История государственного управления в России: опыт и проблемы

Завершение процесса оформления абсолютизма в России изменило статус монарха. В октябре 1721 г. после успешного окончания Северной войны (1700-1721) Сенат и Святейший Синод присваивают Петру I титул «Император, Великий и Отец Отечества».[23,с.157]

Правовой статус абсолютного монарха-самодержца был определен еще до провозглашения империи, в Артикуле воинском (1715 г.) В толковании к ст. 20 артикула отмечалось следующее: «Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах ответу дать не должен; но силу и власть имеет, свои государства и земли, яко христианский государь по своей воле и благомнению управлять».[24]

Появление новых правовых норм самодержавия способствовало изменению порядка престолонаследия. До Петра I трон передавался по закону -- от отца к старшему сыну. 5 февраля 1722 г. император утвердил право назначать себе преемника, тем самым воля монарха во всех сферах государственной и общественной жизни стала единственным источником закона -- все указы издавались либо самим самодержцем, либо от его имени. Все государственные учреждения были обязаны исполнять решения монарха, его присутствие в любом месте и в любое время прекращало действия и изменяло субординацию любой властной структуры -- высшие полномочия переходили к нему. Монарху подчинялась вся система судебной власти -- его решения отменяли любые другие, он утверждал приговоры и имел право помилования, его воля была главным источником судопроизводства. Царь был верховным главнокомандующим вооруженными силами России, с 1721 г. стал юридическим главой Русской православной церкви.

Защита интересов монарха получила развитие в Артикуле воинском, где политические преступления составляли содержание ст. 3, 16, 17. На первое место среди них было поставлено любое выступление против жизни, здоровья, чести государя. Подробно говорилось об измене. Специальная ст. 17 была посвящена такому преступлению, как возмущение и бунт против царя. За нее политические преступления была установлена смертная казнь.[24]

Центральные органы управления, такие как Боярская дума и приказы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превратилась в периодически созываемое совещание приказных судей. Она стала контрольным органом, наблюдавшим за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов местного управления.[8, c.38]

В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, окончательно исчез.

Усиление абсолютизма выразилось в создании в 1697 г. Преображенского приказа, который первоначально являлся личной канцелярией царя. С 1702 г. основной функцией приказа стало расследование государственных преступлений, по терминологии того времени -- дела по первым двум пунктам: измена и преступления против здоровья царя. В 1718 г. в Петербурге была создана Тайная канцелярия, имеющая функции, аналогичные функциям Преображенского приказа, и подчиняющаяся Ф. Ю. Ромодановскому. С 1725 г. приказ был переименован в Преображенскую канцелярию, в 1729 г. упразднен.

Частые и длительные отлучки царя вызывали необходимость создания органа для оперативного решения самых разнообразных текущих проблем. 22 февраля 1711 г. был образован Правительствующий Сенат[12, с.85] -- вначале временный орган, замещающий царя во время отъездов. Указами от 2 и 5 марта 1711 г.[25] Сенат был преобразован в постоянно действующий высший государственный орган управления.

По указу 1722 г. «О должности Сената» в его состав вошли все президенты коллегий, однако скоро стала ясна ошибочность подобного решения. С 1722 г. в состав Сената могли входить только высшие сановники. Организационно структура Сената состояла из присутствия -- общего собрания всех членов и канцелярии, осуществляющей делопроизводство, во главе с обер-секретарем. Все решения выносились присутствием только единогласно, в случае несогласия с решением любого сенатора оно было недействительным. В таком варианте сенатор был обязан письменно объяснить причину своего отказа поддержать проект. Компетенция Сената была фактически неограниченна: судебные, финансовые, военные, административные, внешнеполитические и иные функции, включая чрезвычайные события (бунты, эпидемии и т. д.).[26]

В январе 1722 г. учреждается должность генерал-прокурора. В его функции входили общий контроль за деятельностью Сената, включая законодательную сферу, руководство канцелярией, доведение до сената воли императора. Анализируя права генерал-прокурора, закрепленные «Должностью» от 27 апреля 1722 г., приходится отметить, что они не столько контролировал Сенат, сколько руководил им. Его ближайшим помощником был обер-прокурор[27]

В феврале 1722 г. при Сенате назначается герольдмейстер. Еще при создании Сената был ликвидирован Разрядный приказ, а его функции перешли к разрядному столу, который вел списки служилого сословия, проводил смотры, учитывал уклоняющихся от службы и т. п. Теперь все это находилось в ведении герольдмейстерской конторы. В 1722 г. была учреждена должность генерал-рекетмейстера. месте со штатом чиновников, подчиненных ему (рекетмейстерская контора), он курировал прохождение делопроизводства в коллегиях и правильность судопроизводства. Рекетмейстер принимал жалобы на решения коллегий, в случае нарушения законности дело доказывалось императору, после его визы -- Сенату для окончательного приговора. В отдельных случаях рекетмейстер имел право обращаться к императору, а при затягивании решения важных дел -- непосредственно в Сенат.

С 1722 г. с упразднением Ревизион-коллегии Сенат начал осуществлять и финансовый контроль посредством созданной при нем ревизион-конторы.[8, с.42]

В итоге Сенат стал не только и не столько органом управления, сколько высшим контрольным органом системы управления России.

Связь между губерниями и Сенатом осуществляли специальные комиссары, по два от каждой губернии, назначавшиеся губернаторами. Комиссары следили за реализацией указов Сената, собирали необходимые сведения и т. п. С созданием коллегий именно они стали связующим звеном между Сенатом и губерниями.

