Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации

Правотворческими полномочиями определяется не только круг вопросов, по которым субъект правотворчества вправе издавать нормативные правовые акты (осуществлять нормативное правовое регулирование), но и вид (форма) нормативного правового акта, который может издаваться по данному кругу вопросов. Так, законодательный орган субъекта Российской Федерации по вопросам, входящим в его правотворческие полномочия, принимает законы и постановления, причем предметы регулирования, по которым принимаются акты этих видов, не совпадают: нормативные постановления могут приниматься далеко не по всем вопросам, по которым осуществляется законодательное регулирование.

Вопрос о правотворческих полномочиях субъектов Российской Федерации один из самых важных для практики регионального правотворчества и в то же время, пожалуй, самый неразработанный вопрос в юридической науке. Одним из негативных последствий такого положения является массовое вторжение регионального законодательства в сферу федеральных полномочий.

Повышение уровня законности регионального законодательства с точки зрения соответствия его правотворческим полномочиям субъектов Российской Федерации следует связывать прежде всего с двумя факторами:

во-первых, с тщательным научно-методическим обеспечением работы по выявлению и обоснованию тех сфер общественных отношений, тех конкретных вопросов, по которым регионы вправе осуществлять свою правотворческую деятельность;

во-вторых, с четкой и детальной правовой регламентацией правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации.

Правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации (правотворческих органов субъектов Российской Федерации) регулируются:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) федеральными законами;

3) договорами (соглашениями), заключенными между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации

4) нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает основы правового регулирования правотворческих полномочий субъектов Российской Федерации, определяя правовые акты, которыми осуществляется разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 11), а также вопросы (предметы), находящиеся в ведении Российской Федерации (статья 71), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72), в ведении субъектов Российской Федерации (статья 73).

Многие федеральные законы, принятые по предметам совместного ведения, конкретизируют конституционные положения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. Правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации регулируются при этом зачастую по следующей схеме:

1) специальная статья федерального закона, определяющая состав законодательства (нормативных правовых актов) в соответствующей сфере (она, как правило, имеется в такого рода законах), в числе нормативных правовых актов указывает законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации;

2) в специальной статье или даже нескольких статьях даются обобщающие достаточно детализированные перечни полномочий органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;

З) в тексте федерального закона при регламентации отдельных вопросов определяются правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации по данному вопросу.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий может быть заключен:

а) при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения;

б) при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по данному предмету совместного ведения после принятия такого федерального закона.

Договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных и иных особенностей субъектов Российской Федерации.

Соглашение о передаче осуществления части полномочий может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора о разграничении предметов ведения и полномочий.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации имеют ограниченные возможности в регулировании правотворческих полномочий субъекта Российской Федерации, поскольку они не могут в одностороннем порядке осуществлять разграничение предметов ведения и полномочий. В лучшем случае субъекты Российской Федерации в своих правовых актах могут конкретизировать предметы ведения и полномочия, имеющиеся у субъектов Российской Федерации на основании Конституции Российской Федерации, федеральных законов и договоров о компетенции. Кроме того, правовыми актами субъектов Российской Федерации может осуществляться распределение правотворческих полномочий субъекта Российской Федерации между его органами государственной власти.

Предметы ведения и полномочия (и, соответственно. право- творческие полномочия) разграничиваются по трем следующим группам:

1) предметы ведения Российской Федерации;

2) предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в рамках которых выделяются:

а) полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения;

б) полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения;

3) предметы ведения субъектов Российской Федерации.

Как следует из приведенной схемы, правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации состоят из правотворческих полномочий, относящихся:

1) к полномочиям субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

2) к предметам ведения субъектов Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации прямо устанавливает перечни предметов, находящихся в ведении Российской Федерации (статья 71) и в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72). Что же касается предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, то, как следует из статьи 73 Конституции Российской Федерации, к ним относятся предметы ведения и полномочия, находящиеся «вне пределов Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». В настоящее время субъекты Российской Федерации по объему правотворческих полномочий не полностью идентичны. Иными словами, нет общего правового режима разграничения предметов ведения и полномочий (правотворческих полномочий) между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.

