Проблемы оптимизации организационной структуры и государственного регулирования ЖКХ Санкт-Петербурга

Исторические аспекты системы власти и системы жилищного хозяйства. Ход реализации реформы ЖКХ РФ. Правовые основы государственного регулирования ЖКХ в Российской Федерации. Функции и полномочия федерального уровня государственного регулирования ЖКХ.

Рубрика Государство и право
Вид дипломная работа
Язык русский
Дата добавления 24.07.2012
Размер файла 983,5 K

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

власть жилищное хозяйство

Актуальность исследования. Социально-экономическая ситуация в России становится все более зависимой от состояния и реформирования жизнеобеспечивающих инфраструктурных отраслей, особое место среди которых занимает жилищно-коммунальный комплекс (ЖКХ). В реализации рыночных реформ жилищно-коммунальная сфера отстала от других инфраструктурных отраслей на 5-10 лет, кризис жилищно-коммунального хозяйства продолжает углубляться. Острые проблемы возникли в управлении жилищно-коммунальными объектами, а низкое качество и недостаточная эффективность управления ведут к повышению стоимости услуг ЖКХ и снижению надежности функционирования системы. Недостаточное внимание к обеспечению устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса может привести к непредсказуемым социальным последствиям, поскольку отсутствие тепла, воды, канализации, чрезмерная ветхость сетей, коммуникаций, основных средств угрожают здоровью и жизни российских граждан.

Преобразования в жилищно-коммунальной сфере, направленные на создание рыночных организационно-финансовых механизмов реформирования и модернизации ЖКХ, тесным образом связаны и даже обусловлены приоритетной для социально-экономического развития России задачей привлечения инвестиций и развития предпринимательства, формирования государственно-частного партнерства. В этих условиях на первый план выходит проблема разработки системы эффективного управления ЖКХ на основе рыночных механизмов при сохранении значительной части материальных активов отрасли в государственной собственности, что и определяет актуальность исследования по теме «Проблемы оптимизации организационной структуры и государственного регулирования ЖКХ СПб».

Цель исследования - разработка предложений по совершенствованию государственного регулирования ЖКХ СПб

Для достижения поставленной цели, необходимо решить следующие задачи:

Рассмотреть исторические аспекты системы власти и системы жилищного хозяйства;

Определить основные положения и ход реализации реформы ЖКХ РФ;

Определить правовые основы государственного регулирования ЖКХ в Российской Федерации;

Рассмотреть структуру, функции, полномочия федерального уровня государственного регулирования ЖКХ;

Проанализировать систему ЖКХ г. Санкт-Петербург;

Провести обзор регионального законодательства в сфере государственного регулирования ЖКХ в СПб;

Определить систему органов государственной власти, регулирующих сферу ЖКХ Санкт-Петербурга;

Определить результаты реформирования ЖКХ в СПб;

Рассмотреть управляющую компанию как объект городского хозяйства СПб;

Определить характеристики основных управляющей компаний СПб и провести анализ их деятельности.

Объект исследования - жилищно-коммунальный сектор экономики.

Предмет исследования - государственное регулирование ЖКХ СПб

В работе использовались следующие методы исследования: системный анализ (научный метод познания, представляющий собой последовательность действий по установлению структурных связей между переменными или элементами исследуемой системы) и сравнительный анализ (анализ сопоставимых данных с целью сравнения характеристик сопоставимых объектов).

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения полученных результатов органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации для внесения корректив в программы дальнейшего реформирования ЖКХ. Сформулированные в исследовании выводы, методологические положения и практические рекомендации могут быть использованы при составлении проектов, направленных на создание более благоприятных условий для регулирования сферы ЖКХ в условиях проведения кардинальных реформ, в частности, при разработке и реализации федеральных целевых. Региональных и муниципальных программ.

