Правовое регулирование деятельности федеральной миграционной службы России

Оглавление

Введение

Глава 1. Паспортная система в России

1.1 История развития паспортной системы в России

1.2 Понятие, содержание, цели паспортного режима

1.3 Понятие паспорта

Глава 2. Права и обязанности граждан РФ в условиях паспортного режима

2.1 Нормативно-правовое регулирование деятельности Федеральной миграционной службы в реализации прав и обязанностей граждан в условиях паспортного режима

2.2 Права граждан РФ в условиях паспортного режима

2.3 Обязанности граждан РФ в условиях паспортного режима

2.4 Административная ответственность за нарушение паспортного режима

Глава 3. Проблемы и перспективы развития паспортной системы в Российской Федерации

3.1 Проблемы и недостатки в организации работы отделов (отделений или пунктов) Управления Федеральной Миграционной Службы

3.2 Совершенствование организации паспортно-регистрационной деятельности

Заключение

Список использованных источников и литературы

Введение

Паспортная система в Российской Федерации представляет собой совокупность правовых норм, определяющих порядок выдачи, обмена изъятия паспортов, регистрационного учета граждан. На сегодняшний день паспортная система играет существенную роль в деле учета населения в реализации прав и обязанностей граждан, в охране общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Она необходима также в деле борьбы с преступностью, в профилактике различных правонарушений, в розыске лиц и т.п.

Важное значение паспортной системы обусловлено и тем, что в Российскую Федерацию идет большой поток граждан из бывших республик СССР, беженцев из «горячих точек», которым государство обязано помогать в трудоустройстве, выдаче соответствующих документов, в получении жилья, в прописке по новому месту жительства (либо регистрации) и т.п.

Паспортная система в России развивалась во взаимосвязи с укреплением государства и общества, получая законодательное закрепление целей, задач, функций её структурных элементов в комплексе нормативных правовых актов, регламентирующих организационно - правовые основы порядка, контроля за передвижением населения и иностранных граждан в пределах страны.

Основными правовыми актами, непосредственно регулирующими вопросы паспортной системы, являются:

- Указ Президента РФ от 13 марта 1997г. № 232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»;

- Постановление Правительства РФ от 8 июля 1997г. № 828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»;

- Приказ МВД РФ от 28.12.2006 г. №1105 г.Москва «Об утверждении Административного регламента Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по выдаче, замене и по исполнению государственной функции по учёту паспортов гражданина РФ, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»;

- Приказ ФМС РФ от 20.09.2007 г. №208 г.Москва «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учёту граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»;

- Федеральный закон Российской Федерации от 31 мая 2002 года №62-ФЗ «О гражданстве»;

- Федеральный закон от 15 августа 1996 года №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;

- Приказ МВД РФ от 25.05.1997 №310 (ред.от31.12.2003) «Об утверждении инструкции о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам РФ для выезда из Российской Федерации и въезда в РФ»;

Известные правоведы (Бахрах Д.Н., Алехин А.П, Дибель В.Ю., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М., Кондрашов Б.П., Спектор Е.И.) проводившие исследования в области паспортной системы, отмечали ее целевое предназначение, функциональность, праворазрешительное и правоограничительное действие, закрепление правовых норм, порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов. И хотя тема подвергалась разностороннему изучению, современное развитие данных общественных отношений требует ее дальнейшего научно-теоретического рассмотрения в свете имеющихся практических проблем.

В системе Министерства внутренних дел Российской Федерации функции по организации регистрационного учета граждан выполняют отделы (отделения или пункты) Управления Федеральной Миграционной Службы Российской Федерации, но в их работе существует определённая проблема создания механизма государственного регулирования миграционными потоками.

В связи с этим меня заинтересовала данная тема.

Целью исследования является анализ паспортно-визовой службы Российской Федерации как ведущего института административного права.

Цель исследования определила следующие конкретные задачи работы:

1. Провести рассмотрение института паспортно-визовой службы в историческом аспекте.

2. Представить анализ нормативно-правовой основы паспортно-визового режима Российской Федерации.

3. Определить административно-правовой статус гражданина Российской Федерации в условиях паспортного режима, раскрыть права и обязанности граждан Российской Федерации в этой системе правовых отношений.

4. Рассмотреть административно-правовые деликты в сфере учетно-регистрационных отношений в свете КоАП РФ, введенного в действие с 1 июля 2002 года.

5. Проиллюстрировать осуществление паспортно-регистрационной деятельности территориальными органами и подразделениями Федеральной

миграционной службы.

6. Представить перспективу развития института паспортно-визовой службы, определить существующие проблемы и возможные модели деятельности.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере осуществления прав и обязанностей граждан Российской Федерации в рамках паспортной (регистрационной) системы.

Предмет исследования - права и обязанности граждан Российской Федерации в условиях паспортного (регистрационного) режима.

Для проведения исследования использовались следующие методы научной работы: исторический, правовой, сравнительный.

Глава 1. Паспортная система в России

1.1 История развития паспортной системы

Паспортная система играет важную роль в осуществлении гражданами своих прав и обязанностей, в укреплении правопорядка в стране. Как особый институт государственного управления, она направлена, прежде всего, на защиту интересов общества, законных прав и интересов граждан России.

Паспортная система совершенствовалась вместе с развитием нашего государства.

