Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: участники гражданских правоотношений и особенности санкций

Автор утверждает, что государственные органы участвуют в частноправовом обороте как юридические лица публичного права, и их всякое действие должно рассматриваться как действие соответствующего публично-правового образования, при этом создается персонификация каждого отдельного органа как субъекта гражданского права для строго регламентированных законодательством целей Там же. С. 11.. То есть своих интересов и нужд у них нетных обществах и товариществах на вере в качестве вкладчиков. Указанное предписание направлено лишь на предметное раскрытие смысла ст.ст. 124-125 ГК РФ и распространяется лишь на случаи самостоятельного волеизъявления органов при учреждении указанных лиц. Как следует из системного толкования п. 1 ст. 2, ст.ст. 124-125 ГК РФ, органы государства как публичные лица, наделенные компетенцией, не обладают гражданской правоспособностью, поэтому в частно-правовых отношениях государственные и муниципальные органы рассматриваются лишь как субъекты властных отношений, выполняющих функции выступления в гражданских правоотношениях от имени гсоударсвта: их действия действия самого государства. В данном случае можно говорить лишь об участие органов в процессе волеобразованпя и волеизъявления публичных образований. При этом публично-правовым образованиям участие в создании хозяйственных товариществ и обществ законом пе запрещено. (См.: Кантор Н.Е. Указ. соч. -- С. 167-168.)..

Частноправовая сущность юридического лица публичного права не связана с приданием ему одной из организационно-правовых форм юридических лиц, предусмотренных для частных установлений, за ним лишь признается самостоятельная гражданская правосубъектность. Поэтому, по мнению Н.Е. Кантор, существование юридического лица публичного права связывается со специальной нормой позитивного права, дающего такую правосубъектность одним совокупностям имущества (удельное ведомство) и отказывающего в этом другим (Крестьянский земельный банк по российскому дореволюционному законодательству) См.: Кантор Н.Е. Указ. соч.-С. 128..

Автор утверждает следующее: частно-правовая и публично-правовая составляющие правового статуса публично-правовых образований имеют взаимно обусловливающий характер. Необходимость исполнения публичных функций и задач государства предопределяет наличие его гражданской правосубъектности, основной предпосылкой которой является признание публичных образований самостоятельными собственниками имущества Там же. С. 26. Н.А. Кирилова называет дополнительные критерии: правовая природа акта, являющегося основанием возникновения субъекта, особый характер членства (См.: Кирилова Н.А. Гражданская правосубъектность государства : проблемы ответственности: учебное пособие. Новосибирск : СибАГС, 2002. С. 37.). Но отмечает, что государство не сводимо к конструкции юридического лица в силу его особенностей (государство не перестает автоматически быть властным субъектом, а в отношениях, возникающих из причинения вреда, государство характеризуется как причинитель вреда именно своей властной деятельностью) См.: Кирилова Н.А. Указ. соч. С. 44.. Критерием разграничения гражданской и публичной правосубъектности является принцип равенства сторон См.: Кантор Н.Е. Указ. соч. С. 26.. Критериями разграничения юридических лиц частного и публичного права считаются: порядок и основания возникновения; объем правоспособности, предмет и цели деятельности; характер взаимоотношений между юридическим лицом и его учредителями; правовой режим имущества юридического лица Там же. С. 142..

Н.Е. Кантор выделяет три позиции ученых, отражающие наличие проблематики в понимании гражданско-правового статуса государственных органов:

1) первая группа ученых безапелляционно признает государственные органы учреждениями-несобственниками с правами юридического лица, выступающими от своего имени для удовлетворения собственных «учрежденческих» нужд и при совершении деликта, финансируемыми из бюджета;

2) вторая группа выражает сомнения в адекватности наделения государственного органа правоспособностью частноправового лица, тем более в форме учреждения, поскольку в гражданско-правовом смысле у органа отсутствует организационно-правовая форма (поэтому необходима разработка концепции юридического лица публичного права);

3) третья группа ученых отстаивает позицию, согласно которой, во-первых, не каждый государственный орган нуждается в участии в товарно-денежных отношениях, во-вторых, сращивание государственного органа и хозяйствующего субъекта чревато опасностью, и поэтому частно-правовые потребности должны выражать специально создаваемые департаменты и управления при данных государственных органах. Функции постоянного обслуживания населения с целью оказания «административных услуг» должны осуществлять некие «государственные учреждения в сфере исполнительной власти», не наделенные прерогативами исполнительной власти Там же. С. 174-176..