В этой связи следует различать общие правила разграничения предметов ведения и полномочий (правотворческих полномочий) между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, установленные Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в отношении всех субъектов Российской Федерации, и специальные правила разграничения предметов ведения и полномочий (правотворческих полномочий), установленные договорами о компетенции в отношении отдельных субъектов Российской Федерации.

С учетом сказанного все субъекты Российской Федерации по объему правотворческих полномочий делятся на две большие группы:

1) субъекты Российской Федерации, в отношении которых не установлены особенности правотворческих полномочий, т.е. с которыми не заключены договоры о компетенции;

2) субъекты Российской Федерации, в отношении которых установлены особенности правотворческих полномочий, т.е. с которыми заключены договоры о компетенции.

Субъекты Российской Федерации, входящие в первую группу, обладают одинаковым объемом правотворческих полномочий, определяемых общими правилами.

Субъекты Российской Федерации, входящие во вторую группу, различаются по объему полномочий как между собой, так и в сравнении с субъектами Российской Федерации, входящими в первую группу.

Правотворческие полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

В соответствии с частью 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г) разграничение государственной собственности;

д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Конституция Российской Федерации не содержит прямого перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации, относя к ведению субъектов Российской Федерации все вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Означенные затруднения усугубляются тем, что предметы ведения Российской Федерации и предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определены недостаточно четко.

Очевидно, в Конституции Российской Федерации невозможно было с достаточной степенью определенности и детализации разграничить предметы ведения и полномочия между Российской Федерацией и ее субъектами. Очевидно также, то достижение определенности в правотворческих полномочиях субъектов Российской Федерации следует связывать с развитие федерального законодательства и апробацией его положений о региональных полномочиях в законодательной практике субъектов Российской Федерации. Заслуживает одобрения и развития практика определения в федеральных законах полномочий федеральных, региональных и муниципальных органов власти.

Примером такого рода федеральных законов может служить Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Парламентская газета. - 2003. - № 186. - 08 октября., который содержит специальные статьи о разграничении полномочий в области местного самоуправления, в том числе статью 6, которая гласит, что к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относятся:

правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц в области местного самоуправления в случаях и порядке, установленных федеральными законами;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов Российской Федерации, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий, которыми органы местного самоуправления наделены законами субъектов Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Осуществление исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий органами государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении муниципальных образований и органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.

В случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, регулирующих вопросы организации местного самоуправления и устанавливающих права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону и другим федеральным законам применяются Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и другие федеральные законы.

Однако пока еще мало федеральных законов, которые, подобно федеральному закону об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, достаточно детально очерчивают региональные правотворческие полномочия. Поэтому важно правильно применять общее конституционное правило: к ведению субъектов Российской Федерации относятся все вопросы, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Благодаря остаточному принципу, заложенному в приведенном конституционном правиле, в ведении субъектов Российской Федерации оказывается довольно значительное число вопросов, которые, однако, не представлены в виде конкретных перечней. Такое положение создает условия для охвата правовым регулированием отношений, относящихся к предметам ведения субъектов Российской Федерации. Если вопрос, относящийся к предметам ведения субъекта Российской Федерации, урегулирован на федеральном уровне (в том числе до разграничения предметов ведения и полномочий Конституцией Российской Федерации в 1993 г.), а данным субъектом Российской Федерации нет, то следует руководствоваться федеральным законодательством. Более того, если региональный вопрос приемлемым образом урегулирован федеральным законодательством, то подвергать этот вопрос правовой регламентации в 89 субъектах Российской Федерации вряд ли целесообразно.

Однако если какой-либо субъект Российской Федерации все же воспользовался своим правом урегулировать вопрос, относящийся к его ведению, и при этом сделал это иначе, чем федеральный законодатель, то в этом случае, согласно Конституции Российской Федерации, будет действовать нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (часть б статья 76).

