Организация предоставления муниципальных услуг (на примере деятельности администрации Сургутского района)

Другим направлением в работе МЭРТ является проведение экспертизы и согласование проектов административных регламентов исполнения государственных функций услуг, включенных в перечень наиболее приоритетных регламентов, утвержденный Правительственной комиссией по проведению административной реформы. Перечень состоит из 391 государственной функции и услуги федеральных органов исполнительной власти от которых непосредственно зависят качество жизни граждан и условия осуществления хозяйственной деятельности.

Также был подготовлен и утвержден решением Комиссии План-график разработки и рассмотрения Комиссией проектов административных регламентов, включающий 39 государственных функций и государственных услуг. Эти функции определялись исходя из востребованности большими группами граждан Российской Федерации, влияния на уровень жизни, развитие предпринимательства. Реализация большинства из указанных в плане-графике государственных функций и услуг носит проблемный характер для граждан и организаций, сопряжена с «серым» и «черным» рынками посреднических услуг, частыми фактами коррупции.

Так, МЭРТ приняло активное участие в процессе разработки административного регламента предоставления ФМС России государственной услуги по выдаче и замене паспорта гражданам Российской Федерации, который был рассмотрен на заседании Правительственной комиссии по проведению административной реформы 31 января 2006 г. В настоящий момент готовятся предложения на второй подготовленный ФМС России проект административного регламента функции по выдаче разрешений предпринимателям на использование иностранной рабочей силы.

Отдельно выделено направление, связанное с координацией деятельности по пилотному внедрению административных регламентов массовых общественно значимых государственных услуг. Ими выступили функции и услуги ФМС России, Росрегистрации, Роснедвижимости, Роструда и других органов. В 2006 году был проведен конкурсный отбор проектов по разработке и внедрению административных регламентов для пилотного внедрения в 2007 году. При этом приоритет был отдан тем функциям федеральных органов исполнительной власти, для которых регламенты уже разработаны.

Одной из целей административной реформы является снижение издержек бизнеса на преодоление административных барьеров (с нынешних 8,5 до 3 процентов от выручки малых и средних предприятий к 2010 году). В этом направлении на федеральном уровне продолжается работа по сокращению избыточного государственного регулирования. Проводится работа по регламентации контрольных и надзорных действий федеральных органов исполнительной власти. Ожидается, что субъекты Российской Федерации также будут проводить работу по снижению административных барьеров с учетом опыта на федеральном уровне.

Таким образом, осознание российской политической элитой взаимосвязи между перспективами экономического роста и качеством государственного администрирования, а также курс на укрепление «вертикали» власти стали ведущими факторами, определяющими дальнейшие усилия по проведению административной реформы. Но на сегодняшний день не существует официального «реестра» ее результатов и официальных оценок их реальности, значительности и полезности. Можно лишь констатировать, что на данном этапе административной реформы проводятся масштабные мероприятия по пересмотру функций органов исполнительной власти, совершенствованию порядка их реализации и построению новой системы и структуры исполнительной власти, создаются необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления.

1.2 Понятие муниципальной услуги

Государственная услуга, не совсем привычное для российской управленческой практики понятие, трактуется как реальный, поддающийся стандартизации и контролируемый по качеству «конечный продукт» органов исполнительной власти. При этом одной из задач административной реформы стало установление прямой зависимости оценки деятельности указанных органов и наделения их бюджетными ресурсами от перечня, объема и качества предоставления государственных услуг гражданину, организации или бизнесу.

Такая установка при своей реализации оказалась сопряженной с рядом специфически российских проблем, первой из которых стала юридическая неопределенность самого термина, смысл которого в официальных материалах и в различных к ним комментариях, как правило, раскрывается на фоне другого понятия (также нормативно не закрепленного) - «государственная функция». Исходя из практики использования словосочетаний «государственная функция» и «государственная услуга» в актах Правительства РФ и в рекомендательных материалах федеральных министерств государственная функция (или функции государственных органов исполнительной власти) - это конкретное правоотношение между органом исполнительной власти и гражданином (юридическим лицом, организацией), возникающее в связи с исполнением соответствующего полномочия, установленного для этого органа законом, и подлежащее исполнению вне зависимости от прямого обращения гражданина (юридического лица, организации) в этот орган. Действие органа власти в данном случае называется «исполнение государственной функции». Подразумевается при этом, что указанные функции как бы деперсонифицированы, обезличены и исполняются одновременно для всего населения, - такова, например, функция обеспечения правопорядка Административная реформа в Российской Федерации. Нормативная база, проблемы реализации, рекомендации. В.Н. Лексин, И.В. Лексин, Н.Н Чучелина, эксперты проекта «Административная реформа в Российской Федерации». Отчет №5. 2006. ARCADISBMB / GOPA / VNGInternational / ILPP.

В отличие от «функции», в контексте официальных материалов, «услугу» можно трактовать как действие органа исполнительной власти, осуществляемое в контакте с конкретным гражданином (юридическим лицом, организацией), которые чаще всего сами обращаются в соответствующий орган по поводу реализации своих законных прав и обязанностей. В связи с этим соответствующее действие органа исполнительной власти называется «предоставлением (оказанием) государственной услуги».

