Правовое регулирование высшего юридического образования в России

Уже в этом десятилетии неоднократно предпринимались попытки обновления законодательства в области образования путем внесения отдельных изменений в Закон РФ «Об образовании» и ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Только в период с 2002 по 2008 гг. было внесено около 200 соответствующих законодательных инициатив, принято более тридцати пяти федеральных законов. Положительным результатом этих усилий стало более точное разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в этой сфере, обновление ряда образовательных институтов, совершенствование правовых механизмов регламентации и контроля качества образования и т.д. Вместе с тем постоянный процесс внесения изменений привел к неустойчивости норм федерального законодательства, значительному по объему дублированию положений Закона РФ «Об образовании» и ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Кроме того, несмотря на большое количество внесенных в указанные законодательные акты изменений, они по-прежнему характеризуются коллизионностью, содержат значительные пробелы, ряд норм сохраняет декларативный характер и не обеспечен эффективными правовыми механизмами реализации, а также в ряде случаев дублирует нормы других законодательных актов. Это создает значительные трудности в процессе правоприменения и свидетельствует о том, что практика внесения дальнейших изменений в действующие законодательные акты об образовании во многом исчерпала свой ресурс.

Общей проблемой законодательства в области образования являются неразвитость и противоречивость используемого понятийного аппарата, действующее законодательство в области образования практически не содержит определения используемых терминов. Это относится к определению самого понятия «образование», которое фактически ограничивает сферу образования рамками стандартизированного или цензового (уровневого) образования, оставляя в стороне дошкольное, начальное общее и дополнительное образование, которые не являются уровнями образования в соответствии с нормой п.5 ст.27 Закона РФ «Об образовании». Кроме того, закрепленная законом типология образовательных организаций с жестким закреплением видов реализуемых образовательных программ за каждым типом образовательной организации в настоящее время стала препятствием для развития современных форм организации образовательной деятельности, в том числе с использованием дистанционных технологий, выстраивания индивидуальных образовательных траекторий, расширения спектра образовательных услуг и т.д.

Законодательно не предусмотрены возможности реализации образовательной программы совместно несколькими образовательными организациями различных типов, образовательными и научными организациями с участием промышленных предприятий, что является тормозом создания и функционирования многофункциональных образовательных и научно-образовательных центров (комплексов), социокультурных комплексов, комплексных учебных центров профессиональных квалификаций, развития социального партнерства в сфере образования.

С учетом модернизации структуры системы образования в сфере высшего профессионального образования представляется необходимым сохранить начавшееся обособление университетского сектора, предоставив более широкую автономию данному виду образовательных учреждений (организаций). Это согласуется с направлениями государственной образовательной политики по созданию системообразующих высших учебных заведений - университетов, ориентированных на решение стратегических задач обеспечения инновационного развития экономики (федеральных, национальных исследовательских университетов и так далее). В связи с формированием и развитием системы непрерывного образования, диверсификацией подсистем начального профессионального образования и среднего профессионального образования актуальным становится также пересмотр типологии образовательных учреждений профессионального образования в целом, в том числе упорядочивание типологии образовательных организаций, реализующих дополнительные профессиональные образовательные программы.

Одной из серьезных проблем законодательства в области образования является отсутствие полноценного правового регулирования отношений, возникающих в подсистемах российского образования. В определенной степени исключение составляет лишь подсистема высшего и послевузовского профессионального образования, регламентация отношений в которой осуществляется на основе норм ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Правовое регулирование отношений в подсистемах дошкольного, общего, начального и среднего профессионального, а также дополнительного и специального образования фактически осуществляется посредством типовых положений об образовательных учреждениях соответствующих типов. Однако нормы типовых положений в силу их статуса и направленности не могут служить основой правового регулирования целой подсистемы образования, тем более что для негосударственных образовательных организаций типовые положения являются не обязательными, а примерными. Разработка законопроекта предусматривает ревизию этих актов, перенесение на законодательный уровень регулирования всех отношений, связанных с правами и обязанностями участников образовательного процесса, которые в настоящее время в ряде случаев безосновательно устанавливаются подзаконными актами. С этой целью в структуре проекта федерального закона выделена самостоятельная глава, посвященная регламентации образовательной деятельности в каждой подсистеме российского образования, исходя из задач и специфики соответствующих образовательных уровней.

Активно проходящие в последние годы процессы модернизации значительно актуализировали проблему совершенствования законодательства в области образования. Формирование новых подсистем образования, образовательных институтов и процедур, введение современных форм и технологий обучения, а также управленческих и экономических механизмов требует их надлежащего законодательного оформления, своевременного обновления правовых механизмов реализации конституционных гарантий права граждан на образование, обеспечения равных условий доступа к качественному образованию, сохранения и развития единого образовательного пространства России. Характер, объем и содержание изменений в системе образования предполагают необходимость кардинального пересмотра основного массива законодательных норм и формирования правовых моделей, адекватных решению поставленных задач.

