления вряде отраслей Там же..

В соответствии с одной из задач первого этапа административной реформы Правительственной комиссией были подготовлены и в 2005 г. одобрены Правительством РФ предложения по рационализации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий. Была проанализирована деятельность 18983 учреждений и 6478 предприятий, из них было предложено ликвидировать, реорганизовать либо приватизировать 5008 учреждений (36,4 процента) и 3353 предприятия (51,8 процента).

Реорганизация структуры и функций федеральных исполнительных органов потребовала внесения изменений в ранее существовавшие механизмы и процедуры осуществления административных отношений. Так, были внесены изменения в Кодекс РФ об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства Российской Федерации. Были внесены изменения в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и в Кодекс РФ об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49-ти из 123-х видов деятельности. В 2005 году были подготовлены законопроекты о передаче саморегулируемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности. Было начато реформирование системы закупок для государственных и муниципальных нужд: принят Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и т.д Административная реформа в Российской Федерации. Нормативная база, проблемы реализации, рекомендации. В.Н. Лексин, И.В. Лексин, Н.Н Чучелина, эксперты проекта «Административная реформа в Российской Федерации». Отчет №5. 2006. ARCADISBMB / GOPA / VNGInternational / ILPP..

Проведение всех рассмотренных мер по реализации первого этапа административной реформы потребовало наведения регламентированного порядка во внутренней деятельности федеральных органов исполнительной власти. Первыми нормативными актами (в какой-то степени определившими формат последующих действий в этом направлении) стали постановления Правительства РФ от 19 января 2005 года № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», в которых была предпринята попытка процедурно-организационного упорядочения организации деятельности и взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Одновременно началась подготовка федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, а также разработка перечня и стандартов государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне (что стало одной из основных задач второго этапа административной реформы). Была произведена также подготовка крайне необходимого федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», предусматривающего обеспечение открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления В 2005 г. проект этого закона был рассмотрен и одобрен Правительством РФ..

Таким образом, в 2003-2005 гг. в ходе выполнения первого этапа административной реформы были подготовлены некоторые базовые условия для проведения её второго этапа, цели и задачи которого будут рассмотрены ниже. В то же время были выявлены наиболее проблемные моменты в деятельности федеральных органов исполнительной власти, не снятые после первого этапа реформы и ставшие предметом ее второго этапа.

Первый этап административной реформы затронул в основном федеральный уровень исполнительной власти. В субъектах РФ административные преобразования, по сути дела, велись постоянно. Так, еще в 2000-2002 гг., в период активного приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным были произведены существенные изменения в структуре и функциях отдельных подразделений территориальных органов исполнительной власти в каждом втором регионе России. Наиболее радикальные перемены в органах власти начинались сразу после выборов первых лиц регионов, что иногда сопровождалось обновлением не только руководящего и среднего звена работников, но и структуры управления, схем подчиненности подразделений и т.п. Такие региональные «административные реформы» стали традиционными, поэтому объявление в 2003 г. федеральным «центром» радикальных административных преобразований не застало руководство большинства регионов врасплох.

В 2003-2004 гг. административная реформа в субъектах РФ проходила, в основном, в формате упорядочения организации управления за счет более рационального перераспределения функций между структурными подразделениями органов исполнительной власти и (гораздо реже) исключения излишних звеньев управления. Эта работа регулировалась нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и осложнилась в связи с принятием в рассматриваемый период ряда федеральных законов, коренным образом перераспределивших полномочия органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований.

Упорядочение функции управления и организационных структур во многих регионах шло по примерно одинаковой схеме, которую можно иллюстрировать одним из самых ранних примеров таких преобразований, проведенных в администрации Приморского края. Там, во-первых, проинвентаризировали все федеральные законы, закрепившие за органами исполнительной власти субъекта РФ различные полномочия, во-вторых, составили матрицу «органы власти» - «полномочия», куда занесли все полномочия, реализуемые каждым органом власти, в-третьих, «вычистили» все дублирующие функции и, одновременно, обнаружили полномочия, недостаточно «прочно» закрепленные за каждым органом власти, в-четвертых, провели реальную реорганизацию функций и реализующих их подразделений (например, упразднили комитет по тарифам, у которого в результате предыдущей работы осталась всего одна функция, и ее передали в энергетическую комиссию, из сорока функций сельскохозяйственного органа оставили только четыре действительно требующих реализации и т.д.), в-пятых, создали функциональный паспорт каждого органа исполнительной власти. На всю эту работу ушло несколько месяцев. Близкая схема реорганизации исполнительной власти была использована в Ростовской области, где к тому же была исчислена трудоемкость исполнения каждого полномочия, то есть те самые «затраты на администрирование», которые почти никогда не учитываются при принятии федеральных законов, разграничивающих полномочия между федеральной, региональной и местной властьюwww.primorsky.ru/primorye/strategy..