Важно подчеркнуть, что в рамках административной реформы стандартизация и регламентация предоставления той или иной государственной услуги ориентированы исключительно на процесс оказания услуги, и менее всего стандартизируют саму эту услугу. Формирование стандартов содержания и предоставления государственных услуг - исключительно сложный, длительный и дорогостоящий процесс.

Эффективное предоставление государственных услуг предусматривает знание граждан (организаций, деловых кругов) о деятельности органов исполнительной власти. При этом знания каждого гражданина об этой деятельности должны быть предельно конкретными, то есть корреспондировать не с абстрактной «общественной целесообразностью», но, прежде всего, с его личными интересами и проблемами. Речь в данном случае может идти о подотчетности и прозрачности как универсальных характеристиках государственного управления (по методологии ООН К остальным характеристикам государственного управления ООН относит: совместную работу граждан и власти (participation); ориентацию на консенсус (consensusoriented); оперативность реагирования на проблемы (responsiveness); равенство и недискриминацию(equity andinclusiveness); верховенствоправа (rule of law); результативность, эффективностьиэкономичность (effectiveness and efficiency) (http://www.unescap.org/huset/gg/governance.htm).). Считается, что при одновременном их внедрении в рамках административных преобразований плодотворность взаимодействия государства и общества должна существенно повышаться. Подотчетность предполагает решение проблемы ответственности - государства перед гражданином. Прозрачность выступает как решение информационной проблемы - гражданин и общество в целом должны иметь информацию о ходе дел у органов исполнительной властиС «технической» точки зрения решение проблемы прозрачности тождественно решению проблемы «асимметрии» информации..

Решение проблемы прозрачности начинается с введения института раскрытия государственной информации. Публичное раскрытие информации государства - это предоставление доступа к юридически значимой информации государства для неограниченного круга лиц, осуществляемое без направления специального запроса. При этом сам доступ определяется как обеспечение возможности ознакомления с информацией для лица, не являющегося ее обладателемВ определении Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»..

Признанным спообом реализации открытости государства перед обществом и налаживания эффективных каналов взаимодействия общества и государства является претворение в жизнь в рамках административной реформы концепии электронного государства - осуществления государственной деятельности с массовым и повсеместным использованием информационно-коммуникационных технологий в процессах государственного управления.

Использование современных информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) позволяет добиться одновременно информационной прозрачности и подотчетности государства, существенно повысить оперативность государственного управления. Публичное раскрытие информации с применением ИКТ, выступающее важнейшей компонентой в таких сферах взаимодействия граждан и государства, как государственный учёт, оказание государственных услуг, надзор и контроль и пр., должно поддержать информационную открытость процессов и результатов государственного управления, что, в свою очередь, требует радикального пересмотра законодательных основ взаимодействия государства и общества.

1.3 Правовые акты, регулирующие предоставление муниципальных услуг

Нормативное регулирование понятия государственных услуг осуществлялось в процессе реализации административной реформы еще до принятия соответствующего Федерального Закона. К примеру, в Указе Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 года № 679 был установлен Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Анализ данного документа свидетельствует о том, что под оказанием государственной услуги понимается последовательность действий (административных процедур) исполнительного органа государственной власти. В последующем такое понимание государственной (а по аналогии и муниципальной) услуги в целом перешло и в Федеральный закон от 27 июля 2010 года № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг».

Само по себе принятие данного Федерального закона явилось значимым событием, прорывом в вопросе повышения эффективности системы государственного (муниципального) управления. В нем установлены принципы и общие требования к предоставлению государственных и муниципальных услуг, их стандартам, порядок разработки административных регламентов, предусмотрена организация многофункциональных центров предоставления указанных услуг по принципу «одного окна», большое внимание уделено использованию информационно-коммуникационных технологий, универсальных электронных карт при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Кроме того, прослеживается его нацеленность на минимизацию коррупциогенных факторов в рассматриваемой сфере.

Тем не менее, рядом авторов данный закон уже изначально на стадии рассмотрения проекта характеризовался искусственно зауженным предметом правового регулирования, поскольку в нем в качестве государственных (муниципальных) услуг не рассматривалось предоставление гражданам предусмотренных законодательством благ (услуги больниц, школ, ЖКХ и другие), он «фактически регулирует только административные властные услуги», «его название не соответствует содержанию - на решение реальных проблем он направлен только в очень узкой части».

Так, статья 1 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», обозначающая сферу его действия, выделяет 3 направления оказания услуг, каждое из которых имеет различную степень своего правового регулирования.

Предоставление государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия.