Принятие законопроекта обеспечит комплексную реализацию норм Конституции РФ, провозглашающих Россию социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Будущий федеральный закон позволит сформировать эффективный механизм правового регулирования образовательных и иных отношений в сфере образования, направленных на реализацию права на образование, государственных гарантий на получение качественного образования, значительно укрепит защиту интересов личности в области образования. Приведение в соответствие с новым законодательным актом об образовании норм законов об образовании субъектов РФ, подзаконных нормативных правовых актов различного уровня, а также локальных правовых актов образовательных учреждений будет способствовать упорядочиванию системы законодательства об образовании, совершенствованию ее структурно-функциональных связей и оформлению ее как единой, внутренне согласованной системы. Принятие законопроекта создаст правовые условия, обеспечивающие превращение образования в движущую силу и ресурс социально-экономического развития, в важный механизм формирования инновационного потенциала общества и экономики, повышения конкурентоспособности страны при одновременном сохранении юридических гарантий свободы и равного доступа к образованию, наиболее полного удовлетворения образовательных потребностей личности, повышения социального статуса педагога.

Вступление в силу нового закона планируется 01 сентября 2013 г., но окончательно переход на работу по новому закону состоится только к 2016 г.

Большое значение для правового регулирования отношений в сфере образования имеют международно-правовые акты, открывшие России двери в международное образовательное пространство. Прежде всего, это Европейская культурная конвенция, которую Советский Союз подписал еще в 1954 г. Значение данного международно-правового акта трудно переоценить. В преамбуле Конвенции отмечается, что правительства стран - членов Совета Европы принимают решение «заключить общую Европейскую культурную конвенцию, направленную на содействие тому, чтобы граждане всех государств-членов и других европейских государств, которые могут присоединиться к ней, изучали языки, историю и культуру других стран, а также культуру, общую для всех них». Участие СССР, а впоследствии в порядке правопреемства и РФ в Европейской культурной конвенции обеспечило международно-правовую основу для включения нашей страны в различного рода общеевропейские культурные, научные и образовательные акции. Козырин А.Н. Международные правовые акты и документы по развитию европейской интеграции в образовании и исследованиях: Европейской образовательное пространство: от Лиссабонской конвенции о признании до Болонского процесса. - М.: Готика, 2004.-С.249.

Важным направлением в развитии международного сотрудничества России в области образования стал курс на расширение взаимодействия с ЮНЕСКО. Меморандум о взаимодействии России и ООН по вопросам образования, науки и культуры был подписан в Москве 25 июня 1993 г. В Меморандуме, в частности, были обозначены основные направления, по которым ЮНЕСКО обязалась оказывать поддержку российскому образованию: содействие в разработке нового законодательства об образовании, проведении исследований по оценке состояния системы образования в России и выработке рекомендаций по ее совершенствованию, помощь в подготовке методических материалов по проблемам содержания, управления и финансирования образования в условиях рыночной экономики, помощь в развитии межуниверситетского сотрудничества, создании в вузах «кафедр ЮНЕСКО» и т. д.

Еще одним документом, составляющим международную правовую основу осуществления признания документов об образовании является Великая хартия европейских университетов, которую 18 сентября 1988 г. на праздновании 900-летия Университета Болоньи подписали ректоры 250 университетов многих стран мира. В этом кратком, но очень емком по своему содержанию документе были сформулированы основы взаимоотношений университетов с обществом, задан основной вектор общественного служения университетов, определены основные средства реализации миссии европейских университетов. «Сохраняя традиции европейского гуманизма и одновременно заботясь о достижении глобального знания, университет для выполнения своих задач отвергает всякие политические и географические границы и утверждает настоятельную необходимость взаимного познания и взаимодействия культур», - закреплено в разделе «Фундаментальные принципы» Великой хартии европейских университетов. Козырин А.Н. Государственная политика Российской Федерации в области образования: понятие и законодательные принципы.//Гражданин и право.-2010.-№11.-С.13.

«Базисом» европейской интеграции в сфере образования многими авторами признается Конвенция о признании квалификаций, относящихся к высшему образованию в Европейском регионе, заключенная 11 апреля 1997 г. в Лиссабоне, которую Россия подписала 7 мая 1999 г., а вступила в силу для России 1 июля 2000 г. В соответствии с Лиссабонской конвенцией европейские университеты получили больше прав в признании зарубежных дипломов (квалификаций). Ранее такие полномочия закреплялись, как правило, за национальными правительствами. В ней также были закреплены право заявителя на подачу апелляции в случае непризнания диплома (квалификации) и обязанность компетентных органов (организаций) аргументировать и доказывать обоснованность принятия решения по признанию. Одной из наиболее важных новелл Лиссабонской конвенции является фактический отказ от таких понятий, как «нострификация» и «эквивалентность», и их замена на единый термин «признание». Конвенция ознаменовала «переход к совершенно иным, чем прежде, принципам и практике оценки документов образования, основанных не на выявлении близости (различий) перечней дисциплин (содержания) сравниваемых образовательных программ, а на сопоставлении всей совокупности знаний заявителя с точки зрения наличия у него возможности освоить программу последующего цикла (уровня) на основе предшествующего образования». Обращает на себя внимание и еще одна точная оценка роли и значения Лиссабонской конвенции, данная Г.А. Лукичевым: «Конвенция явилась международно-правовым документом, впервые «стыкующим» все национальные системы образования региона Европы через сопоставление их основных уровней (дипломов) с целью взаимного признания». Законодательство об образовании: документы международного права по вопросам образования/Г.А. Лукичев [и др.]. - М.: Готика, 2003.-С.16.

