Избирательная система в Российской Федерации

Для избрания во втором туре достаточно относительного большинства голосов, и поэтому такую систему называют системой двух туров. Если же во втором туре тоже требуется абсолютное большинство голосов, как, например, в Германии при выборах Федерального президента особой коллегией - Федеральным собранием, а относительного большинства достаточно лишь в третьем туре, то система именуется системой трех туров.

2.3. Пропорциональная система.

Явная несправедливость по отношению к участвующим в выборах политическим партиям, которую часто несет в себе мажоритарная система, породила систему пропорционального представительства партий и движений, сокращенно именуемую пропорциональной системой. Ее основная идея заключается в том, чтобы каждая партия получала в парламенте или ином представительном органе число мандатов, пропорциональное числу голосов, поданных за ее кандидатов на выборах. Требование пропорционального представительства подчас поднимается на конституционный уровень (см., например, ч. 3 ст. 68 Конституции Испании).

Однако пропорциональная система имеет не только плюсы, но и минусы. К числу последних относится, во-первых, то обстоятельство, что голосование при пропорциональной системе проводится по многомандатным избирательным округам, в которых соперничают списки кандидатов, выдвинутые политическими партиями и движениями, следовательно, избиратель должен выбирать не между персонами, как при мажоритарной системе (хотя и при ней практически для избирателя зачастую больше значима партия, нежели личность кандидата, ею выдвинутого), а между партиями (движениями) и голосовать за список кандидатов, из которого ему известны в лучшем случае несколько лидеров. Правда, с другой стороны, руководство партии (движения) может таким образом наряду с громогласными ораторами провести в парламент неизвестных широкой публике людей, которые, будучи профессионалами в различных сферах, в состоянии компетентно участвовать в разработке законов и контроле за деятельностью исполнительной власти. Впрочем, следует оговориться, что может сложиться и такая ситуация, когда эти неизвестные люди окажутся личностями бесполезными или даже одиозными.

Во-вторых, неограниченное использование пропорциональной системы может привести к появлению в палате множества мелких фракций, объединенных вокруг маловлиятельных, но амбициозных лидеров, которые, не будучи способны к конструктивному сотрудничеству, путем обструкции препятствуют принятию необходимых для страны или соответствующего регионального сообщества решений. Характерный пример представлял собой польский Сейм в 1989-1993 годах, где при общей численности 460 депутатов одной из крупных фракций оказалась насчитывавшая менее полутора десятков депутатов фракция Партии любителей пива.¹¹ Маклаков В. В. Избирательное право стран - членов европейских сообществ / ИНИОН РАН. М., 1998. С.40-42. Такие ситуации особенно нежелательны в условиях, когда правительство должно опираться на парламентское большинство. Даже если такое большинство удается создать, оно обычно недолговечно, и раскол его приводит к правительственным кризисам. Например, в Италии в условиях действия Конституции 1947 года, учредившей парламентарную республику, и пропорциональной системы выборов палат Парламента правительство держалось обычно не более года.¹¹ Лейкман Д., Ламберт Дж. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1998.С.58.

Чтобы избежать нежелательной политической дробности парламентских палат, которая порождается пропорциональной системой выборов, в ряде стран введен так называемый заградительный пункт, то есть установлен минимальный процент голосов, которые должен собрать партийный список кандидатов для участия в пропорциональном распределении мандатов. Одной из первых, если не первой, заградительный пункт в виде 5-процентной оговорки установила Федеративная Республика Германия, где закон допустил к распределению мандатов в Бундестаге только партийные списки, собравшие не менее 5 процентов действительных голосов (там есть еще отдельные исключения из этого правила, но мы их затронем ниже). В дальнейшем заградительный пункт стал применяться довольно широко, включая постсоциалистические страны, и обычно колеблется от 3 до 5 процентов. В Польше же с 1993 года для того, чтобы быть допущенными к распределению мандатов, партийные списки по избирательным округам должны получить не менее 5 процентов, списки партийных коалиций - не менее 8 процентов, а списки во всепольском округе - не менее 7 процентов голосов избирателей. Здесь, пожалуй, наиболее высок уровень ограждения парламента от малых партий. Тем самым мандаты, которые могли бы достаться мелким политическим группировкам, передаются крупным и распределяются между ними. Так разрешается противоречие между справедливостью и целесообразностью. Впрочем, справедливость чисто пропорционального распределения в силу изложенного выше оказывается весьма условной.

В странах со сложившейся партийной системой ущерб от заградительного пункта незначителен. Напротив, там, где, как у нас, четкой партийной системы еще нет, в результате действия заградительного пункта пропадает значительная часть голосов избирателей. У нас в России, по некоторым данным, на выборах в Государственную Думу 1995 года из-за 5-процентного барьера пропало около половины поданных голосов. Отсюда вывод: нужны крупные политические объединения.

Распределение мандатов при пропорциональной системе происходит по нескольким схемам.

Одна из них заключается в определении избирательной квоты (раньше она именовалась избирательным метром), то есть того числа голосов, которое необходимо для избрания одного депутата. Затем на квоту делится число голосов, собранных каждой из допущенных к распределению мандатов партий, и частное от этого деления дает число мандатов, полагающихся этой партии. Определяется квота разными способами.