В целом, административные преобразования в регионах России шли в разных режимах: (1) постоянные частные изменения в структуре органов исполнительной власти, в функциях отдельных органов, в переподчинении подразделений этих органов тем или иным должностным лицам и т.п.; (2) целенаправленное специально организованное, проводимое по определенному плану реформирование системы и структуры органов исполнительной власти в связи с проведением общероссийских административных преобразований; и (3) быстрое и радикальное изменение системы и структуры органов исполнительной власти в связи с выборами нового главы региона (в одном из регионов такие преобразования были названы в СМИ «административной революцией»). Зачастую административные преобразования в регионах сочетали в себе признаки, присущие разным режимам.

В описанном направлении в 2003-2005 гг. шло реформирование исполнительной власти в большинстве субъектов РФ. Практически везде были предприняты те же, что и на федеральном уровне меры по структуризации и функциональному упорядочению деятельности органов исполнительной власти и связанных с нею унитарных предприятий и государственных учреждений. Принципиальное отличие региональных административных преобразований от административной реформы на федеральном уровне состоит в том, что разделение функций выработки общей политики, предоставления государственных услуг и контроля (надзора), которое на федеральном уровне привело к появлению функционально обособленных министерств, агентств и служб в большинстве регионов не было реализовано.

Таким образом, основным результатом первого этапа проведения административной реформы является разделение функций государственного управления между различными типами федеральных органов исполнительной власти по схеме «министерство - служба - агентство», позволившее четко определить сферы ответственности органов исполнительной власти, оптимизировать их состав и механизмы функционирования и исключить коллизии между функциями выработки политики, реализации политики и контролем политики в государстве.

Однако задачи, сформулированные в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» на первом этапе реформы были решены не полностью, но в то же время был сделан шаг к радикальным переменам в структуре и функциях «центральной» и, в меньшей степени, региональной исполнительной власти.

Второй этап и перспективы реализации административной реформы (2006 -2008 гг.).В результате реализации первого этапа административной реформы к 2006 году были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления в соответствии с приоритетными направлениями, определенными Указом Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». В дальнейшем предполагалось не только продолжить структурно-функциональные преобразования в органах исполнительной власти, но и приступить к модернизации стиля и методов её деятельности.

Новый этап административной реформы было решено проводить на четко обозначенной концептуальной основе, определяющей содержание и ожидаемые результаты преобразований во всей системе исполнительной власти России - федеральной, региональной и муниципальной. Для этого еще в 2004 году был разработан проект Федеральной целевой программы (ФЦП) «Административная реформа». В этом проекте предлагалось создать специальный орган по управлению реформой - Дирекцию с широкими полномочиями. Однако Министерство финансов не одобрило дополнительных расходов для реализации этой федеральной целевой программы. Вместо ФЦП «Центром стратегических разработок» при участии Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ) была разработана концепция административной реформы, реализация которой возлагалась на сами органы исполнительной власти при координирующей роли Правительственной комиссии по административной реформе. Необходимость разработки такой концепции была обоснована необходимостью повысить эффективность государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти. Проект этой концепции под названием «Поддержка реализации административной реформы и реформы государственной службы в Российской Федерации» разрабатывался при методической и финансовой поддержке Секретариата доноров при Всемирном Банке и Департамента международного развития Великобритании. Данный проект далее лег в основу официально одобренной Концепции административной реформы в Российской Федерации на 2006-2008 годы.