Автор справедливо отмечает, что статус государственных органов в гражданском обороте должен быть рассмотрен с точки зрения его непротиворечия догме гражданского права, поскольку положение субъекта, основание его правосубъектности не должны вступать в конфликт с принципами построения тех правоотношений, участником которых ему предписано быть . В литературе есть и предложение рассматривать в качестве способа участия публичных образований в гражданском обороте «занятие предпринимательской деятельностью непосредственно самих органов государства и местного самоуправления» . Указанное предложение, без сомнений, противоречит и гражданскому, и административному праву.

Орган служит не своим собственным целям, а интересам, того единства, в котором он является лишь составным элементом, поэтому органы служат государству, а «учрежденческие нужды не более чем нужды самого государства» и при удовлетворении учрежденческих нужд, и при оказании «государственных» услуг' См.: Кантор Н.Е. Указ. соч. С. 177-179. А.В. Венедиктов исходит из того, что государственные хозяйственные организации не являются носителями какого-либо своего, «особого» интереса, их интересы строятся в выполнении и перевыполнении возложенных на них заданий, они являются носителями возложенных функций и обязанностей и предоставленных для их выполнения прав, но не особого «интереса». (См.: Венедиктов А.В. Государственная социалистическая собственность. М.-Л.: АН СССР, 1948. С. 32-33.).. Государственный орган, выступающий в форме учреждения может быть охарактеризован не как персонифицируемое имущество, за которым закон признает свойства субъекта права, а как «целевая деятельность», поскольку по закону требуется минимальная имущественная составляющая . Установление четких рамок расходования государственного имущества только на цели, обусловленные сметой, не требует наделения субъекта вещным правом, в ином случае расходование всех бюджетных средств на определенные целевые программы с постатейной росписью расходов требовало бы непременной частноправовой персонификации и закрепления средств бюджета в оперативное управление Там же.-С. 181..

Тогда неясно, для каких целей нужно орган государственной власти отождествлять с юридическим лицом, поскольку все равно все его действия будут расцениваться как действия государства. А для участия государства в гражданских правоотношениях через систему его органов, последним необязательно иметь статус юридического лица.

Таким образом, в п.п. 1 и 2 ст. 125 ГК РФ речь идет о действиях самих публично-правовых образований через их органы (причем органы власти), а в п. 3 названной статьи об отношениях представительства. Поэтому во втором случае требуется специальное полномочие на действие от имени публично-правовых образований, а также обладание статусом субъекта гражданского права. В первом же случае нет необходимости наделения органов власти статусом юридического лица, в этом случае орган власти действует подобно органам юридического лица, которые самостоятельными субъектами гражданского правоотношения не являются См., например: Гражданское право. В 4 т. Т. 1... / Комментарии законодательства. СПС «Консультант плюс»; Долинская В.В. Закон об акционерных обществах: органы юридического лица И Государство и право. -1996. № 7. С. 59; Черепахин Б.Б. Труды по гражданскому праву. М.: «Статут», 2001. С. 469, 472..

Следует отметить, что в теории гражданского права высказано мнение о том, что органы юридических лиц также являются представителями последних³. Данный вопрос не входит в предмет настоящего диссертационного исследования. Согласимся с мнением авторов о том, что выступление органа юридического лица «от имени руководимого им предприятия (учреждения, организации) существенно отличается от деятельности представителя» и органы юридического лица можно охарактеризовагь следующим образом «это лицо (гражданин) или группа лиц, образующих и (или) изъявляющих его волю в целом или в определенном частном направлении»'' .