Становление российской паспортной системы напрямую связано с эволюцией российской государственности, расширением территории и ростом населения, изменением правового статуса социальных групп, особенностями внутренней и внешней политики на определенных этапах общественного развития [35, ст. 24]

Впервые в русском языке слово «паспорт» встречается в конце XVII века.

Первые паспорта, а точнее «проезжие грамоты» упоминаются в новгородских летописях XIII века, они были несовершенны и содержали в себе описание внешности человека, которому принадлежали, к примеру: «податель сей грамоты Иван, сын Федоров, от роду двадцати лет, худощав, светловолос, голубоглаз, волен путешествовать…»[30, ст. 541]

В период формирования централизованного государства потребность в учете численности податных сословий возрастает по причине усиления роли фискального ведомства в системе государственного управления. Миграционные потоки населения, движущиеся из южных княжеств на территорию северо-восточной Руси, где в XIV-XV веках шло активное собрание русских земель, способствовали созданию системы письменного учета и контроля за передвижением населения.

В XVI-XVII вв. в Соборном Уложении 1649 года был закреплен порядок прикрепления податного населения к определенному месту жительства, упорядочение миграционных потоков на окраине государства, появление первых паспортов.[ 22, ст. 152]

Постепенно в Российской империи стала складываться стройная паспортная система, которая предусматривала установление полицейского контроля за проживанием и передвижением населения, с введением ограничений для его отдельных категорий.

Вопросы паспортной системы были урегулированы основными документами того периода - Законом Санкт-Петербурга 1878 года о надзоре за паспортным режимом полицией, Положением о видах на жительство от 1893 года и Уставом о Паспортах от 1895 года. [22, с. 195]

Характерным моментом того периода было осуществление единых правил паспортизации для населения в целом. Требования «паспортизации» предъявлялись не всему населению, а отдельным его социальным слоям (купцы, мещане, ремесленники).

Предусматривалось несколько видов паспортов, которые выдавались в зависимости от размера сборов и платежей, взимаемых с их владельцев. Каждое сословие имело свои особые виды или паспорта, разделяющиеся на бессрочные и срочные. Бессрочные паспорта выдавались на свободное проживание дворянам, офицерам, чиновникам, отставным нижним чинам и их женам. Дворяне-служащие получали паспорта от их непосредственного начальника на гербовой бумаге стоимостью в 1 рубль. Срочные - для лиц всех прочих сословий на случай их путешествия.

Три вида паспортов существовали для мещан, ремесленников и крестьян на случай отлучки их от постоянного места жительства:

- паспортные книжки сроком на 5 лет при отсутствии задолженностей по сборам и платежам. Полиция отбирала паспорта у тех, кто не уплачивал установленный сбор в срок;

- бесплатные виды на отлучку выдавались в срок до 1 года пострадавшим от неурожая, пожара, наводнения;

- паспорта сроком до 1 года выдавались независимо от наличия недоимок.

Общим для всех паспортных документов являлось единство содержащихся в них сведений - фамилия, имя, отчество, звание, время рождения или возраст, вероисповедание, род занятий.

С 1900 года по 1917 год произошло ослабление жесткого контроля за передвижением, отмена отдельных ограничений для некоторых податных сословий.

Революционные потрясения, первая мировая и гражданская войны вызвали перемещение больших масс населения, появление беженцев, военнопленных, эмигрантов, фактически парализовали, действовавшую в то время, систему паспортизации населения, которая после Октябрьской революции 1917 года была полностью уничтожена.

В этот период стала развиваться система выдачи разрешений на въезд и выезд из Российской империи. Ее реализация осуществлялась Министерством Внутренних Дел.[51, ст. 28]

Паспортная система в России в 1918 году была ликвидирована Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» было установлено общее гражданство республики.

После победы Великой Октябрьской социалистической революции паспортизация и персональный учет населения приобрели важное значение для развития народного хозяйства советского государства. В целях привлечения к труду всех трудоспособных 5 октября 1918 года СНК РСФСР издал Декрет «О трудовых книжках для нетрудящихся».[34, ст. 24]

Трудовая книжка выдавалась взамен паспортов и других документов и, являясь удостоверением личности, давала ее владельцу право на передвижение по территории республики и получение продовольственных карточек.

Не реже одного раза в месяц в трудовых книжках ставились отметки о выполнении владельцами, возложенных на них общественных работ и повинностей.

В соответствии с Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 18 декабря 1919 года всем гражданам РСФСР, достигшим 16-летнего возраста, по их просьбе стали выдаваться удостоверение личности (в городах - органами милиции, в селах и деревнях - сельским Советом крестьянских депутатов), но получение такого удостоверения не было обязательным. В дальнейшем этот порядок был упрощен, некоторое время в стране действовал принцип легитимации, то есть каждая личность, ее гражданское положение удостоверялись любыми документами, выдаваемыми учреждениями, в том числе справками домоуправлений или иных жилищно-эксплуатационных организаций.

27 декабря 1932 года ЦИК СНК СССР принял Постановление «Об установлении единой системы по СССР и обязательной прописке паспортов».[10]

С этого времени паспорт гражданина СССР стал единственным документом, удостоверяющим личность советского гражданина.