Предоставление услуг организациями, участвующими в предоставлении государственных и муниципальных услуг. С одной стороны, участие организаций (в том числе коммерческих) в процессе предоставления государственных (муниципальных) услуг - положительное явление, свидетельствующее об усилении сотрудничества власти и бизнеса. По мнению А.В.БелицкойБелицкая А.В. Правовые аспекты предоставления публичных услуг в рамках государственно-частного партнерства // Предпринимательское право. - 2010. - № 2., «передача функций по предоставлению публичных услуг в рамках государственно-частного партнерства позволит сократить расходы бюджета, повысить эффективность и качество предоставления услуг, контролировать издержки, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, обеспечить доступность новых технологий и новаторских методов управления, сократить число административного и управленческого персонала». Однако данный автор ведет речь о государственно-частном партнерстве в сфере публичных, то есть образовательных, жилищно-коммунальных и др. услуг, а в Федеральном законе, как уже отмечалось выше, имеются в виду государственные (муниципальные) услуги как услуги, оказываемые непосредственно властными органами. Таким образом, возникает вопрос, насколько оправданно и правомерно участие коммерческих организаций фактически в деятельности государственных и муниципальных органов по реализации властных функций?

Предоставление услуг государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), если указанные услуги включены в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, или дополнительный перечень, утверждаемый высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

На наш взгляд, рассматриваемый вид услуг и есть тот недостающий компонент правового регулирования, который должен был бы охватить всю сферу реализации государственных и муниципальных функций по удовлетворению потребностей населения (включая здравоохранение, образование, ЖКХ и другие). Однако федеральный законодатель значительно ограничил регулирование данного вида предоставления услуг. По Федеральному закону № 210-ФЗ требуется подтверждение бесспорно государственного (муниципального) характера этих услуг в виде включения в перечни государственных (муниципальных) услуг. Не просматриваются и критерии включения данных услуг в соответствующие перечни.

Также имеется определенная проблемность правового регулирования вопросов организации предоставления муниципальных услуг. По Федеральному закону № 210-ФЗ оно должно осуществляться в пределах полномочий по решению вопросов местного значения. Однако в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные образования имеют право на решение и иных вопросов (создание музеев, участие в деятельности по опеке и попечительству и другие). Данные услуги также не попадают в сферу регулирования Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», что существенно снижает гарантии прав граждан на их предоставление, в том числе с использованием информационно-коммуникационных технологий. 

Таким образом, анализ сферы действия Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» выявил основную проблему - недостаточное правовое регулирование принципов, общих требований, регламентов и стандартов предоставления услуг иными, помимо исполнительных органов власти и органов государственных внебюджетных фондов, субъектами реализации государственных и муниципальных функций.

Статья 3 Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» устанавливает общее право субъектов нормотворчества по принятию в соответствии с данным Федеральным законом, другими федеральными законами нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг.

Обозначив основные проблемы правового регулирования организации предоставления государственных и муниципальных услуг, можно сделать следующие выводыЯнбекова Г.Г.О предмете правового регулирования организации предоставления государственных и муниципальных услуг. - Евразийский юридический журнал. - № 11 (42) 2011. :

Федеральным законом «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» фактически урегулирован порядок организации деятельности государственных и муниципальных органов при предоставлении указанных услуг гражданам и организациям. В то же время функции государства не могут ограничиваться выдачей справок, поскольку это будет означать самоустранение государства из социальной сферы, чреватое крупномасштабными общественными потрясениями.

Не вошли в сферу регулирования рассматриваемого Федерального закона полномочия органов местного самоуправления, выходящие за пределы вопросов местного значения.

Провозглашенный в качестве принципа заявительный характер получения государственной (муниципальной) услуги вывел из сферы правового регулирования ту область отношений, при которой запрос заявителя не является необходимым или в принципе невозможен.

Не нашел отражение в Федеральном законе № 210-ФЗ порядок предоставления государственной (муниципальной) услуги самим органам власти, хотя ряд нормативных правовых актов (прежде всего федерального уровня) допускает случаи, когда запрашивающей стороной (заявителем) выступают властные органы.

Неконкретный характер статьи 3, устанавливающей нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, отсутствие дифференциации нормативного регулирования в зависимости от уровня публичной власти, ответственной за реализацию своих функций, приводит к неоднозначному толкованию данной нормы.

Таким образом, федеральным законодателем снята только часть накопившихся вопросов в сфере предоставления государственных и муниципальных услуг в широком понимании данного понятия. Принятие Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» знаменует собой начало долгого пути реформирования системы взаимоотношений между государственными (муниципальными) структурами и населением. Очевидно, что дальнейшая практическая реализация Федерального закона № 210-ФЗ поставит перед законодателем ряд проблем, часть которых уже поднимается в научной среде и обозначена в данном законодательном исследовании. Причем некоторые из них законодательно решаемы уже на сегодняшнем этапе его исполнения:

конкретизация системы нормативных правовых актов согласно уровню публичных органов;

признание в качестве муниципальной услуги реализации части полномочий органов местного самоуправления, не входящих в круг вопросов местного значения;

отказ от заявительного принципа оказания услуги;

дополнение понятия заявителя органами публичной власти.

Кардинальное изменение сферы действия Федерального закона «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» на сегодняшний день невозможно в связи с требующимися большими финансовыми затратами, отсутствием апробации концепции действующей редакции закона, а также ставшими хроническими проблемами неэффективного разграничения полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти.

В целом, несмотря на нерешенные вопросы правового регулирования сферы оказания государственных и муниципальных услуг, следует отметить бесспорное достоинство данного Федерального закона, утвердившего термин «услуга» в качестве обозначающего смысл деятельности органов власти. Полагаем, что установка «власть для народа» в дальнейшем найдет полноценное воплощение в содержании указанного закона.