В период с 1998 по 2000 гг. Россия ратифицировала ряд международных конвенций Совета Европы, в том числе и по образованию. Важно то, что с момента их вступления в силу применение положений конвенций стало обязательным не только для России, но и для других участников данных конвенций по отношению к гражданам России, проживающим на их территории. В области образования представляют интерес Европейская конвенция об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты была подписана 11 декабря 1953 г. в Париже. Россией ратифицирована 08 июля 1999 г. Федеральным законом №147-ФЗ, вступила в силу для России 17 сентября 1999 г. Согласно п.1 ст.1 Конвенции, ее участники с целью приема в расположенные на ее территории университеты, если такой прием подпадает под контроль государства, признают эквивалентность выданных на территории любого другого участника конвенции дипломов, являющихся документами об образовании, необходимыми для приема в аналогичные учебные заведения страны, в которой эти дипломы были выданы. Пункт 2 статьи определяет, что прием в любой университет зависит от наличия в нем мест. Международные соглашения по признанию документов об образовании.- М.: Центр правовых прикладных разработок Государственного университета - Высшая школа экономики, 2009.-С.8.

Важнейшими правовыми и политическими актами, составляющими нормативную основу Болонского процесса и знаменующие собой основные этапы его развития являются: Сорбонская декларация 1998 г., Болонская декларация 1999 г., Грацкая декларация 2003 г., Вадуцкое заявление 2003 г. и т.д.

Существует также большое количество двусторонних и многосторонних международных соглашений в области образования. Среди них Соглашение о сотрудничестве в области образования между государствами-участниками СНГ, Соглашение о предоставлении равных прав гражданам государств-участников СНГ, Соглашение между Правительством РФ и Правительством Азербайджанской Республики о взаимном признании документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях от 23 сентября 2002г., Соглашение между Правительством РФ и Кабинетом министров Украины о взаимном признании и эквивалентности документов об образовании и ученых званиях от 26 мая 2000г. (с изменениями от 28 января 2003г.), Соглашение между Правительством РФ и Правительством Республики Армения о взаимном признании документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях от 11 сентября 2001г. и т.д.

В контексте рассматриваемой темы, представляет интерес и анализ судебной практики по делам, связанным с защитой прав обучающихся.

Нормы образовательного законодательства содержатся более чем в 50 федеральных нормативных правовых актах, принадлежащих не только к отрасли образовательного законодательства, но и к другим отраслям. В процессе реализации подобного нормативного массива неизбежно обнаруживаются пробелы и коллизии, в разрешении которых важнейшую роль играет судебная практика.

Деятельность Конституционного Суда РФ в области конституционного правосудия представляет собой одну из форм гарантий защиты конституционного права на образование в России. Результаты проведенного исследования показали, что из 38 решений Конституционного Суда РФ, вынесенных в период с 2007 по 2009 гг., не было принято ни одного постановления, содержащего новую правовую позицию или констатирующего необходимость внесения определенных изменений в признанные неконституционными нормативные правовые акты. Все принятые в рассматриваемый период решения являются определениями, в которых содержится подтверждение или актуализация правовых позиций Конституционного Суда РФ, выраженных в более ранних постановлениях. Для сравнения, в период с 1996 по 2006 гг. постановления составляли 21 % от общего числа принятых решений Конституционного Суда РФ в сфере образования. Смирнова М.В. Обзор судебной практики по делам, связанным с защитой прав обучающихся.//Ежегодник Российского образовательного законодательства.-2009.-Выпуск № 4 (декабрь). - Том № 4.-С.207.

Конституционным Судом РФ определен ряд основных принципов и подходов к разрешению дел, связанных с защитой конституционного права на образование. В частности, судом сформирована правовая позиция по делам, связанным с обеспечением гарантий равенства прав и обязанностей граждан в получении общедоступного и бесплатного образования. Доступность образования при существующем уровне доходов большей части населения нашей страны связана, прежде всего, с возможностью получить его бесплатно. Федеральный законодатель, устанавливая гарантии прав граждан в области высшего профессионального образования с учетом имеющихся у государства финансовых ресурсов в целях обеспечения для лиц, не имеющих высшего образования, бесплатного получения такого образования, вправе предусмотреть в качестве условия обучения граждан в государственных и муниципальных высших учебных заведениях за счет бюджетных средств получение гражданином образования данного уровня впервые. Определение Конституционного Суда РФ от 15.04.2008 г. № 274-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Кузнецова Станислава Владимировича на нарушение его конституционных прав пунктом 4 статьи 2 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», пунктом 3 статьи 5 Закона Российской Федерации «Об образовании» и Указом Президента Российской Федерации «О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации» [Электронный ресурс]. Документ опубликован не был. Доступ из Справочно-правовой системы «Консультант Плюс». Раздел «Законодательство». (Дата обращения 15.05.2011). Конституционный Суд РФ и ранее неоднократно обращал внимание на проблему платности второго и последующего высшего образования, в частности, в Определениях от 22 мая 1996 г. № 69-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Цицулина А.Ю. как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и №70-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Машенцева А.В. как не соответствующей требованиям Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 5 октября 2001 г. № 187-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Григоряна А.А., Григоряна К.А. и Бадрутдинова И.М. на нарушение их конституционных прав п. 3 ст.5 Закона РФ «Об образовании» и п. 4 ст.2 ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании».