Таким образом, рассматривая правотворческую деятельность субъектов Федерации только с точки зрения ее фактического содержания, образующих ее организационных действий, необходимо отметить, что она вполне укладывается в понятие «правотворческий процесс». Правотворческий процесс в указанном смысле представляет собой сложную систему организационных действий. Любой процесс, в том числе законодательный, имеет свою схему или систему согласованных элементов, процедур. Чем более разработана и совершенна такая процедура, тем больше укрепляются демократические принципы научного управления обществом, тем более эффективно государство воздействует на развитие общественных отношений.

2.2 Пути совершенствования правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации

В юридической литературе констатируется установление Конституцией 1993 года качественно новой правовой основы нормотворческой деятельности субъектов РФ : во-первых, расширены полномочия субъектов РФ , соответственно произошло и увеличение объема их правотворческой компетенции; во-вторых, официально признаны такие акты, как областные законы; в-третьих, обеспечен приоритет нормативного правового акта субъекта РФ перед федеральным законом в сфере исключительного ведения субъекта ; в-четвертых, сохранены и укреплены единые конституционные основы правовой системы в масштабах Федерации.

Таким образом, в субъектах РФ в связи с принятием Конституции РФ 1993 года развернулась активная правотворческая деятельность.

К сожалению, законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в настоящее время далеко не всегда эффективна, зачастую в российских регионах принимаются нормативные правовые акты, противоречащие федеральному законодательству, а иногда - просто неработающие документы. Ррегиональному правотворчеству присущи еще многие недостатки: не всегда оправданная поспешность в работе по подготовке проектов новых актов, необоснованное копирование актов федеральных органов государственной власти, нарушение иерархической соподчиненности актов, слабая - а зачастую и неадекватная - связь формы и содержания нормативного материала.

Данные проблемы обусловлены рядом факторов, среди которых: во-первых, региональный сепаратизм (прежде всего, республик в составе РФ); во-вторых, элементарное отсутствие опыта законотворческой деятельности во многих субъектах РФ. В этой связи в юридической литературе совершенно справедливо отмечается, что определенные преимущества в правовом регулировании среди всех субъектов РФ имеют республики, поскольку и в советское время они осуществляли законодательную деятельность. Кроме того, в качестве препятствия для действенного правотворчества субъектов РФ отметим и нормативное несовершенство процедуры принятия законов.

К настоящему времени существенно изменился характер и объем правотворчества в Российской Федерации, выражающийся, в частности, в перераспределении правотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в интересах прежде всего, последних, получающих большие возможности для участия в формировании правовой системы России.

Возрастание роли правотворчества субъектов Федерации обусловлено объективной тенденцией децентрализации российской государственности, утверждением в ней подлинно демократических начал. А это возможно лишь тогда, когда члены Федерации не только имеют широкие полномочия в сфере правотворчества, но и активно их используют. 

Правотворчество субъектов Российской Федерации направлено, с одной стороны, на решение задач, стоящих перед Федерацией, а с другой - на достижение собственных целей и задач, связанных с особенностями развития своего региона Артамонов А.Н. Создание законов в субъектах Российской Федерации: монография. Ростов-на-Дону: РЮИ РПА Минюста России, 2011. - С.65..

Процесс правотворчества в субъектах Российской Федерации осуществляется в разных формах и проходит сложно, противоречиво. Проходит немало времени, чтобы подготовленный проект соответствующего документа был направлен и обсужден в законодательном (представительном) органе и его комиссии и прежде чем мог быть принят в качестве закона или другого правового акта.

Российской Федерации» установлено, что «проект закона субъекта Российской Федерации рассматривается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации не менее чем в двух чтениях». В приведенной норме выражена важность и необходимость подготовительного этапа правотворческой деятельности. Круг лиц и органов, обладающих правом законодательной инициативы, определен в основных законах

Процесс формирования правовых систем субъектов РФ должен опираться на научно обоснованные прогнозы развития регионального законодательства. Планирование законодательной деятельности в субъектах РФ должно осуществляться с учетом установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, правовыми актами субъектов Федерации разграничения компетенции правотворческих органов. Очень важно, чтобы субъекты РФ не превышали своих законодательных полномочий и не планировали принятие актов по вопросам, относящимся к ведению Российской Федерации, или же дублирующих федеральные законы. Правильно поступают те субъекты, которые нормативно закрепляют принцип планирования правотворческой деятельности.

