Избирательная система в Российской Федерации

Для преодоления ряда из них в 1999 году были внесены поправки в закон о гарантиях избирательных прав и права участвовать в референдуме (этот закон неоднократно изменялся и до 1999 года), а также принят новый закон о выборах в Государственную Думу. В результате были введены важные новеллы: избирательный залог (наряду с возможностью по-прежнему собирать подписи избирателей для регистрации кандидатов), публикация сведений (в том числе в избирательном бюллетене) о неснятой или непогашенной судимости, обязанность возвратить денежные средства, полученные от государства для целей выборов, если кандидат или избирательное объединение набрали по результатам голосования ничтожный процент голосов (соответственно менее 3% и 2%), что свидетельствует об отсутствии их поддержки избирателями. На таких же условиях возмещаются государству или органам местного самоуправления расходы, связанные с использованием кандидатами или партиями государственных и муниципальных средств телевидения, радио, печати. Предусмотрены и определенные гарантии против манипулирования избирательными технологиями. Однако принципиальные подходы к российской избирательной системе остались прежними, в связи с чем, критика о её несовершенстве продолжается.¹¹ Реформы избирательной системы в Италии и России: Опыт и перспективы / ИГП РАН. М., 2000.С.33-35.

Она началась сразу после первых выборов в Государственную Думу в 1993 году, когда обнаружилось, что на выборы в законодательные собрания субъектов Федерации и местные представительные органы (муниципальные собрания и советы) не приходят даже те 25% зарегистрированных избирателей, чье участие сделало бы выборы состоявшимися. Приходилось неоднократно объявлять повторные выборы, расходуя время избирателей и государственную казну.

Свои предложения о коренном изменении действующей избирательной системы по выборам в Думу направил в парламент Президент России.

Предложения сводятся к следующему. Во-первых, принять отдельные меры, не меняя самой системы, которые позволят упразднить "власть меньшинства". Последнее, как считают авторы предложений, связано с тем, что поскольку в одномандатных избирательных округах (а в них выбирается половина депутатов Думы) выдвигается множество кандидатур (обычно не менее 10), то голоса избирателей "разбиваются" между ними. В результате при использовании той разновидности мажоритарной избирательной системы, которая применяется (системы относительного большинства), в Думу проходят кандидаты, которые хотя и получили большинство по сравнению с другими кандидатами, но имеют за собой поддержку меньшинства избирателей (отсюда и "власть меньшинства"). В связи с этим предлагается, опять-таки не меняя принципов системы, либо повысить порог явки избирателей до 50-55% числа зарегистрированных, либо ввести обязательное голосование. Есть и иное предложение: для того чтобы привлечь избирателей на голосование, следует оплачивать их явку на выборы, поскольку они пожертвовали своим выходным днем "ради государства".

Во-вторых, есть предложения о коренной ломке существующей избирательной системы: отказу от выборов по партийным спискам (той части выборов, в соответствии с которой избирается половина депутатов Думы - 225), об отказе от принципа относительного мажоритаризма (остальные 225) и о переходе целиком к мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства в два тура.

Эти предложения имеют разную ценность. Значительное повышение порога явки избирателей иным путем, кроме введения обязательного голосования (о нем мы скажем ниже), практически нереально. В настоящее время на выборах законодательных собраний субъектов Федерации, муниципальных органов зачастую не удается достигнуть явки и тех 25% избирателей, которые сделали бы выборы состоявшимися. Даже в Санкт-Петербурге, городе с известными культурными традициями, приходилось повторно назначать даты новых выборов. Во Владивостоке в октябре 1998 года выборы из-за неявки избирателей не состоялись в 14-й раз. Вряд ли положение изменится, если мы напишем в законе 55% вместо 25%. Будет лишь хуже: там, где сейчас выборы все-таки проходят, они будут бесконечно переноситься на новую дату, и уже не 14, а, может быть, больше.

Поэтому, с точки зрения авторов некоторых предложений, остается только одно - юридическое, государственное принуждение - санкции за неучастие в выборах.

Правда, можно пойти по пути стран англосаксонского права: не устанавливать никакой планки явки на выборы, как это существует в Великобритании, США, Индии, Австралии и других странах. Теоретически (на практике так не бывает) выборы могут считаться состоявшимися, если придет голосовать хотя бы один избиратель. Им, кстати сказать, может быть и один из кандидатов по избирательному округу (выборы осуществляются по одномандатным избирательным округам) - он тоже избиратель. Выборы к тому же в этой группе стран в отличие, например, от России могут быть неальтернативными: если соперников нет, единственный в округе кандидат объявляется избранным без голосования. Так нередко бывает в Индии. После завершения срока регистрации кандидатов задолго до даты выборов Центральная (национальная) избирательная комиссия объявляет избранными без голосования кандидатов, у которых не было соперников. При таком способе выборы всегда будут состоявшимися и избавляет государство от излишних затрат.

Предлагаемое некоторыми авторами введение обязательного голосования, конечно, резко изменит современную картину, приведет к большому увеличению числа голосующих. Там, где оно вводилось, явка избирателей иногда возрастала до 90%, ибо неучастие в выборах зарегистрированных избирателей наказуемо. ¹¹ Становление новой российской государственности: реальность и перспективы: Открытый доклад. М., 2000.С.12-14

Санкции за неявку на голосование различны. Иногда наказание ограничивается лишь тем, что у здания суда или мэрии вывешивается список абсентеистов - граждан, не выполняющих свой гражданский долг в соответствии с законом, не явившихся голосовать. Это мера общественного порицания, используемая, например, в Бельгии. Более серьезным наказанием является штраф, налагаемый на абсентеистов только по постановлению суда (обычно судьей единолично). В некоторых странах он невелик (в пересчете на доллары США - около 1 долл. в Египте). В Турции штраф уже больше - около 14 долл. США, а в Люксембурге, где жизненный уровень значительно выше, штраф за первую неявку составляет 80 долл. США, за вторую - 240.