Согласно Постановлению, все граждане СССР в возрасте от 16 лет, постоянно проживающие в городах, рабочих поселках, работающие в сельском хозяйстве, на транспорте и новостройках, были обязаны иметь паспорта, которые выдавались органами милиции сроком на 3 года.[38, ст. 15-16]

Это была небольшая картонная книжка, в которой указывались основные сведения о человеке, что со временем выявило ряд недостатков при его использовании, и 21 октября 1953 года Советом Министров СССР было принято новое Положение «О паспортах», которое не предусматривало обязательность паспортизации всего населения страны. Старшее поколение еще помнит эти «книжечки» с обложкой серого цвета, изготовленные на некачественной бумаге, которая быстро приходила в негодность, они были краткосрочными и выдавались сроком на пять - десять лет.

Особенностью тех паспортов было то, что в них, как и в первые послереволюционные годы, производились отметки о приеме и увольнении с работы. Паспорта обязаны были иметь граждане СССР в возрасте от 16 лет и старше, проживающие в городах, районных центрах и поселках городского типа.

Жителям сельской местности паспорта не выдавались, что создавало для сельчан существенные трудности в реализации своих прав и обязанностей.

Новые задачи коммунистического строительства, определенные XXIV съездом КПСС, требовали изменения ряда устаревших норм паспортного режима, не отражавших социальных и экономических изменений в СССР после 1953 года.

Установленные в 60-70 годах новые правовые нормы уголовного, гражданского, исполнительно-трудового, административного и других законодательств СССР и союзных республик привели к дополнению и изменению некоторых правил паспортизации.[ 40, ст. 45]

28 августа 1974 года Правительством Союза СССР было принято Положение «О паспортной системе в СССР», в соответствии с которым право получение паспорта приобрели и сельские жители.[11, ст. 2]

Прежний паспорт 1932 года морально устарел; внешний вид его, качество изготовления не отвечали современным эстетическим требованиям. Необходимость периодического обмена документа приводила к трате рабочего и личного времени граждан. Крайне малые размеры фотографий не всегда позволяли достоверно установить принадлежность предъявляемого документа.

При изготовлении нового паспорта образца 1974 года большое внимание было уделено качеству материалов, обеспечивающих долговечность и служащих надежной гарантией от подделывания документа. По всей элегантности, чистоте и прочности рисунка, по пропорциям и взаимосвязанности всех элементов - это подлинное произведение искусства. Символика паспорта проста и лаконична. Красный цвет символизировал цвет государственного флага СССР и гвардейских знамен, звезд на фуражках защитников Родины и пионерских галстуков, духовное родство всех граждан многонационального Отечества.

И с января 1976 года началась выдача паспортов, которые уже обменены на паспорта нового образца.

В связи с распадом СССР и образованием самостоятельных государств появилась потребность в принятии законов о гражданстве и документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.

С 1 октября 1997 года Указом Президента Российской Федерации от 13 марта 1997 года №232 «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 года №828 «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»[14],предусмотрена выдача гражданам Российской Федерации паспортов нового образца.

Таким образом, паспортная система в России развивалась поэтапно, в органической взаимосвязи с укреплением самого государства и общества, получая законодательное закрепление целей, задач, функций ее структурных элементов в определенном комплексе нормативных правовых актов, регламентирующих организационно-правовые основы порядка, контроля за передвижением населения и иностранных граждан в пределах страны.[31, ст. 273]

1.2 Понятие, содержание, цели паспортного режима

Важное значение в обеспечении реализации прав и законных интересов граждан, а также охраны общественного порядка имеет паспортно-регистрационная система.

В исследованиях, посвященных паспортной системе, первое место отводится определению ее понятия.

Многие авторы-правоведы (Бахрах Д.Н., Алехин А.П., Дибель В.Ю., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М., Кондрашов Б.П., Спектор Е.И.) выделяют такие элементы «паспортной системы», как целевое предназначение, функциональное и правоограничительное действие, закрепление правовых норм, порядок выдачи, обмена, сдачи и изъятия паспортов.

В науке административного права существует четко выстроенное определение паспортной системы: обеспечение порядка учета и регулирования передвижения граждан. Но многие проблемы не рассмотрены до сих пор. Этим объясняется интерес к выбору данной темы исследования.

В «Юридическом словаре» паспортная система рассматривается как «совокупность правил, устанавливающих порядок учета и регулирования, передвижения граждан посредством введения единых документов, удостоверяющих личность, паспортов, их прописки, регистрации и выписки, а также адресно-справочной работы»

Паспортно-регистрационная система едина для всей страны. Ее действие направлено на упорядочение передвижения как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также на розыск лиц, скрывающихся от правоохранительных органов, на управление государственной и общественной безопасности. Она играет важную роль в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, а также предупреждения и раскрытия преступлений.

Главными субъектами общественных правоотношений являются граждане и органы внутренних дел РФ, органы, осуществляющие государственную регистрацию актов гражданского состояния на территории РФ, учреждения и органы, исполняющие наказание, дипломатические представительства и консульские учреждения РФ, жилищно-эксплуатационные организации государственного, муниципального и частного жилищного фондов, стационарные учреждения социального обслуживания населения, лечебные учреждения, воинские части, военные комиссариаты, налоговые органы РФ, органы местного самоуправления.

Паспортная система включает в себя права и обязанности названных субъектов и возникающие при их реализации отношения по поводу:

- заполнения и выдачи паспортов гражданам России;

- выдачи иностранным гражданам видов на жительство;

-регистрация граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства или временного проживания в России;

- выдачи гражданам России заграничных паспортов;

- контроля за соблюдением паспортного режима.

