- издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;

- наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений [14].

Правом первичного правового регулирования отношений в сфере миграции ФМС России не обладает. Ее нормативные правовые акты должны издаваться на основании и во исполнение актов, обладающих большей юридической силой, то есть, Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Упоминание в приведенном списке актов высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации не случайно. Не смотря на то, что ФМС России находится в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации, руководство деятельностью которого осуществляет глава государства, именно Правительство Российской Федерации призвано обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики [15]. При этом высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации также правом первичного правового регулирования не обладает. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации [1], федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.

Правотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти должна определяться актами большей юридической силы. В Положении о Федеральной миграционной службе перечень вопросов, по которым она управомочена принимать нормативные правовые акты, не приводится [16]. По действующему миграционному законодательству ФМС России, например, вправе:

- устанавливать порядок выдачи гражданину Российской Федерации заграничного паспорта [17];

- устанавливать форму заявления иностранного гражданина о регистрации по месту жительства, перечень содержащихся в нем сведений и требования к его оформлению [18];

- утверждать порядок выдачи вида на жительство [19];

- определять порядок выдачи и замены паспортов гражданам Российской Федерации [20].

В последнем случае наделение Федеральной миграционной службы нормотворческими полномочиями осуществлено органом, не обладающем правом первичного правового регулирования (Правительством Российской Федерации).

Порядок реализации ФМС России функций по принятию нормативных правовых актов также регламентируется актами большей юридической силы. Нормативные акты Федеральной миграционной службы могут издаваться в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Те из них, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина и (или) устанавливают правовой статус организаций, и (или) имеют межведомственный характер, подлежат представлению в Министерство юстиции Российской Федерации на государственную регистрацию не позднее десяти дней со дня их подписания (утверждения). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их государственной регистрации и вступают в юридическую силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования (если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу [21].

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, являются юридически ничтожными. Они не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, не могут служить основанием для регулирования соответствующих отношений и применения санкций за невыполнение содержащихся в них предписаний, на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Данный факт не исключает возможности их судебного оспаривания [22].

Таким образом, Федеральная миграционная служба наделена полномочиями по принятию нормативных правовых актов в установленной для нее сфере деятельности в порядке исключения из общего правила о недопустимости осуществления федеральными службами нормотворческих функций. Круг вопросов, по которым ФМС России принимает свои нормативные документы, определяется федеральным законодательством. При этом, как представляется, в качестве источников такого законодательство должны выступать акты не ниже указов и распоряжений Президента Российской Федерации. В нормативных правовых актах Федеральной миграционной службы не могут ограничиваться права, предоставленные физическим и юридическим лицам актами большей юридической сипы, и устанавливаться дополнительные обязанности. Самостоятельным основанием для признания нормативных правовых актов ФМС России незаконными является нарушение порядка их принятия.

В зависимости от складывающейся в будущем миграционной ситуации будет возникать необходимость совершенствования миграционного права России. При этом наибольшую ценность и наибольшую эффективность миграционной политики представляют и обеспечивают такие изменения нормативноправовой базы, которые носят упреждающий характер, т.е. направлены на формирование оптимальной миграционной ситуации. Для этого важно преодолеть современный стереотип действий законодателя, при котором основные усилия направлены на преодоление уже сложившихся неблагоприятных тенденций и рисков в области миграционных процессов.

2. Анализ деятельности ОУФМС РФ по ВО в Вологде

2.1 Краткая характеристика ОУФМС РФ по ВО в Вологде

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года №452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» и приказом Федеральной миграционной службы от 30 ноября 2005 года №128 «Об образовании территориальных органов ФМС России» в январе 2006 года образованы территориальные органы Федеральной миграционной службы по субъектам Российской Федерации, в том числе Управление ФМС России по Вологодской области. Это не значит, что проблема перемещения населения по территории России и через её границы возникла только в наше время. Она существовала в России всегда.

Эволюционный процесс развития миграционных процессов совпал с периодом зарождения в нашей стране первых признаков гражданского общества и многонационального государства. Появился ранее не знакомый россиянам принцип личной свободы. Отныне вопрос о смене места жительства решался каждым человеком на основе его личных предпочтений. Миграция нередко стала носить характер поиска сезонной работы или бегства от войн и религиозных преследований. К началу 20 столетия к складывающимся тенденциям миграционных процессов стали относится с опаской.

С началом демократических реформ в стране началась настоящая «миграционная паника». Рост безработицы, неуверенность в обеспечении средств к существованию. Согласно неофициальным данным, число наших граждан работающих за рубежом, колебалось на уровне одного миллиона человек. В большинстве случаев, нелегально - с истекшей визой, без права на работу, зачастую без документов, удостоверяющих личность. В начале 1990-х годов Россия не была готова и принять, обустроить на своей территории такую массу обездоленных людей. Не было опыта, средств, законодательной базы и соответствующего государственного органа.

