3.4. Законодательство о государственной службе

В отношении использования "административного ресурса" избирательным законодательством установлены определенные запреты. В частности:

- зарегистрированным кандидатам, замещающих согласно Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственные должности категории "А", запрещается использовать преимущества своего должностного положения;

- зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной и муниципальной службе, должны быть освобождены на время участия в выборах от выполнения служебных обязанностей и также не вправе использовать соответствующие преимущества;

- зарегистрированный кандидат, замещающий государственную должность категории "А" или выборную муниципальную должность, вправе вести предвыборную агитацию только в свободное от исполнения должностных обязанностей время.

Вместе с тем законодательством о государственной службе недостаточно регулируется ряд весьма значимых для избирательного процесса правовых понятий. К их числу можно отнести, например, такие как "рабочее время" и "время отдыха", "иная служебная зависимость" (например, по отношению к должностям категории "А"). Без нормативного уточнения этих понятий невозможно реально ограничить использование баллотирующимися чиновниками любых рангов своих полномочий и возможностей. В результате нарушается принцип равенства кандидатов, являющийся базовым для всей системы избирательных правоотношений в цивилизованном обществе.

Особое качество приобретает "административный ресурс" в случаях активного участия ведущих представителей как исполнительной, так и законодательной власти федерального и регионального уровня в создании и поддержке деятельности общественно-политических организаций, выступающих в роли избирательных объединений и блоков. В то же время согласно статье 11 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации" государственным служащим запрещено использовать служебное положение в интересах общественных объединений, а также использовать в неслужебных целях средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое государственное имущество и служебную информацию.

Таким образом, для предотвращения вышеуказанных злоупотреблений служебным положением в период избирательной кампании требуется, с одной стороны, конкретизация положений законодательства о государственной службе, ограничивающих подобные нарушения, а с другой более последовательное соблюдение запретов и ограничений, имеющихся в действующем избирательном законодательстве. Вместе с тем следует также признать, что решение ряда вопросов связано не только с законодательным регулированием, но и с упрочением этических начал государственной службы.

3.5. Законодательство о благотворительной деятельности, гражданское законодательство

Статус благотворительных организаций и порядок их деятельности определяются Федеральным законом "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Согласно статье 6 этого Федерального закона благотворительной организацией является неправительственная (негосударственная и немуниципальная) некоммерческая организация, созданная для реализации предусмотренных этим Федеральным законом целей путем осуществления благотворительной деятельности в интересах общества в целом или отдельных категорий граждан. Очевидно, что цели создания и деятельности указанных организаций никоим образом не связаны с подготовкой и проведением выборов. Участие в различного рода избирательных акциях противоречит самому назначению благотворительности.

В то же время федеральное избирательное законодательство вводит ряд существенных ограничений на осуществление благотворительной деятельности в период избирательной кампании организациями, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами руководящих органов которых являются кандидаты, зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, выдвинувшие или зарегистрировавшие списки кандидатов и (или) отдельных кандидатов, доверенные лица и уполномоченные представители избирательных объединений, избирательных блоков, доверенные лица зарегистрированных кандидатов. Такого рода запрет обоснован лишь в качестве санкции за имеющееся злоупотребление правом на предвыборную агитацию, но ни в коем случае не может служить основанием для создания препятствий в деятельности благотворительных организаций, которая осуществлялась и до начала избирательной кампании.

Согласно формулировке пункта 5 статьи 45 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", которому на период избирательной кампании реклама коммерческой или иной деятельности организаций, учредителями, собственниками, владельцами и (или) членами руководящих органов которых являются кандидаты, зарегистрированные кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки, выдвинувшие или зарегистрировавшие списки кандидатов и (или) отдельных кандидатов, доверенные лица и уполномоченные представители избирательных объединений, избирательных блоков, доверенные лица зарегистрированных кандидатов, допускается только на основаниях, предусмотренных Федеральным законом, что подразумевает ее оплату исключительно из средств избирательного фонда. Указанные ограничения на рекламу "коммерческой и иной деятельности" организаций, связанных с кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками, в период выборов не должно приводить к нарушению гарантированной Конституцией свободы экономической деятельности, порядок осуществления которой определен в гражданском и некоторых иных отраслях законодательства (в частности, административном, налоговом).¹¹ Постников А. Е. Избирательное право России. М.:ИНФРА М-НОРМА, 1999.С.67-69.