Начало реализации второго этапа административной реформы было положено Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р. Это распоряжение одобрило Концепцию административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах и план мероприятий по ее проведению, а также рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации подготовить программы и планы мероприятий по проведению административной реформы с учетом положений Концепции и плана мероприятий.

В Концепции отмечается, что «стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты». В перечень нерешенных задач административной реформы Концепция относит отсутствие разработанных стандартов качества и доступности государственных услуг, а также административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Отмечается, что должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, других форм государственного регулирования административного характера. Не разработаны также и механизмы противодействия коррупции. Требует оптимизации взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов исполнительной власти с гражданским обществом. Кроме того, требует повышения уровень использования современных информационных технологий для кардинального повышения эффективности деятельности органов государственной власти.

Таблица 1-Изменение качества государственного управления в России

В качестве обоснования необходимости интенсивного проведения административных преобразований в Концепции приводятся рейтинги Российской Федерации по ряду интегральных показателей и оценкам отечественных и международных экспертов (табл. 1.). Отмечается, что по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.

Перечень недостатков функционирования системы государственного управления фактически задает и цели административной реформы. Так, в соответствии с Концепцией, целями административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах являются:

повышение качества и доступности государственных услуг;

ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для достижения этих целей предусматривается решение следующих задач:

внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти;

оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти;

повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти;

модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти;

формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Временными рамками достижения поставленных целей определен трехлетний период с 2006 по 2008 гг. При этом в 2006 году предполагается разработать нормативно-правовую и методическую базы для проведения административной реформы, в частности, создать стандарты госуслуг и административных регламентов, разработать механизм досудебного обжалования решений органов исполнительной власти и должностных лиц. Будет модернизирована система информационного обеспечения органов исполнительной власти; разработаны и внедрены на федеральном и региональном уровнях стандарты массовых общественно значимых государственных услуг.

На 2006 год запланирована разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, что позволит передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям. Планируется принять законы и разработать методическую базу для совершенствования действующей системы контроля и надзора, процесса закупок для госнужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов. Запланировано создание механизма противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, а также системы мониторинга по направлениям административной реформы.

Будут разработаны типовые программы административной реформы и типовые антикоррупционные программы для федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также ведомственные антикоррупционные программы. Будет внедрена практика антикоррупционной экспертизы законодательства. Предполагается начать реализацию программ административной реформы в субъектах РФ.

В 2007 году будет продолжена ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти; завершится разработка нормативно-правовой базы и внедрение процедур управления по результатам на федеральном уровне.

Намечено внедрение приоритетных стандартов госуслуг, административных регламентов и электронных административных регламентов, а также внедрение механизма досудебного обжалования решений органов исполнительной власти и должностных лиц. Предполагается осуществить пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов и механизмов противодействия коррупции; реализацию антикоррупционных программ; внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и других нормативных актов.

Будет завершена разработка и внедрение систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий, информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд, результативности административной реформы.

В 2008 году намечена разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов в органах исполнительной власти; ликвидация их избыточных функций; внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне. Будет откорректирована нормативно-правовая базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

В соответствии с Концепцией административная реформа сводится к реализации мероприятий по 6 основным направлениям.

Первое направление мероприятий -управление по результатам. Целью его реализации является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в Правительстве Российской Федерации, федеральных органах исполнительной власти, органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственных государственным органам организациях. Предполагается, что достижение этой цели позволит более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и повысить эффективность использования их ресурсов.

Внедрение управления по результатам предполагает: создание системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности; разработку ключевых измеримых показателей эффективности и результативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства; внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей; разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач; разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов.

Указывается, что мероприятия по внедрению системы управления, ориентированного на результат, также должны быть скоординированы с реализуемыми в соответствии с Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах и федеральной целевой программой «Электронная Россия (2002-2010 годы)».

Второе направление мероприятий административной реформы -стандартизация и регламентация. Обоснованием выбора этого направления выступает положение Концепции о том, что качество административно-управленческих процессов может быть существенно улучшено путем их модернизации, опирающейся на разработку и внедрение административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.