При Петре I завершилось многовековое противостояние церковной и государственной власти. В январе 1721 г. утвердил Духовный регламент[28], который провозглашал необходимость коллегиального, вместо единоличного, управления церковью. В феврале 1721 г. был торжественно открыт Святейший Всероссийский Правительствующий Синод -- орган управления церковью, высшей властью над которым обладал монарх. Для постоянного государственного контроля в 1722 г. была учреждена должность обер-прокурора Синода, который согласно инструкции должен присутствовать на заседаниях Синода. В ведении Синода находились вопросы веры, богослужения, религиозной нравственности, толкования церковных канонов, борьбы с ересями, управление епархиями, открытие новых приходов, избрание и представление монарху кандидатов в архиереи, духовное судопроизводство и т. п.[1, с.119]

После всех реорганизаций начала XVIII в. приказная система с отсутствием четкой регламентации деятельности, параллелизмом в работе, запущенным делопроизводством, взяточничеством и казнокрадством находилась в кризисном состоянии.

Многолетняя подготовительная работа привела к реформе 1717-1720 гг., в ходе которой было упразднено большинство приказов и создана система коллегий. Указ 12 декабря 1718 г. перечисляет их в следующем порядке: 1) Чужестранных дел, 2) Камер-, 3) Юстиции, 4) Ревизион-, 5) Воинская, 6) Адмиралтейская, 7) Коммерц-, 8) Берг- и Мануфактур-, 9) Штатс-контор-коллегия. В 1721 г. была ( издана Вотчинная коллегия, в 1722 г. -- Малороссийская, в 1721 г. -- Духовная коллегия -- Синод. По статусу Иностранная, Военная и Адмиралтейская коллегии были равны Сенату, все остальные подчинялись ему.[29, с.136]

Организационное устройство, регламентация деятельности и делопроизводство в коллегиях определялись изданным 28 февраля 1720 г. Генеральным регламентом. На основе Генерального регламента были изданы специальные для разных коллегий регламенты; не было создано регламентов Юстиц- и Вотчинной коллегий.[30]

Коллегия состояла из присутствия и канцелярии. Обычно присутствие насчитывало 11 членов: президент, вице-президент, 4 советника, 4 асессора плюс советник или ассесор-иностранец; в главнейших коллегиях иностранец назначался вице-президентом. Президент назначался императором, вице-президент и члены -- Сенатом с последующим утверждением императором. Контроль за деятельностью коллегии осуществляли прокурор и фискалы. Во главе канцелярии был секретарь. Штат канцелярии состоял из актуариуса, регистрировавшего всю поступавшую документацию, регистратора, записывавшего краткое содержание поступивших документов в особые журналы, нотариуса, составлявшего протоколы заседаний присутствия. Решения принимались большинством голосов, если голоса делились поровну, то силу получала та часть, которую поддержал президент. Дела, которые коллегия не могла решить, передавались в Сенат. Коллегия могла опротестовать решение Сената, при повторном указе Сената обязана была его.[29, с.140]

Но и вновь созданные коллегии не смогли охватить все сферы управления, ряд функций оставались в ведении старых приказов -- Ямского, Преображенского, другие -- в ведении канцелярий, контор, палат. Дворцовыми землями управлял Приказ большого дворца, царским двором -- Канцелярия дворцовых дел.

Положительными в создании новой системы центральных органов управления являлись в основном отраслевой принцип деятельности, схватывающий территорию всей империи, более высокая оперативность и эффективность, лучший контроль, четкое определение прав и обязанностей. Однако реформа проводилась непоследовательно и фактически не завершилась. Система приказов не была до конца ликвидирована, отраслевой принцип нарушался (Вотчинная коллегия -- сословный орган дворянства), не было преодолено смешение судебных, финансовых функций в деятельности Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегий, не соблюдалась коллегиальность.

Новое чиновничье местничество, в отличие от старого боярского, базировалась на Табели о рангах, введенной в 1722 г. Согласно Табели вводилась новая классификация армейской, штатской и придворной службы с разделением каждой на 14 рангов, или классов. Было введено право на получение личного дворянства -- это право давал 14-й низший класс чинов и потомственное -- 14-й класс для военных чинов и 8-й для гражданских. Основная часть документации в коллегиях оформлялась не включенными в Табель канцеляристами, подканцеляристами и копиистами.[31]

Бюрократия распалась на три основные группы: l-IV, V--XII, XIII--XIV классы, материальное положение которых отличалось так же, как раньше у бояр-вотчинников, поместного дворянства и низшей части служилого сословия. Зачисленный на службу чиновник XIV класса два месяца не получал денежного жалованья, которое, кстати, покрывало не более одной трети самых необходимых расходов на питание, одежду, обувь.

Традиционные недостатки российского управления -- взяточничество, коррумпированность, беззаконие -- вынудили Петра I создать новую систему контрольных органов. В указе от 2 марта 1711 г. об образовании Сената в последнем пункте учреждалась должность фискалов, указом от 5 марта вводилась высшая должность обер-фискала. Обязанностью фискалов было ведение тайного контроля за всеми лицами, государственными органами. В губерниях вводились провинциал-фискалы, в каждом городе по 1-2 городских фискала, с созданием коллежи появились коллежские фискалы. В войсках вводились армейские (до 1732 г.) фискалы во главе с генерал-фискалом, в церкви -- инквизиторы во главе с протоинквизитором, были даже специальные купеческие фискалы. В случае подтверждения доноса фискал получал половину штрафа. За ложный донос фискал подлежал наказанию, как и за доносы, совершенные в корыстных целях.[20, с.25]

С 1722 г. формируется система прокурорского надзора. После создания при Сенате постов генерал-прокурора и обер-прокурора были учреждены прокуроры в губерниях, надворных судах, Синоде. В главном их функции сводились к следующему: контроль за соблюдением законности, судопроизводством и органами охраны правопорядка, включая фискалов, и содержанием преступников. Генерал- и обер-прокуроры подлежали суду императора, остальные прокурорские чины судились в Сенате.