В настоящее время паспортизация и регистрация граждан решает четыре главные задачи:

1. Обеспечить граждан основным документом, который позволяет им осуществлять многие важные права (на свободу передвижения, вступление в брак, открытие банковских счетов, получение лицензий, поступление в ВУЗ, на государственную службу, участие в голосовании, использование авиационного и железнодорожного транспорта и т.д.).

По российскому праву многие права и обязанности граждан могут быть реализованы только при наличии у них паспорта или иного основного документа, позволяющего идентифицировать личность. Паспорт позволяет проверить истинность сведений о гражданине, который сам по себе сообщает, а также тех, которые содержатся в других источниках информации. Идентификация личности необходима, когда предоставляются важные права (вступление в брак, прием на работу и т.д.).

2. Обеспечить учет граждан: воинский учет, статистический учет процессов миграции, учет численности и состава проживающего на определенной территории населения (для образования избирательных округов).

3. Способствовать борьбе с преступностью, в частности, розыску лиц, скрывающихся от правосудия, от уплаты алиментов, учету лиц, прибывших из мест лишения свободы и т.д.

4. Способствовать рациональному размещению населения на территории страны, предотвращению перенаселения курортных мест, крупных городов, нарушений санитарных правил при заселении жилых помещений, обеспечению безопасности при заселении местностей с особыми административными режимами. Экономические и иные средства косвенного воздействия на выбор гражданами места проживания пока еще не обеспечивают рационального расселения населения. И регистрационный учет в определенной степени используются как средство прямого административного воздействия на процесс миграции.

Решение названных задач обеспечивает выполнение двуединой цели паспортного режима: создание условий, благоприятствующих осуществлению гражданами своих прав, а также способствующих выполнению их обязанностей, обеспечению безопасности граждан, общества, государства.[39, ст. 168]

Нетрудно заметить, что паспортно-регистрационная система все еще находится на пути реформирования, с одной стороны, в пользу упрощения ведения учета населения, а с другой - в пользу его унификации. На законодательном уровне ведутся дискуссии в пользу создания общегосударственной системы учета населения и официальных документов, удостоверяющих личность гражданина, а также замены внутреннего (общегражданского) паспорта гражданина Российской Федерации на удостоверение личности.

Составным и неотъемлемым структурным элементом паспортно-регистрационной системы является визовый режим, который следует рассматривать как определенную форму реализации паспортно-регистрационной системы, действие которой ограничено пределами конкретной местности.

Основной задачей паспортно-визового режима является регулирование передвижения и выбора места жительства и места пребывания как российских граждан, так и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, их выезда за пределы России и въезда на ее территорию.

Паспортно-визовый режим осуществляется отделами (отделениями или пунктами) Федеральной миграционной службы. Они входят в систему Управления Федеральной Миграционной Службы и осуществляют регистрационный учет, действуя в соответствии с Административным регламентом предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учёту граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ от 20.09.2007 г.

Функции главного подразделения в системе МВД РФ по организации регистрационного учета граждан выполняют отделы (отделения и пункты) управления федеральной миграционной службы (УФМС) МВД России, которая была организованна на основании Указа Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года №928 «Вопросы Федеральной миграционной службы»[12, ст. 2]

Сегодня данная служба является самостоятельным структурным подразделением системы МВД РФ. Взаимодействие отделов (отделений или пунктов) УФМС с другими службами и подразделениями органов внутренних дел является необходимым условием повышения эффективности использования ее возможностей в сфере борьбы с преступностью.

Работа отделов (отделений или пунктов) УФМС в раскрытии преступлений и розыске преступников организуется во взаимодействии с такими службами, как криминальная милиция и милиция общественной безопасности, с сотрудниками которых проводятся занятия по разъяснению возможностей автоматизированного комплекса, что дает свои положительные результаты в борьбе с преступностью.

1.2 Понятие паспорта

На протяжении долгого времени законодатель находил пути решения определения юридического статуса гражданина и закрепления правовой принадлежности гражданина к государству.

В настоящее время основным официальным документом, удостоверяющим личность гражданина Российской Федерации, является паспорт. Есть и другие виды документов, удостоверяющие личность гражданина Российской Федерации, также как: военный билет, студенческий билет, служебное удостоверение и другие. Но в отличии от них паспорт подтверждает принадлежность лица к гражданству Российской Федерации.

Бланк паспорта изготавливается по единому для всей Российской Федерации образцу с указанием реквизитов на русском языке. Обложка бланка паспорта изготовлена из износостойкого материала, темно-красного цвета. В верхней ее части в две строки размещены слова:«Российская Федерация», в середине воспроизведен тисненым золотом Государственный герб Российской Федерации, а под ним - слово «паспорт». Документ имеет размер 88х125 мм и содержит 20 страниц. Текст реквизитов и строки для внесения записей на 2,3,6 и 17 страницах расположены параллельно сгибу бланка (теперь паспорт заполняется не только ручкой, но и машинописным способом).

Особенностью паспорта является то, что подтверждается не только личность, но и гражданство, принадлежность к Российской Федерации. Поэтому паспорт выдается только гражданам России.

Паспорт гражданин обязан получить по достижении 14-летнего возраста. Законодателем сокращен срок получения паспорта впервые, так как именно в этом возрасте наступает частичная дееспособность гражданина, который самостоятельно может определять свое место жительства, совершать мелкие бытовые сделки, распоряжаться заработком и стипендией, осуществлять права автора произведения, науки, литературы и искусства, выражать согласие по вопросам приобретения и выхода из гражданства.