Целями мероприятий этого направления являются разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений органов исполнительной власти и их должностных лиц. Это должно повысить качество государственных услуг, сделать их доступными для граждан и организаций, сориентировать деятельность органов исполнительной власти на интересы пользователей, а также повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти.

Предполагается, что в первую очередь должны быть разработаны и внедрены стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан (в частности, услуги, связанные с государственной регистрацией прав на недвижимое имущество и сделок с ним (включая земельные участки), выдачей паспорта гражданина Российской Федерации, регистрацией и трудоустройством безработных граждан, и другие государственные услуги). Мероприятия этого направления также должны быть скоординированы с работами, проводимыми в рамках федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)».

Третьим направлением мероприятий административной реформы выступает оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции. Оно призвано ограничить вмешательство государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекратить избыточное государственное регулирование и обеспечить формирование эффективных механизмов противодействия коррупции. Для этого ставится цель оптимизации функций органов исполнительной власти, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрения особых механизмов противодействия коррупции в органах исполнительной власти.

Это мероприятия должны продолжить деятельность по исключению избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти, организационному разделению государственных функций и предоставления государственных услуг, начатую на первом этапе проведения административной реформы. Наряду с упразднением избыточных функций должен идти процесс введения новых функций, помогающих эффективно решать общественные задачи.

Важной составляющей деятельности рассматривается совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности. Другой составляющей оптимизации функций органов исполнительной власти является разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе. В целях оптимизации функций органов исполнительной власти предполагается также осуществить комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы закупок для государственных нужд.

Наконец, мероприятия по ликвидации коррупции в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации предусматривают: создание специальных антикоррупционных механизмов в сферах деятельности государственных органов с повышенным риском коррупции; внедрение экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность; разработку методических основ оценки коррупциогенности государственных функций и соответствующего пакета антикоррупционных нормативных правовых актов и антикоррупционных программ.

В качестве четвертого направления мероприятий административной реформы предусматривается повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества. Эти мероприятия направлены на преодоление информационной закрытости органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствия обратной связи с гражданами и организациями. Целями мероприятий по данному направлению являются повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Для этого предполагается разработать и внедрить механизмы раскрытия информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений; проведения общественной экспертизы социально значимых решений органов исполнительной власти. Признается необходимым обеспечить приведение ведомственных Интернет-порталов в соответствие с общими требованиями по размещению информации о деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет.

Пятым направлением мероприятий административной реформы рассматривается модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти. Целью реализации этих мероприятий является модернизация системы информационного обеспечения деятельности органов исполнительной власти на основе внедрения международных стандартов и создания систем мониторинга по основным направлениям реализации административной реформы.

Это предполагает развитие системы статистического учета и отчетности, включая внедрение практики проведения социологических обследований потребителей государственных услуг (граждан и организаций) и государственных служащих; формирование системы показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и бюджетных программ; организацию текущего мониторинга показателей результативности деятельности органов исполнительной власти, ряд других мероприятий. Предполагается также разработать и внедрить систему мониторинга реализации антикоррупционных программ, системы мониторинга закупок для государственных нужд.

Шестым направлением мероприятий является обеспечение административной реформы.

Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, для чего предполагается, прежде всего, создание типовых программ административной реформы для федеральных министерств, федеральных служб и агентств и типовой программы административной реформы в субъекте Российской Федерации. В рамках этого направления предполагается создать механизм мониторинга и оценки хода административной реформы, достижения поставленных ею целей, запланированных показателей результативности.

Концепцией предусматривается и соответствующий механизм реализации административной реформы. Так, ответственными за ее реализацию в 2006-2008 годах являются Правительственная комиссия по проведению административной реформы, а также комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В целях согласования планов и реализуемых мероприятий и исключения возможного дублирования федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 годы)», федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» и других федеральных программ создаются постоянно действующие координационные органы (советы), которые осуществляют согласование мероприятий данных программ с мероприятиями по проведению административной реформы.

Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, на который возложена нормативно-правовая и методическая поддержка мероприятий по проведению административной реформы, определено Минэкономразвития России как основной разработчик Концепции. МЭРТ осуществляет:

общую координацию мероприятий по проведению административной реформы федеральными органами исполнительной власти и субъектами Российской Федерации;

конкурсный отбор программ и проектов федеральных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации;

подготовку предложений о стимулировании участников конкурсного отбора.