3.6. Гражданское процессуальное законодательство

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому гражданину Российской Федерации судебную защиту его прав и свобод. Указанная норма Конституции конкретизирована в статье 63 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", согласно которой решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, комиссий референдумов и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан и право граждан на участие в референдуме, могут быть обжалованы в суд.

Как показывает практика, при проведении практически любой избирательной кампании имеют место судебные разбирательства по жалобам, поданным в связи с нарушением избирательных прав граждан Российской Федерации. На нынешний день порядок их рассмотрения регулируется Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, Законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Однако Гражданский процессуальный кодекс принимался в то время, когда выборы проводились на безальтернативной основе. Для граждан Российской Федерации специально оговаривалась возможность только защиты активного избирательного права - права избирать, в связи с чем в ГПК РСФСР была предусмотрена и до настоящего времени действует отдельная глава 23 "Жалобы на неправильности в списках избирателей", состоящая всего из трех безнадежно устаревших статей. Она требует изменения или введения новой соответствующей главы, посвященной рассмотрению жалоб, связанных с нарушением избирательных прав граждан.

Статьи 90, 239-6 ГПК РСФСР определяют десятидневный срок рассмотрения жалобы на действия (бездействие) государственных органов, общественных организаций и должностных лиц. В то же время Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" сокращает сроки рассмотрения жалоб, связанных с нарушением избирательных прав граждан в период проведения выборов. Так, решения по жалобам, поступившим в ходе избирательной кампании, принимаются в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а в день голосования - немедленно. В случае, если факты, содержащиеся в жалобах, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Более того, указанный Федеральный закон предоставляет суду возможность рассматривать жалобу на решения избирательной комиссии об итогах голосования, о результатах выборов в течение двух месяцев со дня ее подачи. Однако такой срок не предусмотрен ни одной статьей ГПК РСФСР. Максимальный срок рассмотрения гражданских дел - один месяц.

На практике применение сроков рассмотрения названных дел, несмотря на несогласованность законов, их установивших, не вызывает особой сложности - при рассмотрении дел суды, как правило, руководствуются Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также соответствующими федеральными законами о выборах.

Более сложна ситуация со сроками, которые, к сожалению, не нашли своего отражения ни в одном федеральном законе, а их отсутствие негативно сказывается на реализации избирательных прав граждан. Это, в частности, сроки обращения в суд с жалобой по вопросу нарушения избирательных прав граждан, обжалования судебных решений, исполнения судебных решений.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не устанавливает сроков обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан. Вместе с тем, в ряде случаев суды руководствуются нормами ГПК РСФСР и Закона Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", согласно которым предусмотрен трехмесячный срок обжалования. Вряд ли правильно применять здесь аналогию закона. В гражданское процессуальное законодательство должны быть введены специальные процессуальные сроки, применяемые при рассмотрении данной категории гражданских дел.

Трехмесячный срок для обращения в суд приемлем только в отношении жалобы, поданной на решение избирательной комиссии об итогах голосования или результатах выборов, но вряд ли приемлем, если речь идет об отказе в регистрации кандидата. Положительное решение суда об отмене отказного решения избирательной комиссии, принятое после подведения итогов голосования, не может восстановить нарушенное право кандидата, поскольку исполнение его невозможно.

Негативное значение имеет и отсутствие сокращенных сроков подготовки мотивированного судебного решения, вступления его в законную силу, подачи кассационной жалобы и ее рассмотрения вышестоящей судебной инстанцией. Например, в соответствии с требованиями ГПК РСФСР кассационная жалоба на состоявшееся решение суда может быть рассмотрена вышестоящей судебной инстанцией не ранее чем через 10 дней с момента изготовления мотивированного судебного решения (срок подачи кассационной жалобы - 10 дней). На изготовление такого решения ГПК РСФСР предусматривает три дня, итого получается, что кассационная жалоба может быть рассмотрена только по истечении 13 дней. Отсюда следует вывод, что фактически любой кандидат, которому необоснованно отказали в регистрации, а впоследствии восстановили по решению суда, будет находиться в неравных условиях по отношению к другим кандидатам из-за недостатка времени на проведения предвыборной агитации.

Особое значение имеют и сроки исполнения судебных решений, принятых по избирательным спорам. Гражданский процессуальный кодекс РСФСР содержит исчерпывающий перечень судебных решений, подлежащих немедленному исполнению, в числе которых только одно решение, касающееся избирательного права, - о назначении даты выборов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления (статья 210). В остальных случаях суд сам решает обращать или нет свое решение к немедленному исполнению.