Простейшей является квота, названная по имени ее создателя - британского барристера (адвоката высшей квалификации) Хэйра. Квота Хэйра определяется путем деления общего числа поданных голосов на число подлежащих распределению мандатов. Чтобы читатель яснее представил себе, как происходит распределение, приведем простой числовой пример.

Предположим, что в избирательном округе, от которого подлежат избранию 7 депутатов, баллотируются списки пяти партий и соотношение поданных за них голосов следующее:

А - 65 Б - 75 В - 95 Г - 110 Д - 30

Всего, таким образом, подано 375 голосов (на практике это могли бы быть, например, 375 тыс. или 37,5 млн. голосов). Квота Хэйра будет выглядеть так: О = 375: 7 = 53,6. Делим результаты партий на квоту и получаем:

А - 65: 53,6 = 1 мандат и в остатке 11,4 голоса; Б - 75: 53,6 = 1 мандат и в остатке 21,4 голоса; В - 95: 53,6 = 1 мандат и в остатке 41,4 голоса; Г - 110: 53,6 = 2 мандата и в остатке 2,8 голоса; Д - 30: 53,6 = 0 мандатов и в остатке 30 голосов.

Мы распределили 5 мандатов из 7. Оставшиеся можно распределить разными методами. Один из них - применяемый при выборах в российскую Государственную Думу метод наибольшего остатка, при котором нераспределенные мандаты переходят к партиям, имеющим наибольшие неиспользованные остатки голосов. В нашем примере оставшиеся два мандата перешли бы к партиям В и Д. Итог был бы следующим:

А - 1 мандат, Б - 1, В - 2, Г - 2, Д - 1 мандат,

но таким образом, партия Б получила бы один мандат на 75 голосов, а партия Д - на 30.

Другой метод - наибольшей средней - заключается в том, что число полученных партией голосов делится на число полученных ею мандатов плюс один, (этот метод применялся во Франции до 1958 г.), а нераспределенные мандаты передаются партиям с наибольшими средними. Пример:

А - 65: (1+1)= 32,5; Б - 75: (1+1) = 37,5; В - 95: (1+1) = 47,5; Г - 110: (2+1)= 36,7; Д - 30: (0+1) = 30;

Два нераспределенных мандата в этом случае перешли бы к партиям Б и В. Партия Д осталась бы без представительства. Итог бы изменился: А - 1 мандат, Б - 2, В - 2, Г - 2, Д - 0 мандатов. Но и здесь получается не совсем справедливо: у партии А один мандат на 65 голосов, а у партии Б - на 37,5.

В некоторых странах применяются улучшенные квоты. Улучшение достигается часто путем увеличения знаменателя дроби или прибавления к ней единицы. Например, в Италии применяется следующая квота: О = х: (у+2), где х - общее число поданных голосов, а у - число мандатов. В нашем примере квота была бы О = 370: (7+2) = 41,1 и мандаты распределились так:

А - 65: 41,1 = 1 (остаток 23,9); Б - 75: 41,1 = 1 (остаток 33,9); В - 95: 41,1 = 2 (остаток 12,8); Г - 110: 41,1 = 2 (остаток 27,8); Д - 30: 41,1 = 0 (остаток 30).

Здесь, удалось распределить уже не 5, а 6 мандатов. Последний нераспределенный мандат перешел бы к партии Б и при методе наибольшего остатка, и при методе наибольшей средней.

Можно упомянуть еще квоту, предложенную в прошлом веке британским барристером Друпом: О = [х: (у + 1)] + 1, которая в нашем примере равнялась бы 42,1, но результат был бы тот же, что и в предыдущем случае.

В рассмотренных примерах брался один избирательный округ. Однако бывает так, что распределение оставшихся мандатов происходит на более широкой территории - объединенных избирательных округов (Австрия) или даже всей страны (Италия). Так, в Австрии избирательными округами по выборам в нижнюю палату парламента - Национальный совет - являются земли - субъекты федерации. После осуществленного в избирательных округах первого распределения мандатов второе распределение производится в двух объединенных избирательных округах, один из которых охватывает три земли (включая крупнейшую - Вену), а другой - шесть земель. В таких избирательных округах суммируются нераспределенные мандаты и неиспользованные остатки голосов из соответствующих земель, и распределение завершается применением метода д'0ндта, суть которого изложена ниже. При этом партии, не получившие мандатов при первом распределении, из второго распределения исключаются.

Чтобы избежать второго распределения, в некоторых странах применяется метод делителей. Он заключается в том, что число голосов, полученных каждой партией, делится на ряд возрастающих чисел, после чего полученные частные располагаются по убывающей. То частное, которое по своему порядковому месту соответствует числу мандатов, приходящихся на данный избирательный округ, представляет собой избирательную квоту, а число равных ей или превышающих ее частных, которые имеет партия, указывает на то число мандатов, которое она получает. Обратимся к числовому примеру и применим метод математика д'0ндта, который предусматривает деление на ряд последовательных целых чисел, начиная с единицы.

7 самых больших частных дают соответствующим партиям мандаты (А - 1, Б - 2, В - 2, Г - 2, Д - 0), а наименьшее из них - 37,5 - представляет собой в данном случае избирательную квоту. Этот метод, применяемый, в частности, при выборах нижней палаты испанского парламента - Конгресса депутатов - выгоден крупным партиям.

В других странах делится число голосов, полученных каждой партией, на несколько иной ряд делителей: это либо только нечетные числа, либо вдобавок к этому первое число бывает дробным (например, 1,4) и так далее. В зависимости от этого несколько иным может оказаться и результат распределения, Обратимся к нашим числам.