Паспорт является основным документом гражданина России на ее территории потому, что он содержит все главные сведения о личности: фамилию, имя, отчество, пол, дату и место рождения. Кроме того, в паспорте производятся обязательные отметки и записи:

- о регистрации гражданина по месту жительства и снятия его с регистрационного учета - соответствующими органами регистрационного учета;

- об отношении к воинской обязанности граждан, достигших 18-летнего возраста - соответствующими военными комиссариатами и территориальными отделами ( отделениями и пунктами ) ФМС;

- о регистрации и расторжении брака - соответствующими органами ЗАГС и ТО ( ТП ) ФМС;

- отметка о детях, (гражданах РФ), не достигших 14-летнего возраста,

заверяется подписью сотрудника, её внёсшего, и соответствующей печатью территориального органа Федеральной миграционной службы;

- отметка о ранее выданном основном документе ( документах ), удостоверяющем личность гражданина РФ на территории РФ, и документе, удостоверяющем личность гражданина РФ за пределами РФ - ТО ( ТП ) ФМС.

По желанию гражданина соответствующими учреждениями здравоохранения и налоговой инспекцией в паспорте производится отметка о его группе крови и резус-фактор, а также об идентификационном номере налогоплательщика.

В паспорте заполняются следующие реквизиты: о территориальном органе Федеральной миграционной службы, о дате выдачи паспорта, код отдела (отделения или пункта) УФМС, выдавшего паспорт, личная подпись гражданина, подпись начальника отдела (отделения или пункта) УФМС , выдавшего паспорт.

Внесение в паспорт сведений, отметок и записей, не предусмотренных Положением, запрещается. Паспорт, в который внесены сведения, отметки и записи, не предусмотренные Положением, является недействительным.[14, ст. 6]

В республиках, входящих в состав России, могут изготавливаться вкладыши к паспортам с текстом на языке республик, а также вносится записи на языках республик.

Паспорт - это единый документ для всех российских граждан, достигших 14-летнего возраста. Большинством граждан он используется намного чаще, для более широкого круга отношений, чем другие документы.

По достижении гражданином (за исключением военнослужащих, проходящих службу по призыву) 20-летнего и 45-летнего возраста паспорт подлежит замене, после 45 лет - бессрочно.

Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, паспорта выдаются или заменяются по окончании установленного срока военной службы по призыву.

При осуществлении юридических действий нельзя требовать от гражданина представления справок, иных документов, если соответствующие сведения имеются в паспорте. Если же сведения, содержащиеся в иных документах, противоречат тем, которые содержатся в паспорте, приоритет отдается сведениям, содержащимся в паспорте.

Для получения паспорта гражданин представляет:

- заявление о выдаче паспорта по форме №1 П;

- свидетельство о рождении;

- две личные фотографии размером 35х45 мм;

- документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству РФ ( если требуется подтвердить гражданство лица, обратившегося за получением паспорта);

- документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства;

- квитанцию об оплате государственной пошлины / либо документ, подтверждающий наличие обстоятельств, освобождающих от уплаты госпошлины.

В случае невозможности предоставления свидетельства о рождении паспорт может быть выдан на основании других документов, подтверждающих сведения, необходимые для получения паспорта.

Замена паспорта производится при наличии следующих оснований:

- достижения возраста (20-ти лет и 45 лет);

- изменение гражданином в установленном порядке фамилии, имени, отчества, сведений о дате (число, месяц, год) и ( или )месте рождения;

- изменении пола;

- непригодность паспорта для дальнейшего использования вследствие износа, повреждения и других причин;

- обнаружение неточности или ошибочности произведенных в паспорте записей;

- изменение внешности.

Для замены паспорта граждан представляет:

- заявление о замене паспорта по форме №1П;

- паспорт, подлежащий замене;

- две личные фотографии размером 35х45 мм;

- документы, свидетельствующие о принадлежности к гражданству Российской Федерации (если требуется подтвердить гражданство лица, обратившегося за получением паспорта);

- документы, необходимые для проставления обязательных отметок в паспорте ( военный билет, свидетельства о рождении детей в возрасте до 14 лет, документы, подтверждающие регистрацию по месту жительства ;

- квитанцию об оплате государственной пошлины.

Кроме того, граждане, постоянно проживающие за пределами РФ и прибывшие к месту жительства на территорию Российской Федерации, а также постоянно проживающие за пределами РФ, для выдачи паспорта предоставляют документы, удостоверяющие личность гражданина Российской федерации за пределами Российской Федерации.

Граждане, приобретшие гражданство РФ непосредственно на территории РФ, предоставляют национальные документы, удостоверяющие их личность.

Предъявленные гражданами документы, выполненные не на русском языке, подлежат переводу на русский язык.

Паспорт выдается гражданину в 10-дневный срок со дня принятия документов отделами (отделениями или пунктами) УФМС.

Гражданин обязан бережно хранить паспорт. Об утрате паспорта гражданин должен незамедлительно заявить в территориальный орган Федеральной миграционной службы.

До оформления нового паспорта гражданину по его просьбе выдается временное удостоверение личности, форма которого устанавливается МВД РФ.