Степень изученности проблемы. Экономическим проблемам теории и практики функционирования жилищно-коммунального комплекса (ЖКК) посвящены многие публикации. Научно-методологические и прикладные аспекты жилищной политики, управления жилищным фондом, состояние и ход экономических реформ жилищного сектора, пути дальнейшего развития ЖКХ освещены в трудах В.В. Авдеева, В.М. Арцыбашева, Т.Д. Белкиной, О.Э. Бессоновой, В.В. Бузырева, B.C. Боголюбова, Э.Т. Гаяловой, А.А. Дронова, Е.В. Егорова, В.В. Иванова, С.Г. Кирдиной, Я. Корнай, А.Н. Коробовой, Н.Б. Косаревой, Н.П. Кошмана, С.И. Круглика, В.Ю. Кузубова, Р. О'Салливан, Ю.Ф. Симионова, А.В. Талонова, СЛ. Филимонова, B.C. Чекалина, Л.Н. Чернышова и др.

Важные теоретические, и научно-практические заделы накоплены нашей и зарубежной экономической наукой в таком направлении как обоснование необходимых рамок и наиболее эффективных направлений применения программно-целевого метода государственного регулирования экономики (сфера ЖКХ). С этим направлением исследований связаны имена таких авторов, как А. Ахмедуев, А. Белоусов, П.Г. Бунич, В. Голикова, Г. Ершова, М.Л. Еваленко; Н.А. Каллина, Н.А. Ксенофонтова, М. Лапуста, В.Н. Лексин, А.Г. Лобко, Б.З. Мильнер, О.С. Пчелинцев, Б.А. Райзберг, А.Н. Швецов, Р.И. Шнипер, Б.М. Штульберг и др.

Вопросы совершенствования управления местным развитием с использованием информационного потенциала управления на уровне территорий рассматривались в работах Алисова А.Н., Балобанова А.Е., Гапоненко А.Л., Дульщикова Ю.С, Иванова B.C., Кархина Г.И., Кононова Д.А., Мельникова СБ., Михайлова А.Н., Николаева В.А., Уколова В.Ф., Чалова В.И. и др.

Теоретические и прикладные вопросы демонополизации управления и обслуживания жилищного фонда, приватизации предприятий ЖКХ, организации конкурсов, формирования рынка жилья и ЖКУ рассмотрены в трудах А.Н. Асаула, А.И. Деевой, Д. Дэниэля, О.В. Ким, Е.Б. Кокшаровой, СЕ. Корчемкина, В.А., Крылова, В.А. Лазарева, Е.Н. Луковникова, Майка-П. Линна, А.Г. Мокроносова, Ю.П. Обвинцева; Ю.Н. Огурцовой, Е.Ф. Петрова, М.В. Пинегиной, Г. Поляковского, И.В: Решетникова, Ф.М. Ривкина, Л.Ю. Руди, Д.Ю. Хомченко, М.Д. Шапиро и др.

Вместе с тем, проблематика эффективного развития коммунального хозяйства разработана недостаточно. Так, к числу узких мест следует отнести необходимость применения методов и форм государственного регулирования, адекватных уровню иерархии принимаемых решений, а также обеспечения эффективного согласования долгосрочных интересов государства и бизнеса при разработке и реализации проектов создания и модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры.

Методы сбора фактического материала - сбор первичной информации и её обработка осуществлялись с помощью наблюдения, сравнения, анализа и синтеза.

Глава 1. Основы функционирования жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации

1.1 Система власти и система жилищного хозяйства - исторический обзор

Понятие «жилищно-коммунальный комплекс», получило широкое распространение в России и в странах СНГ, вошло в научный и практический оборот. В советской экономике жилищные и коммунальные услуги были в равной степени монополизированы и зачастую оказывались в рамках одного многоотраслевого предприятия. Почти все годы ХХ столетия власти уделяли большое внимание решению проблемы. Иногда казалось, что ее решение уже где-то близко. Но всякий раз окончательное решение ускользало. Властью овладевали новые идеи, часто прямо противоположные, и все приходилось начинать с начала.

Представляет значительный интерес рассмотреть историю попыток решения жилищного вопроса в России и СССР в ХХ веке. Этот опыт поистине уникален, как уникальна была вся общественно-политическая система СССР и его система народного хозяйства. И без осознания этого опыта невозможно понять проблемы, которые стоят в настоящее время на пути жилищной реформы в сегодняшней России.