В 1992 году Указом Президента Российской Федерации создана Федеральная миграционная служба России. Знаменательным днем для сотрудников миграционной службы является 14 июня.

В конце 1999 года Указом Президента России ФМС была преобразована в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политике Российской Федерации. Министерство было образовано на базе Службы и бывшего министерства по делам национальностей.

В конце 2001 года Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политике было ликвидировано, а его функции были переданы трем ведомствам: МВД занималось миграционной политикой, МИД - вопросами работы соотечественников за рубежом, Министерство экономики заведовало экономическим блоком вопросов.

Но и в таком виде Служба просуществовало недолго. Меньше чем через год - с 23 февраля 2002 года Указом Президента Российской Федерации №232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» функции иммиграционного контроля и координации действий федеральных органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам миграции исполняло МВД России.

В соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 09.03.2004 года № 314 образовано ФМС России, которой переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции МВД России.

В настоящее время Федеральная миграционная служба - самостоятельный федеральный орган исполнительной власти.

Управление Федеральной миграционной службы по Вологодской области орган -- исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции на территории области.

Территориальный орган создан для осуществления правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также для реализации отдельных установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ задач и функций Федеральной миграционной службы России.

Основными задачами УФМС России по Вологодской области являются:

1. Производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.

2. Осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

3. Оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации, а также для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации.

4. Осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции.

5. Осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.

6. Реализация во взаимодействии с другими территориальными органами федеральных органов исполнительной власти мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции.

7. Исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.

Отдел УФМС России по Вологодской области в г. Вологде зарегистрирован 9 декабря 2005 года Инспекцией Федеральной налоговой службы по г. Вологде.

Начальник УФМС России по Вологодской области Жестянников Сергей Геннадиевич

Начальник Отдела УФМС по ВО в г. Вологде - Леонтьева Елена Валентиновна.

Отдел находится по адресу 160009, г. Вологда, ул. Зосимовская, 26А

Основным видом деятельности является «Деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в городах и районах субъектов Российской Федерации».

Организации присвоен ИНН 3525158240, ОГРН 1053500143113.

2.2 Организационно-управленческая структура

Организационная структура ФМС России построена в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».

Отдел УФМС России по Вологодской области в г. Вологде состоит из двух отделов:

1) отделение по делам миграции (ОДМ).

Отдел ведет прием документов на выдачу разрешений на привлечение иностранной рабочей силы, разрешений на работу иностранным гражданам, патентов, уведомлений, трудовых договоров

Основной задачей Управления является контроль за соблюдением иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных правил проживания и временного пребывания в Российской Федерации;;

2) паспортно-визовое отделение (ПВО).

Паспортный режим - это совокупность установленных российским законодательством правил паспортизации и регистрации граждан.

Паспортизация и регистрация граждан решает следующие задачи:

1) обеспечение граждан основным документом, удостоверяющим личность. Многие права и обязанности могут быть осуществлены только при наличии у гражданина паспорта или иного документа, позволяющего идентифицировать личность, Без такого документа человек не может, например, купить авиабилет или открыть счет в банке;

2) обеспечение учета граждан: воинского, статистического учета процессов внутренней миграции, учета численности и состава проживающего на определенной территории населения и т. д.;

3) паспортизация и регистрация способствует борьбе с преступностью, розыску лиц, скрывающихся от правосудия, уклоняющихся от уплаты алиментов, осуществляет учет лиц, прибывших из мест лишения свободы. Так, например, подразделение ФМС осуществляет проверку сведений, представленных гражданами, обратившимися за получением или заменой паспортов, по оперативно-справочным и розыскным учетам.

Решение этих задач обеспечивает выполнение цели паспортного режима, которой является создание условий:

а) благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав (в частности, избирательных);

б) способствующих выполнению обязанностей граждан (по несению воинской службы, уплате алиментов и т. д.);

в) необходимых для обеспечения безопасности граждан, общества и государства.

Правовую основу паспортной системы составляют Федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации», «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», Указ Президента «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской федерации на территории Российской Федерации» Указ Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 года № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации», Положение о паспорте гражданина Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997 г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации» (с изм. по сост. на 28 марта 2008 г.), Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета и другие нормативно-правовые акты, принятые во исполнение вышеуказанных федеральных законов. Во исполнение этих нормативно-правовых актов УФМС создает административные регламенты, регулирующие ее деятельность по отдельным вопросам и, утверждает их приказами УФМС. Например, Административный регламент предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Организационная структура ФМС России построена в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».

В Федеральной миграционной службе по Вологодской области начальник управления имеет два заместителя. Заместители начальника управления назначаются на должность и освобождаются от должности по представлению руководителя УФМС по Вологодской области.