Делители: 1,4; 3; 5; 7.

Партии: А - 46,4; 21,7; 13; 9,3; Б - 53,6; 25; 15; 10,7; В - 67,9; 31,7; 19; 13,6; Г - 78,6; 36,7; 22; 15,7; Д - 21,4; 10; 6; 4,3;

При применении модифицированного метода Сент-Лагюе (действует, например, в Болгарии), результат получился тот же, но мог бы при другом соотношении голосов получиться иным. Эта система считается более выгодной для средних по влиянию партий.

Особо следует отметить институт, который позволяет партиям нарушить пропорцию при распределении мандатов и получить наибольшее количество голосов. Этот институт - объединение в блоки. Предположим, что партии А, Б и Д образовали блок, имеющий в совокупности 160 голосов. По методу д'0ндта распределение будет следующим:

Делители: 1; 2; 3; 4; 5;

Партии:

Блок - 170; 85; 56,7; 42,5; 34;

В - 80; 40; 26,7; 20; 16;

Г - 110; 55; 36,7; 27,5; 22;

Блок получил четыре мандата, партия В - два и партия Г - один. Теперь происходит распределение внутри блока:

Делители: 1;2;3;4;5;

Партии:

А - 65; 32,5; 21,7; 16,25; 13; Б - 75; 37,5; 25; 18,75; 15; Д - 30; 15; 10; 7,5; 6.

Общий результат отличается от полученного в предыдущих случаях, когда партии не были объединены в блок. Объединение помогло партиям А, Б и Д отобрать мандат у партии В в пользу партии А.

Итог: А - 2 мандата, Б - 2 мандата, В -1 мандат, Г - 2 мандата, Д - 0 мандатов. Партии А для получения одного мандата хватило теперь 32,5 голоса, тогда как партия В имеет один мандат на 80 голосов.

В результате всех приведенных способов партия (преодолевшая в соответствующих случаях заградительный пункт) получает определенное число мандатов в представительном органе. Обычно партия устанавливает очередность кандидатов в списке, в соответствии с которой кандидатам достаются мандаты. Очевидно, что чем ближе кандидат находится к началу списка, тем выше его шансы стать депутатом. Первыми по списку идут лидеры партии, а затем остальные кандидаты, чье место определяется степенью их близости к лидерам или их ценностью для лидеров. Однако то, что избиратель не может влиять на отбор кандидатов на так называемые мандатные места в списке, вызывает многочисленные нарекания, ответом на которые в ряде стран явилось введение преференциального голосования.¹¹ Лейкман Д., Ламберт Дж. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1998. С.62

Суть этого института заключается в том, что избиратель, голосующий за партийный список кандидатов, получает право указать в нем кандидатов, избрание которых было бы для него особенно желательно, то есть определить свои предпочтения (преференции) в рамках списка. Если, например, кандидат, помещенный в конце списка, получит предпочтения большинства избирателей, отдавших голоса за список данной партии, либо числа избирателей, равного действующей в стране избирательной квоте, ему обязаны дать мандат в первоочередном порядке, а кто-то, заранее помещенный на мандатное место, этого мандата не получит. Казалось бы, институт вполне демократический, но множество случаев злоупотребления им побудило итальянского законодателя урезать в 1993 году соответствующее право избирателей, которые могут теперь высказывать не более одного предпочтения. Ведь действительно, противники партии, не рассчитывая на избрание собственных кандидатов, могут проголосовать за эту партию и с помощью преференциального голосования отнять мандаты у ее лидеров в пользу будущих рядовых парламентариев. Таким образом, фракция, да и сама партия, окажется обезглавленной.

2.4. Полупропорциональные системы.

По этим названием объединены системы, которые, будучи основаны на мажоритарном принципе, то есть на требовании большинства голосов для избрания, все же дают определенные возможности представительства и меньшинству избирателей. Это достигается благодаря применению так называемого ограниченного вотума, при котором избиратель голосует не за такое число кандидатов, которое равно числу подлежащих избранию от избирательного округа депутатов, а за меньшее.

Типичным примером такой системы была действовавшая в Японии до 1993 года система единственного непередаваемого голоса. При этой системе партия в многомандатном избирательном округе выдвигает не список кандидатов, баллотирующийся как единое целое, а отдельных кандидатов. Избиратель же в этом многомандатном округе голосует только за одного из кандидатов, хотя от округа должно быть избрано несколько или даже много депутатов. Избранным считается кандидат, собравший наибольшее число голосов.

Другой пример ограниченного вотума - порядок выборов части сенаторов в Испании. Избирательным округом служит провинция, от которой избираются, как правило, четыре сенатора, но избиратель голосует не более чем за трех кандидатов. Избранными считаются четыре кандидата, получившие в провинции наибольшее число голосов.

Ограниченный вотум требует от политических партий точного расчета при выдвижении их кандидатов. Надо хорошо представлять себе, сколько голосов насчитывает партийный электорат и как они могут распределиться между кандидатами от партии. Ведь если партия выдвинет в избирательном округе слишком много кандидатов, голоса ее электората "распылятся" между ними и вполне может случиться, что ни один не окажется избранным. С другой стороны, если кандидатов будет мало, то они могут получить больше голосов, чем нужно для избрания, а эти лишние голоса ничего партии не дают, кроме сожалений о неиспользованной возможности провести дополнительно еще одного или более своих депутатов.