Лица, у которых прекратилось гражданство Российской Федерации, обязаны сдать паспорта в территориальные органы Федеральной миграционной службы по месту жительства или по месту пребывания, а лица, проживающие за пределами Российской Федерации - в дипломатическое представительство или в консульское учреждение Российской Федерации в государстве пребывания, которые пересылают их в территориальные органы Федеральной миграционной службы по последнему месту жительства или месту пребывания этих лиц на территории Российской Федерации.

Паспорт умершего гражданина сдается в органы ЗАГС по месту регистрации смерти, которые направляют его в территориальное отделение ФМС РФ по последнему месту жительства или месту пребывания умершего гражданина на территории Российской Федерации. Паспорт гражданина, умершего за пределами Российской Федерации, сдается в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации для последующего направления его в соответствующий ТО ФМС на территории Российской Федерации.

Если паспорт найден, то он подлежит сдаче в территориальные органы Федеральной миграционной службы или в органы внутренних дел.

Паспорт лица, заключенного под стражу или осужденного к лишению свободы временно изымается органами предварительного следствия или судом и приобщает к личному делу указанного лица. При освобождении из-под стражи или отбытии наказания в виде лишения свободы паспорт возвращается гражданину.

В соответствии с Положением в настоящее время паспорт обязаны иметь и военнослужащие. В обязательном порядке паспорт выдается также лицам, освобожденным из мест лишения свободы, и находящимся там осужденным, в случаях обеспечения их прав - оформлении пенсии, вступлении в брак и т.п.

Запрещается изъятие у гражданина паспорта, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В Российской Федерации существует пять видов паспортов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации - внутренние и заграничные паспорта, дипломатический паспорт, служебный паспорт, паспорт моряка.

В отдельных случаях регламентация передвижения граждан на территории России осуществляется на основе других документов: военного билета - для солдат, матросов, сержантов, проходящих военную службу по призыву или по контракту, или справки об освобождении из мест лишения свободы.

Дипломатические и служебные паспорта выдаются гражданам Российской Федерации, обладающим статусом должностного лица. К ним относятся граждане Российской Федерации, на которых в соответствии с Венской конвенцией 1961 года о дипломатических соотношениях и другими международными договорами распространяется дипломатический иммунитет при выезде за пределы России для исполнения своих служебных обязанностей.

Должностным лицам, не обладающим дипломатическим иммунитетом, выдаются служебные паспорта на срок их служебной командировки за пределы территории России.[6, ст. 5]

Паспорт моряка выдается гражданину Российской Федерации, работающему на российском судне заграничного плавания или командируемому российским судовладельцем для работы на иностранном судне.[15, ст. 2]

Административное производство о выдаче служебного, дипломатического или заграничного в большинстве случае возможно без предъявления внутреннего паспорта.

Паспорт позволяет гражданам осуществлять наиболее полно свои права. Без предъявления паспорта невозможно вступить в ряд правоотношений, например: в брак, поступить в ВУЗ, открыть счет в сбербанке.

В паспорте отсутствует графа национальности, что говорит о соблюдении конституционного принципа: «Каждый вправе определять и указывать свою национальную принадлежность. Никто не может быть принужден к определению и указанию свой национальной принадлежности».[ 1, ст. 25]

За нарушение правил выдачи, обмена и хранения паспорта, пользования ими должностные лица и граждане привлекаются к административной или уголовной ответственности, установленной законодательством Российской Федерации.

Глава 2. Права и обязанности граждан Российской Федерации в условиях паспортного режима

2.1 Нормативно - правовое регулирование деятельности Федеральной миграционной службы в реализации прав и обязанностей граждан в условиях паспортно-визовой системы в Российской Федерации

Отделы (отделения или пункты) УФМС в настоящее время выполняют функции по обеспечению исполнения законодательства, нормативно-правовых актов Российской Федерации и международных договоров о выдаче и замене гражданам Российской Федерации паспортов, о гражданстве, о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации, о выезде за пределы России и въезде в Россию, о свободе передвижения, выбора места пребывания и места жительства в пределах Российской Федерации, что является основной задачей паспортного режима.

Правовую основу деятельности паспортного режима составляют:

- Федеральный закон «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места передвижения и места жительства в пределах Российской Федерации»;[5]

- Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»;[6]

- Указ Президента Российской Федерации «Об основном документе, удостоверяющем личность гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации»;[9]

- Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о паспорте гражданина Российской Федерации, образца бланка и описания паспорта гражданина Российской Федерации»;[14]

- Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о паспорте моряка»[15]

- Правила регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации»;[13]

- Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание»;[16]

- Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство»,[17] а также ряд приказов и инструкции МВД РФ.

Федеральный закон от 15 августа 1996 года «О порядке выезда из Российской Федерации и въезд в Российскую Федерацию» регламентирует:

- порядок оформления и выдачи документов для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию;

- порядок выезда граждан Российской Федерации из РФ;

- порядок оформления и выдачи документов для въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации граждан и лиц без гражданства;

- порядок въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» предоставил россиянам права свободного передвижения из страны и обратно; упрощен порядок и сокращены сроки рассмотрения заявления граждан, стало возможным оформление заграничных паспортов по месту пребывания, при выезде на постоянное место жительства «внутренние» паспорта не изымаются, и разрешается убытие без снятия с регистрационного учета.