Начальник УФМС России по Вологодской области утверждает: структуру и штатное расписание центрального аппарата и территориальных органов ФМС России, штатное расписание иных входящих в систему ФМС России организаций и подразделений в пределах установленной штатной численности и фонда оплаты труда сотрудников, федеральных государственных служащих и работников ФМС России.

Основными задачами УФМС России по Вологодской области являются:

- разработка проектов федеральных и межрегиональных миграционных программ и обеспечение их реализации;

- распределение средств, выделяемых из федерального бюджета на решение проблем миграции, и контроль за их использованием;

- организация приема и временного размещения беженцев и вынужденных переселенцев на территории Российской Федерации, а также оказание им помощи и содействия в обустройстве на новом месте жительства;

- разработка и реализация мер в области внешней трудовой миграции граждан Российской Федерации;

- разработка и осуществление мер по привлечению и использованию труда иностранных граждан на территории Российской Федерации;

- защита прав мигрантов в соответствии с законодательством;

- подготовка предложений по совершенствованию законодательства в области миграции;

- организация контроля за миграционными процессами и миграционной ситуацией в стране;

- признание в соответствии с законодательством правового статуса лиц, прибывающих или намеревающихся прибыть на территорию России;

- осуществление в установленном порядке сотрудничества с международными и зарубежными организациями по вопросам миграции.

Численность сотрудников 32 человека, 8 из которых аттестованные,13 государственных служащих,13 чел. - гражданские.

2.3 Анализ деятельности организации

Во исполнение действующего законодательства в ОУФМС России по Вологодской области организована работа с письменными и устными обращениями граждан и организаций.

По ежемесячно утвержденному графику осуществляется личный прием граждан руководством ОУФМС и начальниками структурных подразделений по направлениям деятельности.

Информация о месте и времени приема, фамилии, имени и отчестве сотрудника, руководителя (заместителя руководителя), ведущего личный прием граждан, а также об установленных для личного приема днях и часах доводится до сведения граждан и представителей организаций посредством размещения информации на специальных информационных стендах в приемных ОУФМС России по Вологодской области, а также на официальном сайте в сети «Интернет»(www.35.fms.gov.ru)

За 2015 г. на личном приёме в ОУФМС принят 631 (АППГ - 759, -16,9%) гражданин, в том числе руководством Управления - 87 (13,8% от принятых), руководителями структурных подразделений УФМС, расположенных в муниципальных образованиях области - 544. Принято 11 письменных обращений.

Практикуются выезды руководителей Управления в структурные подразделения для осуществления личного приема.

Ежемесячно проводится прием граждан начальником УФМС в приемной Президента Российской Федерации в Вологодской области. В 2015 году приёмы проведены 19 февраля, 19 марта, 23 апреля, 21 мая, 25 июня, 21 июля, 11 августа, 15 сентября, 13 октября, 17 ноября, 15 декабря в соответствии с графиками приема. Принято 3 (АППГ - 9, - 66,7%) человека, (2 - по вопросу участия в Государственной программе «Оказание содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом, на 2015-2020 годы» (далее - Государственная программа), 1 - об оказании содействия в выделении квоты на выдачу разрешения на временное проживание в Российской Федерации в 2015 году), оказана необходимая помощь.

На плановой основе проводятся выездные приемы граждан в Общественной приемной городского отделения партии «Единая Россия». За 2015 год в ходе 12 приемов проконсультировано 202 человека. В основном граждане обращаются по вопросам получения разрешения на временное проживание, приёма в гражданство Российской Федерации, участия в Государственной программе.

Граждане могут обратиться письменно, путем направления письма почтовой связью или в электронном виде на официальный Интернет-сайт УФМС, на котором размещен раздел, с помощью которого реализована возможность заполнения обращения в электронном виде.

Для информирования граждан о порядке предоставления государственных услуг в Управлении работает телефон «горячей линии». Ежедневно поступает около 30 звонков, гражданам даются необходимые консультации.

По телефону Центра телефонного обслуживания граждан и организаций ФМС России проконсультировано 105 граждан.

Организована работа «телефона доверия» с целью информирования о возможных противоправных действиях сотрудников (в том числе коррупционного характера) и приёма других сообщений. Аппарат «телефона доверия» оборудован устройством автоматической записи сообщения. Ежедневно проводится прослушивание сообщений автоответчика. Информация о принятых сообщениях заносится в «Журнал регистрации и учёта поступающих обращений и сообщений» в соответствии с типовой формой с последующим докладом начальнику Управления.

С 2014 года на официальном сайте Управления создана «Онлайн-приёмная» в форме вопрос-ответ. Граждане активно использовали данный сервис. В 2015 году поступило 886 вопросов. Наиболее часто задаваемые вопросы касались разрешения на временное проживание, вида на жительство, гражданства Российской Федерации, Государственной программы.