Однако основной нерешенной проблемой до сих пор остается невозможность достоверного выявления факта получения абитуриентом образования данного уровня ранее, что приводит к многочисленным злоупотреблениям правом на бесплатное среднее и высшее профессиональное образование. Также вызывает сомнение сама формулировка «получение образования данного уровня впервые». Остается не ясным, подразумевает ли она первое зачисление, успешное прохождение первой сессии или получение первого диплома соответствующего уровня, допускает ли отчисление, а если да, то по каким основаниям.

Анализ судебной практики свидетельствует о том, что граждане стали шире пользоваться своим конституционным правом на судебную защиту и обжаловать в суд решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46 Конституции РФ), повлекшие нарушение их прав, свобод и законных интересов в сфере образования. Тем не менее, активность обращения граждан в суд за защитой своих образовательных прав по-прежнему недостаточно высока. Многие сферы применения образовательного законодательства остаются незатронутыми судебной практикой. То же самое можно сказать и в отношении нарушений конституционного права граждан на получение бесплатного (за счет бюджетных средств) высшего образования на конкурсной основе (ч. 3 ст. 43 Конституции РФ). Общественное мнение, выражаемое в средствах массовой информации, свидетельствует о систематических нарушениях образовательных прав граждан при приеме в вузы, особенно на бесплатную форму обучения. Граждане часто пишут о нарушении своих образовательных прав (и прав своих детей) в периодические издания, критикуя те или иные действия администраций и приемных комиссий образовательных учреждений, но попытки восстановить справедливость при помощи судебной процедуры предпринимаются крайне редко. По мнению Н.М. Розиной, судебное разбирательство по поводу нарушенных прав абитуриента на вступительных экзаменах в вуз «имеет нулевой эффект». Редкий абитуриент дойдет до суда: интервью с Н.М. Розиной, начальником отдела нормативного обеспечения образовательных стандартов и программ Министерства образования РФ//Закон.-2002.-№ 5.-С.37.

Принцип общедоступности образования является одной из важнейших гарантий реализации конституционного права на образование. Каждый, независимо от его пола, возраста, национальной принадлежности, вероисповедания, местожительства, экономического достатка, имеет доступ к получению образования в рамках, установленных законом. Бесплатность образования означает возмещение государством гражданину расходов (затрат) на получение общего и на конкурсной основе профессионального образования в пределах государственных образовательных стандартов либо непосредственно, либо путем финансирования соответствующего образовательного учреждения. В соответствии с п. 3 ст. 45 Закона об образовании платные образовательные услуги не могут быть оказаны вместо образовательной деятельности, финансируемой за счет средств бюджета. В противном случае средства, заработанные посредством такой деятельности, изымаются учредителем в его бюджет. Образовательное учреждение вправе оспорить указанное действие учредителя в суде.

Интерес представляют также решения суда, связанные с защитой права на качественное образование. Непосредственное отношение к обеспечению качества подготовки обучающихся имеет квалификация педагогических работников, соответствие которой требованиям устанавливается в ходе процедуры лицензирования. Однако результаты проведенного анализа судебной практики свидетельствуют о наличии фактов несоответствия отдельных педагогических работников установленным квалификационным требованиям. В Постановлении ФАС Северо-Западного округа от 17 июня 2008 г. № А56-26788/2007 говорится о том, что Комитет по образованию субъекта РФ приостановил действие лицензии, выданной лицею на право осуществления образовательной деятельности, поскольку проведенной проверкой было установлено, что к педагогической деятельности допущены лица, не имеющие документа о получении профессионального образования и плохо владеющие русским языком.

Стандарт качества образования во многом определяется местом образовательного учреждения в действующей системе образования, в частности, его типом и видом. Как усматривается из Постановления ФАС Дальневосточного округа от 11 апреля 2006 г., 04 апреля 2006 г. № Ф03-А73/06-1/158 по делу № А73-5589/2005-63 Суд отказывает в удовлетворении заявления о признании незаконным решения об отказе в выдаче лицензии на право осуществления образовательной деятельности, поскольку заявитель представил искаженную информацию о типе образовательного учреждения. А именно: в наименовании учреждения указание на тип образовательного учреждения (начального образования) не соответствует целям и предмету его деятельности (реализация образовательных программ переподготовки, повышения квалификации рабочих и специалистов, а также подготовка рабочих и специалистов соответствующего уровня квалификации по ускоренной форме обучения) и способно ввести в заблуждение граждан. Качественное образование подтверждается документом государственного образца, выданным аккредитованным образовательным учреждением. Что касается документа об образовании «негосударственного образца», отмечается, что его юридическая сила является весьма спорной, а основным его недостатком считается невозможность получения образования следующего уровня (высшего профессионального образования) в государственном или муниципальном образовательном учреждении (п. 4 ст. 27 Закона об образовании). Данный вывод подтверждается и материалами судебной практики. В Постановлении ФАС Дальневосточного округа от 29 апреля 2008 г. № Ф03-А51/08-1/1263 по делу № А51-6007/07-4-365 говорится о том, что документы об образовании и (или) квалификации образца, утвержденного ректором образовательного учреждения, выданные по не аккредитованным, но лицензированным специальностям, не являются документами государственного образца и не могут подтверждать повышение квалификации специалистов. Аналогичный вывод сделан судом и в Постановлении Девятого арбитражного апелляционного суда от 28 ноября 2008 г. № 09АП-13594/2008-АК по делу № А40-24040/08-154-276, в котором указано, что государство вправе устанавливать условия для занятия профессиональной деятельностью на основе полученного образования, что не является нарушением или ограничением права на образование. Установленные в законодательстве определенные условия, лишь при наличии которых лицо, окончившее высшее учебное заведение, может получить диплом государственного образца, представляют собой не ограничение права на образование, а условие осуществления данного права.