Вряд ли оправданным является имеющее место в некоторых субъектах РФ издание нормативных актов по мелким, узким проблемам. К тому же они нередко противоречат друг другу. К негативным явлениям относится и то, что положениям многих законов присуща декларативность, отсутствие механизма их реализации. Не всегда разрабатываются научные концепции важнейших законопроектов.

В нормативных актах редко встретишь примеры, свидетельствующие об использовании достижений смежных наук.

Некоторые субъекты РФ стремятся закрепить за собой полномочия, расширяющие их правовой статус, устанавливая приоритетность своих нормативно-правовых актов перед федеральными.

Существенным недостатком правотворческой деятельности может быть названа малая ориентация законодателя на объективные закономерности регулируемых законом отношений. Это проявляется, как отмечает С. В. Поленина, в стремлении нормотворческих органов субъектов Федерации, исходя из субъективного фактора - желания максимально быстро перейти к рыночным отношениям, ограничиваться в принимаемых законах и подзаконных актах чисто рыночным правовым механизмом в сфере экономики и социальной жизни, не принимая в расчет монополизм производителей.

Контроль за ходом выполнения законов осуществляется слабо или носит формальный характер, что не способствует росту правотворческой и правоприменительной практики как в масштабах России, так и в ее субъектах. Низким уровнем характеризуется правосознание и правовая культура населения. В этом одна из причин неэффективности многих уже принятых законов. 

Детальное регулирование законодательного процесса осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно с учетом базовых норм ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ // Российская газета. - N 206. - 19.10.1999.. В этой части субъекты РФ опередили федерального законодателя, поскольку во многих субъектах действуют законы о правовых актах, что упорядочивает процесс законотворческой и правотворческой деятельности субъекта РФ. Например, в Вологодской области действует Закон от 17 января 2001 г. «Об областных нормативных правовых актах» Об областных нормативных правовых актах. Закон Вологодской области от 17 января 2001 г. // Красный Север. - 13.02.2001. - N 31..

Итак, федеральный законодатель определяет следующие обязательные составляющие законодательного процесса в субъекте РФ: круг субъектов законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ; возможность рассмотрения в первоочередном порядке по предложению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); рассмотрение законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица; обязательное число голосов депутатов, необходимое для принятия конституции (устава), законов субъекта РФ, постановлений законодательного органа субъекта РФ; количество чтений по законопроекту и порядок принятия закона двухпалатным законодательным органом; порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации; порядок одобрения в ранее принятой редакции закона субъекта в случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта Российской Федерации (ст. 6 - 8 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»).

Соблюдение субъектом РФ вышеперечисленных «границ» законотворческого процесса служит цели обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации и режима конституционной законности.

Гарантией соблюдения принципа конституционной законности в деятельности законодательного органа является возможность признания противоречащим Конституции РФ федерального закона, нормативных правовых актов субъекта РФ. Эту функцию выполняет Конституционный Суд РФ. Сформированные в ряде субъектов РФ конституционные и уставные суды также обеспечивают режим конституционной законности.

Режим конституционной законности предполагает реализацию системы сдержек и противовесов в процессе реализации государственной власти и, как следствие, реализацию контрольной функции парламентом.

Эта функция и обусловленные ею определенные полномочия присущи практически всем парламентам независимо от форм правления. Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может в отдельных случаях распространяться и на главу государства, судебную власть, местное самоуправление, вооруженные силы и др Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1996. - С. 425..

Законодательные органы субъектов РФ осуществляют контрольные функции путем реализации полномочий, связанных с формированием (участием в формировании) органов государственной власти субъекта РФ, с назначением должностных лиц и освобождением их от должности, с участием в согласовании назначения на должность, с наделением полномочиями должностных лиц, с выражением недоверия должностным лицам.

К недостаткам правотворческой работы в субъектах Российской Федерации следует отнести:

- перегруженность планов правотворческой деятельности;

- поспешность в работе по подготовке новых законов

- отсутствие тех или иных необходимых этапов работы (например, подготовки справок о действующей правовой регламентации, об опыте других субъектов, о зарубежном делопроизводстве, разработке научной концепции проекта, необходимых плановых выкладок и т. д.).