Высшей судебной инстанцией в России являлся император -- его поля была единственным источником закона. Самые важные политические и иные дела он разбирал лично или с помощью Преображенского приказа, иногда -- временных канцелярий розыскных дел. При необходимости он отменял любые решения иных судебных органов. Сенат снялся судом первой инстанции при разборе преступлений высших должностных лиц, обычно по указу царя. В указе о создании Сената не определялись категории дел, подлежащих его подсудности, по крайней мере его суду подлежали сенаторы и прокурорские чины (кроме генерал- и обер-прокурора). Для всех остальных судебных органов Сенат являлся высшей апелляционной инстанцией, решения его были окончательными.[1, с.109]

Юстиц-коллегия была судом первой инстанции для всех чиновников-иностранцев, служивших в коллегиях, и для церковнослужителей по особо тяжким преступлениям, являлась апелляционной инстанцией для нижестоящих судов. Коммерц-коллегия рассматривала дела с участием иностранных купцов, выносила решения по всем морским купеческим спорным делам, а также делам, связанным с вексельным правом.[5, с.183-184]

Камер-коллегия с 1722 г. занималась разбором дел о хищениях государственных средств, Мануфактур-коллегия судила фабрикантов, заводчиков, их детей, приказчиков и мастеровых (кроме государственных и уголовных дел). Вотчинная коллегия рассматривала так называемые спорные дела -- установление путем следствия и суда земельных прав, оспариваемых разными владельцами. Синод, как мы указывали, разрешал дела лиц духовного звания.

В апреле 1713 г. указом царя при губернаторах создаются ландраты (советы дворян), судопроизводством занимались ландрихтеры. В их обязанности до 1719 г. входил суд над уездным сельским населением, они выводились из-под юрисдикции губернатора и судились в Сенате. В январе 1719 г. территория страны была поделена на 11 судебных округов гофгерихтов, из них только пять совпадали с губерниями, в трех губерниях (Петербургской, Рижской и Сибирской) было по два округа, в Архангельской и Астраханской их не было.[1, с.111]

В каждом округе создавался надворный суд. Надворные суды были коллегиальными и состояли из президента, вице-президента и нескольких членов. Фактически суд не отделялся от администрации -- в семи округах председателями были назначены губернаторы и вице-губернаторы. Надворный суд являлся первой инстанцией судопроизводства для иногородних и лиц, не имевших недвижимости в губерниях. Он рассматривал уголовные и гражданские дела, должностные преступления, утверждал приговоры нижних судов в случае вынесения высшей меры наказания. Обвинителем выступал фискал, с 1720 г. за соблюдением законности в судах наблюдал прокурор. Надворный суд был также кассационной инстанцией для всех нижних судов. Нижние суды были двух типов: коллегиальные -- провинциальные, созданные в наиболее крупных городах во главе с обер-ландрихтерами и несколькими асессорами, и городовые или земские в небольших городах с уездами, где судопроизводством занимался один человек -- обер-ландрихтер. Нижние суды рассматривали основную массу гражданских и уголовных дел. Городское население судилось в магистратах; высшим органом был Главный магистрат.

Система местного управления с ее неэффективностью, неопределенностью функций, отсутствием четкой территориальной и ведомственной регламентации нуждалась в кардинальных переменах. Создается новая единица местного управления -- губерния. В декабре 1708 г. указом «Об учреждении губерний и о расписании к ним городов» вся страна была поделена на 8 губерний: Ингерманландская, Московская, Киевская, Смоленская, Архангельская, Казанская, Азовская и сибирская. В 1711 г. создается Воронежская, в 1713 г. -- Рижская, в I 714 г. -- Нижегородская и Астраханская губернии.[32, с.95]

Во главе губерний были губернаторы, Петербургскую и Азовскую возглавляли генерал-губернаторы. Губернаторы выполняли административные, полицейские, финансовые, судебные функции и были командующими войсками в руководимых губерниях.[5, с.179]

Губерния делилась на уезды во главе с комендантами. В штат управления губернии входили: вице-губернатор, обер-комендант (военное управление), обер-комиссар (денежные сборы), обер-провиантмейстер (продовольственные сборы), ландрихтер (судопроизводство). Власть губернатора была ограничена созданными в 1713 г. ландратами -- советами дворян численностью от 8 до 12 чел. в зависимости от величины губернии. В составе ландрата губернатор действовал как президент коллегии, располагая двумя голосами. С 1711 г. уезды начали объединяться в более крупные единицы -- провинции. В 1715 г. провинциальное и уездное деление губерний было упразднено и образована новая единица -- доля (5536 дворов), Все провинциальные и уездные органы были ликвидированы, долями управляли ландраты (финансовая, полицейская, судебная власть). Всего было создано 146 долей.[32, с.101]

Создание системы коллегий и введение подушной подати привели к новой реформе местного управления. В 1719 г. все губернии были разделены на 45 провинций, вскоре их число достигло 50, долевое деление было упразднено. Центральные провинции возглавили губернаторы и вице-губернаторы, остальные -- воеводы. По инструкции 1719 г. на воевод были возложены финансовые, полицейские и отчасти военные (расквартирование войск) функции. Воевода возглавлял провинциальную канцелярию, в штат которой входили надзиратель сборов, казначей, провиантмейстер и др.