С 20.11.2015 функционирует «Онлайн-консультация» на официальном сайте Управления. За прошедший период поступил 41 вопрос.

В 2015 г. в ОУФМС поступило 747 (АППГ - 798, - 6,4%) письменных обращений граждан, в том числе 730 (АППГ - 766, - 4,7%) заявлений, 0 (АППГ - 4) предложений, 17 жалоб (АППГ - 28, - 39,3%).

Снижение количества письменных обращений связано с увеличением количества сервисов, с помощью которых граждане могут получить ответы на все интересующие их вопросы.

Значительно увеличилось по сравнению с аналогичным периодом прошлого года количество письменных обращений об участии в Государственной программе (в 5,1 раза), исполнению законодательства Российской Федерации о беженцах и временном убежище (в 2,3 раза), наличия (отсутствия) ограничения на въезд в Российскую Федерацию (в 2,3 раза).

Незначительно увеличилось количество обращений по исполнению полномочий в сфере реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации (+2,8%), по предоставлению государственной услуги по оформлению и выдаче приглашений на въезд в Российскую Федерацию (+33,3%), выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации (+5,3%), вида на жительство в Российской Федерации (+38,5%), разрешений на привлечение и использование иностранных работников, а также патентов (+57,1%), паспорта гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации (+24,6%), по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства (+9%).

Вместе с тем, уменьшилось количество обращений по предоставлению государственной услуги по осуществлению миграционного учёта в Российской Федерации (- 20,7%), статуса вынужденного переселенца (-16,7%), по оформлению и выдаче паспорта гражданина Российской Федерации, удостоверяющего личность за пределами территории Российской Федерации (- 22,4%).

За прошедший период поступило 17 жалоб, что на 83% меньше, чем за аналогичный период прошлого года (28).

Жалобы, поступившие в Управление, составляют 2,3% от общего числа обращений.

Поступило 19 (АППГ - 32, - 40,6%) анонимных обращений, направленных электронной почтой, в основном с информацией о проживании иностранных граждан, осуществления ими трудовой деятельности, проживании граждан Российской Федерации без регистрации.

Обращения рассматриваются в соответствии с действующим законодательством в установленные сроки.

Нарушений сроков рассмотрения обращений граждан не допущено.

Критических выступлений в средствах информации относительно работы с обращениями граждан не выявлено.

Для совершенствования работы с обращениями граждан принято решение максимально использовать возможности выездных приемов граждан в районах области, активнее использовать средства массовой информации для разъяснительной работы с населением.

Организация работы с обращениями граждан находится на личном контроле у руководства Управления.

3. Мероприятия по совершенствование деятельности ОУФМС РФ по ВО в Вологде

3.1 Совершенствование информационной системы

Одной из важных задач, стоящих перед современной Россией, является организация цивилизованной миграции, позитивно влияющей на экономическую и демографическую ситуацию в стране. В условиях глобального экономического кризиса разрешение данной задачи становится еще более необходимым. Эффективная миграционная политика становится одним из приоритетных направлений деятельности нашего государства. В последнее время это нашло свое выражение в принятии ряда федеральных законов и иных нормативных правовых актов, направленных на реализацию законных интересов мигрантов - иностранных граждан и лиц без гражданства, а также защиту российского общества и государства от незаконной миграции.

ФМС подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации, субординационная связь с которым выражается в наделении министерства рядом контрольно-координационных полномочий по отношению к федеральной службе. По сути, ФМС стала «правопреемником» упраздненных паспортно-визовой службы органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы МВД России

5 апреля 2016 года Указом Президента России Владимира Путина Федеральная миграционная служба упразднена, а её функции и полномочия переданы Главному управлению по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации. 13 апреля 2016 года начальником ГУ назначен полковник внутренней службы Кириллова Ольга Евгеньевна

Основным направлением современной миграции является перемещение населения из экономически бедных или политически нестабильных стран в наиболее экономически успешные и динамично развивающиеся государства. Согласно данным ООН, по абсолютному объему миграционных потоков Россия входит в число лидеров. По данным Федеральной миграционной службы, в 2012 г. в РФ находились 9,5 млн иностранных граждан, из них 1,3 млн на законных основаниях, 3,8 млн временно с целью учебы либо лечения, 4,4 млн без правовых оснований (нелегально). Однако, по данным информации других ведомств, трудовых мигрантов насчитывается 15--20 млн, что составляет 10% всего населения России.

В рамках информационной системы миграционного учета (ИСМУ) необходимо обеспечить сбор, передачу и хранение разнородной информации, что невозможно без создания современной телекоммуникационной инфраструктуры. Организация такой инфраструктуры является одной из наиболее важных задач при внедрении информационных технологий в ФМС.