Помимо вышеуказанных категорий рассматриваемых нарушений прав обучающихся, судебная практика сформирована по делам о защите прав обучающихся по договору оказания образовательных услуг. Иски о защите прав обучающихся по договору оказания образовательных услуг являются предметом рассмотрения, как судов общей юрисдикции, так и арбитражных судов. В Определении судебной коллегии по гражданским делам Ростовского областного суда от 26 января 2009 г. нашел отражение один из наиболее болезненных вопросов обучения по договору возмездного оказания образовательных услуг - удержание в качестве залога документа об образовании обучающегося, имеющего задолженность по оплате за обучение. Суд пришел к выводу о том, что неисполнение заказчиком своей обязанности по внесению полной стоимости образовательных услуг, согласно условиям договора, является лишь основанием для отчисления студента, а также для отказа в переводе студента с одного курса на другой. Таких последствий, как отказ в выдаче диплома по причине невнесения оплаты за обучение, условия договора не содержат и не могут содержать. Диплом о высшем профессиональном образовании сам по себе является документом государственного образца, который выдается выпускнику вуза, прошедшему в установленном порядке итоговую государственную аттестацию. У исполнителя услуги отсутствует право удерживать диплом истца о присвоении ему квалификации специалиста в качестве способа обеспечения его обязательств по договору. Официальный сайт Ростовского областного суда. Банк судебных решений. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rostoblsud.ru (Дата обращения 20.05.2011).

В другом случае суд признал нарушением увеличение учреждением стоимости услуг на 5% за каждый час пропуска занятий студентами, поскольку это связано с нарушением обучающимися учебной дисциплины, а не с предоставлением учреждением образовательных услуг, следовательно, включение указанного условия в договор об оказании платных образовательных услуг ущемляет права потребителей по сравнению с правилами, установленными законами или иными правовыми актами Российской Федерации в области защиты прав потребителей.

Приведенные результаты анализа судебной практики позволяют сделать вывод о том, что судебные решения по делам, связанным с защитой прав обучающихся по договору возмездного оказания образовательных услуг, объединяет общий принцип. В случаях, когда одной из сторон в обязательстве является гражданин, использующий, приобретающий, заказывающий либо имеющий намерение приобрести или заказать товары (работы, услуги) для личных нужд, такой гражданин пользуется правами стороны в обязательстве, установленными нормами ГК РФ, а также правами, предоставленными потребителю Федеральным законом «О защите прав потребителей». Включение в договор условий, ущемляющих установленные законом права потребителя, влечет наложение административного штрафа.

В сфере образования, как и во всей системе административно-правовых отношений, защита прав и обязанностей, правоотношений в целом должна осуществляться как путем привлечения виновных к ответственности, так и посредством разрешения коллизий и споров в административном или судебном порядке. Однако исходный и самый действенный способ защитить законные права и интересы граждан, обязать исполнять обязанности уполномоченных лиц, основа их формирования и реализации - это их надлежащее нормативное закрепление в актах соответствующей юридической силы, которые, в свою очередь, должны учитывать и отражать общественно-практические реалии. Барабанова С.В. Некоторые проблемы защиты прав участников образовательной деятельности. Ежегодник Российского образовательного законодательства.-2009.-Выпуск № 3 (сентябрь). - Том № 4.-С.94.

2.2 Актуальные проблемы правового регулирования российского

высшего юридического образования

Современный этап развития юридического образования в России характеризуется рядом достаточно противоречивых тенденций. C одной стороны, общество и государство остро нуждаются в грамотных и квалифицированных юристах. Потребности рыночной экономики увеличивают спрос на юридические услуги, поскольку ведение любых коммерческих операций настоятельно требует адекватного правового сопровождения, осуществляемого профессионалами высокой квалификации. Действительно, безграмотные или непрофессиональные действия по предоставлению юридических услуг в различных сегментах рынка могут поставить под вопрос стабильность хозяйственного оборота. Государственный и муниципальный аппараты также испытывают потребность в квалифицированных и по-новому мыслящих юристах, готовых обеспечить завершение начатых в стране реформ, в том числе судебной и правовой. С другой стороны, наблюдается снижение качества юридического образования в результате снижения государственного контроля за этой важнейшей сферой жизни общества. Сам термин «реформа» по отношению к образованию приобрел какой-то внушающий страх смысл. Очень часто реформы образования ассоциируются в общественном сознании с попытками окончательного разрушения доставшихся от прошлого надежных и конкурентоспособных общественных институтов.

Юристов в России много. По словам президента Д.А. Медведева, просто «закритично высокое количество. Поэтому и работу они найти не могут. А если и находят, то «это еще опаснее», поскольку уровень образования у них крайне низкий». Юридические вузы по жесткий контроль. Дмитрий Медведев собирается поднять качество правового образования. [Электронный ресурс]. URL: http://www.izvestia.ru/education1/article3127573/ (Дата обращения 20.05.2011).