Более суровым, особенно для служащих "среднего класса" (предпринимателей, фермеров или рабочих эта мера затрагивает в меньшей степени), является лишение избирательных прав (обычно ненадолго) по постановлению суда. Оно влечет за собой то следствие, что "лишенец" не может быть принят на государственную и муниципальную службу, даже на "простую" (а не только классифицированную), например учителем в школу, содержащуюся на средства муниципального (местного) бюджета. С прежней службы, конечно, не увольняют, но возможности выбора нового места работы становятся весьма ограниченными для определенных категорий лиц. В отдельных странах используются и более суровые наказания. В Пакистане, когда на референдуме (плебисците) речь шла об исламизации страны и одновременно о голосовании за единственную кандидатуру президента генерала Зия уль-Хака, неявившимся грозило непродолжительное тюремное заключение. Итак, принудительными мерами можно, конечно, обеспечить высокую явку избирателей к урнам. Но это будет лишь формальное большинство, арифметическая "власть большинства", оцененная к тому же лишь с точки зрения явки избирателей, а не результатов голосования. При обязательном голосовании придут голосовать лица, которым безразлично, за кого голосовать. Они формально выполнят свою гражданскую обязанность. ¹¹ Становление новой российской государственности: реальность и перспективы: Открытый доклад. М., 2000.С.15-17

Предложение ввести вознаграждение за участие в выборах, вряд ли практически осуществимо. Ведь в таком случае также идет покупка голосов избирателей, только это делают не кандидаты, а государство.

Главное состоит в том, что все нововведения в российском избирательном законе, даже если будут приняты, при сохранении принципов существующей избирательной системы не приведут даже с юридической точки зрения к "власти большинства". Допустим, нам удалось (путем обязательного голосования или введения большого вознаграждения) обеспечить в стране и в каждом отдельно взятом избирательном одномандатном округе явку 100% избирателей. Одномандатных округов по выборам в Государственную Думу половина - 225. Допустим, что в нашем округе баллотировались 10 кандидатов на одно место, а на последних выборах в Думу в 1999 году было по 17, 19, а в одном округе даже 20 кандидатов. Среди 10 кандидатов 8 получают по 10% голосов избирателей, 9-й кандидат - 9%, а 10-й - 11%. Избран будет последний, хотя по существу против него голосовали 89% избирателей. Если же учесть, что выборы признаются состоявшимися при явке 25% избирателей, то, следовательно, при десяти кандидатурах депутат может быть избран лишь тремя процентами избирателей округа, т.е. выражать интересы 3% его населения, а при 20 кандидатах - несколько более сотой части. Нечто подобное (хотя не в такой степени) было с избранием в Думу у Мавроди.

Государственная Дума приняла указанные выше поправки, а затем и новый закон (1999 г.), но принцип избрания половины депутатов по мажоритарной системе относительного большинства остается. Это значит, что при обилии партий и кандидатов мы не приблизимся даже к формальному представлению о "власти большинства", существующему в англосаксонских странах, где практически борются за власть только две партии и где результаты голосования не дают разброса голосов не только по 20, а иногда даже по 5 кандидатам.

Президент РФ в документе направленном в Госдуму, внес радикальное предложение: ликвидировать мажоритарную систему относительного большинства, упразднить пропорциональную систему (выборы по спискам партий или избирательных объединений), в соответствии с которой избирается вторая половина депутатов Государственной Думы, и перейти целиком к мажоритарной системе абсолютного большинства в два тура. В первом туре при этой системе избранными считаются те кандидаты, которые получат большинство голосов, поданных избирателями и признанных действительными, т.е. по меньшей мере 50% + 1 голос. Во втором туре (он иногда проводится через неделю, чаще - через две после первого тура) вновь на голосование избирателей предлагаются кандидатуры. При данной системе это могут быть лишь два кандидата, набравшие в первом туре больше голосов по сравнению с другими кандидатами (так обстоит дело на президентских выборах в России, но такой порядок можно ввести, и это существует в некоторых странах, для парламентских выборов), а могут быть три-четыре кандидата, получившие в первом туре определенное, установленное законом количество голосов (например, 12,5% во Франции или в Шри-Ланке). Поскольку в первом туре голоса при многопартийной системе тоже "разбиваются" между разными кандидатами, во Франции на голосование во втором туре, как правило, не предлагается более трех кандидатов. В любом случае подсчет голосов и определение победителей во втором туре производятся по мажоритарной системе относительного большинства. В первом туре обычно замещается небольшое число депутатских мандатов: мало политиков, которые опираются на поддержку большинства избирателей. Победители по существу определяются во втором туре. В данном случае число голосов, поданных за каждого победителя, нередко близко к половине, но почти никогда это не бывает 50% + один голос (если кандидатов два, то бывает голосование "против всех" и недействительные бюллетени, если больше двух - голоса "разбиваются"). Поэтому, даже если не учитывать "вынужденный" выбор избирателя во втором туре (в первом туре он, возможно, голосовал иначе), такая система тоже может не дать арифметической "власти большинства". К тому же эта система всегда связана с отвлечением избирателей от их текущих дел на голосование во второй раз, она дорого обходится бюджету. Особенно дорого обходятся дополнительные выборы. По данным Центральной избирательной комиссии, затраты на один мандат при дополнительных выборах втрое превышают затраты на основных .¹¹ Шапиро И. Демократия и гражданское общество // Политические исследования. 1999. № 4. С. 17-29