Так, в части нормативного обеспечения административной реформы за Минэкономразвития России была закреплена разработка:

проекта постановления Правительства Российской Федерации «О стимулировании проведения федеральными органами исполнительной власти и субъектами Российской Федерации мероприятий административной реформы в 2006 году»;

проектов федеральных законов «О стандартах государственных услуг» и «Об административных регламентах»;

проекта Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» Законопроект разрабатывается МЭРТ с 2003 года. В мае 2005 г. Правительство РФ его одобрило, но в Госдуму он до сих пор не внесен..

В начале 2006 года МЭРТ подготовлены методические рекомендации по разработке административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг. Готовятся методики анализа вновь вводимых полномочий на избыточность и экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность. Кроме того, создается межведомственная комиссия по координации мероприятий ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы) с мероприятиями административной реформы. Для этого МЭРТ разработало соответствующую Концепцию интеграции административной реформы и ФЦП «Электронная Россия» (от 23 июля 2006 г., версия 1.1). В соответствии с этой концепцией в рамках ФЦП «Электронная Россия» выполняются проекты административной реформы по обеспечению прав граждан и организаций при информатизации процессов предоставлении государственных услуг и исполнению функций государства, в том числе по получению информации о структуре и функциях органов власти и государственных учреждений, а также созданию «одной точки входа» при электронном взаимодействии граждан и государства.

Под эгидой Правительственной комиссии по проведению административной реформы и при методическом сопровождении МЭРТ в 2006 году был проведен конкурс проектов федеральных органов исполнительной власти и высших органов государственной власти субъектов РФ, направленных на реализацию положений Концепции административной реформы.

Необходимо отметить, что управление административной реформой осуществляется на проектных принципах: федеральные органы исполнительной власти и высшие органы государственной власти субъектов Российской Федерации основные мероприятия реформы описывали в виде проектов (не более 5), имеющих ограниченный срок реализации (1-3 года) и ощутимые для граждан и бизнеса результаты. В конкурсных заявках определены и названы в ответственные лица как за реализацию мероприятий административной реформы в целом, так и за проведение отдельных проектов: от заместителя руководителя ведомства или заместителя губернатора до рядовых исполнителей.

Стимулирование участия в конкурсе осуществлялось на основе Постановления Правительства от 29 мая 2006 года № 336, которое предусаматривало выделение средств для оказания поддержки в проведении административной реформы в 2006 году победителям конкурсного отбора. Прием конкурсных заявок прошел на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы 25 июля 2006 г. На конкурс было подано 68 заявок: 22 заявки федеральных органов исполнительной власти (общая сумма запрашиваемых средств - 868,8 млн. рублей) и 46 заявок высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации (сумма запрашиваемых средств - 1 264,5 млн. рублей). Общая сумма запрашиваемого финансирования превысила 2 млрд. рублей. При этом сумма софинансирования мероприятий административной реформы из региональных бюджетов составляет более 822,6 млн. рублей. Высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации закладывают в бюджеты 2007 года значительные средства на реализацию мероприятий административной реформы.

В конкурсе приняли участие более 50% высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и только 26% Федеральных органов исполнительной власти (далее - ФОИВ).Конкурсные заявки оценивались экспертами общественных организаций (ОПОРА, Торгово-промышленная палата России, Российский союз промышленников и предпринимателей и других; всего - 17 человек), а также специалистами МЭРТ в соответствии с методикой оценки по 5-ти балльной шкале по каждому критерию из заранее определенной системы. Итоговые оценки усреднялись, и на этой основе был построен итоговый рейтинг. Конкурсная комиссия приняла решение о «баллах отсечения»: 2 балла для ФОИВ и 3 балла для субъектов Российской Федерации. Победителями признаны: ФОИВ- 19, субъектов Российской Федерации - 29. При этом в рамках первого этапа финансирования (60%) из федерального бюджета в 2006 году на основании Распоряжения Правительства РФ от 03 октября 2006 года выделено: федеральным органам исполнительной власти - 116,0 млн. рублей, высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации - 136,5 млн. рублей.