В целях гармонизации законодательства субъектов Федерации с федеральным законодательством необходимо осуществить целую систему мер. По мнению Ю. Тихомирова, нужно выделить:

а) четкое определение объема законодательного регулирования по линии субъектов РФ с учетом динамики общественных отношений;

б) активное и целенаправленное использование законодательными органами субъектов РФ права законодательной инициативы на федеральном уровне (в том числе и совместно);

в) согласование программ законодательной деятельности;
г) одобрение Советом Федерации модельных законодательных актов для субъектов РФ - как «вслед» за федеральными законами, так и для их нормативной ориентации по предметам исключительной законодательной компетенции;

д) систематический обмен правовой информацией, проведение консультативных семинаров и т. п. 

Конституционно-правовая ответственность выступает необходимым элементом правового статуса представительного органа государственной власти. Формой реализации такой ответственности является роспуск представительного органа Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2005. - С.65..

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ могут прекратить свои полномочия досрочно по нескольким основаниям, которые закреплены в ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»: роспуска высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; роспуска Президентом РФ в случае неисполнения законодательным решения суда о признании нормативного правового акта законодательного органа противоречащим федеральному закону и недействующим, а также в случае если законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации в установленный законом срок дважды не принял решение о наделении представленной Президентом Российской Федерации кандидатуры высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Соответствие Конституции РФ возможности регулирования федеральным законом оснований и процедуры роспуска законодательного органа субъекта РФ рассматривал Конституционный Суд РФ и подтвердил, что федеральный законодатель - с учетом конституционного принципа федерализма и вытекающих из него взаимных прав и обязанностей федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, необходимости их согласованной деятельности по обеспечению соответствия нормативных актов субъектов Российской Федерации федеральной Конституции и федеральным законам - должен установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея. Постановление Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 N 8-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - N 5. - 2002.

Вместе с тем остается ряд вопросов о гарантиях деятельности законодательного органа при использовании тех или иных оснований его роспуска. В частности, требует корректировки процедура роспуска законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом этого субъекта.

По мнению И.С. Сурковой, позиция федерального законодателя, установившего такую простую процедуру роспуска законодательного органа субъекта РФ высшим должностным лицом этого субъекта по сравнению с установленной процедурой роспуска законодательного органа субъекта Президентом РФ, не вполне последовательна и логична. Простая процедура роспуска законодательного органа субъекта Федерации усиливает вероятность действий высшего должностного лица данного субъекта в своих политических или личностно-субъективных интересах. При этом создается угроза нарушения баланса властей. Логичнее было бы в Федеральном законе N 184-ФЗ предоставить высшему должностному лицу субъекта Федерации право распускать законодательный орган этого субъекта только при наличии установленных в судебном порядке последствий, указанных в ст. 3.1 Федерального закона N 184-ФЗ, а также закрепить судебную процедуру признания факта уклонения законодательного органа субъекта РФ от исполнения решения соответствующего суда Суркова И.С. Правовое регулирование роспуска законодательного органа субъекта Российской Федерации высшим должностным лицом субъекта Федерации // Гражданин и право. - 2014. - N 3. - С.27.. Таким образом, принцип конституционной законности выступает основой деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, гарантирует независимость и ответственность указанных органов, определяет содержание законодательного процесса.

Необходимо разработать механизм, препятствующий субъектам Федерации принимать законы, противоречащие федеральному законодательству, а также законы, в которых содержались бы запреты на вторжение субъектов в компетенцию Федерации.

Необходимо существенно улучшить координацию законотворчества Российской Федерации и ее субъектов, осуществлять согласование планов и программ законодательной деятельности, взаимный обмен информацией о судьбе вносимых в Государственную Думу Федерального Собрания законодательных инициатив, а также заключений на проекты федеральных законов, полнее использовать механизм согласования, предусмотренный ст. 85 Конституции РФ.