Такая недоработка в законодательстве создает определенные проблемы для правоприменителей. Например, во Владивостоке за два дня до голосования решением суда была отменена регистрация кандидата на должность мэра города, но решение не было обращено к немедленному исполнению, и соответственно территориальная избирательная комиссия не могла его исполнить.¹¹ Доклад Председателя ЦИК России А.А. Вешнякова на совещании председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации «Региональные выборы 2000 года: итоги и задачи избирательных комиссий» Москва, 15.02.2001г.С.4-5.

Возникают ситуации, при которых накануне дня голосования суд отменяет решение избирательной комиссии об отказе в регистрации кандидата, федерального списка кандидатов и не обращает его к немедленному исполнению. Здесь также ограничиваются возможности кандидатов добиться истины.

Все эти вопросы должны быть четко урегулированы. Более того, если суд вынесет положительное решение, а избирательная комиссия не выполнит его, то судебное решение передается на принудительное исполнение судебному приставу в соответствии с Федеральным законом "Об исполнительном производстве", в котором также необходимо оговорить сроки исполнения с учетом скоротечности избирательной кампании. Сейчас статья 2398 ГПК РСФСР устанавливает общий месячный срок исполнения вступившего в законную силу решения суда, принятого по жалобе. Вместе с тем, прошедшие избирательные кампании показали, насколько важна оперативность принятия судебных решений и их исполнения.

3.7. Уголовное законодательство. Законодательство об административных правонарушениях

Современное уголовное законодательство Российской Федерации содержит две статьи, в которых содержатся три состава преступлений, предусматривающих уголовную ответственность за нарушение избирательных прав граждан. До принятия Уголовного Кодекса 1996 г., прежний Уголовный Кодекс предусматривал ответственность по восьми составам преступлений.

В настоящее время уголовно-правовые санкции распространяются исключительно на должностных лиц, членов избирательных комиссий, членов инициативных групп или комиссий по проведению референдума. Вместе с тем, в случае подделки избирательных документов, субъектами преступления следовало бы признавать и сборщиков подписей.

Административное законодательство об ответственности за нарушения избирательных прав претерпело существенные изменения. Вступил в силу Федеральный закон "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах". Появилось много новых составов правонарушений в Кодексе РСФСР об административных правонарушениях.

Если в период кампании по выборам депутатов Государственной Думы в 1999 г. ответственность за нарушение избирательных прав предусматривалась только в 13 составах правонарушений, то в период кампании по выборам Президента Российской Федерации - уже по 24 статьям.

В новом КоАП РФ от 30.12.2001 административным правонарушениям, посягающим на права граждан, выделена 5-я глава, в которой собраны 24 статьи, предусматривающие ответственность за нарушение избирательного законодательства. Вместе с тем, исчез состав правонарушения, ответственность за которое ранее наступала по статье 40-3 - "Распространение о кандидате в депутаты или на выборную должность путем опубликования либо иным способом ложных сведений в целях влияния на исход выборов".

Практика проведения выборов доказала необходимость совершенствования порядка производства по административным правонарушениям, связанным с проведением выборов. Так, в соответствии с действующим избирательным законодательством избирательной комиссии предоставлено право составлять протокол об административном правонарушении, т.е. возбуждать административное производство. Право на дальнейшее разбирательство, в том числе прекращение производства, избирательной комиссии не предоставлено. ¹¹ Доклад Председателя ЦИК России А.А. Вешнякова на совещании председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации «Региональные выборы 2000 года: итоги и задачи избирательных комиссий» Москва, 15.02.2001г. С.6-7.Это компетенция суда. Однако правоприменительная практика избирательных комиссий идет по пути широкого применения более серьезных "санкций" в соответствии с избирательным законодательством, таких как вынесение предупреждения, отмена регистрации. Применение административной ответственности инициируется слабо. Скорее всего, это связано с тем, что применить предупреждение или отмену регистрации более просто, чем перенести спор в суд общей юрисдикции, когда требуется соблюдение множества процедур. Федеральный закон от 2 января 2000 г. исключил положение о сроке, в течение которого должно быть рассмотрено дело о нарушении избирательного законодательства. В условиях ограниченного времени проведения избирательных кампаний такое положение не может способствовать защите прав и законных интересов их участников.

В целом следует отметить, что в законодательстве об административных правонарушениях наибольший акцент сделан на ответственности кандидатов, средств массовой информации. В меньшей мере установлена ответственность других субъектов избирательной кампании.