Предлагаемый Президентом РФ переход к двухтуровой мажоритарной избирательной системе по одномандатным округам одновременно влечет за собой ликвидацию порядка выборов второй половины депутатов Думы по партийным спискам (спискам избирательных объединений), когда избиратель отдает свой второй голос не за конкретного кандидата по округу, а за ту или иную партию, а затем каждая партия получает такое число мандатов, которое соответствует полученному ею числу голосов избирателей.

На деле избиратель голосует осознанно, но не за личность, а за ту или иную партию, доверяя ее программе и ее лидерам. Это гораздо более политически ориентированное голосование. Правда, избиратель не знает точно, кто именно будет осуществлять эту программу. Можно быть лишь уверенным в том, что если партия преодолеет заградительный барьер (в России это 5%, в Израиле - 1,5%, в Дании - 2%, в Аргентине - 3%, но, например, в Египте - 8% и в Турции - 10%), т.е. получит установленный процент голосов от общего числа голосов, поданных избирателями, и таким образом будет допущена к распределению депутатских мест по пропорциональной системе, лидеры партии получат мандаты.

Предложение президента о ликвидации этой части избирательной системы, равно как и упразднение системы относительного большинства, не могло быть рассмотрено Думой в соответствии с регламентами парламента, так как законопроект о внесении изменений в избирательный закон был уже принят в первом чтении, когда в парламент поступила поправка президента (он обладает правом законодательной инициативы), предлагающая принципиально новую схему такой системы. Однако после принятия палатой (однопалатным парламентом) законопроектов в первом чтении нельзя изменять принципиальную концепцию законопроекта, а именно это имелось в виду в предложении Президента РФ.

Одновременно поступили и другие предложения, в частности - по модификации пропорциональной системы. Это пропорциональная система с небольшими многомандатными избирательными округами и обязательным преференциальным (предпочтительным) вотумом (обязательным в том смысле, что он предусмотрен в законе, но дело избирателя воспользоваться им).

При такой избирательной системе страна делится на сравнительно небольшие избирательные округа, от каждого из которых избираются, например, от 7 до 12 (иногда менее, иногда более) депутатов. Такие округа есть в Финляндии, в Японии (в последней к такой системе перешли с 1996 года, правда, в Японии есть округа и покрупнее), но преференциального вотума нет. Число депутатов от разных округов будет, как видно из указанных чисел, неодинаковым, поскольку избирательные округа не должны пересекать границ административно-территориальных единиц, а объединять их (мелкие единицы) или располагаться внутри них (более крупные единицы административно-территориального деления). Это необходимо для организации выборов, для подсчета текущих результатов. Однако число избираемых от округа депутатов должно быть пропорционально численности его населения: чем больше население, тем больше оно посылает депутатов. Принцип равенства должен соблюдаться, но с разрешенными законом отклонениями. Абсолютно равных округов по численности населения (в данном случае размеры территории значения не имеют) быть не может: нельзя, например, сделать все округа, от которых избирается, скажем, по 7 депутатов, с точной численностью населения в 1 млн. 117 тыс. 253 человека. Поэтому законы всех стран, где действует такая система, разрешают определенные отклонения. Ведь и в России для одномандатных округов по выборам в Думу неравенство в численности населения может составлять 10%, в определенных случаях - 15%, а в гористых, отдаленных поселениях и т.д. - еще более. В небольших многомандатных округах такой разрыв можно даже уменьшить.¹¹ Реформы избирательной системы в Италии и России: Опыт и перспективы / ИГП РАН. М., 2000.С. 11-14

При системе небольших многомандатных округов каждая партия публикует имена своих 7-12 кандидатов (числа условны) в едином избирательном бюллетене (иногда используются бюллетени разного цвета для разных партий, а нередко это запрещено, цвет должен быть одинаковым, поскольку в некоторых странах есть традиционные цвета, например для некоторых религиозных верований).

При такой системе, избиратель голосует сначала за определенную партию (панашаж, т.е. голосование за кандидатов из разных партийных списков не допускается, бюллетень с таким голосованием признается недействительным). Отмечая знаком партию (так и было на выборах в Думу в 1995 и в 1999 гг.), избиратель по предлагаемой системе на этом не останавливается. Он одновременно отмечает в своем партийном списке (а это не 400, а 7-12 фамилий) несколько имен. Число их зависит от числа преференций, которым на равных условиях будет обладать в соответствии с законом о выборах каждый избиратель. Обычно это не более двух, ибо большее число осложняет подсчеты, хотя и не делает их особенно затруднительными. Если закон устанавливает одну преференцию, то избиратель отмечает знаком или цифрой "1" определенного кандидата, к которому он питает особые симпатии, считая, что если голосов не хватит на всех кандидатов, отмеченное избирателем лицо должно получить мандат в первую очередь. Один избиратель отмечает одного кандидата, другой может отметить иного. Если преференций две, то первой преференцией избиратель отмечает наиболее желательного кандидата, второй - тоже желательного, но уступающего первому. Если голосов по пропорции (по так называемой избирательной квоте) хватит более чем на двух (а в округе, где избирается, скажем, 7 депутатов, это бывает редко), то остальные кандидаты будут получать места в порядке очередности в списке. Порядок кандидатов в списке тоже устанавливается партийным руководством, хотя в данном случае можно внести коррективы в целях демократизации. Об этом мы скажем ниже.