1) Жилищный вопрос в России до 1917 года

Жилищный вопрос в его современном понимании возник в России после реформ 60-ых годов, связанных с отменой крепостного права и быстрым ростом городского населения. Первоначально проведение жилищной политики осуществляется общественными управлениями крупных городов России, первыми столкнувшимися с острым жилищным кризисом. Позже, обобщая реальный опыт решения жилищного вопроса городами, в процесс его урегулирования включается и государство.

Жилищная политика в России до 1917 года, как и пути решения жилищного вопроса в целом были сходны с жилищной политикой других государств с многоукладной собственностью и рыночными отношениями. Это создание жилищной кооперации, привлечение частного капитала, и на этой основе расширение объемов жилищного строительства. Именно в этот период появляются частные, многоквартирные доходные дома, многие из которых служат до сих пор. Первая мировая война внесла в этот процесс свои коррективы, который были направлены на административное регулирование в жилищной сфере, ограничения в росте квартплаты. Следует отметить еще одно событие: в начале Первой Мировой Войны по распоряжению властей в городах были созданы домовые комитеты. В дальнейшем, в эпоху полной разрухи, именно домовые комитеты на некоторое время оставались единственной структурой, хоть как-то оказывающей помощь гражданам в работе по содержанию их жилья.

2) Военный коммунизм

Придя к власти, большевики первым делом объявили о муниципализации жилого фонда. К марту 1919 в Москве были муниципализированы практически все крупные дома. В 1919 году был принят декрет, делавший жилье и коммунальные услуги бесплатными. С этого момента возможность нормальной эксплуатации домовладений была окончательно утрачена.

Новая власть была практически не в состоянии контролировать и направлять деятельность домкомов и вынужденно мирилась с их существованием. Однако по мере укрепления новой власти функции заведования домовладениями перешли к вновь созданным органам по управлению жилищным хозяйством. Идея централизации управления, свято исповедуемая большевиками, проявила себя и в этой сфере. Сначала была сделана попытка положить в основу организации городского жилищного дела принцип объединения муниципализированных домовладений по кварталам. Однако этот опыт оказался нежизненным и недолгим.

Право на пользование жильем регулировалось Постановлением исполкома Моссовета об учете и распределении жилых и нежилых помещений в городе Москве. Согласно этому Постановлению, все вопросы, связанные с жилой площадью, были строго централизованы. Была установлена норма жилой площади.

Основным способом высвобождения жилья стала реквизиция помещений, которая производилась для размещения правительственных и общественных учреждений, а также так называемое «уплотнение», осуществляемое административными методами. Фактическая бесхозность жилья, политика реквизиций, а также отсутствие материальных средств и полная незаинтересованность жильцов в сохранении своего жилья привели к глубокому кризису домовладений.

Период 19-20-21 годов привел к остановке центрального отопления, к прекращению работы канализации, водопровода, электрического освещения. Последствия войн, революций и политики «военного коммунизма» оказались катастрофическими, в том числе и для состояния «жилищного вопроса».

3) Новая экономическая политика

Новая экономическая политика связана с отказом от иллюзий о том, что ликвидация частной собственности и рыночных отношений автоматически приведет к решению всех проблем общества. На деле военный коммунизм привел к анархии и разрухе, отсюда и новая политика, связанная с восстановлением (пусть и частичным) многоукладной собственности и рыночных отношений, раскрепощением хозяйственной инициативы граждан, восстановления их хозяйского отношения к жилью.

В конце 1921 принят Декрет о демуниципализации, т.е. возвращении жилых строений из муниципальной в частную собственность. Правда эта демуниципализация - приватизация относилась исключительно к небольшим строениям. Проблему сохранности и управления многоквартирными домами было предложено решать путем создания коллективного кооперативного собственника - жилищного товарищества, а затем и жилищно-арендного кооператива. Товарищества восстановили домоуправления, что значительно улучшило управление жильем. Платность жилья была возвращена в апреле 1922 года. Практически одновременно с возникновением первых товариществ стали образовываться Союзы жилищной кооперации. В 1922 году начинает выходить журнал «Жилищное товарищество».