4. Источники избирательного права Российской Федерации

Источниками избирательного права Российской Федерации являются правовые акты, которые содержат нормы, устанавливающие содержание конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и в органы местного самоуправления и регулирующие порядок осуществления этого права.

Источники избирательного права образуют определенную систему, в которой каждый вид источников имеет свое функциональное назначение. При этом различные источники избирательного права имеют разную юридическую силу. Наивысшую юридическую силу имеют нормы избирательного права, содержащиеся в Конституции Российской Федерации.

4.1. Конституция Российской Федерации как источник избирательного права.

Статьей 3 Конституции Российской Федерации установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Это положение составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Тем самым устанавливается иерархическое положение выборов в системе других демократических институтов.

Конституция является основой для развития всего избирательного законодательства. Это проявляется в различных формах.

Во-первых, Конституция определяет содержание избирательных прав граждан Российской Федерации.

Статьей 32 Конституции Российской федерации установлено, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Не имеют права избирать и быть избранными только граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Согласно статье 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены Федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таким образом, объем возможных ограничений избирательных прав граждан установлен непосредственно Конституцией Российской Федерации.

Во-вторых, в Конституции Российской Федерации проводится разграничение компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере избирательного законодательства.

Статьей 71 Конституции Российской Федерации (п. "в") установлено, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (а следовательно, и избирательных прав) находится в ведении Российской Федерации. В ведении Российской Федерации находится также формирование федеральных органов государственной власти (п. "г" ст. 71).

В то же время защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "б" ч. 1 ст. 72). Установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации также относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. "н" ч. 1 ст. 72). Это означает, что в соответствии с федеральными законами субъекты Российской Федерации осуществляют детальное регулирование всех вопросов организации этой системы, что включает и определение конкретных способов формирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Из статьи 73 Конституции Российской Федерации следует, что ряд вопросов избирательного права относится к исключительному ведению субъектов Российской Федерации. Так, субъект Российской Федерации самостоятельно определяет избирательную систему, применяемую при выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти, а также самостоятельно устанавливает ряд конкретных параметров избирательных процедур и институтов в соответствии с особенностями субъекта Российской Федерации. Естественно, что при этом должны соблюдаться стандарты избирательных прав граждан, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.¹¹ Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. комментарий / Под ред. Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1999.С.34-36.

В-третьих, Конституция Российской Федерации определяет круг федеральных государственных органов, избираемых гражданами Российской Федерации, и устанавливает уровень их нормативного регулирования. К числу таких органов относятся Президент Российской Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает основы избирательного права при выборах Президента. Достаточно подробное регулирование основ выборов Президента обусловлено его статусом главы государства и широким объемом его конституционных полномочий. Конституция предусматривает, что порядок выборов Президента Российской Федерации определяется федеральным законом, то есть выборы Президента могут проходить только в соответствии с федеральным законом, принятым в установленном Конституцией порядке. Такой закон был принят 21 апреля 1995 года.

В соответствии со статьей 96 Конституции Государственная Дума избирается сроком на четыре года; порядок формирования другой палаты Федерального Собрания - Совета Федерации - и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами.

Порядок выборов депутатов Государственной Думы установлен Федеральным законом "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", принятым 9 июня 1995 года²² Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 26. Ст. 2398.

В-четвертых, Конституция исходит из того, что демократические принципы избирательного права являются частью правовой системы Российской Федерации. Особенностью Конституции Российской Федерации, принятой в 1993 году, по сравнению с Конституцией 1978 года является отсутствие в ней специального раздела "Избирательная система". Прежняя Конституция России устанавливала демократические принципы избирательного права (всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании) применительно к выборам всех уровней. Такого рода общность правового регулирования была возможна в силу единства в организации системы Советов. В действующей Конституции эти принципы определены только в отношении выборов Президента Российской Федерации.

Вместе с тем статьей 15 Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Как известно, демократические принципы избирательного права определены, в частности, во Всеобщей декларации прав человека и Международном пакте о гражданских и политических правах.

В-пятых, в самой Конституции установлен общий механизм защиты конституционных норм, определяющих избирательные права граждан.

Нормы Конституции Российской Федерации согласно статье 15 Конституции имеют прямое действие. В силу этого при разрешении различного рода споров по поводу избирательного права обоснованна ссылка на нормы Конституции. Суды всех уровней обязаны принимать меры по обеспечению прямого действия Конституции. Сейчас активно формируется практика применения судами содержащихся в Конституции Российской Федерации норм избирательного права.