Тот факт, что избиратель, принадлежащий к большинству, может влиять своим голосованием на выбор не всех депутатов от избирательного округа, открывает возможности для меньшинства провести в представительный орган в этом избирательном округе одного или даже нескольких своих депутатов, либо несколько депутатов пройдут от разных меньшинств. Разумеется, пропорционального представительства здесь, как правило, не получается (большинство обычно бывает непропорционально велико), и потому такие избирательные системы называют полупропорциональными.¹¹ Лейпхарт А. Конституционные альтернативы для новых демократий // Политические исследования. 1999. № 2. С. 135-137.

К этой же группе систем относится и так называемый кумулятивный вотум, применяемый, в частности, на выборах в органы местного самоуправления в Баварии и некоторых других землях Германии. Избиратель в Баварии имеет три голоса, что меньше числа депутатов от данного избирательного округа, но он может либо отдать три голоса одному из кандидатов, либо отдать два голоса одному кандидату, а третий - другому, либо, наконец, раздать по одному голосу трем кандидатам. Система считается пригодной для небольших избирательных единиц (территорий), в которых избиратели хорошо знают всех кандидатов, а их политическая принадлежность для избирателей большого значения не имеет.

2.5. Система единственного передаваемого голоса.

Эта система в теории считается самой справедливой, так как позволяет сочетать персональный выбор с обеспечением пропорциональности представительства партий. Однако ее распространению препятствует определенная техническая сложность определения результатов выборов.

В многомандатном округе кандидаты выдвигаются в таком же порядке, как при системе единственного непередаваемого голоса, то есть каждая партия может выдвинуть столько кандидатов, сколько сочтет необходимым, и допускается выдвижение независимых кандидатов. Избиратель же действует, как при мажоритарной системе с альтернативным голосованием, то есть против фамилии наиболее желательного кандидата отмечает первую преференцию, затем против фамилии следующего - вторую и так далее. Формально он не связан партийной принадлежностью кандидатов, хотя на практике, скорее всего, будет принимать ее во внимание, считаясь с рекомендациями партии, которой симпатизирует.

После установления общего числа проголосовавших или общего числа действительных бюллетеней определяется избирательная квота. Затем бюллетени раскладываются по пачкам с учетом первых предпочтений, выраженных определенным кандидатам. Кандидаты, получившие квоту, считаются избранными. Однако обычно такие кандидаты получают сверх квоты определенный излишек голосов, который им не нужен. Этот излишек передается кандидатам, не получившим квоты, в соответствии со вторыми предпочтениями. Вопрос: какие же именно бюллетени надо передать?

Например, квота составляет 2700 голосов. Кандидат А получил 3700 первых предпочтений. У него 1000 лишних голосов. Из всех его 3700 бюллетеней в 370 (10 %) второе предпочтение отдано кандидату Б, а в 740 (20 %) - кандидату В. Что касается остальных бюллетеней, то там второе предпочтение либо отдано кандидатам, также получившим квоту, либо никому не отдано. Поэтому из 1000 лишних голосов 100 (10 %) отдаются кандидату Б, а 200 (20 %) - кандидату В. Если, скажем, кандидат В тем самым добрал голоса до квоты, он также считается избранным.

Если после того, как распределены излишки голосов, остались незамещенные мандаты и неизбранные кандидаты, исключаются неизбранные кандидаты, получившие наименьшее число голосов, а бюллетени, в которых им отдано первое предпочтение, передаются другим кандидатам в соответствии со вторыми предпочтениями подобно тому, как делается при альтернативном голосовании.

По этой системе избирается, например, верхняя палата индийского Парламента - Совет штатов. Однако надо иметь в виду, что голосуют там не избиратели, а депутаты законодательных собраний штатов. Поэтому все подсчеты производятся весьма квалифицированными людьми.¹¹ Ковлер А. И. Избирательные технологии: Российский и зарубежный опыт / ИГП РАН. М., 1998.С. 23-25.

2.6. Смешанные системы.

Смешанная избирательная система возникает тогда, когда при выборах одной и той же представительной палаты применяются различные системы. Это обычно продиктовано стремлением соединить преимущества различных систем и по возможности исключить или компенсировать их недостатки. Характерен в этом отношении порядок выборов немецкого Бундестага, послуживший примером для ряда стран, в том числе и для России.

Согласно федеральному избирательному закону в редакции 1994 года, половина состава Бундестага (328 депутатов) избирается по одномандатным избирательным округам по мажоритарной системе относительного большинства. Другая половина избирается по земельным спискам кандидатов, то есть каждая из 16 земель (субъектов федерации) является многомандатным избирательным округом, в котором баллотируются земельные списки кандидатов, составленные политическими партиями, мандаты между которыми распределяются по пропорциональной системе. Соответственно каждый избиратель имеет два голоса первый в одномандатном избирательном округе, а второй за земельный список. Оба голоса подаются в одном конверте. Кандидат от партии может одновременно баллотироваться и в одномандатном избирательном округе, и по земельному списку.

С определением результата выборов в одномандатном округе все ясно: кто получил больше первых голосов, чем другие кандидаты, тот и избран. Что же касается определения результатов выборов по земельным спискам, то это гораздо более сложное дело.