В Законе Российской Федерации от 25 июня 1993 года «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»[5, ст. 8,9] даны определения таких важнейших институтов, как место пребывания, место жительства, отменен институт прописки, регламентированы положения, касающиеся правил регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства, установлены основания ограничения свободы передвижения в конкретных районах[7, ст. 8] (в пограничной полосе, закрытых военных городках и т.д.).

Однако на практике граждане не всегда могут реализовать свое конституционное право в области регистрации по месту пребывания или по месту жительства, сталкиваясь с неправомерными положениями как самих правовых актов, принимаемых на разных уровнях, так и с самоуправством должностных лиц, ответственных за регистрацию.

Среди основных прав человека в России особое место занимает право на гражданство.

Статья 1 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991 года [8, ст. 5] предоставляла право на гражданство каждому человеку, проживающему в Российской Федерации, что соответствовало положению п. «в» ст.4 Европейской конвенции о гражданстве, регулирующей вопросы гражданства и рекомендующей избегать безгражданство.

Эти и некоторые другие нормы Российского Закона о гражданстве подтверждают стремление России создать наиболее благоприятные условия для приобретения российского гражданства.

Таким образом, российский Закон зарекомендовал себя эффективным в плане сокращения без гражданства на территории России. [48, ст. 71]

С 1 ноября 2002 года утверждено постановление Правительства Российской Федерации «Положение о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство», которое определяет порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства, а также перерегистрации вида на жительство. К Положению о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство прилагается Приложение № 1 с описанием бланка вида на жительство, выдаваемого иностранному гражданину и Приложение № 2 - с описанием бланка вида на жительство, выдаваемого лицу без гражданства.

Нормативная база по паспортно - визовым вопросам включает в себе практически все принятые международные конвенции и соглашения. Паспортно-визовые нормы содержатся в десятках федеральных законов, указах Президента России, постановлениях Правительства Российской Федерации, инструкциях различных ведомств и других источниках. Такая распыленность законодательства, его постоянная корректировка и частое обновление приводят зачастую к ошибкам в практике применения паспортно-визовых норм, что усиливает напряженность во взаимоотношениях исполнительных и контролирующих органов с гражданами, так как именно на них в первую очередь отражаются все эти изменения.

2.2 Права граждан в условиях паспортного режима

Часть 2 ст.27 Конституции России гласит: «Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию»[1, ст. 12]. Административно - правовые гарантии этого права установлены Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»[6, ст. 5].

В соответствии с этим законом, 21 декабря 1997 года Президент России издал Указ, в п.1 которого сказано: «Ввести в действие паспорт гражданина Российской Федерации, дипломатический паспорт, служебный паспорт и паспорт моряка (удостоверение личности моряка), являющиеся основными документами, удостоверяющими личность гражданина Российской Федерации за ее пределами».

Правовые акты и ряд постановлений Правительства России, приказы МВД РФ, УФМС РФ образуют административно-правовую основу реализации российскими гражданами права на свободу покидать страну и возвращаться в нее.

С одной стороны, все четыре вида заграничных паспортов, являются основными документами, удостоверяющими личность гражданина России за ее пределами, а с другой - документами на право выезда из России в любую страну мира.

Паспорт, выдаваемый гражданину на общих условия, принято называть общегражданским. Три других вида заграничных паспортов (дипломатический, служебный, паспорт моряка) являются специальными, так как связаны с работой лица. Представляется, что право на заграничный паспорт относится к числу тех прав, которые одновременно являются обязательными. Чтобы реализовать право на выезд из Российской Федерации, гражданин обязан получить заграничный паспорт. Выдача заграничного паспорта - необходимое условие свободного выезда гражданина России за ее пределы. А за получением выездной визы в другую страну он должен самостоятельно обратиться в дипломатическое представительство (консульское учреждение) этого государства в России.

Для оформления паспорта гражданин, достигший 18- летнего возраста, в заявлении установленного образца должен указать свои:

- фамилию, имя, отчество (в том числе, имевшиеся ранее);

- дату и место рождения;

- место жительство;

- место работы (службы, учебы) в течение последних десяти лет.

Он должен также представить основной документ, удостоверяющий его личность, личные фотографии, документы об уплате государственной пошлины за оформление паспорта и об оплате стоимости бланка паспорта.

Гражданин России также вправе подать заявление, представить все необходимые документы с целью получения заграничных паспортов на своих несовершеннолетних детей. В заявлении об оформлении паспорта гражданин России указывает на отсутствие обстоятельств, которые могли бы препятствовать ему покинуть Россию.[41, ст. 16]

До принятия решения о выдаче паспорта отделы (отделения или пункты) УФМС устанавливают, не имеется ли в отношении заявителя указанных в законе ограничений, по которому ему может быть временно отказано в выдаче паспорта[29, ст. 85].

Так, для подтверждения достоверности сведений о том, что гражданин на день подачи заявления не призывается на военную службу, мужчины в возрасте от 18-ти до 27 лет представляют военный билет с отметкой об окончании прохождения военной службы по призыву либо соответствующую справку военного комиссариата по месту жительства.

Паспорт оформляется соответствующим ОУФМС в срок не более одного месяца со дня подачи гражданином заявления по месту жительства и четырех месяцев, если заявление подано по месту проживания. Одновременно во внутреннем паспорте (удостоверении личности) гражданина России делается отметка, свидетельствующая о выдаче ему заграничного паспорта. Гражданин должен сам получить свой паспорт и расписаться в нем в присутствии сотрудника ФМС, оформившего паспорт.