2. ОРГАНИЗАЦИЯ ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ В ОРГАНЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

2.1 Электронный муниципалитет как инструмент проведения административной реформы на муниципальном уровне

Сейчас применение Интернета в интересах органов власти и местного самоуправления являет собой яркий образ информационного неравенства. Причем различия проявляются не только в доступности широкополосного Интернета в разных уголках России, но и в финансовых возможностях участников процесса. Для значительной части муниципалитетов России не только на уровне поселений, но и районов создание сайта, хотя бы только для обозначения своего существования в Интернете, весьма проблематично в силу жесточайшего дефицита бюджета и отсутствия специалистов по созданию и сопровождению сайтов. В то же время большинство органов государственной власти чуть ли не ежегодно модернизируют до неузнаваемости свои сайты и порталы, демонстрируя все более навороченные, ультрасовременные и дорогие решения.

Проблемы представления местных органов власти и МСУ в Интернете усугубляются отсутствием регламентации содержания и структуры сайтов. И самое главное -- сложными для понимания основных пользователей - граждан и организаций -- интерфейсами сайтов. В силу чего даже опытный пользователь не всегда может оперативно получить ответ на интересующие вопросы, а зачастую и вовсе теряется в виртуальных лабиринтах. К сожалению, до настоящего времени не решены (а если и решены, то не доведены до МСУ) единые подходы к созданию муниципальных сайтов, в том числе: Губов. А.Ю. Электронный муниципалитет и электронное правительство: состояние и перспектива//Электронная Россия. №10, 2011 г.

не разработаны методические рекомендации и типовые решения по созданию сайтов муниципальных образований;

не прорабатываются единая процедура идентификации пользователей с применением электронной цифровой подписи (ЭЦП), условия организации;

доверительного пространства для зарегистрированных пользователей органов власти и МСУ и другие многочисленные и важнейшие вопросы.

Без методического сопровождения, без решения технических вопросов (на приемлемом для муниципалитетов уровне) сложно обеспечить повсеместное предоставление информации и оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде с помощью Интернета.

Межведомственное информационное взаимодействие Губов. А.Ю. Электронный муниципалитет и электронное правительство: состояние и перспектива//Электронная Россия. №10, 2011 г.: излишне доказывать, что основным условием создания информационного общества и обеспечения функционирования электронного правительства и электронного муниципалитета является наличие полноценно сформированных и актуализируемых информационных ресурсов в электронном виде. Сегодня в Российской Федерации информационные ресурсы формируются по ведомственному принципу, в пределах определенных законодательством полномочий. Собственником информационных ресурсов является та организация, за счет средств которой они были сформированы и актуализированы. Как следствие, суммарный объем информационных ресурсов органов местного самоуправления составляет основание пирамиды таких ресурсов в общегосударственном масштабе.

Однако в силу отсутствия общегосударственных требований и рекомендаций по составу, структуре, форматам и порядку формирования даже одноименные информационные ресурсы не только на уровне муниципалитетов, но и на уровне субъектов Федерации носят разнородный характер. Отсутствие же единой нормативно-справочной информации делает информационные ресурсы различных органов государственной власти, органов власти субъектов Федерации и муниципалитетов трудно совместимыми или же несовместимыми вовсе. Ярчайшим примером может служить отсутствие в стране единого справочника адресов.

Действующим законодательством предусматривается процедура информационного взаимодействия между организациями на основании соответствующих соглашений. В то же время отдельными законодательными и подзаконными актами ограничиваются состав и объем информации, предоставляемой в электронном виде сторонним пользователям. При этом если для органов власти порядок и возможность информационного взаимодействия в электронном виде хоть как-то находят свое отражение в упомянутых документах, то органы местного самоуправления в большинстве случаев не упоминаются вовсе.

Опыт межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде до последнего времени формировался в основном инициативным путем, причем в отсутствии даже рекомендательного влияния федерального центра. Что касается муниципалитетов, то они участвуют в данном процессе в режиме «одностороннего движения», предоставляя предусмотренную законодательством информацию органам власти различных уровней и не получая взамен почти ничего.

Во второй половине прошлого года Правительством РФ принят ряд распоряжений, призванных организовать и регламентировать межведомственное информационное взаимодействие в электронном виде. Однако полноценных требований к интерфейсам и организационным моментам до настоящего времени не выработано. Ответственность за организацию региональных систем межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде, предусматривающих участие и органов местного самоуправления, возлагается на органы власти субъектов РФ. Естественно, что работа по созданию таких региональных систем ведется не слишком интенсивно.