Дерегулирование сферы юридических услуг очень негативно сказывается на состоянии высшего юридического образования. Студенты, обучаясь в вузах, недостаточно мотивированы на тщательное и глубокое изучение правового материала, развитие навыков устных выступлений и составления юридических документов, приобщение к стандартам профессиональной культуры, поскольку знают, что для самостоятельного оказания юридических услуг достаточно иметь только диплом. Получение какого-либо практического опыта не требуется, сдавать квалификационный экзамен (как это делают во всех развитых странах) не нужно, следовать строгим правилам юридической этики не обязательно, и, более того, привлекать к профессиональной ответственности за некачественную юридическую помощь никто не вправе. В такой ситуации студенты просто не задумываются о том, что нужно лучше учиться для того, чтобы потом получить право самостоятельно оказывать юридические услуги.

Юридическое образование является очень популярным в нашей стране, очень развитым, но, к сожалению, имеет очень серьезные недостатки. Качество подготовки студентов, получающих образование в форме дистанционных технологий, экстерната или в неаккредитованных вузах и их филиалах не всегда соответствует государственным образовательным стандартам высшего юридического образования.

Программы по юриспруденции реализуют более трети вузов страны. По состоянию на март 2010 г. количество студентов, обучающихся по этим программам в государственных и негосударственных вузах страны приближалось к 900 тысячам человек. Согласно данным прогноза потребности экономики, такой объем подготовки юридических кадров почти в три раза выше необходимого. Тем не менее, ежегодно поступает около 100 новых заявлений на лицензирование юридических программ (бакалавриат, магистратура или подготовка специалиста) в вузах и филиалах.

Министерство образования и науки РФ постепенно снижает объемы подготовки юристов за счет средств федерального бюджета в «непрофильных» государственных вузах федерального подчинения. В 2009 г. количество обучающихся на юридических факультетах на бюджетной основе по сравнению с 2004 г. сократилось на 13 тысяч человек. При этом сохраняются объемы подготовки в «профильных» вузах и «классических» университетах.

Одной их самых острых проблем является контроль качества высшего юридического образования. К процедурам лицензирования и государственной аккредитации сегодня привлекаются работодатели, представители Министерства юстиции России, академического сообщества. Проводятся выборочные проверки качества подготовки выпускников в вызывающих сомнение вузах, ужесточены требования, предъявляемые при первичном лицензировании образовательных программ. Все эти меры вызваны тем, что зачастую в непрофильных вузах и филиалах учебный процесс осуществляется за счет совместителей, отсутствуют выпускающие кафедры, а в библиотеках юридическая учебно-методическая литература имеется в недостаточном количестве.

Как известно, уже утверждены новые государственные образовательные стандарты высшего юридического профессионального образования. В соответствии с Правилами разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 24.02. 2009 г. № 142, проекты ФГОС по юриспруденции прошли экспертизу в Федеральной палате адвокатов, Ассоциации юридических вузов. Советом Минобрнауки по федеральным государственным образовательным стандартам были получены предложения от Главного правового управления Администрации Президента РФ по проектам, в соответствии с которыми они были доработаны. Директор Департамента государственной политики в образовании Минобрнауки России Игорь Реморенко высказался о качестве юридического образования. [Электронный ресурс]. URL: http://www.pravo.ru/news/view/25712/ (Дата обращения 21.05.2011).

Необходимо отметить особую роль Министерства юстиции РФ в разработке и последующей корректировке проектов образовательных стандартов. Замечания Минюста затронули не только юридико-технические аспекты государственных образовательных стандартов, но и структурные и содержательные положения. В частности, в проекте образовательного стандарта по подготовке бакалавров по юриспруденции Минюст предложил усилить антикоррупционную составляющую подготовки.

Новые ФГОС существенно отличаются от образовательных стандартов предыдущего поколения. Главной составной частью новых стандартов стало не содержание образовательных программ, а требования, которые предъявляет к выпускнику конкретная область профессиональной деятельности. Предложены коррективы, направленные на увеличение практической составляющей подготовки юриста-бакалавра, требования к составу Государственной аттестационной комиссии.

К преподаванию дисциплин профессионального цикла на уровне магистратуры должны быть привлечены не менее 20 процентов преподавателей из числа действующих руководителей и ведущих работников профильных организаций, предприятий, учреждений. Не менее 75 процентов преподавателей, обеспечивающих учебный процесс по профессиональному циклу, должны иметь ученые степени и ученые звания и (или) опыт деятельности в соответствующей сфере не менее 5 лет. При этом ученые степени доктора наук или ученое звание профессора должны иметь не менее 40 процентов преподавателей.