Благодаря принятым мерам, были достигнуты значительные успехи. Разруха жилья преодолена, России выведена на уровень 1913 года. Квартирная плата уже позволяет проводить текущий, а частично и капитальный ремонт, возобновилось и новое строительство.

4) Консолидация авторитарного режима

Разумеется, процесс построения авторитарного государственного режима и централизованной экономики, который провозгласила правящая партия, не мог не затронуть и жилищное хозяйство. 1937 году была окончательно подведена черта под жилищной политикой периода НЭПа. Более того, именно в 1937 году была создана та система управления жилищным (впоследствии жилищно-коммунальным) хозяйством, которая с некоторыми изменениями дожила до наших дней.

Сформулирована суть новой жилищной политики периода консолидации тоталитарного режима: власть не намерена терпеть далее существование каких-либо «бесконтрольных» объединений граждан, тем более в такой важнейшей для любого человека области, как жилье.

Напротив власть объявляет, что ей принадлежит монопольное право самой определять, что кому причитается. Граждане должны ждать, пока власть выделит то, что им полагается. Весь жилищный фонд мобилизуется и используется исключительно в интересах власти.

Непосредственное управление государственным жилищным фондом и полную ответственность за его сохранность возлагается на местные Советы и на государственные учреждения и промышленные предприятия в отношении домов, находящихся в их ведении. (Так появилась проблема «ведомственного жилья», дошедшая до наших дней).

Таким образом, домоуправление и управляющий домом сохраняются. В кооперативе управляющий домом нанимался жителями и представлял их интересы, теперь он назначается властью и призван отстаивать ее интересы. Жители перестают быть хозяевами (даже как арендаторы) дома.

Далее нужно создать властную вертикаль. Поэтому «в составе отделов коммунального хозяйства краевых и областных исполкомов и в народных комиссариатах коммунального хозяйства автономных республик управления жилищного хозяйства, а в наркоматах коммунального хозяйства народных республик - главные управления жилищного хозяйства». Именно этой вертикали, а не безвластным местным Советам, будут починяться жилищные управления.

5) «Оттепель»

Результатом двух десятилетий централизованной государственной жилищной политики стал очередной острый жилищный кризис. И как результат очередной переход к новой жилищной политике, который отражается в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 31 июля 1957 года «О развитии жилищного строительства».

Постановление ставит задачу ликвидации в ближайшие 10--12 лет недостатка в жилищах для трудящихся, для чего: увеличить объем государственного жилищного строительства. Увеличить объем жилищного строительства за счет средств населения с помощью государственного кредита. Осуществлять строительство на свободных территориях, без сноса существующих строений и преимущественно крупными массивами. Подержать строительство своими силами, методом народной стройки.

Жилищная политика вновь поставила перед собой цель содействия самостоятельным инициативам граждан по решению жилищных проблем, что было закреплено Постановлением ЦК КПСС и Совета Министром СССР от 1 июня 1962 года «Об индивидуальном и кооперативном жилищном строительстве».С начала 1950-ых до середины 1960-ых годов была создана домостроительная индустрия. В эти годы СССР вышел на первое место в мире по числу строящихся квартир.

6) «Застой»

Однако к началу 1970-ых реформы сворачиваются. В середине 1970 года принимается Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР 1970 «О серьезных нарушениях государственной дисциплины в городском строительстве и жилищном хозяйстве». Некоторые его положения актуальны и для наших дней. В частности: «из-за неудовлетворительной эксплуатации жилищного фонда, систематического недовыполнения планов капитального ремонта, отвлечения средств и сил ремонтно-строительных организаций на новое строительство и другие работы, жилые дома преждевременно выходят из строя». Кроме того, жилищное хозяйство к этому времени становится убыточным. Символическая квартплата, ведущая свою историю с Декретов о бесплатном жилье времен «военного коммунизма», не покрывает расходов на эксплуатацию. Государство, не заинтересованное более экономически в поддержании жилого фонда, стремится экономить даже на системе его эксплуатации.