Если законами, определяющими процедуру проведения выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, нарушается Конституция Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации при наличии соответствующих обращений в соответствии со статьей 125 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 24 июня 1994 года²² Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447. "О Конституционном Суде Российской Федерации" рассматривает эти дела и вправе признать соответствующие акты или отдельные их положения неконституционными. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. В практике деятельности Конституционного Суда Российской Федерации рассмотрение дел по поводу избирательного права получило достаточное распространение.

В-шестых, Конституция определяет меру самостоятельности населения соответствующих территорий в формировании органов местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской Федерации население соответствующих территорий самостоятельно определяет структуру органов местного самоуправления. Тем самым создается основа для регулирования актами органов местного самоуправления ряда вопросов, возникающих при проведении муниципальных выборов.

4.2. Федеральные законы как источники избирательного права.

Федеральными законами регулируется проведение выборов в федеральные органы государственной власти, а также устанавливаются основные гарантии избирательных прав граждан Российской Федерации при проведении выборов во все органы государственной власти и органы местного самоуправления в Российской Федерации. Последняя задача решается Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", принятым Государственной Думой 5 сентября 1997 года¹¹ Российская газета. 1997. 25 и 30 сент..

Указанный Федеральный закон имеет особое значение в системе источников избирательного права, так как, во-первых, имеет универсальный характер, поскольку в нем устанавливаются гарантии избирательных прав граждан, общие для всех выборов независимо от их уровня, и его действие распространяется также на референдумы, проводимые в Российской Федерации, а во-вторых, конкретизирует содержание конституционного права граждан избирать и быть избранными, формулирует гарантии его реализации применительно к различным стадиям избирательного процесса, определяет основные понятия и термины избирательного права, устанавливает порядок защиты избирательных прав граждан, а также закладывает организационно-правовые основы построения избирательной системы России как федеративного государства.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" имеет более высокую юридическую силу, нежели другие законы. Согласно пункту 7 статьи 1 этого Федерального закона "федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. В случае, если федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона".

Очевидно, что после принятия Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" принятые ранее акты федерального законодательства и законодательств субъектов Российской Федерации должны были быть приведены в соответствие с его положениями. В настоящее время эта работа проводится на уровне Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Среди актов федерального избирательного законодательства отметим Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»²² Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49. Ст. 5497., в котором установлены временные правила назначения и проведения муниципальных выборов для тех субъектов. Российской Федерации, в которых нет законодательной базы для выборов в органы местного самоуправления, а равно не сформирован организационный механизм их проведения - соответствующие избирательные комиссии.

Состав федеральных законов, являющихся источниками избирательного права, не исчерпывается собственно избирательными законами, каковыми являются законы о выборах Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы, об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Кроме них при проведении выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления должны применяться и многие другие федеральные законы, содержащие отдельные нормы избирательного права.

Эти федеральные законы, которыми регулируются отдельные институты избирательного права (статус общественных объединений, участвующих в выборах, деятельность средств массовой информации в связи с предвыборной агитацией, ответственность за нарушение избирательных прав граждан и некоторые другие), упорядочивают некоторые стороны избирательного процесса и определяют правовые категории, наиболее важные для построения избирательного законодательства.

Так, ответственность за нарушение порядка проведения выборов и нарушения избирательных прав граждан установлена Уголовным кодексом Российской Федерации и Кодексом РСФСР об административных правонарушениях. Порядок рассмотрения судами жалоб в связи нарушением избирательных прав граждан регулируется Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, а также Законом Российской Федерации "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан". Статус избирательных объединений определяется в соответствии с Федеральным законом "Об общественных объединениях". Проживание гражданина на территории избирательного участка, являющееся основанием для включения его в список избирателей, устанавливается в соответствии с Законом Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации". Федеральными законами также определяются такие понятия как "государственный служащий", "благотворительная организация", "органы местного самоуправления", "средства массовой информации" и другие.

4.3. Законы субъектов Российской Федерации как источники избирательного права.

Если федеральные законы с различной степенью полноты регулируют выборы во все органы государственной власти и местного самоуправления в стране, то законы субъектов Российской Федерации устанавливают порядок выборов только в органы государственной власти субъектов Федерации и в органы местного самоуправления.