Помимо этого в ст. 125 ГК РФ используется два термина «орган государственной власти» (п. 1 ст. 125) и «государственный орган» (п. 3 ст. 125).

По мнению Д.В. Пяткова, данные термины используются как взаимозаменяющие См.: Пятков Д.В. Указ. соч. С. 85..

В тоже время A.JI. Маковский отмечает, что по ст. 53 Конституции РФ основанием требования о возмещении государством вреда являются «незаконные действия (бездействия) органов государственной власти», и ГК РФ существенно конкретизировал это понятие, назвав в числе таких незаконных действий «издание не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа..» (ст. 16 ГК РФ) Маковский A.JI. Гражданская ответственность государства за акты власти // Гражданский кодекс России. Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С.А. Хохлова / Отв. ред. A.JI. Маковский; Исследовательский центр частного права. М.: Международный центр финансово-экономического развития, 1998. С. 100.. По его мнению: «Расщепление» в Конституции РФ понятия органов государственной власти объясняют тем, что в деятельности Президента, Федерального Собрания, Правительства, судов Российской Федерации «непосредственно реализуется государственный суверенитет», тогда как «власть всех других государственных органов является производной от власти поименованных выше институтов» Там же.-С. 101.. A.JI. Маковский утверждает, что для целен ст. 53 Конституции РФ это различие большого значения не имеет, поэтому в ГК РФ употребляется более нейтральное понятие «государственный орган», под которым понимается орган государства, наделенный властными полномочиями, т.е. по существу именно орган государственной власти⁵. При этом к органам власти кроме перечисленных автор относит и Центральный банк России, и Прокуратуру РФ Там же..

Другие ученые вообще не обращают внимания на различие этих понятий.

Так В. Звеков пишет, что «государство, муниципальные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, действуя через систему своих органов» Звеков В. Участие Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством // Хозяйство и право. 1998. № 5. -- С. 16..

Однако законодатель не отождествляет названные термины. Государственные органы это более широкое понятие, включающее в себя как органы государственной власти (например, Правительство Российской Федерации и иные органы исполнительной власти), так и иные органы (например, Избирательную комиссию, Уполномоченного по правам человека, Счетную палату и т.д.). Последние формируются органами власти и наделяются функциями в определенной сфере.

В соответствии со ст. 10 Конституцией РФ в России 3 ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная.

Государственную власть в России в соответствии с ч. 1 ст. 11 Конституции РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ.

Согласно ст. 2 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 6.10.1999 № 184 ФЗ (с послед. измен.) // Собрание законодательства Российской Федерации --1999. № 42. Ст. 5005.. Здесь же предусмотрено, что конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ.

К государственным органам, не являющимся органами государственной власти, в частности, относятся:

на федеральном уровне Счетная палата РФ, Центральная Избирательная комиссия РФ, органы прокуратуры РФ;

на региональном уровне контрольные органы законодательных (представительных) органов субъектов РФ, избирательные комиссии субъектов РФ. См.: Борисов А.Н., Краев Н.А. Указ. соч. / Комментарии законодательства. СПС «Консультант-Плюс».

Региональное законодательство указанные понятия также разводит. Так, например, в законе Алтайского края «Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае» термины «орган государственной власти Алтайского края» и «иные государственные органы Алтайского края» не используются как синонимы (ст. 1 закона) Об уполномоченном по правам человека в Алтайском крае : Закон Алтайского от 11.11.2002 № 70 ЗС // Алтайская правда от 15.11.2002. -№ 305-307; Сборник законодательства Алтайского края 2002. № 79. с. 44; 2006. № 120. ч. 1. с. 7; № 126. ч. 1. с. 213; Алтайская правда от 20.09.2008 № 273.. В ст. 1 закона Алтайского края «О государственных должностях Алтайского края» указанные термины тоже нашли применение. При этом непосредственно указывается, какие органы относятся к «иным государственным органам Алтайского края»: Избирательная комиссия Алтайского края, Счетная палата Алтайского края, Уполномоченный по правам человека в Алтайском крае О государственных должностях Алтайского края : Закон Алтайского от 09.12.2005 № 120 ЗС II Алтайская правда от 21.12.2005. № 371; Сборник законодательства Алтайского края 2005. № 116. ч. 1.-е. 119; 2007.-№ 133. ч. 1.-е. 79..