Постановление Совета Министров СССР от 4 сентября 1978 года «О мерах по дальнейшему улучшению эксплуатации и ремонта жилищного фонда» предусматривает укрупнение жилищно-эксплуатационных организаций. Таким образом, на месте домоуправлений появляется уже знакомое по временам «военного коммунизма» квартальное хозяйство, получившее название ЖЭК.

Именно в те годы в СССР сложилось устойчивое, во многом сохраняющееся до сих пор, мнение - жилье получают, государство его дало - пусть оно о нем и заботится. Государство же перестало на деле быть хозяином, а люди потерял в своей массе чувство хозяина, хозяйское отношение к дому.

7) Перестройка

Жилищная политика времен «перестройки» отразила всю половинчатость решений и все противоречивые тенденции периода. В этом же русле идет и Постановление Совмина СССР 12 июня 1986 года «О некоторых вопросах, связанных с проектированием в строительстве молодежных жилых комплексов», предоставляющее руководителям предприятий дополнительные права по поддержке строительства МЖК.

Еще одну типичную меру времен перестройки демонстрирует Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 апреля 1986 года «О расширении прав трудовых коллективов в решении вопросов улучшения жилищных условий рабочих и служащих». Название говорит само за себя - надо привлечь самих работников к распределению жилья.

В 1987 году из Гражданского Кодекса РСФСР исключается ряд статей, в том числе и устанавливающих предельный размер платы за наем жилья в частном секторе, но положение о недопустимости «нетрудовых доходов» сохраняется. Наконец, Закон о кооперации в СССР создает условия для регистрации жилищно-строительных кооперативов в заявительном порядке: «отказ в регистрации кооператива по мотивам нецелесообразности не допускается».

К положительным сторонам «перестройки» следует отнести раскрепощение инициативы людей, творческих сил народа. Проявились эти творческие силы и в сфере решения жилищного вопроса. Многие из МЖК не распались после окончания строительства, а превратились в реально действующие социальные организмы - территориальные общины, о которых столь много говорят в наши дни распада социальных структур. Стали возникать и другие территориальные общины (комитеты общественного самоуправления и.т.д.), связанные не только с управлением жилыми домами, но и с любой социальной деятельностью по месту жительства.

Но, быть может, больше всего жилищная политика времен перестройки запомнилась утопическим, популистским лозунгом «к 2000 году - каждой семье отдельную квартиру».

1.2 Реформа ЖКХ РФ - основные положения и ход реализации

Назревшая еще в середине 80-х годов реформа ЖКХ должна была проводиться по новым нормативным документам, более жестко уточнявшим новые межремонтные сроки, случаи, в которых именно ЖЭУ должны были проводить ремонты помещений. Необходимо было пересмотреть нормативную систему осмотров и обследований. Было очевидно, что в рамках прежних методических рекомендаций ЖКХ превращается в «черную дыру» государственной экономики.

Начатое в начале 90-х годов реформирование ЖКХ изначально было озвучено для потребителя, как социального иждивенца. Смысл производимой реформы укладывался в ряд последовательных действий: государство позволяет жильцам бесплатно приватизировать занимаемые ими помещения, но за это требует полной оплаты жилищно-коммунальных услуг. Первый момент реформирования ЖКХ обществом был оставлен практически без внимания, поскольку в этот период развала государства, разрыва экономических связей, обвальной инфляции - граждане почти исключительно боролись за свое физическое существование.

Реформа жилищно-коммунального хозяйства формально началась с принятия закона «Об основах федеральной жилищной политики» от 24 декабря 1992 г., который наметил переход отрасли на самоокупаемость, когда население станет целиком оплачивать все жилищно-коммунальные услуги (ЖКУ), в течение пяти лет. Реальные доходы населения снизились, были исчерпаны, обесценились или заморожены сбережения и вклады, поэтому необоснованно растущие тарифы на ЖКУ оказались болезненными для подавляющей части жильцов. Закон «О внесении изменений в Закон РФ “Об основах федеральной жилищной политики“» от 8 декабря 1995 г. продлил срок поэтапного перехода к полной оплате населением жилищно-коммунальных услуг с 5 до 10 лет, т.е. до 2003 г

На первом этапе реформы ЖКХ (1992-1996 гг.) главным стало стремление переложить издержки отрасли на плечи граждан. Доля оплаты населением жилищно-коммунальных услуг выросла в среднем с 2% в 1992 г. до 28% в 1996 г., а в некоторых регионах и до 45-60%.