Несомненно, что эффективности правотворчества субъектов РФ способствовало бы принятие именно федерального закона, предусматривающего механизм приведения законов и иных актов субъектов РФ в соответствие с федеральным законодательством.

Оценивая децентрализацию правового регулирования как положительный факт, в то же время важно выявить ту грань, за которой свобода правотворческой деятельности субъектов Федерации чревата фактическим превращением Федерации в конфедерацию или даже ее развалом, чтобы избежать этого. Правотворческая деятельность субъектов Федерации должна исходить из положения о существовании единого правового пространства, из нерушимости суверенитета Российского государства, из недопустимости противопоставления своих нормативных правовых актов федеральному законодательству Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации . - М.: Инт-тгосударства и права РАН, 2012. - С. 13.

В заключение отметим, что уровень правотворчества во многом зависит от правильной организации законопроектной деятельности. Пока в ней немало недостатков. Снижают качество подготавливаемых проектов поспешность, слабость информационной базы, нехватка аналитических материалов и прогнозов, несогласованность между разными субъектами законодательной инициативы. Для преодоления отмеченных недостатков целесообразно:

а) при планировании законодательной деятельности уделять особое внимание формированию блоков первоочередных краевых законов. Важной становится задача усиления системности законодательства края и повышения его качества и эффективности. Прежде всего, необходимо совершенствование практики планирования и прогнозирования развития законодательства субъектов Российской Федеравции;

б) ввести четкие, согласованные процедуры участия в правоподготовительном процессе исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации. Особое внимание следует уделить процедуре использования права законодательной инициативы ее субъектами;

в) следует создать юридическую базу для участия общественных институтов в правотворческой деятельности, в частности, юридическую базу лоббистской деятельности, а также создать правовые гарантии проведения независимой экспертизы социально значимых законопроектов.

Теоретическая разработка вопросов правотворчества субъектов Федерации должна находить практическое воплощение в специально принимаемых юридических нормах, регулирующих процесс правотворчества на различных его уровнях. Наиболее целесообразной юридической формой для такого рода актов были бы соответственно Закон о нормативных правовых актах субъектов и Закон о правотворчестве в Российской Федерации. Теоретическое осмысление вопросов правотворчества субъектов Федерации и практическое применение полученных знаний позволят улучшить правоподготовительную работу и добиться соответствия создаваемых правовых норм предъявляемым требованиям.



ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Главной задачей на сегодняшнем этапе развития государства остается сохранение стабильности и единства, в первую очередь, внутри Федерации. Именно поэтому поиски правовых и политических способов устранения существующих противоречий в законодательстве Федерации и ее субъектов, прежде всего на уровне основных законов, представляются чрезвычайно актуальными.

При характеристике системы законодательства необходимо исходить из того, что она является лишь составной частью (хотя и важнейшей) гигантской, структурно сложной общей системы нормативных правовых актов государства, состоящей из большого числа взаимосвязанных звеньев, которые в свою очередь представляют собой относительно самостоятельные и тоже весьма сложные подсистемы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Указанная проблематика особенно актуальна в разрезе двух основных направлений современного федерализма: решения проблемы противоречий в межнациональных отношениях и демократизации государственного устройства, являющейся, в том числе, одной из гарантий защиты прав и свобод граждан.

Детальное регулирование законодательного процесса осуществляется субъектами Российской Федерации самостоятельно с учетом базовых норм ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». В этой части субъекты РФ опередили федерального законодателя, поскольку во многих субъектах действуют законы о правовых актах, что упорядочивает процесс законотворческой и правотворческой деятельности субъекта РФ.

Итак, федеральный законодатель определяет следующие обязательные составляющие законодательного процесса в субъекте РФ: круг субъектов законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ; возможность рассмотрения в первоочередном порядке по предложению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации); рассмотрение законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) либо при наличии заключения указанного лица; обязательное число голосов депутатов, необходимое для принятия конституции (устава), законов субъекта РФ, постановлений законодательного органа субъекта РФ; количество чтений по законопроекту и порядок принятия закона двухпалатным законодательным органом; порядок обнародования и вступления в силу нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации; порядок одобрения в ранее принятой редакции закона субъекта в случае отклонения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) закона субъекта Российской Федерации.