Исходя из названного соотношения понятий, только органам власти предоставлено право действовать от имени публично-правового образования без специального поручения; иные государственные органы в соответствии с правилами п. 3 ст. 125 ГК РФ могут выступать от имени публичных субъектов только на основании специального поручения.

Представляется, что в гражданских правоотношениях заимствованные из других отраслей права термины должны использоваться в точном их понимании или иметь собственное определение, для избежания двусмысленного толкования. И нет никаких оснований для ограничения перечня органов, которые могут выступать от имени публично-правового образования. Если в компетенцию государственного органа входит право выступать от имени публично-правового образования (а это может быть предусмотрено только нормативным правовым актом), то нет необходимости еще и в издании специального поручения.

На основании изложенного предлагаем следующую редакцию ст. 125 ГК РФ: «1. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации приобретают гражданские права и принимают на себя гражданские обязанности через свои государственные органы (в том числе органы государственной власти) в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

2. Муниципальные образования приобретают гражданские права и принимают на себя гражданские обязанности через органы местного самоуправления, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов и лиц.

3. В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований от имени Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по их специальному поручению могут выступать юридические лица (в том числе государственные органы, органы местного самоуправления, обладающие правами юридического лица) и граждане.».

Государственные и муниципальные заказчики

Заказчик является одним из основных субъектов размещения заказа. Для примера, на территории Алтайского края находятся 440 государственных заказчиков и 791 муниципальный заказчик URL: http://www.gzalt.ru.

В ст. 4 Закона о размещении заказов определено, кто может выступать в качестве государственного и муниципального заказчика.

Это следующие органы и лица:

- органы государственной власти;

- иные государственные органы;

- органы управления государственными внебюджетными фондами;

- органы местного самоуправления;

- бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

В соответствии с первоначальной редакцией названной статьи государственными (муниципальными) заказчиками могли быть:

1) органы государственной власти и органы местного самоуправления «по умолчанию», т.е. без издания специального акта о предоставлении права заключать контракты от имени соответствующего публично-правового образования,

2) получатели бюджетных средств в случае издания специального акта о предоставлении полномочий на размещение заказов.

Нельзя не заметить того, что подход законодателя существенно изменился.

Практика реализации названного положения законодательства была разнообразной. Многие государственные органы для реализации Закона о размещении заказов стали издавать акты о наделении соответствующих субъектов полномочиями по размещению заказов. Например, Распоряжением Правительства Санкт-Петербурга от 27 декабря 05 г. № 325-р было наделено статусом государственного заказчика государственное учреждение «Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости» Распоряжение Правительства Санкт-Петербурга от 27.12.05 № 325-р «О наделении отдельными полномочиями в сфере размещения государственного заказа» / Законодательство. -- СПС «Консультант-Плюс Регион».. Этим же распоряжением определены полномочия названного государственного заказчика в сфере размещения государственного заказа Санкт-Петербурга.

Однако не все акты регионов соответствуют федеральному законодательству. В соответствии с Постановлением главы муниципального образования «Город Протвино» от 10 ноября 05 г. № 688 муниципальными заказчиками названы: Администрация муниципального образования «Город Протвино» Московской области, МОУ «Средняя образовательная школа № 1» и т.д. Постановление главы муниципального образования «Город Протвино» от 10.11.05 № 688 «Об утверждении перечня муниципальных заказчиков» / Законодательство. -- СПС «Консультант-Плюс Регион». В данном случае Администрация муниципального образования «Город Протвино» является муниципальным заказчиком «по умолчанию» как орган местного самоуправления. Государственные заказчики органы государственной власти -- определены таковыми в нормативных актах ряда субъектов Российской Федерации См.: например: Постановление Правительства Республики Мордовия от 19.02.2007 № 61 «О государственных нуждах Республики Мордовия на 2007 год» / Законодательство. СПС «Консультант-Плюс Регион»; Распоряжение Правительства Хабаровского края от 25.04.2006 г. № 76-РП «О государственных заказчиках, осуществляющих размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет средств краевого бюджета» (с послед, измен.) / Законодательство. -- СПС «Консультант-Плюс Регион»..