Если при подсчете голосов окружной избирательной комиссией партия преодолевает заградительный барьер (он должен быть одинаковым в масштабе страны), то комиссия обязана при распределении мандатов объявить избранными и вручить депутатские мандаты в первую очередь лицам, которые имеют наибольшее число преференций. Допустим, что в нашем списке партии, за которую мы голосовали, имеется 7 кандидатов. На первом месте стоит лидер местной партийной организации, на втором - известный ювелир, дающий наибольшие взносы в партийную кассу (в соответствии с их потолком, который и большинстве демократических стран установлен законом), на третьем - женщина, известная в округе как организатор помощи многодетным семьям, затем идут местные функционеры партии, а на последнем месте - человек из народа - "дядя Вася", водопроводчик, слесарь, не раз выручавший семьи во время бытовых неурядиц. При подсчете голосов (каждый избиратель имеет одну преференцию) оказывается, что у лидера партии 68 преференций, у ювелира - 35, у женщины под № 3 - 103, у "дяди Васи" - 74, у остальных не более 20. По пропорции к полученным голосам наша партия имеет право не на 7 мандатов (за нее голосовали 22% избирателей), а только на 2. В результате местный партийный лидер, ювелир и некоторые другие функционеры не избраны, а мандаты получают женщина и дядя Вася. Избиратель выразил свою волю, голосуя и за партию, и за конкретное лицо, которому (которым) он наиболее симпатизирует. И все завершилось в одном туре, без новых обременительных забот. Если бы мандатов досталось больше двух, они были бы распределены в порядке очередности в списке: третий мандат получил бы лидер партии, стоящий под № 1, четвертый - под № 2 и т.д. Переход к такой системе может увеличить участие избирателей в выборах, но гарантировать "власть большинства" не может. Для этого нужны не юридические, а фактические условия.¹¹ Реформы избирательной системы в Италии и России: Опыт и перспективы / ИГП РАН. М., 2000.С.14-17.

К основному предложению об использовании в России пропорциональной системы с небольшими многомандатными округами и преференциальным вотумом (а такая система дает возможность завершить выборы в один тур) можно сделать дополнительные предложения, направленные на ее совершенствование.

Во-первых, необходимы заместители депутатов Думы. Проводить дополнительные выборы в связи с досрочным освобождением мандата переход на государственную службу и, следовательно, несовместимость должностей, смерть депутата и т.д.) - излишняя роскошь. Помимо того, что это отвлекает избирателей, дополнительные выборы, как говорилось, связаны с большими затратами.

Поэтому, как это существует во многих странах, нужно ввести законом институт заместителя депутата. Заместители депутатов - те же кандидаты, избираемые одновременно с депутатами. Избирательная комиссия объявляет заместителями лиц, получивших наибольшее количество голосов (преференций) после избранных депутатов или лиц в порядке очередности в списке кандидатов от данной партии. Может и сама партия определить заместителей, указывая заместителя к каждому кандидату. В Бразилии к каждому сенатору одновременно избираются даже два заместителя. Если партия рассчитывает завоевать все места по данному округу, она может указать кандидатов в заместители дополнительно в списке (на практике такого не бывает). Избиратели за заместителей отдельно не голосуют, они голосуют за депутата, и от него зависит, будет избран заместитель или нет. Избрание депутата означает и избрание заместителя. Избиратели также могут голосовать одновременно за депутата и его заместителя, но раздельное голосование не допускается. Заместитель может присутствовать в Думе с правом совещательного голоса, выступать (правда, с согласия депутата, и слово ему дадут в последнюю очередь).

Институт заместителей исключает дополнительные выборы и уже в этом его огромный плюс. В частности, он есть во Франции, правда, при другой избирательной системе. Во-вторых, избирательный залог предусмотрен в России законом 1999 года (во многом это связано с рекомендациями ученых-юристов), но некоторые вопросы остаются. Эта мера имеет целью повышение ответственного отношения к выборам со стороны кандидатов и партий, избавление в округах и партийных списках от несерьезных кандидатов, от тех, кто не имеет шансов быть избранным, но использует выборы, предоставление государством бесплатного эфирного времени и газетных полос для саморекламы или рекламы, например, своей фирмы. Ведь среди 43 партий, участвовавших на выборах в Думу в 1995 году, были такие, которые не имели никаких шансов на победу. В списках партий были и любители пива, и союз работников жилищно-коммунального хозяйства, и ассоциация адвокатов, и т.д. Слишком легко было попасть в избирательный бюллетень. Естественно, что из 43 избирательных объединений 39 не прошли 5%-ный заградительный барьер, но ведь государственные средства на избирательную кампанию они получили и израсходовали. Более того, 16 партий не набрали даже тех 200 тыс. голосов, которые у них были в виде подписей избирателей при регистрации в Центральной избирательной комиссии. Закон 1999 года сохраняет возможность выбора: можно внести избирательный залог, а можно собирать подписи избирателей.¹¹ Реформы избирательной системы в Италии и России: Опыт и перспективы / ИГП РАН. М., 2000.С.18-21.