Таким образом, сегодняшнее состояние межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде характеризуется ведомственной разобщенностью информационных ресурсов; недостаточной их совместимостью, вызванной отсутствием системы единой нормативно-справочной информации; многократным дублированием и неизбежным при этом искажением информации; непроработанностью интерфейсов и условий обмена информацией; высокозатратными и организационно сложными требованиями по обеспечению защиты информации; отсутствием до последнего времени целенаправленной мотивации обязательности и целесообразности этого процесса, а также рядом других негативных факторов. В совокупности это ставит под сомнение возможность обеспечить предоставление информации и оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Инфраструктура оказания услуг в электронном виде Губов. А.Ю. Электронный муниципалитет и электронное правительство: состояние и перспектива//Электронная Россия. №10, 2011 г.: распоряжениями Правительства РФ задан очень высокий темп подготовки инфраструктуры оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде. Утвержденный план мероприятий устанавливает этапы и сроки подготовки и начала оказания услуг в электронном виде. Согласно ему в настоящее время завершается этап размещения информации о составе и порядке предоставления услуг, а также сведений о необходимых для получения соответствующей услуги документах. Само предоставление услуг в электронном виде отрабатывается внутри отдельных ведомств автономно, без электронного информационного взаимодействия с ведомствами-смежниками. То же самое происходит и в муниципалитетах.

Изменить ситуацию призван созданный со второй попытки федеральный интернет-портал госуслуг. Однако его полноценному распространению препятствуют организационно-технические моменты, в силу которых портал не продвинулся дальше уровня органов государственной власти и органов власти субъектов РФ. До включения в его работу хотя бы большинства органов МСУ еще очень далеко. Да и знакомство с данным порталом с позиции удобства для пользователя вызывает ряд вопросов, в том числе:

нет ясности, логичности, удобства в структуре меню для действий пользователя на уровне интуитивного понимания;

нет четкости и строгости инструкций (подсказок) для начинающего пользователя портала;

наличие «спрятанных» в разделах меню функций, незнание которых затрудняет использование портала.

Отдельный вопрос - процедура регистрации. Насколько оправданно направление (и ожидание) из Москвы заказного письма с кодом для последующего, возможно, однократного получения услуги в электронной форме? Может, задачу регистрации проще решать в регионе и (или) с применением ЭЦП?

Федеральный закон об услугах определяет июль 2012 года как срок обязательного применения процедур предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде, за исключением случаев, отдельно предусмотренных законодательством. При этом определены и основные элементы инфраструктуры оказания услуг в электронной форме: Интернет, многофункциональные центры (МФЦ), центры обработки данных (ЦОД). Процедура ЭЦП названа в качестве основного инструмента аутентификации при оказании услуг в электронной форме.

Принцип «одного окна» и структуры МФЦ для оказания услуг населению остались в наследство от проводимой в 2000-х годах административной реформы, в рамках которой и проходила инвентаризация услуг. К сожалению, за единичными исключениями существующие в настоящее время МФЦ и организации, использующие в своей работе принцип «одного окна», не ориентированы на применение технологий межведомственного информационного взаимодействия и оказание услуг в электронном виде. Соответствующие типовые решения для МФЦ в настоящее время отсутствуют. Что касается ЦОД, то они создаются либо по ведомственному принципу органами власти и МСУ, достигшими соответствующей ступени применения информационных технологий в своей деятельности, либо крупными операторами в интересах группы заинтересованных организаций. Создаваемые в данный момент и тем более уже функционирующие ЦОД не могут служить полноценным инструментом межведомственного информационного взаимодействия и оказания услуг в электронном виде в силу:

сложности интеграции существующих информационных ресурсов;

непроработанности интерфейсов и условий межведомственного обмена информацией;

высокозатратных и организационно сложных требований по обеспечению защиты информации различных собственников, а также ряда других негативных факторов, описанных выше.

Сложившаяся запутанная ситуация с существующими ведомственными и не кроссертифицированными между собой удостоверяющими центрами ЭЦП вынуждает пользователей одновременно иметь несколько ключей ЭЦП и использовать их для строго определенных целей (работа с Федеральным казначейством, налоговыми органами и др.). Недавно принятая новая редакция закона об электронной цифровой подписи, призванная расширить возможности и упростить порядок применения ЭЦП, не внесла ясности в организацию данных работ. Предусмотренное указанным законом существование трех видов ключей ЭЦП, предназначенных для различных групп пользователей и разных сфер применения, безусловно, приведет к появлению на этом рынке новых специализированных удостоверяющих центров ЭЦП и связанных с этим дополнительных неудобств для пользователей ЭЦП. Без принятия жестких организационных решений на федеральном уровне по созданию единого пространства ЭЦП данная процедура как основной инструмент аутентификации при оказании услуг в электронной форме вряд ли будет достаточно удобна.

В целом процесс формирования инфраструктуры информационного общества пока существенно отстает от намеченных сроков реализации поставленных Президентом и Правительством РФ целей и задач. Выводы и предложения Губов. А.Ю. Электронный муниципалитет и электронное правительство: состояние и перспектива//Электронная Россия. №10, 2011 г.: создание и последующая постоянная эксплуатация инфраструктуры информационного общества, электронного правительства и электронного муниципалитета, предназначенная обеспечить прозрачность деятельности органов власти и МСУ и оказание государственных и муниципальных услуг в электронном виде, представляет собой очень сложную и чрезвычайно масштабную организационно-техническую задачу. И как показывает опыт минувшего десятилетия, ее решение за счет применяемых сегодня методов и в заданные сроки невозможно.