ФГОС по юриспруденции установлено, что вузом должны быть созданы условия для максимального приближения программ текущего контроля успеваемости и промежуточной аттестации обучающихся к требованиям их будущей профессиональной деятельности. Для чего в качестве внешних экспертов должны активно привлекаться работодатели, преподаватели, читающие смежные дисциплины. Таким образом, новые стандарты призваны решить проблему - наиболее часто предъявляемую претензию работодателей об излишней теоретичности профессиональной подготовки, оторванности знаний, получаемых студентами в вузе, от практики. Впервые в ФГОС зафиксировано применение современных информационно-коммуникационных технологий в виде требований к наличию в вузах электронно-библиотечной системы, обеспечивающей возможность индивидуального доступа каждому обучающемуся из любой точки, в которой есть выход в сеть Интернет. Одной из важных особенностей новых ФГОС, направленной на постоянную модернизацию и совершенствование юридического образования, является требование к высшим учебным заведениям ежегодно обновлять основные образовательные программы с учетом развития науки, техники, технологий и социальной сферы.

Повышение качества юридического образования, в том числе посредством проведения общественной аккредитации высших учебных заведений юридического профиля является одним из направлений активной работы Ассоциации юристов России. В поддержку инициативы Ассоциации юристов России по вопросу повышения качества юридического образования Президентом России был издан Указ «О мерах по совершенствованию высшего юридического образования в России» от 26 мая 2009 г.

В настоящее время деятельность по повышению качества юридического образования в России осуществляется по трем основным направлениям.

Первое направление - это совершенствование содержания образования через совершенствование федеральных образовательных стандартов.

Второе направление деятельности - это совершенствование планирования объемов подготовки специалистов.

Третье направление, и, может быть, главный, ключевой вопрос совершенствования процедур контроля качества - это нормативное правовое обеспечение процедур лицензирования и аккредитации, причем основанное не на каких-то внутренних параметрах, а на востребованности выпускников со стороны работодателя. Уже закрыт целый ряд филиалов, сокращен ряд диссертационных советов. Однако главная цель, которая сегодня стоит перед государством - добиться того, чтобы юристов готовили только в тех вузах, в которых действительно осуществляется хорошая подготовка, пока не достигнута. Решение этой проблемы видится в качественном улучшении системы подготовки юристов со стороны работодателей.

Ассоциацией юристов России предложено ввести квалификационный экзамен, который проводился бы Ассоциацией и который бы определял насколько выпускники, получившие диплом юриста, реально готовы работать в этой сфере, в этом направлении. Стенограмма  Всероссийской конференции Ассоциации юристов России, Министерства образования и науки Российской Федерации, Министерства юстиции Российской Федерации  на тему: «О первоочередных мерах повышения качества высшего юридического образования». [Электронный ресурс]. URL: http://www.alrf.ru/projects/quality/oldnewsstenogr (Дата обращения 23.05.2011). Вопрос об улучшении качества юридического образования непосредственно связан с задачей повышения эффективности государственного управления в целом, развития правового государства и правовой культуры общества. Проводимые в стране реформы, создание рыночной экономики, развитие предпринимательства, усиление судебной защиты прав и свобод граждан, совершенствование работы правоохранительных органов и другие, происходящие в обществе, социально-экономические изменения предъявляют сегодня новые требования к подготовке юриста.

В современных условиях юрист должен обладать высоким уровнем правовой культуры, хорошо ориентироваться в российском и зарубежном законодательстве, разбираться в проблемах рыночной экономики, уметь давать анализ конкретных ситуаций, стоять на защите свободы договоров, быть способным защищать права человека и гражданина. В условиях жесткой конкуренции, когда подготовку юристов ведут многочисленные ведомственные, специализированные, частные и другие учебные заведения, выпуск специалистов высокого профессионального уровня является главным критерием их востребованности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Вот уже на протяжении многих лет идет дискуссия о проблемах юридического образования в России. Высказываются различные точки зрения о причинах низкого качества подготовки специалистов в области юриспруденции:

1.Избыточность юридического образования. Вследствие гигантски выросшей в последние 15 лет в РФ распространенности экономического и юридического образования, участия практически всех вузов в подготовке юристов, эти два направления ассоциируются практически всеми аудиториями как единое целое - «экономисты - юристы».

2.Недостаток квалифицированных юридических кадров. По мнению представителей юридического сообщества, перепроизводство юристов в России - миф. При этом отмечается, что юридические знания - это, скорее, уже не высшее образование, а абсолютно необходимый базис для современного человека.

3.Низкое качество юридического образования. Система высшего юридического образования по-прежнему пытается удовлетворить потребности государства в специалистах-юристах, а не потребности личности. Между тем в сегодняшнем мире важнейшей особенностью образовательной модели в сфере юриспруденции должна быть ориентация на подготовку специалистов, способных к самостоятельной правотворческой деятельности.

4.Отсутствие в российском праве общего правила о необходимости соответствия лиц, профессионального оказывающих возмездные юридические услуги, квалификационным требованиям.

В наше время юридическая профессия охватывает огромный спектр деятельности человека в обществе, включая область законодательной, исполнительной и судебной власти, органов управления всех уровней, руководство различными предприятиями, учреждениями, организациями, службу в правоохранительных органах, адвокатскую, нотариальную и частно-детективную деятельность, работу юрисконсульта, бизнес-юриста, юриста-политолога, юриста-финансиста, юриста-экономиста, научную и преподавательскую деятельность.