Сначала подсчитываются вторые голоса, поданные за каждый из земельных списков. При этом не учитываются вторые голоса тех избирателей, которые свой первый голос отдали за кандидата, победившего в избирательном округе, если этот кандидат был выдвинут не партией, а избирателями, или партией, земельный список кандидатов которой в соответствующей земле не был допущен земельным избирательным комитетом. Из общего числа депутатских мандатов от данной земли исключаются мандаты, полученные в одномандатных избирательных округах кандидатами, которые выдвинуты избирателями, а также партиями, не допущенными к распределению мандатов по пропорциональной системе (не преодолевшими заградительный пункт).

Здесь речь идет о партиях, земельные списки которых не получили на территории страны 5 процентов действительных вторых голосов или не провели своих кандидатов в депутаты хотя бы в трех одномандатных избирательных округах. Это ограничение не распространяется на земельные списки кандидатов от партий национальных меньшинств; их списки допускаются к участию в распределении мандатов, даже если не преодолеют заградительный пункт.

Таким образом, кроме вторых голосов, поданных за земельные списки партий национальных меньшинств, при распределении мандатов по пропорциональной системе учитываются вторые голоса, только поданные за земельные списки партий, преодолевших заградительный пункт. Оставшееся число мандатов распределяется между этими списками следующим образом.

Общее число этих мандатов умножается на число вторых голосов, поданных за земельные списки партии по стране, и делится на общее число вторых голосов, поданных за все участвующие в распределении земельные списки. Каждый земельный список получает сначала число мандатов, равное целому числу в полученном частном от деления. Оставшиеся мандаты распределяются между земельными списками согласно наибольшим дробям. Если земельный список, за который подано более половины вторых голосов, участвующих в распределении, получает не более половины мандатов, ему из числа мандатов, распределяемых по дробям, в любом случае передается еще один мандат.

Из числа мандатов, получаемых земельным списком партии в результате пропорционального распределения, вычитается число мандатов, уже полученных ею в одномандатных избирательных округах. Соответственно при передаче мандатов кандидатам из земельного списка партии не учитываются те из них, кто избран в этих избирательных округах. Если на земельный список пришлось больше мандатов, чем в нем значится кандидатов, излишние мандаты никому не передаются. Если же партия получила в одномандатных избирательных округах больше мандатов, чем ей положено в результате пропорционального распределения, все ее мандаты сохраняются за ней, а общее число мандатов в Бундестаге соответственно увеличивается.

Допускается также блокирование земельных списков партий, которое действует, как мы показали выше.

Так, на выборах в Бундестаг 300 мандатов получили в одномандатных избирательных округах независимые кандидаты и кандидаты от партий, не допущенных к участию в выборах по земельным спискам, а также от партий, не преодолевших заградительный пункт. Распределению по пропорциональной системе подлежат, следовательно, 356 мандатов, из которых 28 получены в одномандатных избирательных округах данной земли кандидатами от партий, преодолевших заградительный пункт. При этом общее число действительных вторых голосов по стране составило, к примеру, 50 миллионов, из которых за земельные списки партий, преодолевших заградительный пункт, подано 35 миллионов. Предположим, далее, что из них в данной земле, на которую приходится 40 мандатов, 2 миллиона голосов подано за партию А (в одномандатных избирательных округах ею получено 14 мандатов), 1,2 миллиона - за партию Б (в одномандатных округах - 6 мандатов), 1,8 миллиона - за партию В (в одномандатных округах - 7 мандатов) и 0,5 миллиона - за партию Г (в одномандатных округах - 1 мандат).

Производим предусмотренные законом расчеты (указание на миллионы для простоты опустим):

А - (356 х 2): 50 = 14,24; Б - (356 х 1,2): 50 = 8,544; В - (356 х 1,8): 50 = 12,816; Г - (356 х 5): 50 = 3,56.

Таким образом, партия А получает 14 мандатов, партия Б - 8, партия В - 12 и партия Г - 3 мандата, то есть распределено 37 мандатов из 40. Оставшиеся три мандата передаются партиям, у которых наибольшая дробная часть, - В, Г и Б.

Получаем общий итог:

А - 14; Б - 8+1=9; В - 12+1=13; Г - 3+1=4.

Мандаты получают (за исключением кандидатов, избранных в одномандатных избирательных округах):

из земельного списка партии А - 14 - 14 = 0 кандидатов; из земельного списка партии Б - 9-6=3 кандидата; из земельного списка партии В - 13-7=6 кандидатов; из земельного списка партии Г - 4-1=3 кандидата.¹¹ Маклаков В. В. Избирательное право стран - членов европейских сообществ / ИНИОН РАН. М., 1998. С.30-35.

В отличие от порядка выборов в Государственную Думу, установленного у нас во многом с учетом опыта Германии, там существует определенная связь между голосованием избирателя в одномандатном избирательном округе и его голосованием за тот или иной земельный список. Его второй голос учитывается лишь в том случае, если отдан за ту же партию, что и первый (разумеется, если партия преодолела заградительный пункт). У нас же голосование по одномандатному избирательному округу производится совершенно независимо от голосования по федеральному избирательному округу: можно в одномандатном округе проголосовать, например, за независимого кандидата, а в федеральном - за список какой-либо партии, и голос будет учитываться при пропорциональном распределении мандатов.