Информационная система миграционного учета представляет собой комплексную специализированную межведомственную автоматизированную информационную систему, содержащую информацию о российских и иностранных гражданах и лицах без гражданства, обеспечивающая выполнение всех государственных задач в сфере миграции путем единообразного и контролируемого выполнения сотрудниками ФМС России государственных функций и предоставления государственных услуг гражданам и организациям на основе электронных административных регламентов использованием информационных ресурсов других ведомств.

ИСМУ предназначена для автоматизации следующих видов деятельности ФМС России в целях решения государственных задач и предоставления государственных услуг в сфере миграции: по делам о гражданстве РФ, оформлению и выдаче основных документов, удостоверяющих личность; по регистрационному учету граждан по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ; по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в РФ, проживания и временного пребывания в РФ; по управлению территориальными органами ФМС России и ее представительствами за рубежом.

Целями создания ИСМУ являются:

-обеспечение национальной безопасности Российской Федерации и общественной безопасности в сфере миграции;

-обеспечение прав и законных интересов граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации;

-формирование полной, достоверной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан, необходимой для оценки миграционной ситуации на территории Российской Федерации, выработки и реализации мер, направленных на регулирование миграционных процессов на территории Российской Федерации.

В соответствии с нормативными документами, ИСМУ должна представлять собой межведомственную автоматизированную информационную систему. При создании ИСМУ необходимо адаптировать ранее созданное и используемое в подразделениях ФМС России программное обеспечение и данные. Эксплуатируемые в ФМС России информационные системы должны войти в состав ИСМУ в качестве подсистем и при необходимости быть модернизированы. ИСМУ должна иметь модульную структуру с четким разделением функций между ее компонентами. Выполнение функций ИСМУ и доступ к содержащимся в ней данными управляющим структурам должны осуществляться посредством специализированных компонентов, обладающих, в том числе и, механизмами на базе web-технологий для взаимодействия с пользователями.

ИСМУ позволит совершенствовать деятельность объектов территориального, регионального и федерального уровней процессов автоматизации деятельности ФМС России, объектов, принадлежащих сегменту межведомственного взаимодействия, а также объектов, принадлежащих сегменту международного обмена и взаимодействия.

Вологодская область относится к регионам РФ, имеющим средние темпы социально-экономического развития, является одним из лидеров экономического роста в РФ.

Начиная с 2009 г. в Вологодской области на фоне общего сокращения численности населения регистрируется стремительная естественная убыль населения. С 1990 по 2014 г. она составила 471 тыс. человек.

В условиях подобного регионального дефицита трудовых ресурсов весьма привлекательными для хозяйствующих субъектов Вологодской области являются внешние трудовые мигранты. Изменение масштабов привлечения и использования иностранной рабочей силы в производственной сфере Вологодской области отражают следующие цифры: если в 2009 г. в Вологодской области трудились 9770 иностранных работников, то в 2014 г. - 109 167. Таким образом, за пять лет численность мигрантов возросла в 11,2 раза.

Одним из условий, регулирующих правоотношения легального пребывания иностранных граждан в России, является состояние здоровья мигрантов, которые определяются нормами федеральных законов (ФЗ), в частности ФЗ № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Согласно нормам данного закона, для положительного решения разрешения на работу либо вида на жительство иностранный гражданин (лицо без гражданства) должен иметь документы, подтверждающие отсутствие заболевания наркоманией и иных заболеваний, представляющих опасность для населения, определенных перечнем (Перечень инфекционных заболеваний утвержден постановлением Правительства России от 02.04.03 г. № 188.

По статистическим данным мониторинга, осуществляемым органами Роспотребнадзора за медицинским освидетельствованием иностранных граждан (лиц без гражданства), в Вологодской области обследованы в 2011 г. 117 255 человек, в 2012 г. 52 269, в 2013 г. 61 014, в 2014 г. 58 313, в 2015 г. 44 467.

При проведении мониторинга выявили несовпадение данных о регистрации и фактическом пребывании в РФ иностранных граждан (лиц без гражданства), что значительно затрудняет проведение своевременных противоэпидемиологических мероприятий в случае выявления инфекционных заболеваний.

В связи с этим возникла необходимость создания информационно-управленческой системы (ИУС) по контролю за социально значимыми заболеваниями среди трудовых мигрантов, которая была создана в 2007 г. после выхода постановления главного государственного санитарного врача РФ от 14.12.07 № 86 «Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства» (рисунок 3.1).

Рисунок 3.1 - Организация работы по медицинскому освидетельствованию иностранных граждан для обеспечения требований миграционного законодательства

Первоначально созданная ИУС имела ряд недостатков, а именно: некачественный учет случаев заболеваний, связанный с дефектами кодирования заболеваний, отсутствием унифицированного алгоритма по проведению лабораторно-диагностических методов; неудовлетворительное качество ведения медицинской документации; отсутствие правового механизма, касающегося депортации мигрантов.