Провинции делились на округа -- дистрикты, во главе которых стояли земские комиссары, назначаемые Камер-коллегией. Комиссар выполнял функции, аналогичные функциям воеводы, но главнейшей была фискальная. С 1723 г. появилась новая единица -- полковой дистрикт, не совпадающая ни с каким административно-территориальным делением. В него входило определенное количество тяглового населения, оплачивающего содержание полка. Во главе полкового дистрикта был комиссар, выбираемый из местного дворянства, который отвечал за подушные сборы и рекрутские наборы.

Администрация провинций подчинялась коллегиям. Четыре коллегии (Камер-, Штате-, Юстиц-, Вотчинная) имели на местах собственный аппарат.

В ходе губернской реформы в крупных городах по-прежнему действовала особая система управления. В 1699 г. посадское население выбирало из своей среды бурмистров, объединяющихся в бурмистерские избы во главе с президентом. Бурмистерские избы подчинялись Бурмистерской палате или Ратуше -- центральному органу в Москве.[32, с.210]

В 1718-1724 гг. была проведена реформа городского сословного самоуправления. Регламент Главного магистрата делил горожан (кроме дворянства, духовенства и иностранцев) на две гильдии: к первой относились крупные купцы, доктора, живописцы, аптекари и некоторые другие, ко второй -- мелкие торговцы и ремесленники. Вторая гильдия распределялась по цехам. Все остальное население причислялось к подлым людям, которые признавались гражданами.[33, с.290]

Бурмистерские избы были заменены городовыми магистратами (регламент утвержден в 1724 г.). Все городское население избирало бурмистров (бессрочно); присутствие магистрата (президент, бурмистры и ратманы) -- только члены первой гильдии. В компетенции магистратов находились: гражданское и уголовное судопроизводство, финансовые обязанности (раскладка и сбор государственных налогов), содержание полиции, строительство школ, богаделен, госпиталей, сиротских домов и т. п. Магистраты не подчинялись губернаторам и воеводам, но выполняли решения некоторых коллегий, например Камер-коллегии. [12, с.77].

Городовые магистраты подчинялись Главному магистрату, который контролировался Сенатом, т. е. действовал на правах коллегии.

Петр I не указал перед смертью имя своего наследника. По закону, принятому императором, в этом случае наследниками его были внук Петр Алексеевич и дочь Елизавета. Колебания окружения царя-реформатора были прерваны вооруженным выступлением гвардии, возглавляемой А. Д. Меньшиковым, в результате чего императрицей была провозглашена вдова Петра Екатерина I (1725-1727).

В ее правление кризис в не достроенной Петром системе управления усугубился и грозил привести к тотальному кризису власти. Екатерина, не обладавшая волей своего предшественника, для обуздания управленцев вынуждена была сформировать Верховный тайный совет, к которому фактически перешла вся полнота государственной власти. Лидер совета А. Д. Меньшиков стал фактическим правителем государства.[5, с.20]

Верховный тайный совет отменил местные органы власти, введенные Петром I. Была реорганизована система коллегий, изменено административно-территориальное деление в сторону ослабления независимости органов управления. Тайный совет собирался учредить в России ограниченную монархию и попытался оговорить вступление на престол Анны Иоанновны (1730-1740) специальными условиями, вынуждающими ее считаться с дворянской аристократией. Попытка эта провалилась, и Верховный тайный совет был разгромлен.[22, с.77]

Полномочия по государственному управлению были переданы кабинету министров, а фактическим правителем государства стал фаворит императрицы Бирон. Именно он и был назначен ею регентом при малолетнем наследнике Иване VI (1740-1741), который унаследовал российский престол еще в младенчестве. Уже спустя две недели после смерти императрицы он был свергнут, и регентская власть перешла к матери юного императора -- Анне Леопольдовне.

Ее правление тоже оказалось недолгим: новый дворцовый переворот возвел на престол Елизавету Петровну (1741-1761). При Елизавете были полностью восстановлены результаты реформ Петра Великого: воссоздана прежняя роль Сената, некоторые упраздненные Верховным советом коллегии и Канцелярия ее величества.

Елизавете наследовал ее племянник Петр III (1761-1762), основным фактом правления которого стало издание Манифеста о даровании вольности и свободы всему российскому дворянству. Этим документом дворяне были освобождены от обязательной военной службы.

Результатом кризисных тенденций государственной системы стал очередной властный переворот, завершивший правление Петра III воцарением Екатерины II.

Правление Екатерины II (1762-1796) ознаменовалось новыми реформами государственного управления. Несмотря на явное стремление Екатерины следовать политической линии Петра Великого, преемственность между ними была довольно условная. Череда важнейших административных преобразований направляет Российскую империю по пути просвещенного абсолютизма.

Главной идеей Екатерины становится верховенство закона на всем пространстве империи. Императрица предпринимает попытку разработать системное законодательство, охватывающее все сферы деятельности государства. При Екатерине складывается законодательство современного типа: тексты законов пишутся не вольным языком, а строгими юридическими формулировками. Законы перестали носить сумбурный характер, их продумывали и разрабатывали постатейно, имея в виду процедуру их реализации.[5, с.223]

В 1763 г. Сенат превращается в высшее административно-судебное учреждение, состоящее из шести департаментов: первый ведал государственными финансами и секретным делопроизводством, второй - собственно судебными делами (надзором, обобщением практики, кадровым подбором, пересмотром дел), третий ведал делами провинций (администрацией, финансами), четвертый - военными делами, пятый - местной администрацией, шестой - местными судами. Вследствие этого его роль в управлении государством сводится к минимуму.[8, с.51]

В 70-80-х гг. XVIII большая часть коллегий ликвидируется или преобразуется, но в 1796 г. они вновь восстанавливаются с введением в них принципа единоначалия, во главе каждой стоял директор. Централизация и бюрократизация государственного аппарата достигают предела, он представляет собой закрытую самодостаточную систему.