В условиях сегодняшнего дня правовые знания нужны любому человеку, ибо без юридически грамотных людей невозможно создать цивилизованное, свободное гражданское общество и строить подлинно правовое, демократическое, справедливое, эффективное государство. Строительство правового государства, поступательное движение к этому строю предполагает повышение юридической грамотности, рост правосознания и правовой активности населения. Высокий уровень правосознания и правовой культуры общества - это основа правовой государственности. По словам видного ученого-юриста С.С.Алексеева, «в идеале подлинное правовое государство - это такая политическая организация демократического и гуманного общежития, граждане которой отличаются высокой правовой воспитанностью. Отсюда происходит важность широкого и углубленного правового воспитания, которое в правовом государстве должно стать необходимой и высокозначимой частью гражданского воспитания». Еникеев З.Д. Актуальные проблемы юридического образования и правового воспитания в современной России и других странах СНГ.//Евразийский юридический журнал.-2010.-№11(30).-С.45.

На современном этапе проблема преодоления негативных процессов в системе высшего профессионального юридического образования приобретает острый и актуальный характер. Сегодня в России созданы правовые гарантии для свободного функционирования и развития системы высшего юридического образования, однако правоприменительная практика нуждается в дальнейшем развитии основных идей и концепций образовательного права.

Предполагается что новые утвержденные государственные образовательные стандарты в области подготовки бакалавров и магистров по направлению «Юриспруденция» позволят качественно повысить уровень высшего профессионального юридического образования.

Кроме того, ожидается, что государством будет поддержан курс на совершенствование системы лицензирования и государственной аккредитации юридических вузов, что в совокупности дает надежду в ближайшие годы увидеть специалистов в области юриспруденции, соответствующих международным стандартам подготовки профессионалов соответствующей квалификации.

СОNCLUSION

In the present diploma paper the author deals with contemporary problems of higher education in general and higher legal education in particular in Russia, analyzes the reasons for these problems, and tries to make a number of proposals aimed at improvement of higher legal education in Russia.

Currently, the quality of higher legal education in Russian Federation is low and caused by the following reasons:

1. Redundancy of legal education. Over the past 10-15 years the lawyer is one of the most popular professions along with economist or manager.

2. At the same time the lack of qualified legal staff. Today it is noted that legal knowledge is no longer higher education, but required basis for every human.

3. The low quality of legal education. The Russian system of legal education is still trying to meet the needs of the state legal professionals, but not the individual one. Meanwhile, in modern society the most important feature of the educational model in law profession is to focus on training of specialists capable of self-making activity.

4. The absence of the general rule of special qualification requirements for practicing lawyers and other individuals, dealing with legal services.

Presently the legal profession covers a wide spectrum of human activity in society, including the area of ??legislative, executive and judicial branches, all levels of government, the leadership of the various enterprises, institutions, organizations, serving in law enforcement, attorneys, notaries, private detective work, legal advisor work, business lawyer, the scientific researching work and lecturing activities.

Today the creation of legal state implies improving legal literacy, increasing legal awareness and involving population into the legal activity. The high level of the legal awareness and legal culture of the society - is the foundation of the legal state.

At the present stage the problem of overcoming the negative processes in the system of higher legal education in Russia becomes sharp and relevant. Legal guarantees for the free functioning and development of higher legal education exists, but the law enforcement practice requires further development of the basic ideas and concepts of educational law.

Approved federal state education standards in the field of bachelor's and master's degrees in «Law» must raise the level of higher legal education. Furthermore, it is expected that the government will support the course to improving the system of licensing and state accreditation of law high schools. All these measures gives hope in the coming years to see specialists in law, appropriate international standards in training professional qualifications.

ПЕРЕЧЕНЬ СОКРАЩЕНИЙ

ВЦИК - Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет;

ГК РФ - Гражданский кодекс Российской Федерации;

МВД - Министерство внутренних дел;

ООН - Организация Объединенных Наций;

РСФСР - Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика;

РФ - Российская Федерация;

СНГ - Содружество Независимых Государств;

СНК - Совет Народных Комиссаров;

СССР - Союз Советских Социалистических Республик;

ФАС - Федеральная антимонопольная служба;

ФГОС - Федеральный государственный образовательный стандарт;

ФЗ - Федеральный закон;

ЦК ВКП (б) - Центральный комитет Всесоюзной Коммунистической партии (большевиков);

ЦК КПСС - Центральный комитет Коммунистической партии Советского Союза;

ЮНЕСКО - UNESCO - United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization - Организация Объединённых Наций по вопросам образования, науки и культуры.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Нормативные правовые акты

1.1. Конституция Российской Федерации //Российская газета.-1993.25дек.- №273.-Ст.34.

1.2. Закон Российской Федерации «Об образовании» от 10 июля 1992г. № 3266-1//Российская газета.-1992.31июля.- №172.

1.3. Федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996г. №125-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации.-1996.-№35.-ст.4135.

1.4. Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в части изменения понятия и структуры государственного образовательного стандарта)» от 01 декабря 2007г. № 309-ФЗ //Собрание законодательства Российской Федерации.-2007. -№49. -ст.6070.

1.5. Федеральный закон «О ратификации Европейской конвенции об эквивалентности дипломов, ведущих к доступу в университеты и Протокола к ней» от 08 июля 1999г. №147-ФЗ//Собрание законодательства Российской Федерации.-1999.-№28.-ст.3480.

1.6.Областной закон Ростовской области «Об образовании в Ростовской области» от 22 октября 2004г. №184-ЗС //Наше время.-2004.04 ноября.- №270.