Важными источниками избирательного права субъектов Российской Федерации являются конституции республик, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. В этих нормативных правовых актах, являющихся основополагающими для всей системы законодательства субъектов Российской Федерации, закрепляется ряд важнейших норм избирательного права: определяется срок полномочий выборных органов государственной власти, порядок назначения выборов в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также условия осуществления гражданами Российской Федерации пассивного избирательного права при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В ряде конституций и уставов субъектов Российской Федерации содержится специальная глава "Избирательная система'", в которой наряду с решением вышеуказанных вопросов в общей форме формулируются принципы проведения выборов на территории субъекта Российской Федерации.¹¹ См., например: Конституция Республики Татарстан // Конституции республик в составе Российской Федерации: Сб. документов / Госдума. М., 1995. Вып. 1. С. 206--236. Следует отметить, что Конституционным Судом Российской Федерации рассматривались дела о соответствии конституций ряда республик (Хакасия, Башкортостан) Конституции Российской Федерации. Как правило, указанные дела касались вопросов осуществления пассивного избирательного права.

В настоящий момент система избирательных законов каждого субъекта Российской Федерации, как правило, состоит из законов о выборах законодательного (представительного) органа государственной власти, о выборах главы исполнительного органа государственной власти (губернатора, главы администрации, президента), о выборах депутатов представительного органа местного самоуправления и о выборах главы муниципального образования. Зачастую вместо двух последних законов принимается один общий закон о муниципальных выборах. В ряде субъектов Российской Федерации приняты законы об избирательной комиссии субъекта Федерации, о гарантиях избирательных прав граждан. Некоторые субъекты Российской Федерации провели кодификацию своего избирательного законодательства. В частности, избирательные кодексы приняты в Воронежской и Свердловской областях.

4.4. Акты местного самоуправления как источники избирательного права.

Актами местного самоуправления может определяться содержание ряда избирательных процедур при проведении выборов в органы местного самоуправления. Эти акты принимаются в соответствии с федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Установление избирательных процедур актами органов местного самоуправления основано на статье 131 Конституции Российской Федерации, согласно которой население соответствующих территорий имеет право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, то есть решение о конкретном составе выборных органов местного самоуправления может быть принято только на местном уровне.

Согласно статье 8 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹¹ Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506. в уставах муниципальных образований определяется структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а также срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Под порядком формирования органов местного самоуправления следует понимать определение того, какие органы местного самоуправления избираются непосредственно населением, а какие - формируются иным способом. Регулирование муниципальных выборов относится к ведению муниципальных образований не в полном объеме, так как согласно статье 23 указанного Федерального закона порядок проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской Федерации.

Состав избирательных процедур, подлежащих регулированию актами местного самоуправления, устанавливается федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Так, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривает, что порядок составления списков избирателей устанавливается "настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований" (ст. 18). Согласно статье 23 данного Федерального закона, законом субъекта Российской Федерации, нормативным правовым актом органа местного самоуправления может быть предусмотрена деятельность территориальной избирательной комиссии на постоянной основе.

Федеральный закон, как правило, допускает регулирование тех или иных избирательных процедур уставами муниципальных образований. Это связано с тем, что устав является основным нормативным правовым актом муниципального образования. Это достаточно стабильный источник муниципального права. Уставы подлежат государственной регистрации в соответствии со статьей 8 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Важность избирательных процедур для осуществления местного самоуправления предопределяет их регулирование уставами муниципальных образований.

4.5. Нормативные акты избирательных комиссий.

Федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации некоторые избирательные комиссии (как правило, это Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации) наделяются правом принимать инструкции и некоторые иные нормативные акты. Так, статьей 22 федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" установлено, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения настоящего Федерального закона, а в случаях, предусмотренных федеральными конституционными законами и федеральными законами, также инструкции по вопросам единообразного применения соответствующих федеральных конституционных законов и федеральных законов.

Таким образом, в отличие от ранее рассмотренных источников избирательного права, нормативные акты имеют несколько иное назначение: они не создают новых избирательных процедур, а их принятие направлено на обеспечение единообразного применения соответствующих законов.

Однако в ряде случаев, когда в законах содержится прямая отсылка на то, что определенные отношения регулируются актами избирательных комиссий, можно утверждать, что данные акты являются подзаконными источниками избирательного права. Так, в статье 47 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" сказано: "порядок публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях... устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации с участием государственных органов, обеспечивающих соблюдение конституционных прав и свобод в области массовой информации". В соответствии с этим и некоторыми другими положениями указанного Федерального закона Центральная избирательная комиссия Российской Федерации приняла Инструкцию о порядке предоставления эфирного времени на каналах государственных телерадиокомпаний избирательным объединениям, избирательным блокам, кандидатам в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и публикации агитационных предвыборных материалов в периодических печатных изданиях с государственным участием.