3. Избирательное законодательство в системе конституционного права

В своем развитии избирательное законодательство все более оформляется в достаточно самостоятельную, обособленную отрасль российского законодательства. В этом, безусловно, есть положительные моменты: развивается специфический инструментарий правового регулирования избирательных правоотношений, уточняются основные понятия и термины избирательного права, осуществляется детальная проработка избирательных процедур и мер ответственности за их нарушение. Это способствует, с одной стороны, универсализации, а с другой, конкретизации порядка подготовки и проведения выборов всех уровней. Однако в настоящее время выявились и отрицательные стороны разрастания обособленного регулирования выборов исключительно средствами избирательного законодательства. Оно ведет к разрыву системных связей избирательного права и конституционного права Российской Федерации. Между тем избирательное право прежде всего является подотраслью конституционного права.

Содержание важнейших институтов избирательного права в первую очередь должно определяться теми принципами и нормами, которые заложены в основополагающих конституционно-правовых актах, устанавливающих избирательные права граждан именно как права конституционные, и в этом качестве не подлежащих необоснованным ограничениям. Избирательное законодательство как федеральное, так и субъектов РФ должно также в большей степени учитывать конституционные основы организации государственной власти и местного самоуправления, существующее конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами. Более полный учет этих правовых реалий должен в немалой степени составлять содержание современного этапа совершенствования российского избирательного законодательства.

Кроме того, следует учитывать, что собственно избирательные законы не исчерпывают всего многообразия нормативных актов, регулирующих порядок проведения выборов. В полном объеме избирательный процесс определяется системой законодательных актов, некоторые из которых до сих пор не приняты, а иные во многом устарели.

Насущная задача состоит в том, чтобы восполнить пробелы законодательства, добиться синхронного развития норм всех его отраслей, в той или иной степени затрагивающих вопросы выборов, достичь положения, при котором они были бы взаимно дополняющими и ни в коей мере не противоречили друг другу.

3.1. Конституционное регулирование принципов избирательного права

В действующей Конституции Российской Федерации избирательное право регулируется чрезвычайно лапидарно. В ней нет норм, необходимых для завершения процесса становления российской избирательной системы. На конституционном уровне обязательность демократических принципов избирательного права выводится из общепризнанных принципов и норм международного права. Необходимо, чтобы именно в Конституции РФ были закреплены всеобщее равное и прямое избирательное право при тайном голосовании, а также принцип проведения выборов с разумной периодичностью.

Требуют конституционного закрепления такие вопросы, как возраст, по достижении которого гражданин Российской Федерации обладает активным избирательным правом, возможно, и дополнительные основания приобретения пассивного избирательного права. В конституционно-правовом регулировании (как на уровне федеральной Конституции, так и на уровне конституций республик в составе Российской Федерации, уставов краев, областей) целесообразно закрепить в общей форме норму, согласно которой организация и проведение выборов возлагаются на избирательные комиссии. В этой связи в перспективе следует рассмотреть целесообразность включения в Конституцию Российской Федерации самостоятельного раздела "Принципы избирательного права" или "Избирательная система"

В свою очередь, законодательным органам субъектов Российской Федерации важно обеспечить соответствие принципов избирательного законодательства, заложенных в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации, Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Для этого данные конституционные (уставные) нормы должны одновременно учитывать полномочия Российской Федерации по регулированию вопросов избирательного права, а также особенности построения и функционирования избирательных систем субъектов Российской Федерации. ¹¹ Постников А. Е. Избирательное право России. М.:ИНФРА М-НОРМА, 1999.С.34-35.

Нормы конституций, уставов субъектов Российской Федерации должны выражать наиболее общие, безусловно необходимые принципы и нормы избирательного права. Избыточность нормативного регулирования вопросов избирательной системы в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации может привести к девальвации самого этого регулирования и явиться фактором, необоснованно сдерживающим законотворчество данных субъектов Российской Федерации.

Наряду с особенными моментами в конституционном (уставном) регулировании основ избирательной системы в различных субъектах Российской Федерации, выражающими специфику организации государственной власти и местного самоуправления в данных субъектах, можно выделить общие принципы этого регулирования, которые имеют одинаковую ценность для всех субъектов РФ:

- закрепление обязательности всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании для всех выборов в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и в органы местного самоуправления, их периодическое проведение;

- установление основных принципов ведения избирательных кампаний кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, гарантирующих проведение выборов в условиях многопартийности (право на выбор форм предвыборной агитации, создание кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками собственных избирательных фондов, равенство статуса всех кандидатов, зарегистрированных кандидатов и некоторых других);

- определение статуса избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, основ ее взаимодействия с иными органами государственной власти субъекта Российской Федерации;

- установление условий осуществления пассивного избирательного права гражданами при проведении выборов в субъекте Российской Федерации;

- закрепление основных гарантий открытости избирательного процесса, гласности в деятельности избирательных комиссий (законодательные гарантии статуса наблюдателей на выборах, публикация решений избирательных комиссий, сведений о ходе избирательной кампании и некоторых других). ¹¹ Постников А. Е. Избирательное право России. М.:ИНФРА М-НОРМА, 1999.С. 42-46.

3.2. Правовые характеристики законодательства о политических объединениях и законодательства о выборах.

Несмотря на то, что российские политические объединения выступали в качестве основных субъектов избирательного процесса уже в трех избирательных кампаниях по выборам в федеральный парламент, а также являлись активными участниками выборов в законодательные органы субъектов Российской Федерации, правовые основы российской многопартийности начали формироваться после опубликования и вступления в силу в силу Федерального Закона "О политических партиях".