Первый этап реформы совпал с процессом приватизации наиболее доходных отраслей экономики, пополнявших бюджет государства, что вызывало резкое падение доходов населения, уровня занятости, разрушение складывавшихся рыночных отношений. Главным структурным преобразованием первого этапа реформы стало полное устранение государственного контроля над расходованием бюджетных средств. Вместо резкого ограничения и пересмотра состава функций, выполнявшихся ранее отраслью, в ней возникают подразделения, дублирующие функции специализированных предприятий, эксплуатировавших инженерные сети и инфраструктуру. До сих пор нет жесткого разграничения в городских водопроводных, канализационных, тепловых сетях между предприятиями-поставщиками и предприятиями ГЖУ. Последние - возникли без всякой производственной необходимости лишь в качестве аккумулятора денежных средств, собираемых с потребителей.

Многими исследователями отмечалось, что сложившаяся на первом этапе реформирования система управления ЖКХ превратила коммунальные службы в монополистов на местном уровне. У занятых в этой сфере исчезли последние стимулы заинтересованности в улучшении качества работ, в первую очередь, поскольку такой состав и объем работ никем не регламентировался. В отрасли возникла парадоксальная ситуация, когда ее работники на практике не несли ни юридической, ни материальной ответственности за аварии, отключение подачи воды, тепла, энергии и т.п., поскольку при полном исключении государственного регулирования - функции управления и хозяйствования в ЖКХ были слиты. Это привело к неоправданному завышению производственных издержек ЖКХ, бесконтрольное установление цен на услуги, за которые в итоге расплачивалось как население, так и государство.

Главным итогом первого этапа реформирования ЖКХ стало уничтожение государственных ремонтно-строительных трестов и мобильного переселенческого фонда, что лишило отрасль перспективы развития, нарушило систему капитальных ремонтов, реконструкции и обновления жилищного фонда.

На начало второго этапа реформирования без проведения массовых осмотров, без актирования их результатов - руководством отрасли было заявлено, что износ основных фондов ЖКХ оценивается на 60%, а по отдельным районам - 70%, поэтому отрасль нуждается в значительных финансовых вливаниях. Хотя в середине 80-х годов в СССР были произведены качественные преобразования структуры жилого фонда, выразившиеся в переходе к новому жилищному нормативу, масштабному сносу ветхих строений, вводу комфортабельных серий жилья.

Кроме того, к началу второго этапа происходит полная ликвидация ведомственных жилищно-коммунальных отделов и передача ведомственного жилья и коммунальной сферы в муниципальную собственность. Несмотря на то, что ведомственные ЖЭО располагали собственными производственными участками, передача жилья в муниципальную собственность выразилась в резком возрастании тарифов.

В отличие от предыдущего этапа проведения реформы, когда не только не преследовалось, но и намеренно поощрялось повышение тарифов, на втором этапе реформирования усилия работников отрасли должны были сосредоточиться:

на повышении эффективности производства самих услуг и снижении издержек,

на установлении дифференцированных тарифов на нормативные и сверхнормативные площади жилья и потребление коммунальных услуг,

на стимулировании ресурсосбережения, в первую очередь, самими предприятиями отрасли.

В соответствии с решением Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1999 г. (протокол № 17) в концепции второго этапа предусматривались четыре основных направления реформы:

демонополизация отрасли и создание в ней конкурентной среды;

повышение доли оплаты населения (вместе с развитием системы социальной защиты малоимущих категорий граждан);

ресурсосбережение и снижение издержек на жилищно-коммунальные услуги при обеспечении государственных стандартов качества обслуживания потребителей;

комплексное изменение системы финансирования, управления и контроля в этой сфере; участие граждан в управлении жилищным фондом через создание товариществ собственников жилья.