Статья 21 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"¹¹ Сборник законодательных и иных правовых актов по вопросам выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации. М.: Весь Мир, 1997. С. 487. гласит: "Решения и акты избирательных комиссий, комиссий референдума, принятые в пределах их компетенции, установленной настоящим Федеральным законом, федеральными конституционными законами, иными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума".

5. История развития избирательной системы России

5.1. Выборы в Государственные думы и Учредительное собрание в 1906-1917 годах.

Участие населения (или значительной его части) в формировании выборных органов государственной власти имел для государственно-политического развития России поистине колоссальное значение.

В том или ином виде выборы в России проводились еще в Х веке (выборы части членов Боярской думы, формирование церковных Поместных соборов, выборы царя в 1613 г., выборы органов земского и городского самоуправления в XIX в. и т.д.), но они не имели общегосударственного значения и не были направлены на формирование представительных органов государственной власти.²² Верт Н. История советского государства. 1900--1991. М., 1992. С. 43--48;

В этом качестве российская избирательная система существует немногим более восьмидесяти лет и факт ее возникновения связан с созданием первой Государственной думы. По первоначальному проекту - Манифесту от 6 августа 1905 года (изданному в период нарастания революционных событий 1905-1907 гг.) - Государственная дума создавалась как "особое законосовещательное установление". Правовой основой первых ее выборов стало Положение о выборах, утвержденное императорским указом одновременно с Манифестом о ее создании.³³ Полое Собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. Т. XXV. Отд. 1. № 26656.

Согласно этому акту право избирать не было всеобщим. Статья 6 Положения исключала из числа избирателей женщин, лиц моложе 25 лет, обучающихся в учебных заведениях, военнослужащих армии и флота, состоящих на действительной военной службе, "бродячих инородцев" и иностранных подданных.

Таким образом, законодательно вводился довольно высокий возрастной ценз, половой ценз и ценз оседлости. Из политической жизни страны исключались армия и студенчество, в среде которых в условиях продолжавшейся русско-японской войны были наиболее сильны антиправительственные настроения. Следует отметить, что перечисленные цензы в этот период действовали в большинстве развитых стран мира.

Правда, женщины с высоким материальным положением в России как бы косвенно могли участвовать в выборах, реализуя это право через близких родственников (мужей, сыновей). Вообще передача права на участие в выборах - явление, довольно редко встречающееся в избирательном праве других государств, так как оно противоречит основному принципу выборов, заключающемуся в личном волеизъявлении гражданина (подданного), - характерна для избирательной системы Российской империи. Не только женщины могли предоставлять свои имущественные цензы мужьям и сыновьям, но и сыновья по уполномочию отцов могли участвовать в выборах вместо них, пользуясь отцовским имущественным цензом.

В результате основным субъектом избирательного права в России становилось не персональное лицо, отвечающее требованиям имущественного ценза, а представитель семьи, располагающий формально необходимым по закону имуществом.

Кроме того, права участия в выборах лишались лица, совершившие корыстные преступления, преступления против собственности, признанные несостоятельными должниками. При этом избирательных прав лишались не все должники, а лишь те, несостоятельность которых была вызвана их собственными "виновными действиями".

Однако в силу того, что в российском уголовном праве действовал принцип презумпции виновности, достаточно было подозрения в совершении конкретным лицом указанных деяний для пожизненного лишения его избирательных прав. То же касалось и лиц, исключенных по этическим соображениям из соответствующего сословия (лишение священника духовного сана, исключение из общества или дворянского собрания и т. д.).

Однако в избирательной системе России наряду с явно репрессивными действовали и весьма демократические ограничения. Например, лица, занимающие полицейские должности, а также должности губернатора, вице-губернатора, градоначальника, и их помощники также лишались права голоса в той местности, по которой они занимали соответствующую должность. Причем если полицейские не вписывались в состав ни одной курии (группы избирателей), то перечисленные должностные лица, наоборот, занимали в них главенствующее положение и своим выбором могли существенно повлиять на исход всего голосования.

Деление на курии было заимствовано из положений земской избирательной реформы 1864 года. В основу деления был положен имущественный ценз. С точки зрения участия в выборах все население России было разделено на четыре курии: землевладельцев (крупных помещиков); городских избирателей (лиц, владеющих недвижимостью в городе или торгово-промышленным предприятием); волостных и сельских обывателей (крестьян-домохозяев); рабочих.