В 1775 г. началась реформа регионального управления. Согласно новому устройству государства население империи разделялось по губерниям без учета этнической принадлежности, географических условий, экономической целесообразности или общности истории, а только на основании численности. В состав губернии входили 300-400 тыс. жителей, губернии состояли из уездов по 20-30 тыс. чел. Показательно, что этим Екатерина пыталась окончательно ликвидировать саму возможность автономизации и упростить налоговую политику.[34, с.59]

Первое происходит благодаря тому, что новое деление полностью игнорирует всю предшествующую историю региона: прежние национальные автономии либо делятся на части, либо включаются в состав новых территориальных образований вместе с исконно русскими землями. Региональный национальный сепаратизм был дезорганизован.

Наряду с губернаторами к первым лицам губерний теперь относились генерал-губернаторы и дворянские предводители. Созданием выборных представителей местного дворянства и разделением административных и военных функций Екатерина II стремилась не допустить сосредоточения власти в регионе в одних руках.

При Петре I произошли большие преобразования в областях государственного управления России. Была проведена реформа центральных органов управления, приказы были заменены коллегиями. Положительными в создании новой системы центральных органов управления являлись в основном отраслевой принцип деятельности, схватывающий территорию всей империи, более высокая оперативность и эффективность, лучший контроль, четкое определение прав и обязанностей. Однако реформа проводилась непоследовательно и фактически не завершилась. Система приказов не была до конца ликвидирована, отраслевой принцип нарушался (Вотчинная коллегия -- сословный орган дворянства), не было преодолено смешение судебных, финансовых функций в деятельности Берг-, Мануфактур-, Коммерц-коллегий, не соблюдалась коллегиальность. Создан Сенат, который стал не только и не столько органом управления, сколько высшим контрольным органом системы управления России, подконтрольный императору. Бесспорно, введение новых центральных органов управления, более упорядоченная и контролируемая их работа способствовали повышению эффективности деятельности всего государственного аппарата. Реформы Петра I преследовали ряд целей: сосредоточение всей полноты власти у монарха, появлению бюрократического аппарата, исполняющего волю монарха, унификация управления в различных областях деятельности, наличии полиции и армии, наличие единого регламента несения службы. Это все в большей части и было сделано. Петру I удалось создать сильное современное государство, с которым начали считаться во всем мире. Но отсутствие приемника и неразбериха в престолонаследии не позволили до конца довершить начатые реформы, начался период дворцовых переворотов, итогом которого стало расшатывание системы государственного управления в России, усиление влияния аристократических группировок, всевластие губернаторов на местах, сепаратизм во вновь ставших автономными регионах, распространение фаворитизма. И только при Екатерине II ситуация нормализовалась.

2.2 Государственное управление в Российской империи в годы ее расцвета

После смерти Екатерины II на престол взошел Павел I (1796-1801). Он начинает очередную реформу государственного управления, призванную покончить с последствиями деятельности предшественницы. Своей целью новый император определял восстановление управляемости империи после децентрализации и либерализации, предпринятых Екатериной. Он укрепляет трон, вводя единый порядок престолонаследия и отменяя право императора назначать наследника, что останавливает череду дворцовых переворотов. Он упраздняет многие привилегии дворянства и восстанавливает для них телесные наказания. Для искоренения вольнодумства Павел I запрещает ввоз в Россию иностранных книг, въезд в империю иностранцев и выезд российских граждан за рубеж. Ослабляется крепостное право, помещики не могут заставлять крестьян работать в воскресенье, барщина ограничивается тремя днями в неделю.

Восстанавливаются упраздненные Екатериной коллегии, прежде всего «экономические», государство вновь начинает активно вмешиваться в деятельность промышленников. Снова предельно централизуется государственный аппарат, в котором правитель пытается внедрить беспрекословное подчинение и отсутствие всякого самоуправления. Подобные реформы значительно ущемляли положение дворянства, которое смогло за время относительной слабости власти добиться частичной свободы от государевой службы и стать самодостаточной общественной прослойкой. Это привело к очередному дворцовому перевороту и свержению Павла.

Александр I (1801-1825) начинает реформу государственного управления с отмены ограничений дворянской вольности, осуществленных Павлом. Он также снимает ограничения на въезд и выезд граждан за рубеж, ввоз в страну книг. Жалованная грамота Екатерины восстанавливается в полном объеме.[5, с.236]

В 1802 г. была начата министерская реформа, которая проходила в 2 этапа: первый - министерская реформа 1802 - 1811 гг. и второй - завершение правового оформления министерской системы управления относится к 1811 - 1832 годам.[35, с.96]

8 сентября 1802 г. были изданы манифест "Об учреждении министерств".[36] В соответствии с манифестом учреждались первые 8 министерств: военных сухопутных сил, военных морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Коллегии и часть коллежских учреждений были распределены по министерствам и подчинены власти определенного министра. Каждый обязывался представлять через Сенат ежегодный отчет о деятельности своего ведомства. После рассмотрения Сенатом он вместе с докладом и мнением последнего подавался императору. Начало министерской реформы затронуло учреждения коллежской системы управления в минимальной степени: большая часть была переподчинена власти определенного министра, с сохранением организационного устройства и практически в неизменном виде порядка делопроизводства. Остальные учреждения коллежской системы вообще не были затронуты манифестом 8 сентября 1802 г. Фактически, коллегии и коллежские учреждения стали той организационной основой, на которой и стала формироваться министерская система. В течение начального периода министерской реформы - в 1802- 1810 гг. - министры действовали в своеобразном правовом вакууме, так как кроме манифеста и указа 8 сентября 1802 г., не было других законодательных актов, регламентировавших их деятельность.[35, с.98-99]