Дело даже не в качественном, полном и быстром выполнении работ по созданию правового и организационно-методического, нормативно-справочного и регламентного обеспечения, доведению широкополосных каналов связи и Интернета до российской глубинки, созданию ЦОД, МФЦ и разработке полного пакета интерфейсов межведомственного информационного взаимодействия, унификации информационных ресурсов и обеспечению информационной безопасности, разработке типовых проектных решений по всем направлениям оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде, а также упорядочению системы применения ЭЦП. Главное, чтобы весь этот комплекс мероприятий выполнялся согласованно, по четко определенному графику, без провалов и разрывов по полноте и времени, чтобы созданные наработки не залеживались в архивах и на складах, а повсеместно вводились в строй, постоянно и качественно эксплуатировались и далее скоординированно развивались во всех органах власти и МСУ в масштабах страны.

Для создания, внедрения, организации эксплуатации и дальнейшего развития такой гигантской системы просто постоянного внимания со стороны Президента и Председателя Правительства РФ недостаточно. Требуется реорганизация существующих и (или) создание нового органа управления в составе Правительства РФ, наделенного полномочиями по обеспечению организации, контроля и управления всем комплексом вопросов создания, организации эксплуатации и развития инфраструктуры информационного общества и функционирования электронного правительства и электронного муниципалитета. Только постоянная координация усилий и оперативное устранение ведомственных перекосов во взаимодействии органов государственной власти, субъектов РФ, МСУ и уполномоченных организаций могут обеспечить устранение дублирования работ, унификацию информационных ресурсов, создание и применение типовых проектных решений. А это повысит эффективность расходования бюджетных средств всех уровней в рамках профильной ФЦП.

Очень важно, чтобы вновь формируемый орган управления не замыкался в пределах Садового кольца, а имел разветвленную сеть структурных подразделений во всех федеральных округах и субъектах РФ. При этом полномочия по организации указанной работы среди муниципалитетов, которые в основном дотируются из региональных бюджетов, должны быть возложены на соответствующие структуры органов власти субъектов РФ. Для коллегиальной оценки принимаемых решений по созданию, эксплуатации и развитию инфраструктуры информационного общества и функционированию электронного правительства и электронного муниципалитета уполномоченным органом в рамках экспертных советов должны привлекаться руководители соответствующих структур органов государственной власти, субъектов РФ и представители ассоциаций муниципалитетов.

2.2 Организационные меры по предоставлению муниципальных услуг населению

Управление оказанием муниципальных услуг служит важнейшей составной частью муниципального управления и является ключевым к пониманию всех социально-экономических процессов, происходящих на местном уровне. За последнее время вопрос о муниципальных услугах оказался в центре внимания органов государственной власти и местного самоуправления, особенно в связи с переходом к их предоставлению в электронной форме. Однако при этом возник ряд вопросов терминологического и методологического плана, требующих обсуждения.

Понятие и свойства муниципальных услуг: известно, что свой анализ капиталистического общества К. Маркс начал с исследования товара - именно так была названа им самая первая глава «Капитала». Товар по Марксу - это элементарная форма человеческого богатства. Через простой акт купли-продажи товара была вскрыта вся система экономических отношений в капиталистическом обществе. Примерно ту же роль элементарной формы жизненного блага на местном уровне играет муниципальная услуга. У всякой услуги, как и у материального продукта, есть производитель и потребитель, отношения между которыми являются первоосновой всех экономических и социальных отношений между людьми на территории муниципального образования.

Услуга в сравнении с материальным продуктом более индивидуализирована и более локализована во времени и в пространстве, в большей мере носит местный характер. Во всем мире удельный вес расходов на оплату услуг в валовом национальном продукте возрастает, а цены на услуги растут быстрее, чем на материальные продукты.

Часто услуга сопровождает материальный продукт, следует за ним. Самым ярким примером является торговля, когда между производителем и потребителем товара стоит продавец, с которым и имеет дело покупатель. Вместе с ценой товара покупатель оплачивает и стоимость торговой услуги. Не все услуги, в которых нуждается человек, связаны с местом его проживания (например, транспортные услуги вне поселения, туристические, курортные, банковские, информационные и другие услуги). Однако подавляющее большинство услуг люди хотят получать непосредственно там, где они живут и работают. Эти услуги и следовало бы называть муниципальными. На сегодня нет единого подхода к тому, какие услуги следует относить к числу муниципальных, и имеется, по крайней мере, три подхода.

Первый подход используется в ряде правительственных документов, где под муниципальными (как и государственными) услугами понимаются услуги, оказываемые в органах государственной власти и местного самоуправления или в уполномоченных на это государственных и муниципальных учреждениях. То есть критерием отнесения услуги к муниципальной является статус исполнителя услуги.

Второй подход использован в Бюджетном кодексе РФ. В статье 6 дано следующее определение применительно к муниципальным услугам: муниципальные услуги - услуги, оказываемые физическим и юридическим лицам в соответствии с муниципальным заданием органами местного самоуправления, бюджетными учреждениями, иными юридическими лицами безвозмездно или по ценам (тарифам), устанавливаемым в порядке, определенном органами местного самоуправления. То есть здесь критерием отнесения той или иной услуги к муниципальной относится наличие бюджетного финансирования в прямой или косвенной (через ценовое или тарифное регулирование) форме.