Наибольшее число депутатов Государственной думы представляли курию землевладельцев. Уполномоченные от этой части подданных избирались на так называемых предварительных съездах путем суммирования всей земли и иного имущества лиц, явившихся на съезд. При этом количество уполномоченных, избранных предварительным съездом, определялось числом полных избирательных цензов, представленных его участниками. В связи с этим количество непосредственно участвующих в съездах землевладельцев при выборах в третью Государственную думу в 51 губернии европейской части России более, чем в пять раз превышало количество уполномоченных, избиравшихся от второй половины курии землевладельцев, в то время как уполномоченные представляли количество избирателей, более чем в девять раз превышающее число первых. Общее же численное неравенство нормы представительства внутри одной курии за счет применения имущественного ценза было больше, чем в 45 раз.

Таким образом, несмотря на то, что рассматриваемая избирательная система являлась частью широкомасштабной реформы государственного устройства страны, в ней в ходе формирования наиболее надежной для российского политического режима курии землевладельцев сохранялась историческая преемственность прежнего феодально-патриархального режима.

Следующую избирательную курию составляли городские избиратели, избиравшие своих уполномоченных на двух съездах. В первом съезде участвовали лица, владеющие в течение года на праве собственности или пожизненного владения в пределах городских поселений недвижимым имуществом стоимостью (в зависимости от категории населенного пункта) от 300 до 3 тыс. рублей, а также лица, владеющие в пределах уезда торгово-промышленным предприятием, с которого они уплачивали налог не менее 50 рублей в год.

Во втором съезде участвовали лица, владеющие не менее года отдельной квартирой или выплачивающие квартирный налог, а также лица, не менее года выплачивающие промысловый налог или находящиеся на государственной, городской или земской службе.

Здесь возникает новая тенденция, отличающая эту группу избирателей от участников губернских съездов землевладельцев: ценз оседлости не менее года.

Третья курия - волостных или сельских обывателей (проще говоря - крестьян) - в избирательном процессе была представлена через съезд уполномоченных от волостей, формируемый в составе двух выборных от каждого волостного схода. Выборные избирались из числа крестьян-домохозяев, отвечающих следующим требованиям: они должны принадлежать или быть приписанными к составу сельских обществ данной волости, владеть в ней на правах собственности землей и лично вести на ней хозяйство. На них распространялся ценз оседлости, не менее года.

То обстоятельство, что уполномоченных выбирали из числа крестьян-домохозяев, лишало значительную часть крестьян избирательных прав.

Наибольшее число избирателей представляли выборщики последней - рабочей курии. Причем поскольку революционные настроения в рабочей среде были наиболее сильны на крупных заводах с большой концентрацией рабочей силы, то по числу выборщиков они были приравнены к мелким предприятиям (от предприятий с числом работников от 50 до 1000 и менее 50 избиралось по одному выборщику). Правда, ценз оседлости для этой категории избирателей был меньше и составлял шесть месяцев.

В исторической литературе советского периода с опорой на марксистско-ленинское учение о классовой борьбе неравноправие в отношении работников мелких, средних и крупных предприятий объяснялось тем, что на крупных предприятиях повышается интенсификация труда, растет степень эксплуатации человека человеком, а концентрация рабочего класса неизбежно ведет к его консолидации и росту революционного сознания. Но никто не пытался объяснить противоречия между статьей 9 Положения о выборах, устанавливающей неучастие в выборах лиц женского пола, и статьей 44, учитывающей при выборах половое деление только на предприятиях, где работает до одной тысячи человек, а там, где работает больше, - нет. Видимо, этот феномен можно объяснить только наличием в России крупных текстильных предприятий с преимущественно женским составом работников, играющих большую роль в экономике, которых было невозможно лишить элементов участия в политической жизни страны.

От описанной общей схемы выборов делалось много отступлений. Так, в семи городах - Петербурге, Москве, Варшаве, Киеве, Лодзи, Одессе и Риге выборы были не косвенные, а прямые. В этих городах выборы депутатов Государственной думы, согласно статье 133 Положения, производились закрытой подачей голосов посредством записок. Основной избирательной единицей являлись избирательные собрания, объединявшие избирателей по разрядам. В основу деления на разряды также был положен имущественный ценз и наличие недвижимости в городе (ст. 42).

В особую избирательную единицу было выделено православное население Люблинской и Седлецкой губерний, по одному депутату в Думу отдельно избирали Кубанское, Терское, Забайкальское и Уральское казачьи войска, а Амурское и Уссурийское войска выбирали одного депутата совместно.