Сейчас граждане могут баллотироваться в одномандатных округах, даже если они никак не связаны с этими округами и не проживают в них. На выборах 1999 г. ряд могущественных и вызывающих неоднозначную реакцию лиц вступили на политическую арену именно таким образом, часто выбирая для начала своей политической карьеры регионы победнее, где их богатство и известность дали им определенные преимущества перед более слабыми оппонентами. В этой связи можно изменить избирательный закон, включив в него требование постоянного проживания в округе для кандидатов на выборные должности. Об этом, в частности, говорится и в итоговом докладе ОБСЕ, сделанном по результатам наблюдения за выборами в 1999 году.

Избирательный залог, скорее всего, не является юридической дискриминацией. Он в равной мере относится ко всем партиям и всем кандидатам. Конечно, он ограничивает возможности участия в выборах материальными факторами, может стать фактически дискриминацией. Но там, где существуют собственность и деньги, иного пока не придумали. А материальная сторона дела - это уже вопрос не права, а социальных отношений в обществе. В-третьих, во многих странах (США, Великобритания и др.) существует обычай, согласно которому кандидатом выдвигается лицо, живущее постоянно или длительный срок (в Бразилии - 5 лет из 10, предшествующих выборам) в том избирательном, округе, где оно баллотируется в качестве кандидата. (Кстати, в этом случае Р. Абрамович не смог бы выдвинуться кандидатом в депутаты и быть избранным в Думу от Чукотки, а Б. Березовский - от Карачаево-Черкесии.) В Бразилии это конституционная норма. Такой порядок приближает кандидата к избирателям.

А предлагаемая пропорциональная система с мелкими многомандатными округами и преференциальным вотумом дает для этого широкие возможности.

В-четвертых, наша избирательная система может быть усовершенствована за счет изменения порядка государственного финансирования выборов. В демократических странах государство выделяет денежные средства не всем зарегистрированным партиям и кандидатам, как в России, а тем из них, которые пользуются хотя бы небольшим, но влиянием у избирателей. Обычно государственные средства для выборов выделяют партиям, имеющим в парламенте определенное число мест (например, 5 в Японии), что свидетельствует о влиянии партии среди избирателей, или получившим на прошлых выборах в парламент определенный процент голосов (обычно 2-3%). Во Франции для этого нужно иметь не менее 50 депутатов в нижней палате парламента из 577. Разумеется, существует строгая отчетность об использовании таких средств, чего нет в России.

В-пятых, в избирательных законах различных стран мира в последние десятилетия все чаще предусматриваются меры, призванные отсечь от выборов тех кандидатов и партии, которые никого не представляют, кроме самих себя, и тем самым сделать выборы менее запутанными, более "поляризованными". Отчасти это осуществляется введением избирательного залога, о котором говорилось выше, путем установления возмещения государству понесенных расходов непопулярными партиями и кандидатами, введением заградительного барьера (пункта). Юридически эти меры недискриминационны: они дают всем равные возможности добиваться успеха. Но на деле они могут стать нарушением принципов демократии (партии, непопулярные ныне, могут стать затем весьма популярными, и это бывало) и привести к острейшей фактической дискриминации.¹¹ Реформы избирательной системы в Италии и России: Опыт и перспективы / ИГП РАН. М., 2000.С..20-23.

Выборы в Государственную Думу в 1995 году отчетливо обнаружили недостатки российской избирательной системы, которые новым законодательством не устранены. Тогда 39 избирательных объединений (из баллотировавшихся 43) получили в общей сложности половину голосов избирателей (49,5%), но не послали в Думу ни одного депутата, поскольку ни одно из этих объединений не преодолело 5%-ный заградительный барьер. Даже объединение "Женщины России" не получило мандатов (некоторые его лидеры были избраны лишь по одномандатным округам), хотя женщины составляют более половины избирателей в России. Они получили такое число голосов избирателей, которое, не будь барьера, дало бы им более десятка мест в Думе, но их места, как и других из общего числа 39 объединений, были переданы преодолевшим барьер четырем избирательным объединениям, что увеличило их представительство примерно вдвое. Конституционный Суд России дважды обсуждал вопрос о заградительном барьере. Первый раз он отказался от его юридической оценки. Второй раз, в 1998 году, признал его допустимым при условии, что к распределению мандатов могут быть допущены более чем одна партия (избирательное объединение).

В России существует институт несовместимости депутатского мандата (например, с государственной службой, хотя в субъектах Федерации, в том числе в Московской области из этого правила допускаются исключения), но нет института неизбираемости, который известен конституционному праву многих развитых государств. По нему нельзя баллотироваться в качестве кандидатов лицам, занимающим определенные должности, которые могут повлиять на ход выборов (должности судей, прокуроров, в некоторых странах губернаторов и др.). Если такие лица желают баллотироваться, они должны задолго до выборов (обычно не менее 6 месяцев, а то и года) подать в отставку.

Предложения

Председателя Избирательной комиссии Кемеровской областной Разыграева Е.С. по совершенствованию федерального избирательного законодательства¹¹ Доклад Председателя областной избирательной комиссии Кемеровской области Е.С.Разыграева на семинаре председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации в Москве, январь 2001г.

1. Действующую Конституцию РФ считаю необходимо дополнить специальной главой об избирательной системе. Определить место Центральной избирательной комиссии в системе государственных органов власти и наделить ее правом законодательной инициативы.