Третий, широкий подход относит к муниципальным услугам все услуги, за предоставление которых органы местного самоуправления несут ту или иную меру ответственности в соответствии с действующим законодательством. То есть здесь критерием является не статус исполнителя услуги и не способ ее финансирования, а наличие ответственности органа местного самоуправления за то, чтобы данная услуга предоставлялась на территории муниципального образования.

Под муниципальными услугами все услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или в непосредственной близости от него и за обеспечение которых органы местного самоуправления несут ту или иную меру ответственности.

Именно наличие установленной законодательством ответственности органов местного самоуправления является, по нашему мнению, главным критерием отнесения той или иной услуги к числу муниципальных. К муниципальным услугам в таком понимании относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных (в пределах территории поселения), бытовых, торговых, общеобразовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг. С этих позиций то, что мы называем «комплексным социально-экономическим развитием» муниципального образования, означает не что иное, как целенаправленное изменение ситуации в сторону увеличения объема и повышения качества муниципальных услуг, а муниципальная экономика есть не что иное, как экономика оказания муниципальных услуг. В то же время не относятся, например, к муниципальным услуги по государственному пенсионному обеспечению граждан, которые хотя и предоставляются по месту их проживания, но полностью осуществляются органами государственного пенсионного фонда. Несколько лет назад, когда начисление и доставку государственных пенсий осуществляли муниципальные социальные службы, эта услуга была муниципальной. Услуги по опеке и попечительству отнесены законодательством к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, однако многие из них в установленном порядке передали эти полномочия органам местного самоуправления вместе с субвенциями на их реализацию. Поэтому данную категорию услуг можно с некоторой условностью отнести к муниципальным. Для других подходов предлагается использовать следующую терминологию.

Бюджетные муниципальные услуги - часть муниципальных услуг, оказываемых гражданам и юридическим лицам безвозмездно или по регулируемым ценам и тарифам.

Административные муниципальные услуги - часть муниципальных услуг, оказываемых непосредственно органами местного самоуправления либо уполномоченными ими муниципальными учреждениями в документальной форме.

Потребительские муниципальные услуги - муниципальные услуги, оказываемые в форме жизненных благ. Эти последние имеют ряд специфических свойств:

необходимость бесперебойного (для ряда услуг - круглосуточного) оказания;

необходимость рассредоточения по территории населенного пункта с целью максимального приближения к месту проживания человека (для крупных городов это достаточно сложная задача);

практическая невозможность ограничения свободного доступа неограниченного круга потребителей к некоторым муниципальным услугам;

местный монополизм исполнителей отдельных муниципальных услуг (водоснабжение, электроснабжение и т.п.).

Имеется также терминологическая путаница в понятиях услуг и функций. В ряде официальных документов используется понятие услуга и в скобках функция. Представляется, что это неправильно. Качественное различие между функцией и услугой состоит в том, что исполнение какой-либо функции может не иметь конкретного потребителя, это элемент технологии, тогда как у любой услуги должен быть четко определен ее производитель и потребитель, между которыми устанавливаются соответствующие правовые и финансовые взаимоотношения.

Укрупненный перечень муниципальных услуг, оказание которых обязана обеспечить местная власть, перечислен в Федеральном законе № 131-ФЗ в качестве вопросов местного значения. Потребителями муниципальных услуг являются как жители, так и предприятия и организации, обслуживающие нужды населения. Школе или больнице нужны тепло, вода, свет, вывоз мусора, услуги по ремонту помещений, больнице нужна стирка белья и т.д.

Перечень, объемы и качество муниципальных услуг, предоставляемых населению на территории конкретного муниципального образования, могут изменяться в широких пределах в зависимости от природно-климатических условий, финансовых возможностей и других факторов. С учетом этих факторов органы местного самоуправления в соответствии с требованиями части 2 статьи 53 Федерального закона № 131-ФЗ должны самостоятельно устанавливать по вопросам местного значения муниципальные минимальные социальные стандарты, определяющие объемы, качество и периодичность предоставления отдельных муниципальных услуг, а также нормативы расходов местных бюджетов на эти цели.

Муниципальное образование обязано вести реестр муниципальных услуг. Постановлением Правительства РФ от 15.06.2009 г. № 478 «О единой системе информационно-справочной поддержки граждан и организаций по вопросам взаимодействия с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления с использованием информационно-коммуникационной сети Интернет утверждены Правила размещения в федеральных государственных информационных системах «Сводный реестр государственных и муниципальных услуг (функций)» и «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» сведений о государственных и муниципальных услугах (функциях). Органам местного самоуправления рекомендовано принять соответствующие решения, определить из числа сотрудников органов местного самоуправления лиц, ответственных за размещение указанных сведений, и организовать получение ими сертификатов ключей подписей и средств электронной цифровой подписи. Рекомендовано также создать муниципальные реестры муниципальных услуг (функций) и принять меры по обеспечению размещения в сводном реестре сведений о муниципальных услугах (функциях). Это большая и сложная работа, которую придется выполнять в ближайшее время.