Для решения вопроса легитимной депортации мигрантов был необходим перевод медицинского освидетельствования мигрантов в категорию государственных услуг. Особенностью подобной государственной услуги является возмездный характер как со стороны мигранта при ее получении, так и лиц, ответственных за его легитимное нахождение в соответствии со ст. 30 ФЗ от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Необходимость усовершенствования ИУС возникла в связи с реализацией приказа Роспотребнадзора РФ от 14.09.10 № 336 «О порядке подготовки, представления и рассмотрения в системе Роспотребнадзора материалов по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации». В этом документе в перечень уполномоченных федеральных органов, принимающих решение о нежелательности пребывания больных иностранных граждан на территории РФ, включен Роспотребнадзор (постановление Правительства РФ от 07.04.03 № 199). Приказ определил перечень необходимых медицинских документов, представляемых уполномоченными медицинскими учреждениями, и степень участия в данном процессе всех заинтересованных структур [37].

Приказ допускает возможность отсрочки в принятии решения о нежелательности пребывания мигранта в РФ при наличии заболевания и соответствующего лечения (за счет средств иностранного гражданина). Однако реальная возможность оплаты лечения имеется в настоящее время лишь при заболевании сифилисом. Длительное и, следовательно, дорогостоящее лечение туберкулеза и ВИЧ-инфекции иностранный гражданин оплатить не в состоянии.

Данный приказ позволил стандартизировать возможные ситуации:

- иностранный гражданин здоров и может легально находиться в РФ;

- иностранный гражданин, возможно, болен, и ему необходимо пройти дополнительное обследование;

- при установлении окончательного диагноза данное лицо может находиться легально в РФ только при условии получения полного курса лечения (за свой счет);

- иностранный гражданин нуждается в дополнительном обследовании, от которого уклонился, следовательно, он не может находиться легально на территории РФ. Исходя из этих ситуаций, считаем возможными два варианта управленческих действий: первый -- подготовка проекта решения о нежелательности пребывания в РФ, второй -- подготовка материалов в органы миграционного контроля в отношении иностранных граждан, нелегально находящихся на территории РФ.

Основной информационной базой во вновь созданной ИУС стали результаты медицинского освидетельствования иностранных граждан, в том числе сведения о выданных документах с заключениями об окончательных диагнозах, получении лечения, решениях о депортации.

Данная ИУС позволила осуществлять контроль за двумя группами мигрантов: легальных -- через уполномоченные медицинские учреждения, нелегальных -- через иные медицинские учреждения всех форм собственности.

Согласно последним директивным документам в отношении иностранных граждан, работающих по временным патентам, прохождения медицинского освидетельствования им не требуется (ФЗ № 115-ФЗ от 28.12.13). Таким образом, реальное количество инфекционных заболеваний у мигрантов значительно выше того, что, официально зарегистрировано. Так, в Вологодской области имело место оформление патентов для законного пребывания иностранных граждан, больных туберкулезом и ВИЧ-инфекцией.

Таким образом, разработанная и внедренная на территории Вологодской области ИУС позволила организовать работу по активному выявлению иностранных граждан, имеющих инфекционные заболевания, осуществлять качественный контроль за этими заболеваниями, предусмотренный СП 3.1./3.2.1379-03 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней».

Деятельность системы здравоохранения и Роспотребнадзора в отношении выявления больных иностранных граждан и принятии соответствующего решения о нежелательности пребывания таких лиц в РФ не будет иметь должного эффекта без участия органов миграционного контроля, которые отвечают за реализацию принятых решений о нежелательности и выдворение больных иностранцев с территории России.

3.2 Разработка административного регламета

Отдел УФМС России по Вологодской области в г. Вологде состоял из двух отделов:

1) отделение по делам миграции (ОДМ);

2) паспортно-визовое отделение (ПВО).

Численность сотрудников составляла 32 человека.

Из-за упразднения службы в 2016 году планируется сокращение 13 человек - гражданских рабочих. При средней заработной плате 20000 руб. экономия составит:

13*20000*12 мес = 3120,00 тыс. руб.

3900000*0,3 = 936,00 тыс. руб.

3120,00+936,00= 4056,00 тыс. руб. в год.

Таким образом экономия на заработной плате персоанала составит 4056,00 тыс. руб. в год.

Полномочия их будут переданы оставшимся сотрудникам, а также некоторые полномочия переданы в МФЦ Вологодской области.

Данные изменения структуры внесут сбои в обслуживании населения, поэтому необходима разработка административного регламента службы для устранения дублирования процедур.

В современной действительности перед миграционной службой России стоят четко выраженные главные задачи, такие как:

- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, содействующих их эффективному и качественному предоставлению;

- реализация принципов и процедур управления по результатам миграционной деятельности;

- внедрение системы межведомственного электронного взаимодействия при оказании государственных услуг населению;

- разработка и внедрение единой системы анализа результативности служебной деятельности на всех уровнях исполнения в субъектах Российской Федерации.