При наличии обстоятельств, связанных с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью или смертью близкого родственника и требующих выезда из России, срок оформления паспорта со дня подачи заявления не должен превышать трех рабочих дней [37, ст. 67]

Основанием для срочного рассмотрения заявления может являться:

- письмо органа здравоохранения, подтверждающее необходимость срочной поездки на лечение за границу;

- письмо зарубежной медицинской организации о возможности срочного приема на лечение (одновременно представляется медицинское заключение лечебного учреждения по месту жительства больного);

- телеграфное сообщение, поступившее из-за границы и заверенное в соответствии с законодательством государства проживания (пребывания), подтверждающее факт тяжелого заболевания или смерти близкого родственника или супруга.

Общегражданский заграничный паспорт выдается сроком на пять лет.

При этом не допускается оформление нового паспорта без изъятия ранее выданного, а в случае его утраты владельцем - без объявления утерянного паспорта недействительным. При невозможности дальнейшего использования паспорта до истечения пяти лет, из-за отсутствия свободных страниц для проставления иностранных виз, гражданину по его заявлению оформляется новый паспорт. До истечения пяти лет производится также обмен паспорта при изменении в установленном порядке фамилии, имени, отчества, а также при его порче или утрате.

Граждане обязаны бережно хранить паспорт. О его утрате гражданин должен незамедлительно заявить в ФМС, который для оформления нового паспорта выдает по его просьбе соответствующую справку.

В случае призыва на военную службу гражданин обязан сдать паспорт на хранение в орган, осуществляющий его выдачу. По окончании прохождения службы решение о возвращении паспорта принимается после дополнительного согласования с органами федеральной службы безопасности и проведения необходимых проверок.

Лица, у которых прекратились российское гражданство, обязаны сдать паспорта в соответствующий территориальный орган ФМС, а проживающие вне пределов России - в ее дипломатическое представительство или консульское учреждение в государстве, предоставившем им право на проживание.

Найденные паспорта и паспорта умерших сдаются в ТО ( ТП ) ФМС, а вне пределов Российской Федерации - в соответствующие дипломатические представительства или консульства учреждения Российской Федерации.

Право гражданина России покинуть ее может быть временно ограничено в случаях, установленных законом:

1. При допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне;

2. В соответствии с законодательством Российской Федерации гражданин призван на военную службу - до окончания военной службы;

3. Гражданин задержан по подозрению в совершении преступления либо привлечен в качестве обвиняемого, - до вынесения решения по делу или вступления в законную силу приговора суда;

4. Гражданин осужден за совершение преступления, - до отбытия наказания или до освобождения от наказания;

5. Лицо уклоняется от исполнения обязательств, наложенных на него судом, - до исполнения обязательств либо до достижения согласия сторонами;

6. Гражданин сообщил о себе заведомо ложные сведения при оформлении документов для выезда из Российской Федерации, - до решения вопроса в срок не более одного месяца органом, оформляющим такие документы.

Во всех случаях временного ограничения прав на выезд из России орган внутренних дел выдает гражданину уведомление, в котором указываются основания и срок ограничения, дата и регистрационный номер решения об ограничении, полное наименование и юридический адрес организации, принявшей на себя ответственность за ограничение права данного гражданина на выезд из России.

Отказ в праве на выезд может быть обжалован в вышестоящий орган внутренних дел или непосредственно в суд, а решение об ограничении этого права гражданин, обжалуется ими в Межведомственной комиссии по рассмотрению обращении граждан России [50, ст. 10].

Военнослужащие, за исключением лиц, проходящих военную службу по призыву, выезжают из России при наличии разрешения командования, оформленного в порядке, установленном постановлением Правительства России от 19 декабря 1997 года [18, ст. 7].

При организованном выезде групп несовершеннолетних граждан России без сопровождения родителей, усыновителей, опекунов или попечителей обязанности законных представителей несовершеннолетних несут руководители выезжающих групп.

Гражданин России, признанный судом недееспособным, по ходатайству родителей, усыновителей или опекунов может выехать из Российской Федерации в сопровождении совершеннолетнего лица, способного обеспечить его безопасность и безопасность окружающих людей.

Заграничный паспорт дает гражданину право не только покинуть Россию, но и возвратиться обратно. В случае если гражданин России утратил заграничный паспорт, находясь в другой стране, ему выдается свидетельство на въезд (возвращение) в Россию.

В соответствии с постановление Правительства Российской Федерации от 1 октября 1998 года такое свидетельство обязано выдать гражданину по его письменному заявлению дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации в соответствующей стране.

Свидетельство выдается на срок до 15 дней. На территории России оно может использоваться в качестве документа, удостоверяющего личность, но не более 10 дней со дня пересечения границы. В течении трех дней с момента прибытия к мету пребывания или жительства на родине гражданин обязан сдать его в организацию, выдавшую утерянный им паспорт.

Если при оформлении свидетельства будет выявлено, что оно выдается лицу, находящемуся в розыске, объявленном российскими правоохранительными органами, Министерство Иностранных Дел незамедлительно информирует об этом факте, а также о возможной дате и месте пересечения гражданином государственной границы России.

Прибывшие в пункт пропуска через государственную границу граждане Российской Федерации, утратившие документы на выезд в свою страну, могут быть задержаны на срок до 30 суток до установления личности.[20, ст. 6]