Классификация и способы оплаты муниципальных услуг: для определения меры ответственности органов местного самоуправления за предоставление муниципальных услуг и потребности в финансовых ресурсах на эти цели крайне важна их классификация. Когда мы говорим о слабости финансовой базы местного самоуправления, мы, по сути, говорим о нехватке у органов местного самоуправления средств на финансирование предоставления муниципальных услуг. Между тем, объем финансовых ресурсов, необходимых органам местного самоуправления на эти цели, зависит от того, кто конкретно будет платить за какую услугу: потребитель, местный бюджет или оба они в какой-то пропорции. Самому исполнителю услуги это в принципе безразлично, он должен получить деньги за свой труд в объеме, как минимум окупающем его затраты. При прочих равных условиях лучше всего, чтобы потребители муниципальных услуг сами оплачивали их. Преимущества оплаты услуги ее потребителем:

обеспечивается возможность количественной и качественной оценки услуги ее потребителем;

появляется заинтересованность в экономном потреблении услуги;

стимулируется качественная работа исполнителя.

Бесплатность или заниженная плата за муниципальную услугу всегда развращает и исполнителя и потребителя услуги, ведет к некачественной работе и расточительному использованию ресурсов. Если на минуту предположить, что все потребители муниципальных услуг будут полностью оплачивать их, потребность муниципалитета в финансовых средствах окажется минимальной. На самом деле такое невозможно и к разным типам муниципальных услуг требуется различный подход. Для классификации муниципальных услуг мы будем использовать три признака: тип услуги, характер взаимоотношений между производителем и потребителем услуги и собственно способ оплаты услуги. Выше уже говорилось о разделении муниципальных услуг на две большие группы: потребительские и административные. По характеру взаимоотношений между поставщиком (производителем) и потребителем услуг муниципальные услуги можно разделить на три группы: а) частные, б) общественные, в) общественные по предоставлению, но частные по потреблению.

Частные муниципальные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление носит индивидуальный характер: бытовые, торговые, ремонтные услуги, такси и т.п. Здесь потребитель выступает в роли заказчика услуги, оценивает ее качество и оплачивает по сложившимся в рыночной среде ценам и тарифам (кроме административных услуг).

Общественные услуги отличаются тем, что их объем и качество не поддаются непосредственному измерению потребителем (благоустройство территории, содержание дорог, парков, скверов, уличное освещение, охрана общественного порядка, содержание мест захоронения и др.). Эти услуги предоставляются неопределенному кругу потребителей, и их должен оплачивать бюджет.

Наиболее сложные проблемы возникают при определении способа оплаты услуг третьей группы, общественных по форме их предоставления, но частных по характеру потребления. К таким услугам относятся охрана здоровья населения, возможность получения дошкольного и школьного образования, доступ к достижениям культуры и др.

Классификация муниципальных услуг: проблемы оплаты этих услуг связаны с тем, что многие из них являются социально значимыми, их предоставление каждому гарантировано Конституцией Российской Федерации независимо от уровня его материального благосостояния. В то же время должно быть обеспечено экономное потребление данных услуг. Поэтому для их оплаты целесообразно сочетание личного и бюджетного финансирования, причем соотношения между ними могут быть самыми разными и неодинаковыми для разных услуг и различных групп населения. Для получения некоторых дорогостоящих услуг в качестве третьего источника финансирования (кроме оплаты потребителем и бюджетного финансирования) могут использоваться различные системы страхования, например, медицинское страхование или страхование имущества от пожара.

Органы местного самоуправления должны держать под непосредственным управлением или контролем услуги местных монополистов, а также все бюджетные услуги. Цены и тарифы на эти услуги должны быть регулируемыми, их нельзя отдавать во власть рыночной стихии. Измерители объема и результативности муниципальных услуг: необходимость экономии бюджетных средств на оказание потребительских муниципальных услуг делает злободневным вопрос об оценке объема оказанной услуги. Проблемы не возникает, когда существует прямой измеритель услуги: размер жилой площади, счетчик расхода электроэнергии, газа, воды и т.п. Однако часто прямого измерителя нет, и приходится прибегать к косвенным измерителям, в качестве которых могут использоваться следующие:

с человека (вода при отсутствии приборов учета);

за установку (радиоточка, телевизионная антенна, телефон при безлимитной системе оплаты);

за вход (городской транспорт, музей);

с квадратного метра жилой площади (отопление, вывоз мусора, лифт).

Выбор косвенного измерителя объема услуги не всегда очевиден и должен быть предметом анализа. Использование косвенных измерителей часто бывает выгодно поставщику услуги, поскольку позволяет скрыть нерациональные расходы и производственные потери (например, тепла или воды в сетях). Поэтому везде, где только возможно, следует переходить на прямое измерение объема муниципальных услуг, устанавливать счетчики.

Не менее важная проблема - оценка результативности оказания отдельных услуг. При ограниченности финансовых средств муниципальной власти постоянно приходится решать проблему, какие бюджетные услуги и в каком объеме предоставлять, а от каких отказываться. При этом в составе бюджетных расходов необходимо учитывать и оценивать не только прямые затраты на предоставление той или иной бюджетной услуги, но и административные расходы, связанные с организацией этой работы, а также возможные косвенные расходы.