В связи с этим необходимо установить, как специальные правила о государственных и муниципальных заказчиках соотносятся с положениями ст. 125 ГК РФ. Заказчики, заключая контракт, в соответствии с понятием государственного и муниципального контракта, действуют от имени публично-правовых образований. В отношениях по организации торгов и запроса котировок Закон о размещении заказов не содержит правил, от имени кого должны выступать заказчики: от своего или от имени публично-правовых образований. Хотя четко определено, что уполномоченный орган действует в интересах заказчиков.

Во-первых, государственными заказчиками названы органы государственной власти и иные государственные органы.

По мнению В.Е Белова, несмотря на то, что в соответствии с законодательством государственными заказчиками могут являться практически любые получатели бюджетных средств, в качестве основной категории заказчиков следует рассматривать госорганы (органы исполнительной власти) См.: Белов В.Е. Указ. соч. С. 19.. В автореферате автор не делает указаний на различие этих понятий.

Исходя из названного соотношения понятий «орган государственной власти» и «государственный орган», правила ст. 125 ГКРФ в действующей редакции и спегщалъные правила ст. 4 Закона о размещении заказов не являются тождественными. В этой части Закон о размещении заказов расширяет список органов, которые могут выступать от имени публично-правового образования без специального поручения.

Помимо государственных органов, государственными заказчиками названы органы управления государственными внебюджетными фондами В письме ФФОМС от 31.08.2007 № 6317/80-1 «О применении процедур размещения заказов» дано разъяснение, что органы управления территориальными государственными внебюджетными фондами являются самостоятельными заказчиками, которым не требуется передача полномочии от Федерального фонда обязательного медицинского страхования на размещение заказов, предметом которых является обеспечение необходимыми лекарственными средствами, изделиями медицинского назначения, а также специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов, в соответствии с Федеральным законом «О государственной социальной помощи», иными федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. (Письмо Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 31.08.2007 № 6317/80-1 «О применении процедур размещения заказов» / Законодательство. -- СПС «Консультант-Плюс»)..

В соответствии с ч. 1 ст. 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 6.10.1999 № 184 ФЗ (с послед. измен.) // Собрание законодательства Российской Федерации -1999. № 42. Ст. 5005. структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В литературе отмечается, что в данном случае по сравнению с определением государственных заказчиков законодатель устранил пробел в правовом регулировании fie полностью. Так, в перечень заказчиков не включены муниципальные органы, не являющиеся органами местного самоуправления. Речь идет об избирательных комиссиях муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами См., например: Борисов Л.Н., Краев Н.А. Указ. соч. / Комментарии законодательства. СПС «Консультапт-Плюс».. С этим можно согласиться.

И, наконец, заказчиками могут выступать бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

В 1981 году М.И. Брагинский отмечал, что впервые еще в ст. 11 Основ гражданского законодательства Союза ССР (ст. 24 ГК РСФСР) выступление государственных организаций юридических лиц от собственного имени четко противопоставлялось их выступлению от имени государства Союза ССР или союзной республики См.: Брагинский М.И. Участие Советского государства в гражданских правоотношениях. -- М. : Юридическая литература, 1981.-С. 102..

В настоящее время бюджетное учреждение наряду с автономным учреждением является-одним из подвидов государственного или муниципального учреждения, которое, в свою очередь, является одним из видов (наряду с частным учреждением) такой организационно-правовой формы некоммерческой организации, как учреждение (ст. 120 ГК РФ).