В ходе реформирования должны быть созданы механизмы устойчивого функционирования систем жизнеобеспечения городов и населенных пунктов в новых условиях. Однако никаких механизмов контроля над выполнением заявленных задач со стороны государства, как и на первом этапе реформы, не предусматривается. Поэтому на втором этапе расходы на содержание ЖКХ достигли максимальных размеров, превысив в 1997 г. - 113 млрд. руб. (13% всех расходов консолидированного бюджета), в 1998 г. - 96,8 млрд. руб., в 1999 г. - 124,6 млрд. руб., в 2000 г. - 123 млрд. руб. На содержание ЖКХ к 2004 г. расходовалось от 30-35% до 50% местных бюджетов, есть города (в частности, Улан-Удэ), в которых на покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства затрачивается более 70% бюджета.

В этих условиях отрасль, аккумулирующая оплату ресурсов населением и бюджетные дотации, не расплачивается с поставщиками, лишая их возможности произвести своевременный ремонт, не восстанавливает сети, находящиеся в ее ведении. С отменой льгот на оплату жилья по ФЗ №122, постановлениям Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 392 и от 30.08.2004 г. №444 - расчетные центры не были сокращены, поскольку им вменялось в обязанности «обобщение практики применения Правил оплаты гражданами жилья и коммунальных услуг, Положения о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг» и направить предложения и обзор в НП МИИТ ЖКХ на основании отраслевого письма-распоряжения № 082/1-02.

Возникшая перед принятием нового «Жилищного Кодекса» система договорных отношений, складывающихся с потребителем, не предусматривает никакого влияния или обратной связи с основным заказчиком услуг отрасли. Она полностью исключает создание конкурентной среды на рынке оказания жилищных услуг, поскольку основным источником давления на потребителя является управляющая компания, в чьи функции хозяйственного управления в ходе реформ не предусматривается вносить никаких элементов конкуренции. Следует отметить, что такая структура деловых отношений вне четкой иерархии целей игнорирует гражданские права нанимателей жилья и сводится на «нет» главную цель реформы - повышение качество обслуживания населения.

Реализуемая в настоящее время модель реформирования ЖКХ соответствует программе, разработанной Госстроем России и одобренной Правительством Российской Федерации от 17 ноября 2001 г.

По данным Всероссийского опроса, проведенного ВЦИОМ 28-29 января 2006 г. (Опрошено 1592 человека в 153 населенных пунктах в 46 областях, краях и республиках России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%), большинство россиян негативно оценивают преобразования проходящие в сфере ЖКХ.

Рис.1 Оценка качества жилищно-коммунальных услуг, получаемых гражданами в месте своего постоянного проживания, %

В Москве и Санкт-Петербурге ситуация с ЖКУ воспринимается лучше (+41, -57%), чем в других населенных пунктах.

Оценка влияния роста тарифов на ЖКУ на качество обслуживания населения представлена на рис.2

Рис. 2 Оценка влияния роста тарифов на ЖКУ на качество обслуживания населения, %.

Изменения к лучшему в столицах и крупных городах отмечают чаще (18% и 14%), чем в других типах поселений (8-11%).

Основные направления реформы ЖКХ, по мнению респондентов, представлены на рис. 3.

Рис. 3. Основные цели реформы ЖКХ по мнению населения, %.

К основным результатам реализации реформы ЖКХ можно отнести:

Повышение устойчивости функционирования отрасли и проведение капитального ремонта, модернизация инженерной инфраструктуры, ликвидация аварийного жилья. Важный показатель - снижение количества коммунальных аварий. В отопительном периоде 2008-2009гг. произошло 30 аварийных и чрезвычайных ситуаций, в то время как в осенне-зимний период 2007-2008 годов их было 85. За этой динамикой - инвестиции в капитальный ремонт домов и модернизацию инженерной инфраструктуры ЖКХ, усилия по переселению граждан из ветхого и аварийного жилого фонда. Показательно, что в тех регионах, где реформа ЖКХ проходит эффективно, вообще отсутствуют аварийные и чрезвычайные ситуации (Приволжский и Уральский федеральные округа).