Разработка и внедрение административных регламентов в деятельность миграционного ведомства, прежде всего, имеет целью устранение дублирующих административных процедур. Сегодня сокращена большая часть документов, необходимых для получения нужной государственной услуги, что прямо влияет на качество работы с гражданами.

Административные регламенты должны содержать четко определенные процедуры управления, устанавливать права граждан, а также обязанности и ограничения для государственных служащих и должностных лиц. При этом административный регламент должен обеспечивать законность осуществляемых представителями миграционной службы действий и принятия ими решений. Именно поиск наиболее улучшенных форм, методов и способов обеспечения законности в деятельности государственных служащих миграционной службы и должен акцентироваться при разработке новых административных регламентов [38].

В какой-то мере удовлетворяющим ответом может стать поиск, с одной стороны, новых механизмов и инструментов в системе административно-правового регулирования и, с другой стороны, формирования новой правовой культуры общества и каждого гражданина, основываясь как на удачном опыте многих стран, так и на успешных пробах в российской юридической практике.

Другим не менее важным направлением при разработке и исполнении административных регламентов ФМС России является установление персональной ответственности всех сотрудников службы за соблюдение утвержденных требований административного регламента по каждому процессу, осуществляемому ими при оказании государственных услуг населению. Ответственность государственных служащих - это есть насущная проблема современной государственной службы. По мнению ученого Д.Н. Бахраха, в случае нарушения должностным лицом закона, необходимо установить норму, в соответствии с которой оно обязано принести пострадавшему извинения [16].

Вследствие многочисленных преобразований в административном законодательстве и определении последовательных и подробных процессов деятельности государственных служащих, возможность принятия решения по усмотрению должностного лица все же наблюдается. Порой границы произвольного администрирования раздвигаются должностными лицами из-за незнания законов, нормативно-правовых актов, регламентирующих многообразные административные процедуры управления. Частыми являются и случаи осознанного нарушения должностными лицами субъективных прав граждан [3].

Вновь поступающим на службу и практикующим специалистам необходимо ввести ежегодные квалификационные курсы по обучению кадров современному миграционному законодательству, с выдачей свидетельства об окончании специальной подготовки.

По мере внедрения в практику административных регламентов ФМС России достигается основная, на сегодняшний день, цель административной реформы - это повышение качества и доступности государственных услуг. Для расширения доступности государственных услуг и повышения их качества миграционной службе целесообразно, с учетом антикоррупционной составляющей, сформировать эффективный организационный, информационный и кадровый механизмы обеспечения административной реформы, произвести модернизацию системы информационного обеспечения, разработать четкие, действенные и прозрачные механизмы взаимодействия Службы с гражданами и организациями; тесного межведомственного взаимодействия различных структурных подразделений между собой.

В настоящее время актуальным является резкое увеличение количества государственных услуг, оказываемых территориальными органами ФМС России через информационные системы общего пользования, то есть через сеть Интернет. Следовательно, и создание общей системы административных регламентов, обеспечение возможности максимально обширного подхода граждан к ежедневной информации о деятельности миграционной службы и проводимых ею социально-экономических реформ. В результате этого необходимо привлекать общественное мнение с применением опросов, проведением конференций, рабочих встреч по актуальным проблемам миграции, рассматривать значимые предложения граждан по совершенствованию миграционного законодательства.

Для поддержания прогрессивной межведомственной тенденции развития миграционной системы России требуется упорство при установлении надежных межведомственных, правовых и информационных условий, для уменьшения частого повторения задач, реализуемых службой, а также организации сплошного контроля для оптимальной координации совместных действий.

В данном вопросе максимальный результат можно получить с помощью глубокого исследования и анализа, а в будущем - введения в служебную деятельность успешного проекта - единой федеральной автоматизированной системы. Формирование единого информационного и правового пространства в миграционной службе России объединено с осуществлением следующих важнейших задач:

- довести до должного уровня автоматизации и привести к единой стандартизации паспортную и пограничную систему пропуска через государственную границу с дальнейшим контролем передвижения гражданина на территории Российской Федерации;

- образование федеральной системы своевременного и полного учета российских юридических лиц, представительств иностранных юридических лиц в сфере туризма и в сфере привлечения иностранной рабочей силы в Россию;

- совершенствование системы учета и обработки информации о трудоустройстве российских граждан за рубежом;

- разработка и внедрение обязательного банка данных мигрантов, прошедших дактилоскопическую регистрацию;

- воспитание терпимого социального сознания для увеличения результативности нормативно-правового урегулирования процессов в миграции;

- установление стабильного взаимодействия со службами массовой информации в целях оперативного уведомления и своевременного информирования общества на территории России и за её пределами об острых проблемах в буднях миграционной службы;

- стандартизация автоматизированных рабочих мест, обладающих общей системой сбора, обработки и накопления служебной информации о миграционной ситуации в настоящем времени и прогнозируемой социальной и экономической обстановке в нашей стране и за её пределами, с целью формирования удобной среды приема мигрантов и дальнейшего их трудоустройства на территории России.