"Общее учреждение министерств" 25 июня 1811 г.[37] стало главным и определяющим законодательным актом министерской реформы. Оно состояло из двух частей - "Образование министерств" и "Общий наказ министерствам". (401 параграф) и приложения - "Формы письмоводства". "Образование министерств" определяло общее разделение государственных дел и предметы ведения каждого министерства и каждого главного управления, во многом текстуально повторяя положения манифеста от 25 июля 1810 года. Им устанавливалось единое общее организационное устройство центральных органов управления. Министерство возглавлялось министром и его заместителем - товарищем. При министре состояли канцелярия и совет министра. Аппарат министерства состоял из нескольких департаментов, делившихся на отделения, которые в свою очередь, делились на столы. Устанавливался жесткий принцип единоначалия. Министр подчинялся императору, назначался и смещался по его выбору. Непосредственно министру подчинялись директора департаментов и канцелярии, директорам департаментов подчинялись начальники отделений, последним - столоначальники.[35, с.99]

Вместе с завершением распространения "Общего учреждения министерств" была закончена ликвидация последних коллегий и коллежских учреждений, продолжавших действовать после 1811 года. В 1812 г. была упразднена Военная коллегия, в 1819 г. - Экспедиция государственных конских заводов, в 1827 г. Адмиралтейств-коллегия. В 1832 г. прекратили свое существование Коллегия иностранных дел и Юстиц-коллегия Лифляндских и Эстляндских дел.[35, с.100]

В 1810 г. в качестве высшего законодательного органа, разрабатывающего законопроекты, позже утверждаемые императором, был создан Государственный совет. Председателем Государственного совета являлся император. Численность органа колебалась от 40 до 80 членов. Члены Совета назначались императором или входили в него по должности (министры). Государственный совет состоял из пяти департаментов: департамент законов, дел военных, дел гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства Польского. Работа осуществлялась либо в форме департаментских заседаний либо в форме общих собраний.[8, с.71]

С 20-х гг. XIX в. Государственный совет утрачивает монополию на законотворчество. Эта работа с 1826г. сосредотачивается в Собственной Его Величества канцелярии, ставшим органом, возглавляющим всю систему центральных отраслевых органов управления. Канцелярия состояла из шести отделений: первые три были образованы в 1826 г., четвертое - в 1828 г., пятое - в 1836 г., и шестое - в 1842 г.

Первое отделение контролировало деятельность министров, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников. Второе занималось кодификацией и обобщением юридической практики. Третье занималось борьбой с государственными преступлениями. Четвертое занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пятое специально было создано для подготовки проекта реформы по управлению государственными крестьянами. Шестое занималось подготовкой материалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.

После создания новых центральных органов управления окончательно определилась роль Сената - он утвердился как высший судебный орган государства. Синод вышел из-под контроля Сената и стал подконтролен лично императору. Кроме того, Николай I часто создавал особые секретные комитеты, подчиненные лично ему и не входившие в официальную структуру власти.[5, с.244]

Николай I значительно усиливает бюрократический аппарат на местах. Представительство дворянства расширяется, но его прерогативы уменьшаются. Можно, вслед за многими историками, расценивать это как усиление военно-полицейского правления в империи. Но вместе с тем несомненно, что управляемость государства в то время выросла. Очень осторожный в своих преобразованиях, этот монарх доводит систему управления губерниями до полного совершенства. Все дальнейшие преобразования системы не имели принципиального значения для ее институциональной определенности. Развитие губернской системы теперь происходит экстенсивно, а не интенсивно: новые территории осваиваются, но старое управление не меняется.

В правление Николая I была проведена первая последовательная кодификация законов Российской империи. Результатом этого труда стали Полный свод законов Российской Империи (1830) и Свод законов Российской Империи (1832). Создание этих документов упорядочило отечественное законодательство, привело к формированию в нем отдельных законодательных отраслей, обеспечило возможность для появления юристов.[5, с.256]

Правление Александра II (1855-1881) ознаменовалось значительной либерализацией политического устройства страны. Реформы царя-освободителя охватили практически все области функционирования государственного аппарата.

В 1861 г. Александр II отменяет крепостное право, чем радикально изменяет хозяйственную ситуацию в империи.

Важнейшим структурным элементом устойчивой губернской системы власти были сословное представительство и институт губернских предводителей. Стремясь уравнять права различных сословий, Александр подрывает положение дворянства в качестве главной опоры имперской власти на местах. Однако иные сословия российского общества не имели столь мощного влияния, как дворянство, а потому и не были способны заменить его в роли координатора и соправителя для губернатора. Размывается экономическая база старого господствующего сословия, но в отличие от Западной Европы, где на смену дворянству приходит сильная буржуазия, в России этого не случается. К счастью для империи, обнищание дворянства происходит достаточно медленно, а потому и падение его влияния затягивается.

В 1863 г. университеты получают права автономии, утверждаются выборность всех административных должностей, самостоятельное ведение учебными, научными и административно-финансовыми делами. В 1864 г. школьная реформа позволила получать среднее образование представителям всех сословий. В 1865 г. была отменена предварительная цензура в средствах массовой информации.