Необходимо обратить внимание на то, что в результате изменений, внесенных в ст. 4 Закона о размещении заказов Законом 2007 г. № 53-Ф3 О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федеральный закон от 20.04.2007 № 53 ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации 2007. № 17. Ст. 1929; № 31. Ст. 4015; № 46. Ст. 5553; 2008. № 49. Ст. 5723., получатели бюджетных средств федерального бюджета могут выступать государственными заказчиками в силу указания Закона о размещении заказов, а получатели средств бюджетов субъектов РФ или местных бюджетов только в случае передачи им таких полномочий соответственно органами государственной власти субъектов РФ или органами местного самоуправления. С 1 марта 2009 года и это правило изменилось в связи с вступлением в силу изменений, внесенных Законом 2008 г. № 308ФЗ О внесении изменений в Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» : Федеральный закон от 1.12.2008 № 308 ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации 2009. № 1. Ст. 16.. Согласно новым правилам бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования могут выступать соответственно государственными или муниципальными заказчиками. При этом понятие государственного и муниципального контракта неизменно, он заключается от имени публично-правового образования.

В литературе по поводу первого названного изменения отмечалось, что федеральным органам государственной власти нет необходимости наделять полномочиями на размещение заказов получателей бюджетных средств федерального бюджета при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств федерального бюджета. Такие получатели бюджетных средств наделены указанными полномочиями непосредственно Законом о размещении заказов См.: Борисов А.Н., Краев Н.А. Указ. соч. / Комментарии законодательства. -- СП С «Консультант-Плюс».. Но данное правило не совсем согласуется с п. 3 ст. 125 ГК РФ, на что не обращается внимания исследователями в этой области. Новые изменения законодательства также не соответствуют правилам п. 3 ст. 125 ГК РФ.

Помимо этого в литературе Там же. справедливо отмечается, что указание на «иных» получателей средств бюджета не согласуется с действующей редакцией БК РФ (ред. Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3) О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации : Федеральный закон от 26.04.2007 № 63 ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации 2007. № 18. Ст. 2117; № 43. Ст. 5084; № 45. Ст. 5424; № 46. Ст. 5553; № 49. Ст. 6066; Ст. 6079; 2008. № 48. Ст. 5500; 2009. № 1. Ст. 18..

В ст. 6 БК РФ определено, что получатель бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) это орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств бюджетное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета. Исходя из этого определения, не может быть никаких других получателей бюджетных средств юридических лиц, помимо бюджетных учреждений.

Подводя итог анализу положений законодательства о правовом положении публично-правовых образований и государственных (муниципальных) заказчиков, следует отметить, что законодатель непоследователен, налицо несоответствие положений Закона о размещении заказов положениям ГК РФ. Закон о размещении заказов называет два субъекта потребности. При этом совершенно неясно, как они соотносятся в системе отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд (подробнее будет рассмотрено далее), поскольку при определении государственного и муниципального контракта государственные и муниципальные заказчики как будто утрачивают свое значение, т.к. последний заключается от имени публично-правового образования. Неясно, каким образом разграничивать нужды публично-правового образования и государственных и муниципальных заказчиков, и нужно ли такое разграничение. В связи с чем необходимо рассмотреть схему взаимоотношений между участниками отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд.

1.3 Государственные и муниципальные нужды как юридическая категория, отражающая специфику отношений по удовлетворению государственных и муниципальных нужд и движения государственных и муниципальных денежных средств

Государство (муниципальное образование) может участвовать в экономической системе непосредственно и опосредованно путем создания юридических лиц различных организационно-правовых форм. Соответственно существуют различные схемы движения финансовых средств.

Во-первых, непосредственно в экономике и в гражданском обороте государство (муниципальное образование) участвует через систему государственных органов в соответствии с их компетенцией (органов, местного самоуправления), деятельность которых также финансируется из бюджетных средств.