2. Устранить противоречия между ст.32 Конституции, где говорится, что «не имеют право избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда», и п.6 ст. 18 Федерального Закона РФ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», где сказано, что если военнослужащий до призыва не проживал на территории данного муниципального образования, он не включается в списки избирателей при выборах в органы местного самоуправления, т.е. фактически он лишен права избирать и быть избранным, так как он снят с регистрации, где проживал до призыва и поэтому не может участвовать в выборах, а по месту службы ему запрещает закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

3. Федеральные Законы РФ «О выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации», «О выборах Президента Российской Федерации» предусматривают, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации вправе обратиться с представлением провести проверку достоверности биографических и иных данных кандидата. Необходимо записать, что Центральная избирательная комиссия Российской Федерации обязана провести такую проверку.

4. Необходимо раскрыть смысл понятий: существенного и грубого, и неоднократного нарушения допускаемых участниками избирательного процесса при сборе подписей, при предоставлении недостоверности сведений кандидатом, при проведении агитации и в соответствии с этим разработать шкалу наказаний, чтобы санкции соответствовали тяжести совершенных нарушений.

5. Необходимо согласовать положения избирательного законодательства, касающиеся использования средств массовой информации в предвыборный период, с положениями закона «О средствах массовой информации», «О рекламе» и Конституцией. Установить законодательное регулирование порядка предоставления эфирного времени кандидатам и порядка предвыборной агитации.

6. Предусмотреть увеличение численности членов участковых избирательных комиссий с правом решающего голоса на участках с количеством избирателей 1000, так как 3-7 членов не в состоянии нормально организовать голосование при участке и обеспечить выполнение всех заявок для голосования вне помещения.

7. С учетом проведения голосования во временном отрезке с 8 до 20 часов, что совпадает с графиком работы большинства предприятий с непрерывным циклом производства, предусмотреть досрочное голосование, тогда не придется руководителям с непрерывным циклом производства ломать голову, как изменить график работы смен с тем, чтобы работающие на предприятиях смогли вовремя проголосовать, не нарушив производственный цикл и изыскать средства для оплаты более продолжительной работы одной из смен, а так же смогут проголосовать лица, выезжающие в отпуск, командировку, находящиеся в день выборов в пути следования и лица, которые не могут проголосовать в день выборов по религиозным причинам.

8. Предусмотреть голосование в СИЗО, ИВС, больницах по спискам - составленным руководителями этих учреждений с уведомлением соответствующих избирательных комиссий об исключении из их списков лиц, которые на день голосования будут находиться в СИЗО, ИВС, больницах.

9. Ввести в закон порядок немедленной обработки протоколов территориальными комиссиями без перерыва сразу по их получению до установления итогов голосования на территории, то есть аналогично требованиям установленным для участковых комиссий.

10. Целесообразно внести изменения в действующее законодательство, чтобы арифметические ошибки и другие поддающиеся проверке неточности отражались в оригинале протокола, а не требовали составления нового протокола. Это важно и потому, что копии третьих экземпляров протоколов по окончании подсчета голосов раздаются наблюдателям, которые в дальнейшем могут предъявлять претензии к вновь составленным протоколам.

11. Необходимо узаконить систему ГАС «Выборы», как источник официальных результатов.

12. Установить ответственность для:

- лица (избирателя), предпринявшего попытку проголосовать под чужим именем;

- члена участковой избирательной комиссии за выдачу избирательного бюллетеня лицу, предпринявшему попытку проголосовать под чужим именем.

13. Установить срок обжалования прошедших избирательных кампаний (выборов).

По поданным предложениям дана положительная оценка в Центральной Избирательной Комиссии и все они в настоящее время учтены в пакете предложений ЦИК, направленному в Государственную Думу ФС РФ для рассмотрения, принятия и последующего внесении изменений в действующие законодательные акты по выборам.

Но как бы ни были совершенны юридические документы, не они, в конечном счете, решают дело. Для выборов достойных депутатов, профессионального и эффективного парламента, вместе с тем тесно связанного с народом, знающего чаяния простых людей и способного действовать во имя этого, нужны ещё многие слагаемые. Выборы будут отражать подлинную волю народа, когда сложится его доверие к лидерам государства и партий.

Список литературы

1.Нормативные материалы

1. Конституция Российской Федерации 1993 года. М.: Юристъ, 2000г..

2. Федеральный Конституционный Закон от 17.12.2001г. 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" (одобрен СФ ФС РФ 05.12.2001) Собрание законодательства РФ", 24.12.2001, N 52 (1 ч.), ст. 4916

3. Федеральный Конституционный Закон от 10.10.1995г. 2-фкз"О референдуме Российской Федерации" (одобрен СФ ФС РФ 03.10.1995) "Собрание законодательства РФ", 16.10.1995, N 42, ст. 3921

4. "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001г. 195-ФЗ (принят ГД ФС РФ 20.12.2001) М.: Юристъ, 2002г.

5. Федеральный Закон от 10.07.2001 г.. 89-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральные Законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 14.06.2001) Собрание законодательства РФ", 16.07.2001, N 29, ст. 2944

6. Федеральный Закон от 12.04.2001г. 35-ФЗ "О внесении изменения в пункт 11 статьи 51 Федерального Закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 15.03.2001) Собрание законодательства РФ", 16.04.2001, N 16, ст. 1532,

7. Федеральный Закон от 08.02.2001г. 3-ФЗ "О внесении дополнения в Федеральный Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 25.01.2001) "Собрание законодательства РФ", 12.02.2001, N 7, ст. 608,

8. Федеральный Закон от 02.01.2000г. 4-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях" (принят ГД ФС РФ 01.12.1999) "Собрание законодательства РФ", 10.01.2000, N 2, ст. 125