В настоящее время миграционная служба претерпевает все большие изменения, так как не установлены четкие границы и процедуры исполнения административных регламентов. В перспективе, понадобится время, чтобы довести систему до совершенства. Эта одна из пока ещё не решенных проблем. В будущем миграционная служба Российской Федерации будет служить примером для других федеральных органов исполнительной власти.

Профессионализм и эффективность работы всех территориальных органов миграционной службы Российской Федерации, её сотрудников должны определяться как количественными показателями, так и в большей части позитивным социальным резонансом со стороны населения.

Необходим глобальный пересмотр всех действующих регламентов миграционной службы с целью выявления пустых, не эффективных процедур. Главной целью управлений центрального аппарата миграционной службы является не только разработка административных регламентов, но и, безусловно, их профессиональное и своевременное выполнение.

Отметим, что порядок разработки регламентов утвержден исключительно в части административных регламентов исполнения государственных функций и регламентов предоставления государственных услуг.

Он устанавливает общие требования к разработке и утверждению федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Следовательно, по аналогичному принципу обязаны создаваться нормативно-правовые акты, определяющие требования к иным видам регламентов.

Требования к административным регламентам включают в себя два основных пункта:

1. Требования к процедуре разработки и принятию административного регламента.

2. Требования к содержанию административного регламента.

Как показывает имеющаяся административная практика регламентации, сегодня разработчики административных регламентов сталкиваются с трудными и существенно важными задачами в части:

- оптимизации административного процесса;

- обеспечения обязательных условий с целью внедрения эффективного административного регламента;

- выполнения нормативно-правовых требований к конечному творению - проекту административного регламента.

Существенным требованием к разработке данного регламента является описание в нем уже оптимизированного процесса. Это требование, правда, слегка в ограниченном виде, содержится в постановлении Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» [3].

Здесь нормативные требования, предъявляемые к оптимизации административного процесса, приводят к:

1. Исключению избыточных административных процедур и действий.

2. Упрощению административных действий и процедур.

3. Уменьшению сроков реализации процедур и действий.

4. Устранению необоснованных действий со стороны исполнителя и необоснованного обременения граждан.

5. Уменьшению затрат всех видов направлений для получения необходимой информации гражданами.

6. Установлению доступности и прозрачности всех административных действий и процедур для граждан.

7. Установлению персональной ответственности исполнителей за соблюдением требований регламентов на всех стадиях.

Отметим три основные проблемы, на решение которых направлена оптимизация:

1. Проблема завышенных материальных, моральных издержек для получателей государственных услуг.

2. Проблема высокой стоимости административного процесса исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги.

3. Проблема низкой результативности исполнения государственной функции и предоставления государственной услуги в конечном результате.

Отсюда вытекают основные направления оптимизации:

1. Сокращение материальных, моральных издержек получателей государственных услуг.

2. Понижение стоимости административного процесса исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.

3. Рост эффективности государственной функции и государственной услуги.

Иногда желание разрешить одну проблему приводит к усилению другой. К примеру, повышение качества оказания государственных услуг часто сопровождается наращиванием финансирования. Лишь некоторые оптимизирующие решения дают положительные результаты по разным направлениям.

Ф.П. Васильев выделяет следующие характерные черты, присущие процессу принятия регламента:

1. Целью процесса является создание. Сюда входит изменение или отмена актов органов исполнительной власти, призванных обеспечивать организацию практического применения норм закона.

2. Функцией процесса является модернизация нормативного правового акта, возмещение пробелов в данном материале и упорядочение действующего нормативного правового акта.

3. Итог процесса, где происходит финальная часть процесса - принятие соответствующего административного регламента» [28].

Однако, на наш взгляд, это больше не характерные черты процесса принятия регламента, а откровенно смысл внедрения данных регламентов.

Нормативные правовые акты издаются ФМС России в виде приказов в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Решение о целесообразности разработки конкретного проекта нормативного правового акта ФМС России принимается и подписывается руководителем.

По предложенным проектам административных регламентов ФМС России, имеющим межведомственный характер, проводится обязательная антикоррупционная экспертиза в соответствии с утвержденными правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Для обеспечения проведения данной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФМС России размещает его проект на официальном сайте в сети Интернет с указанием даты начала и даты окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

Все проекты административных регламентов подлежат обязательной независимой экспертизе, где предметом является оценка вероятного положительного эффекта, а возможно, и отрицательных последствий исполнения положений представленного проекта административного регламента для граждан. Непременно дается оценка соответствия проектов административных регламентов требованиям по разработке и принятию административных регламентов, а также оценка результатов независимой экспертизы.