Во-вторых, посредством юридических лиц, самостоятельность которых сильно ограничена законом Некоторые виды юридических лиц призваны осуществлять часть функций самого государства. Сочетание властных функций с гражданско-правовым статусом таких лиц порождает много вопросов. Как было показано на примере государственных внебюджетных фондах..

Например, государственные внебюджетные фонды, являясь учреждениями (что само по себе вызывает ряд вопросов), выполняют отдельные функции Российской Федерации как социального государства . А также бюджетное учреждение в соответствии с п. 1 ст. 120 ГК РФ является некоммерческой организацией, созданной собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Отметим, что на основании ст. 69.1 БК РФ предусмотрены ассигнования именно на обеспечение выполнения функций бюджетных учреждений Сразу отметим, что в соответствии с п. 6 ст. 161 БК РФ положения, установленные БК применительно к бюджетным учреждениям, распространяются на органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы) и органы управления государственными внебюджетными фондами. Получается, что их правовой статус приравнивается, хотя это неверно, т.к. это разные правовые образования: одни относятся к государственным органам, другие -- к юридическим лицам..

В-третьих, БК РФ предусматривает такие способы перемещения средств, как субсидии, субвенции, инвестиции.

В соответствии с п. 1 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 № 174 «Об автономных учреждениях» Об автономных учреждениях : Федеральный закон от 3.11.2006 № 174 ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации -2006. -№ 45. Ст. 4626; 2007. № 31. Ст. 4012; №43. Ст. 5084. автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в г(елях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. П. 4 ст. 4 названного закона определяет, что финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется в виде субвенций и субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных, не запрещенных федеральными законами источников.

Помимо этого на основании п. 1 ст. 78 БК РФ предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам производителям товаров, работ, услуг в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Возможна и такая форма движения государственных денежных средств, как инвестиции (ст. 80 БК РФ) юридическим лицам, являющимся государственными и муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями и не являющимся таковыми. В последнем случае возникает право государственной или муниципальной собственности на эквивалентную часть уставных (складочных) капиталов указанных юридических лиц, которое оформляется в соответствии с гражданским законодательством.

Не совсем ясно из действующего законодательства, какие расходы бюджетов относятся к финансированию государственных нужд и как их отграничить от тех или иных потребностей государства, обеспечиваемых путем разнообразных форм государственного финансирования и поддержки, от государственных нужд.

В соответствии с действующим законодательством из всех схем перемещения государственных (муниципальных) средств только в первых двух случаях применяется законодательство о размещении заказов, когда заказчиками являются органы государственной власти (государственные органы), органы местного самоуправления (муниципальные органы), государственные внебюджетные фонды (точнее органы управления фондами), бюджетные учреждения.

С одной стороны, возникает вопрос почему законодательство о размещении заказов не распространяется и на случаи использования других схем перемещения государственных (муниципальных) средств (ведь там тоже возможны злоупотребление и коррупция), с другой стороны, почему законодатель так сильно ограничил в правах государственные внебюджетные фонды как юридические лица и бюджетные учреждения и не ограничил других юридических лиц, учредителем которых является государство. Ведь учреждение это юридическое лицо и, следовательно, как равноправный участник гражданского оборота должно обладать обособленным имуществом, самостоятельностью и собственной волей. В литературе справедливо отмечается, что в связи с сильным влиянием публичной составляющей на гражданско-правовой статус бюджетных учреждений, ставится под сомнение его сущность как юридического лица частного права Кантор Н.Е. Указ. соч. С. 3..

На основании ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Взятые публичным субъектом на себя обязанности и полномочия требуют значительных финансовых затрат на необходимые для их реализации товары, работы и услуги.

Очень важно, что государство для осуществления своих функций и полномочий использует две схемы:

1) соответствующие полномочия закрепляются за государственными органами и ими же исполняются (например, гарантированность дополнительного профессионального образования государственным гражданским служащим, полномочия по управлению имуществом сдача Министерством имущественных отношений государственного имущества в аренду);