9. Федеральный Закон от 31.12.1999г. 228-ФЗ "о выборах Президента Российской Федерации (принят ГД ФС РФ 01.12.1999) "Собрание законодательства РФ", 03.01.2000, N 1 (ч. II), ст. 11,

10. Федеральный Закон от 06.12.1999г. 210-ФЗ "Об административной ответственности юридических лиц за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах" (принят ГД ФС РФ 05.11.1999) "Собрание законодательства РФ", 06.12.1999, N 49, ст. 5906,

11. Федеральный Закон от 24.06.1999г. 121-ФЗ (ред. от 10.07.2001, с изм. от 15.01.2002) "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 02.06.1999) "Собрание законодательства РФ", 28.06.1999, N 26, ст. 3178,

12. Федеральный Закон от 30.03.99г. 55-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 05.03.99) "Собрание законодательства РФ", 05.04.99, N 14, ст. 1653,

13. Федеральный Закон от 22.06.1998г. 85-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный Закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (принят ГД ФС РФ 20.05.1998) "Собрание законодательства РФ", N 26, 29.06.1998, ст. 3005

14. Федеральный Закон от 19.09.1997г. 124-ФЗ (ред. от 10.07.2001, с изм. от 15.01.2002) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 05.09.1997) "Собрание законодательства РФ", 22.09.1997, N 38, ст. 4339,

15. Федеральный Закон от 26.11.96г. 139-ФЗ "О внесении дополнений в Федеральный Закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (принят ГД ФС Ф 23.10.96) "Собрание законодательства РФ", 02.12.96, N 49, ст. 5498,

16. Федеральный Закон от 26.11.96г. 138-ФЗ (ред. от 22.06.98) "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (принят ГД ФС РФ 23.10.96) (вместе с "временным положением о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления") "Собрание законодательства РФ", 02.12.96, N 49, ст. 5497,

17. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.01.2002 г. 2-п "По делу о проверке конституционности части второй статьи 69, части второй статьи 70 и статьи 90 Конституции Республики Татарстан, а также пункта 2 статьи 4 и пункта 8 статьи 21 закона Республики Татарстан "О выборах народных депутатов Республики Татарстан" в связи с жалобой гражданина М.М. Салямова" "Российская газета", N 19, 31.01.2002

18. Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.2002 г. 1-п "По делу о проверке конституционности отдельных положений статьи 64 Федерального Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и статьи 92 Федерального Закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в связи с жалобой гражданина А.М. Траспова" "Российская газета", N 12, 22.01.2002

19. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.03.2000г. 4-П "По делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года "О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой" "Собрание законодательства РФ", 27.03.2000, N 13, ст. 1429,

20. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999г. 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" "Собрание законодательства РФ", 22.11.1999, N 47, ст. 5787,

21. Постановление Конституционного Суда РФ от 17.11.98г. 26-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона от 21 июня 1995 года "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" "Собрание законодательства РФ", 30.11.98, N 48, ст. 5969,

22. Постановление Совета Федерации ФС РФ от 05.01.2000г. 4-СФ "О назначении досрочных выборов Президента Российской Федерации " "Собрание законодательства РФ", 10.01.2000, N 2, ст. 166,

23. Указ Президента РФ от 09.08.99г. 1014 "О назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва" "Собрание законодательства РФ", 09.08.99, N 32, ст. 4049,

24. Указ Президента РФ от 30.05.1997г. 535 "Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел российской федерации, федеральных органов налоговой полиции и работников органов прокуратуры Российской Федерации" "Собрание законодательства РФ", N 22, 02.06.1997, ст. 2572,

25. Определение Конституционного Суда РФ от 02.11.2000г. 234-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ряда общественных объединений на нарушение конституционных прав и свобод положениями Федеральных Законов "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" Сборник «Документы КС РФ» №6 2000г.

26. Определение Конституционного Суда РФ от 08.06.2000г. "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Берга Олега Викторовича на нарушение его конституционных прав и свобод рядом положений Федеральных Законов "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" Сборник «Документы КС РФ» №3 2000г.

27. Определение Конституционного Суда РФ от 14.01.2000г. "По запросу московского областного суда о проверке конституционности отдельных положений статей 1 и 3 Федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" Сборник «Документы КС РФ» №1 2000г.

28. Определение Конституционного Суда РФ от 05.11.98г. 134-О "по делу о толковании статьи 81 (часть 3) и пункта 3 раздела второго "заключительные и переходные положения" Конституции Российской Федерации" Сборник «Документы КС РФ» №6 1998г.

29. Постановление Центризбиркома РФ от 14.01.2000г. 69/785-3 (ред. от 22.03.2000) "Об инструкции о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов при проведении выборов Президента Российской Федерации" "Российская газета", N 14, 20.01.2000,

30. Постановление Центризбиркома РФ от 21.10.1999г. 27/360-3 "О разъяснениях по некоторым вопросам применения положений федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", запрещающих использование преимуществ должностного или служебного положения, при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва" "Российская газета", N 214, 28.10.1999,

31. Постановление Центризбиркома РФ от 21.10.1999г. 27/359-3 "О некоторых вопросах проведения предвыборной агитации в ходе под готовки к выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва" "Российская газета", N 214, 28.10.1999,

32. Постановление Центризбиркома РФ от 30.09.1999г. 17/166-3 "О перечне подлежащих опубликованию сведений о доходах и об имуществе зарегистрированных кандидатов по одномандатным избирательным округам и кандидатов, входящих в зарегистрированный федеральный список кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва" "Вестник Центризбиркома РФ", N 11, 1999,

33. Постановление Центризбиркома РФ от 25.09.1999 n 16/134-3 "О разъяснениях некоторых вопросов применения статей 45, 47 и 64 Федерального Закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" при внесении избирательного залога для регистрации кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам, федеральных списков кандидатов" "Российская газета", N 196, 05.10.1999,

34. Постановление Центризбиркома РФ от 21.09.1999 n 15/114-3 "О разъяснениях порядка реализации избирательных прав военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва" "Российская газета", N 197, 06.10.1999,

35. Постановление о волостных съездах Советов от 26 января 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 10. Ст. 92.