Соблюдение субъектом РФ вышеперечисленных «границ» законотворческого процесса служит цели обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации и режима конституционной законности.

Гарантией соблюдения принципа конституционной законности в деятельности законодательного органа является возможность признания противоречащим Конституции РФ федерального закона, нормативных правовых актов субъекта РФ. Эту функцию выполняет Конституционный Суд РФ. Сформированные в ряде субъектов РФ конституционные (уставные) суды также обеспечивают режим конституционной законности.

Задача укрепления правовой системы государства должна найти адекватное отражение в мероприятиях по дальнейшему совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Сейчас уже недостаточно работу по совершенствованию актов субъектов Российской Федерации сводить только к их внешнему упорядочению: устранению множественности актов по одному и тому же вопросу, систематизации по отраслям законодательства, ведению регистра актов и т.д. Необходимо самое пристальное внимание уделять вопросам повышения качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации усиления их регулятивной роли, обеспечения законности и обоснованности. Это предполагает улучшение содержание актов, соответствие формы содержанию, усиление согласованности отдельных нормативных положений между собой и с другими нормативными правовыми актами, упорядочение и совершенствование правотворческой процедуры, усиление контроля и ответственности за их законностью и качеством.

Концепция совершенствования правотворческой деятельности и повышения качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации основывается на системном подходе в их развитии. Особенности системы нормативных правовых актов государства, как сложного многоярусного правового образования, позволяют включить в состав ее вертикальной и горизонтальной структуры нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это даст возможность обеспечить и гарантировать основное интегративное свойство системы - внутреннюю согласованность, гармоничность, динамичность, упорядоченность и непротиворечивость развития и функционирования всех ее элементов. Системное, комплексное развитие всего массива нормативных правовых актов государства, по мнению диссертанта, улучшит ситуацию с актами субъектов Российской Федерации, развивавшихся до настоящего времени «фрагментарно», «независимо» в результате чего был ослаблен контроль за их законностью и качеством. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, являясь звеном общей системы нормативных правовых актов государства, одновременно обладают и собственной структурой, элементным составом, но включение в комплексное образование предопределит и направит их развитие в единое упорядоченное русло.

О весьма низком уровне правотворческой культуры свидетельствуют факты принятия субъектами Российской Федерации нормативных правовых актов полностью повторяющих федеральное законодательство. Основанная на принципе дуализма система нормативных правовых актов не может эффективно функционировать. Достаточно сказать, что в субъектах. Российской Федерации при осуществлении правосудия суды руководствуются нормами, как федерального законодательства, так и аналогичными нормами субъектов Федерации. Все это запутывает даже профессиональных юристов, а простые граждане законодательство субъектов Российской Федерации, где они проживают, просто не знают.

Законодательство субъектов Российской Федерации в перспективе должно строго подчиняться таким факторам, как:

1) удовлетворение основных потребностей субъекта Федерации с помощью краевого закона на основе научного анализа и прогнозов; регулирования на основе федеративных начал и самоуправления;

2) децентрализация правового

3) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями) субъектов Федерации.

Абсолютное большинство всех законодательных актов субъектов Российской Федерации издается в сфере их совместного -- с Федерацией -- ведения. Причем, нередко эти акты схожи с федеральными актами по объему и содержанию, воспроизводят, подчас в иной фразеологии их положения.

Задача укрепления правовой системы государства должна найти адекватное отражение в мероприятиях по дальнейшему совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Сейчас уже недостаточно работу по совершенствованию актов субъектов Российской Федерации сводить только к их внешнему упорядочению: устранению множественности актов по одному и тому же вопросу, систематизации по отраслям законодательства, ведению регистра актов и т.д. Необходимо самое пристальное внимание уделять вопросам повышения качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации усиления их регулятивной роли, обеспечения законности и обоснованности. Это предполагает улучшение содержание актов, соответствие формы содержанию, усиление согласованности отдельных нормативных положений между собой и с другими нормативными правовыми актами, упорядочение и совершенствование правотворческой процедуры, усиление контроля и ответственности за их законностью и качеством.



СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Собрание законодательства РФ. - 04.08.2014. - № 31. - ст. 4398.

Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ // Российская газета. - 1999. - № 206. - 19 октября.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Парламентская газета. - 2003. - № 186. - 08 октября.

О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации. Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 // Российская газета. - 2000. - № 159. - 16 августа.

Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 29.11.2000 № 904 // Российская газета. 2000. - № 238. - 16 декабря.

Об областных нормативных правовых актах. Закон Вологодской области от 17.01.2001 // Красный Север. - 13.02.2001. - № 31.

О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации. Закон СССР от 26.04.1990 // Ведомости СНД СССР и ВС СССР. - 1990. - N 19. - ст. 329. - Фактически утратил силу на территории Российской Федерации в связи с принятием Конституции Российской Федерации от 12.12.1993

Автономов А. Актуальные проблемы законодательного процесса в Российской Федерации // Проблемы парламентского права России: Сб. - М., 2013. - С. 7-23.

Алексеев С. С. Право: азбука - теория философия: опыт комплексного исследования. - М.: Статут. 2009. - 124 с

Артамонов А.Н. Создание законов в субъектах Российской Федерации: монография. Ростов-на-Дону: РЮИ РПА Минюста России, 2011. - 265 с.

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.,2008. - 293 с.

Барихин А.Б. Большой юридический энциклопедический словарь. - М., 2014. - 375 с.

Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж: Изд-во ВГУ, 2005. - 165 с.

Бобылев А.И. Теоретические проблемы правотворчества в Российской Федерации // Право и политика. - 2011. - № 9. - С.32-34.

Большая советская энциклопедия. Т. 23 / Гл. ред. А.М. Прохоров. М., 1976. - 684 с.

Большой российский энциклопедический словарь. М., 2013. - С. 1395.

Большой юридический словарь // Под ред. А.Я.Сухарева, В.Е.Крутских. - 2-е изд., перераб. и доп. - М. 2013. - 743 с.

Варлен М.В. Реализация принципа конституционной законности в деятельности законодательных органов субъектов России // Конституционное и муниципальное право. - 2012. - № 3. - С. 3638.

Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебное конституционное право и процесс. - М., 2014. - 376 с.

Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: учебное пособие. В 2 т. Т. 1. -Ярославль, 2012. - 112 с.

Кирилловых А.А. О нормативно-правовом регулировании местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 12. - С. 12-14.

Колесников Е.В. Источники Российского конституционного права. Саратов, 2011. - 376 с.

Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1996. - 425 с.

Конституция Российской Федерации. Комментарий под общей редакцией Б.Н. Топорина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М., 2014. - 282 с.

Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2013. - 354 с.

Лучин В.О. Конституционные нормы и правоотношения. М.: Закон и право. ЮНИТИ, 2012. - 264 с.

Маликов М. Ф. Концептуальные основы правоотношений. - М. 2011. - 198 с.

Михалева Н.А. Конституционные реформы в российских республиках. В кн.: Конституции республик в составе Российской Федерации.М., 2013. - 267 с.

Морозова Л.А. Национальные аспекты развития российской государственности // Государство и право. -2009. - № 12.- С.28-30.

Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. - М. 2011. - 215 с.

Нерсесянц В.С. Право как необходимая форма равенства, свободы и справедливости // Социальные исследования. - 2011. - № 10. - С.19-21.

Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: учебник. - М., 2010. - С.112.

Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Под ред. М.Н. Марченко. Т.2. - М., 2008. - 312 с.

Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1973. - 684 с.

Орзих М. Ф. Содержание методологии юридической науки // Правоведение. - 1993. - № 1. - С.6-9.

Орлова О.В. Правовая свобода личности в гражданском обществе // Журнал российского права. - 2013. - № 5. - С. 80-82.

Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации . - М.: Инт-тгосударства и права РАН, 2012. - 213 с.

Рахманина Т.Н., Тихомиров Ю.А. Законодательному процессу необходим системный подход // Федеративное устройство: реализация Конституции российской Федерации: Сб. аналит. обзоров и рекомендаций. - М., 2013. - С. 193-197.