Таким образом, сделан существенный шаг на пути решения важнейшей общественно-политической задачи, связанной с более четким определением роли политических партий и их места среди институтов гражданского общества.

Сегодня только на федеральном уровне зарегистрировано 58 политических партий, 36 политических организаций и 105 политических движения. А в регионах политические объединения исчисляются уже тысячами.

Согласно Федерального Закону № 95 от 11.07.2001 года политическая партия определяется как общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Законом устанавливаются требования, предъявляемые к политическим партиям: наличие региональных отделений более чем в половине субъектов Федерации; общая численность членов политической партии - не менее 10 тыс. граждан Российской Федерации, при этом более чем в половине субъектов Федерации региональные отделения партии должны иметь численность не менее 100 членов политической партии, а в остальных региональных отделениях не должно быть меньше 50 членов партии; при этом руководящие и иные органы политической партии, все ее структурные подразделения должны находиться на территории Российской Федерации.

Политическая партия вправе осуществлять свою деятельность на всей территории Российской Федерации.

Согласно концепции закона в России не предусматриваются создание и деятельность межрегиональных, региональных и местных политических партий, а также иных политических общественных объединений. В течение двух лет общероссийские политические общественные объединения, созданные до вступления в силу Федерального закона "О политических партиях", вправе преобразоваться в политические партии в соответствии с названным Законом. В тот же период ранее зарегистрированные межрегиональные, региональные и местные политические общественные объединения либо трансформируются в структурные подразделения новых политических партий, либо утратят статус политического объединения и будут действовать как общественные объединения на основании их уставов, которые будут применяться в части, не противоречащей комментируемому Федеральному закону.

Основными принципами деятельности политических партий провозглашаются законность и гласность, свобода партий в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности, за исключением установленных законом ограничений. Запрещается создание и деятельность политических партий, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Деятельность политических партий также не должна нарушать права и свободы граждан, гарантированные Конституцией РФ и федеральными законами.

В соответствии с Законом политическая партия может быть создана на учредительном съезде политической партии либо путем преобразования в политическую партию общероссийской общественной организации, общероссийского общественного движения. Для подготовки и проведения учредительного съезда предусматривается создание организационного комитета. В случае же преобразования действующего общественного объединения в политическую партию образование организационного комитета необязательно.

Политические партии и их региональные отделения подлежат государственной регистрации и наделяются в связи с этим правами юридического лица. При этом регистрация региональных отделений осуществляется после регистрации политической партии и должна быть завершена более чем в половине субъектов Федерации не позднее чем через шесть месяцев со дня регистрации политической партии. Только после этого политическая партия может осуществлять свою деятельность в полном объеме. В противном случае свидетельство о государственной регистрации политической партии утрачивает свою силу, а запись о ее создании, внесенная в единый государственный реестр юридических лиц, аннулируется.

В целях обеспечения демократических принципов в организации и деятельности политических партий Законом предусматриваются требования к их уставам. Соблюдение этих требований позволит обеспечить выборность и сменяемость руководящих органов политических партий, а также демократическую процедуру принятия решений, в том числе при выдвижении кандидатов в ходе проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Согласно Закону членство в политической партии является добровольным, фиксированным и индивидуальным. Членами политической партии могут быть граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет. Не вправе быть членами политической партии иностранные граждане, лица без гражданства, а также лица, признанные судом недееспособными. Ограничение права на вступление в политические партии или обязанность приостановления членства в политической партии может устанавливаться для определенных категорий граждан Российской Федерации федеральными конституционными законами и федеральными законами. Член политической партии может состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания.

В целях обеспечения финансовой прозрачности деятельности политических партий Законом определяется порядок формирования денежных средств и иного имущества политической партии, а также порядок представления партией ежегодно финансовых отчетов.

В качестве одного из видов государственной поддержки политических партий предусматривается ежегодное государственное финансирование партий по результатам их участия в выборах, а не в период проведения самих выборов, как это предусмотрено действующим законодательством. Такая форма финансирования политических партий достаточно широко распространена в мировой практике. Государственное финансирование политической партии (за счет средств федерального бюджета) осуществляется при условии, что выдвинутый этой партией либо избирательными блоком, в состав которого входила партия при проведении выборов, федеральный список кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы или кандидат на должность Президента Российской Федерации получил не менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании, либо по одномандатным избирательным округам по выборам в Государственную Думу было избрано не менее 12 кандидатов, выдвинутых политической партией или избирательным блоком. Выделение бюджетных средств в указанных целях предусматривается начать с 2004 года.

Поскольку политические партии играют особую роль в организации электоральных процессов, Законом установлено, что политические партии являются единственным видом общественных объединений, которые обладают правом самостоятельно выдвигать кандидатов при проведении выборов в органы государственной власти (эта норма вступит в силу по завершении двухгодичного переходного периода). Одновременно определены критерии, в соответствии с которыми партия признается участвующей в выборах:

а) выдвинутый ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;

б) выдвинутых ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированных кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации не менее чем в 5 процентах одномандатных избирательных округов;

в) выдвинутого ею (или избирательным блоком, в состав которого она входит) и зарегистрированного кандидата на должность Президента Российской Федерации;

г) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не менее чем в 10 процентах субъектов Российской Федерации;

д) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) в депутаты законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации не менее чем в 20 процентах субъектов Российской Федерации;

е) выдвинутых ею (в том числе в составе избирательного блока) и зарегистрированных кандидатов (списки кандидатов) на выборах в органы местного самоуправления более чем в половине субъектов Российской Федерации.