36. Постановление о выборах в Верховный Совет СССР от 7 июня 1937 г. // СЗ СССР. 1937. Ст. 182.

37. Положение о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году // СА. 1993. № 39. Ст. 3597.

38. Положение о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году // СА. 1993. № 42. Ст. 3994.

39. Всероссийское Учредительное собрание: Стеногр. М., 1996. Государственная дума в России в документах и материалах. М., 1957.

40. "Перечень общероссийских государственных организаций телерадиовещания и общероссийских государственных периодических печатных изданий, подпадающих под действие подпунктов "а" и "в" пункта 1 статьи 47 Федерального Закона "о выборах Президента Российской Федерации"(утв. Центризбиркомом РФ) "Российская газета", N 9, 14.01.2000

41. <Письмо> ЦБ РФ от 29.12.1999г. 365-Т "О продлении срока действия разрешений на открытие лицевых счетов Центральной Избирательной Комиссией Российской Федерации, Избирательными Комиссиями субъектов Российской Федерации, окружными и территориальными Избирательными Комиссиями" "Вестник Банка России", N 79, 22.12.1999

42. Сборник законодательных и иных правовых актов по вопросам выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации. М.: Весь Мир, 2000.

43. Конституции республик в составе Российской Федерации: Сб. документов / Госдума. М., 2000. Вып. 1; 2001. Вып. 2.

44. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М.: Фонд "Правовая культура", 2000.

45. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. Л. А. Окуньков. М.: БЕК, 1996.

46. Конституция Российской Федерации: Науч.-практ. комментарий / Под ред. Б. Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1999.

47. Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления и определения. 1992-2000 / Сост. и отв. ред. Т. Г. Морщакова. М.: Новый Юрист, 2001.

48. Сборник избирательных законов стран Центральной и Восточной Европы. М, 1998.

49. Соединенные Штаты Америки. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс-Универс, 1999.

50. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991.

51. Французская Республика. Конституция и законодательные акты. М.:, 1998.

2. Литература

1. Авакъян С. А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журнал российского права. 1995. № 6. С. 51-68

2. Васильев В. И., Постников А. Е. Комментарий к Федеральному закону о выборах депутатов Государственной Думы. М.:БЕК, 1999.

3. Веденеев Ю. А. Избирательная власть: исторический контекст, политико-правовая сущность и механизм осуществления // Бюл. Центральной избирательной комиссии РФ. 1999. № 2 (28). С. 39-49.

4. Выборы в Государственную Думу: Правовые проблемы: Сб. статей / Отв. ред. В. И. Васильев, А. Е. Постников. М.: БЕК, 1999.

5. Гунель М. Введение в публичное право: Институты. Основы. Источники. М., 1995.

6. Доклад Председателя ЦИК России А.А. Вешнякова на совещании председателей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации «Региональные выборы 2000 года: итоги и задачи избирательных комиссий» Москва, 15.02.2001г.

7. Зиновьев А. В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1999. № 1. С. 15-23.

8. Избирательное право в вопросах и ответах. М., 2001.

9. Иванченко А. В. Избирательные комиссии в Российской Федерации: История. Теория. Практика. М.: Весь Мир, 1997.

10. Итоговый доклад ОБСЕ/БДИПЧ «Выборы в Государственную Думу 19.12.1999»

11. Ковлер А. И. Франция: партии и избиратели. М.: Наука, 1988.

12. Ковлер А. И. Избирательные технологии: Российский и зарубежный опыт / ИГП РАН. М., 1998.

13. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. для студентов юрид. вузов и ф-тов. Изд. 2-е. Т. 1-2. Общая часть / Отв. ред. Б. А. Страшун. М.: БЕК, 1998.

14. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учеб. для студентов юрид. вузов и ф-тов. Т. 3. Особенная часть: Страны Европы / Отв. ред. Б. А. Страшун. М.: БЕК, 1999.

15. Колюшин Е. И. Избирательное право в системе публичного права // Вести. Моск. ун-та. Сер. 18. Социология и политология. 1997. № 1. С. 55-64.

16. Конституционное право: Учеб. М.: БЕК, 1999.

17. Кукушкин М. И., Югов А. А. Выборы - конституционный институт прямого народовластия в Российской Федерации // Рос. юрид. журнал. 1998. № 2. С. 72-86.

18. Лейкман Д., Ламберт Дж. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1998.

19. Легитимность. Политические исследования. 1999. № 5. С.134-143.

20. Лейпхарт А. Конституционные альтернативы для новых демократий // Политические исследования. 1999. № 2. С. 135--146.

21. Лысенко В. И. Выборы в представительные органы в новой Европе: Политологический опыт и тенденции 80--90-х годов. М.: Наука, 1999.

22. Маклаков В. В. Избирательное право стран - членов европейских сообществ / ИНИОН РАН. М., 1998.