Накануне реформ был учрежден высший государственный орган - Совет министров, в который вошли в качестве членов председатели Государственного совета и комитета министров, министры. Председательствовал император

В 1862-1867 гг. страна была поделена на военные округа. В 1874 г. рекрутские наборы заменяются всеобщей воинской повинностью. В результате земской (1864), судебной (1864) и городской (1870) реформ суд был отделен от административной власти, было провозглашено равенство всех перед ним, установлена прокурорская власть и создана четкая система судебных инстанций. В процессе подготовки первой российской конституции, предусматривавшей создание представительного собрания, император Александр II был убит.[12, с.144-145]

Эпоха правления Александра III получила название «эпоха контрреформ», либеральный период развития государственности заканчивается. Александр III (1881-1894) ограничил самостоятельность выборных органов (1881), ужесточил цензуру (1882), ликвидировал университетскую автономию (1884), ограничил несменяемость судей (1885) и гласность судопроизводства по некоторым видам дел (1887), отменил прием в гимназии детей низших сословий (1887). Проводится ряд мер, ограничивающих крестьянское (1889), земское (1890) и городское (1892) самоуправление.[5, с.286-295]

Сохранились основные органы власти, сформировавшиеся в первой половине XIX в. Государственный совет играл весьма важную роль в подготовке реформ в правление Александра II, но при Александре III из-за сложившейся практики назначать в этот орган ушедших в отставку сановников и членов императорской семьи его значение стало падать. Комитет министров начинает вытеснять его из сферы реального управления.

В 1861-1882 гг. также существовал Совет министров, объединявший руководителей высших органов власти и близких к императору лиц, но, не имея четкого набора функций, он не вписался в систему государственного управления и был упразднен.

Развитие судебной системы привело к ограничению сферы деятельности Сената, за ним сохранились апелляционные и кассационные функции по уголовным, гражданским и межевым делам, а также функция толкования законов. В составе Канцелярии его величества остается только отделение гражданских дел, второе отделение передается Государственному совету, третье упраздняется, а четвертое выделяется в отдельную канцелярию. Число высших комитетов значительно сокращается, так как официальные органы власти начинают достаточно успешно выполнять их функции. Постепенно устанавливается правовое пространство российской государственности.

Правящие в первой половине XIX в. Александр I и Николай I в очередной раз преобразовали аппарат государственного управления с целью достижения его максимальной эффективности. Направления реформ двух этих правителей были совершенно разными. Александр стремился создать более целесообразную структуру и либерализовать общественные отношения, в то время как Николай пытался достичь правовой регламентации работы каждого элемента управленческого аппарата. Николай II курс либеральных реформ, но смерть не позволяет исполнить задуманное. Самой его большой заслугой является отмена крепостного права. Александр III наоборот проводит ряд контрреформ, которыми откладывает решение важных задач государственного управления(конституция, парламент).

2.3 Государственное управление в России в начале XX в.: от монархии к республике

Прежняя система государственного управления Российской империи сохранилась практически в неприкосновенности в первые годы правления императора Николая II (1894-1917). Радикальному изменению она была подвергнута в 1905 г. в результате общественного недовольства, вылившегося в первую русскую революцию. До этого значительные изменения коснулись только управления экономикой. В результате реформ С. Ю. Витте была построена эффективная система непрямого управления общественным хозяйством. При помощи налоговой политики этот министр смог стимулировать экспорт российской продукции, за счет перехода от прямых налогов к косвенным значительно пополнил государственный бюджет. В 1897 г. с введением «золотого стандарта» рубль стал конвертируемой валютой. Железные дороги были выкуплены казной, активно привлекался в российскую экономику иностранный капитал. Предпринимались первые попытки разрушить крестьянскую общину, сделать так, чтобы у крестьян преобладали собственнические интересы.[1, с.290]

Революция 1905 года привела к превращению неограниченной самодержавной власти в конституционную монархию, однако пережитки неограниченного самодержавия сохранились во многих областях жизни.[8, с.104]

На пути конституционного строительства в России важнейшими вехами стали: создание Государственной думы и Манифест об усовершенствовании государственного порядка[38], провозгласивший: 1) даровании свободы совести, слова, собраний и союзов; 2) привлечение к выборам широких слоев населения; 3) обязательный порядок утверждения Государственной думой всех издаваемых законов.

Основные законы 23 апреля 1906 г., определившие двухпалатную парламентарную систему, но сохранившие весьма широкие пределы для императорской власти. В Основных законах отмечалось, что вместе с Думой и Государственным советом император осуществляет законодательную власть, но без императорского утверждения ни один закон не приобретает силы.[39]

Государственный совет был преобразован в феврале 1906г., а в апреле ему был придан государственно-правовой статус второй парламентской палаты. Новая структура Совета состояла из общего собрания, двух департаментов, двух присутствий и канцелярии.

В октябре 1905 происходит реорганизация Совета министров - он становится постоянно действующим органом. Функции упраздненного комитета министров предавались частично Совету министров, частично Государственному совету. Министры были ответственны только перед царем и им же назначались.

В период революции оживилась деятельность первого и второго департамента Сената, а в связи со столыпинской аграрной реформой - деятельность аграрного департамента. Вместе с тем Сенат все более и боле подчиняется Министерству юстиции.

Происходили перемены в положении отдельных ведомств. Объединение ведомств с другими министерствами привело к появлению Совета государственной обороны. Департамент полиции и отделения жандармерии фактически не подчинялись Министерству внутренних дел.[8, с.107]

20 февраля 1906 г. вышло Учреждение Государственной думы, в котором определялась ее компетенция: предварительная разработка и обсуждение законодательных предложений, утверждение государственного бюджета, обсуждение вопроса о строительстве железных дорог и учреждении акционерных обществ. Дума избиралась на пять лет. Депутаты Думы были неподотчетны избирателям, их отстранение могло осуществляться Сенатом, Дума могла распускаться досрочно императором. С законодательной инициативой в Думу могли входить министры, комиссии депутатов и Государственный совет.[40]

Одновременно Учреждением было принято новое положение о Государственном совете, который был реформирован и стал верхней палатой, обладающей теми же правами, что и Дума. Все законопроекты принятые Думой, должны были затем поступать в Государственный совет и лишь в случае принятия их Советом представляться на утверждение императора. Половину реформированного Государственного совета составляли выборные члены, половину - члены по высочайшему назначению, председатель и вице-председатель ежегодно назначались императором.