В случае если в течение пяти лет после создания партии ее участие в выборах не соответствует установленным критериям, такая политическая партия подлежит ликвидации.

Законом предусмотрены и иные основания ликвидации политической партии, а также основания приостановления ее деятельности.

В связи с принятием Федерального закона "О политических партиях" предусмотрено внесение соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общественных объединениях", а также в федеральные законы, устанавливающие гарантии избирательных прав граждан и регулирующие порядок проведения выборов в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Не принижая огромной позитивной роли, которой новый Федеральный закон должен сыграть в совершенствовании общественно-политических отношений, нельзя не отметить и ряд внутренних противоречий, содержащихся в Законе, которые могут породить определенные проблемы на практике.

Закон запрещает создание и деятельность на территории Российской Федерации политических партий иностранных государств и структурных подразделений указанных партий. Членами российских политических партий не вправе быть иностранные граждане и лица без гражданства. Вместе с тем Закон разрешает политическим партиям устанавливать и поддерживать международные связи с политическими партиями и иными общественными объединениями иностранных государств, вступать в международные союзы и ассоциации.

Аналогичным образом право политических партий создавать объединения и союзы с иными общественными объединениями, в том числе вступать с ними в избирательные блоки, плохо согласуется с запретом на создание политических партий по признакам профессиональной, расовой, национальной или религиозной принадлежности, поскольку для общественных объединений таких ограничений не установлено.

В течение двух лет наряду с регистрацией вновь образующихся политических партий предстоит перерегистрация, назовем это так, уже существующих политических общественных объединений, которые примут решение о преобразовании в политические партии. По истечении указанного срока общероссийское политическое общественное объединение, не преобразовавшееся в политическую партию, утрачивает статус политического общественного объединения и действует как общероссийская общественная организация или общероссийское общественное движение на основании устава, который применяется в части, не противоречащей Закону "О политических партиях".

3.3. Законодательство о выборах и законодательство о СМИ и свободе информации

В ходе выборов в Государственную Думу в 1999 г. высветилась одна из существенных особенностей Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", а именно: он оказался недостаточно согласован с законодательными актами, регулирующими свободу слова и свободу массовой информации. Как известно, в период проведения выборов в Государственную Думу деятельность средств массовой информации осуществляется в общем режиме, установленном Конституцией Российской Федерации, Законом Российской Федерации "О средствах массовой информации", а также некоторыми иными законодательными актами о средствах массовой информации с учетом ряда специальных требований и ограничений, предусмотренных в Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Однако последние законы содержат весьма противоречивое регулирование участия средств массовой информации в избирательных кампаниях. Этими нормами должны руководствоваться как руководители средств массовой информации, так и журналисты, участвующие в освещении избирательной кампании. Соответствующие правила обязательны и для непосредственных субъектов избирательного процесса (кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков), являющихся в избирательной кампании партнерами СМИ. В итоге в период выборов обостряются вопросы о пределах регулирования деятельности СМИ в период избирательной кампании.

В тех случаях, когда избирательные комиссии, осуществляя контроль за предвыборной агитацией, исходили из приоритета норм избирательного законодательства над положениями законодательства о СМИ, это вызывало естественное сопротивление СМИ и приводило к определенной дестабилизации избирательного процесса. Зачастую ограничительное регулирование предвыборной агитации средствами избирательного законодательства, имея в виду достижение одних целей, на деле приводило к достижению результатов, которые весьма сложно объяснить с точки зрения логики Конституции, да и общепринятых норм проведения выборов в демократическом обществе. Так, согласно Федеральному закону "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (пункт 4 статьи 56), кандидат, зарегистрированный по одномандатному избирательному округу, не вправе воспользоваться бесплатным эфирным временем на каналах организаций телерадиовещания, подпадающих под действие пункта 2 статьи 55 Федерального закона (т.е. общероссийских государственных организаций телерадиовещания). Указанная норма была введена в закон с учетом опыта парламентских выборов в 1995 г. для того, чтобы руководители так называемых "карликовых" избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов по федеральному избирательному округу, не могли использовать бесплатное эфирное время, предназначенное для избирательного объединения в целом, для поддержки избирательной кампании лидера партии, зарегистрированного по одномандатному избирательному округу. На практике же получилось, что многим известным политикам, лидерам политических партий и движений создавались препятствия для выступлений с изложением позиции партии, движения на каналах общероссийских государственных телерадиокомпаний в счет бесплатного эфирного времени.

Перед законодателем стоит задача согласовать избирательное законодательство с законодательством о СМИ, обеспечив последовательное соблюдение всех прав и свобод граждан в период избирательных кампаний. Ограничения, налагаемые в соответствии с законом о выборах на ведение агитации через СМИ зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрировавшими федеральные списки кандидатов, не могут затрагивать свободы выражения мнений по политическим вопросам в СМИ для граждан, общественных объединений. Жесткое запретительное регулирование в данном направлении способно создать существенные препятствия для осуществления свободы слова, свободы массовой информации, закрепленных в Конституции Российской Федерации.