В избираемую часть Совета входили представители от духовенства, Академии наук и университетов, от земских собраний, от дворянских обществ, от торговли и промышленности (всего 98 членов). Такое же число членов ежегодно назначались императором во вторую часть Совета из высших государственных сановников. Одно и тоже лицо не могло быть одновременно членом Государственной Думы и Государственного совета.

23 апреля 1906г. были изданы Основные государственные законы. Изменения в них могли осуществляться только по инициативе императора, но не Думы или Совета. В 1 гл. была дана формулировка верховной власти: Императору Всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Власть управления также принадлежала императору во всем е объеме, но законодательную власть император осуществлял в единении с Государственным советом и Государственной Думой и никакой новый закон не мог быть принят без их одобрения и вступить в силу без одобрения императора. Однако ст. 87 Основных законов предоставляла возможность императору по предоставлению Совета министров принимать указы законодательного характера в случаях, когда имелась такая необходимость, а сессия Думы и совета прерывалась. Но после открытия законодательной сессии в течении двух месяцев такой указ должен был вносится на одобрение Думы, иначе он автоматически прекращал свое действие.[39]

Не подлежат обсуждению Государственной Думой и Государственным советом вопросы об исключении или сокращении платежей по государственным долгам, о кредитах Министерству двора, о государственных займах.

Источник будущих коллизий был заложен в самом устройстве Основных законов, давших Государственному совету одинаковые законодательные права с Думой. Состоявший наполовину из высших чиновников, Государственный совет был консервативным органом, постоянно сдерживающим либеральные порывы Государственной Думы.

I Государственная дума просуществовала всего 72 дня, II Государственная дума -- 102 дня, в интервалах между их избранием и роспуском император владел правом единоличного издания законов, чем и пользовался для противодействия засевшему в думе левому большинству, подталкивающему государство к дезорганизации и анархии.[5, с.346]

Вместе с манифестом о роспуске II Думы было опубликовано новое Положение о выборах.[41] Изменение избирательного закона было проведено с очевидным нарушением Манифста 17 октября 1905 г., который подчеркивал, что никакие новые законы не могут приниматься без одобрения Государственной думой.

Новый избирательный закон значительно урезал представительство окраин - Польши, Кавказа, Средней Азии. Возросло число выборщиков от землевладельческой курии, сократилось от крестьянской. Городская была разделена на две: в первую входили цензовые элементы.

Выборы, проведенные на основе нового избирательного закона, дали большинство в Думе Союзу 17 октября и консервативным политическим элементам. Только III Государственная дума, избранная по измененному регламенту, оказалась способной на конструктивное сотрудничество с властями. Именно в период ее существования (1907-1912) были приняты основные законы, обеспечившие поступательное развитие российского общества, прерванное Первой мировой войной. Столыпинская аграрная реформа освободила крестьянство от власти общины и вывела из состояния кризиса сельское хозяйство, но результатам этой деятельности не суждено было реализоваться.

Во время войны управление государством значительно изменилось. Вся полнота власти перешла к руководству военных округов и генерал-губернаторам, что практически полностью парализовало губернскую систему управления. Император, взявший на себя командование войсками, фактически устранился от управления государством, что привело к «чехарде министров» в ведущих ведомствах и, как следствие, потере Советом министров управления над страной. Два надежнейших механизма управления Государством фактически не функционировали. Вместо этого в условиях чрезвычайного положения были созданы военно-промышленные комитеты, ротировавшие различные сферы жизни государства в интересах фронта. Обилие этих комитетов вносило дополнительную дезорганизацию.[42, с.250]

К тому времени достаточно большие полномочия получили автономные региональные образования в составе Российской империи. Во время войны их органы власти стали источниками сепаратизма. Завершающим аккордом государственного развала стал роспуск IV Государственной думы, последовавший 25 февраля 1917г

Февральская революция ускорила агонию Государственной думы, 27 февраля частное совещание думы (около 200 чел.) избрало Временный комитет, который взял на себя полномочия главного исполнительного органа в столице. Важнейшим его шагом было создание Временного правительства. Дальнейшее существование Государственной думы и ее ликвидация объясняются несоответствием юридического статуса, политической роли этого органа той ситуации, которая сложилась в стране. Частные совещания Государственной думы трансформировались в Совет общественных деятелей, что означало окончательное правовое вырождение думы, превращение ее из законодательного в чисто общественный орган. В мае 1917 г. Временным правительством была упразднена назначаемая часть Государственного совета, 6 октября был официально провозглашен роспуск обеих палат думы.[20, с.80]

Политическая культура российского общества подразумевала под властью самодержавие, поэтому Временное правительство превратилось в высший орган государственной власти в сфере законодательства, контроля и управления, подменив собой Государственную думу и подчинив себе Сенат, Синод и Особые совещания. Ликвидация самодержавия, игравшего интегрирующую роль в российской государственности, и Государственной думы -- общенационального представительного органа, двоевластие, задержка с созывом Учредительного собрания привели к кризису власти, выразившемуся в создании трех коалиционных правительств: 5 мая, 24 июля, 25 сентября 1917г. В партийном отношении наблюдался процесс усиления в правительстве социалистических партий.

Министерство императорского двора и уделов было упразднено, кабинетские и удельные земли передавались в Министерство земледелия, предприятия -- в Министерство торговли и промышленности, здания и сооружения -- в Министерство внутренних дел.