Катализатором роста темпов капитального ремонта и решения проблем ветхого жилья стали средства федерального бюджета. В рамках подпрограммы «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» в 2008 г. на эти цели было выделено свыше 6 млрд. рублей. После 2010 года подпрограмма не завершится, а будет продолжена в рамках подготавливаемой Минрегионом Программы «Жилище» на 2011-2015 годы.

Приняты решения о выделении средств Фонда реформирования ЖКХ на капитальный ремонт многоквартирных домов и переселение граждан из аварийного жилья по 123 заявкам 78 регионов на общую сумму 53,6 млрд. рублей. Таким образом, на сегодняшний день в программах Фонда содействия реформированию ЖКХ участвуют 78 субъектов Федерации. Общий объём осваиваемых финансовых средств - с учётом софинансирования регионов - составил 110,2 миллиардов рублей. Освоение средств Фонда обеспечит занятость 1,5 миллиона человек. По имеющимся оценкам, участие субъектов Федерации в программах Фонда ЖКХ увеличивает доходы региональных и местных бюджетов на 30 %.

Сегодня можно с уверенностью сказать, что в стране сформировался слой собственников жилья. С 1995 года доля жилищного фонда, находящегося в собственности граждан, увеличилась с 44,1 % до 79%.

Важнейшей составной частью реформы ЖКХ является тарифное регулирование, реформирование механизма ценообразования, переход к экономически обоснованным тарифам при одновременной социальной поддержке малоимущих граждан. С одной стороны, благодаря действиям регулятора рост стоимости услуг ЖКХ был ниже темпов роста доходов населения. При этом, до сих пор не удалось выйти на полную оплату услуг по экономически обоснованным тарифам. Сегодня оплата услуг ЖКХ составляет только 88,5% от реальной стоимости услуг в среднем по России.

Стратегической целью государственной жилищной политики в настоящее время, является - обеспечение доступности жилья для всех категорий граждан, а также соответствия комфортности жилья потребностям населения.

По состоянию на 1 марта 2009 года в отрасли занято более 2,3 млн. человек, 33 тысячи 845 организаций обеспечивают теплом, водой, газом, электроэнергией и другими видами жилищно-коммунальных услуг более 2 млн. 664 тысяч жилых домов (а это свыше 3 млрд.кв.м.), сотни тысяч объектов инфраструктуры и промышленных производств. Отрасль формирует 4% валового внутреннего продукта страны, а ежегодный объем оказываемых услуг превышает 2 триллиона рублей.

На настоящем этапе стратегическими задачами развития отрасли являются:

ликвидация в среднесрочной перспективе аварийного и ветхого жилья;

содействие самоорганизации населения на жилищном рынке, организации эффективного управления многоквартирными домами;

модернизация сферы ЖКХ, приведение жилищного фонда к состоянию, отвечающему условиям энергоэффективности, экологии;

обеспечение социальной защиты в части оплаты коммунальных услуг отдельными группами граждан (пожилых людей, инвалидов, многодетных семей и т.д.);

совершенствование тарифной политики;

завершение процесса финансового оздоровления предприятий ЖКХ;

привлечение бизнеса (включая зарубежных инвесторов) к управлению и инвестированию в жилищно-коммунальную инфраструктуру, развитие частно-государственного партнерства в сфере предоставления коммунальных услуг.

Реализация столь масштабных общегосударственных задач предполагает, с одной стороны, объединение усилий всех ветвей и уровней власти, с другой, требует соответствующего экономического поведения самого гражданина, будь он собственник жилого помещения, либо нуждающийся в жилье или в улучшении жилищно-бытовых условий.

Следовательно, многое зависит от организации дела, четкого распределения функциональной нагрузки, от механизмов формирования и порядка распределения и использования ресурсов как на государственном и муниципальном уровнях управления, так и на уровне конкретного человека.

1.3 Правовые основы государственного регулирования ЖКХ в Российской Федерации

Основной сферой существования и жизнедеятельности гражданина является его главное жизненное пространство, а именно, его жилище. Конституция Российской Федерации и Жилищный кодекс Российской Федерации свидетельствуют о том, что каждый человек имеет право на жилище.

«Жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения».

«1. Право частной собственности охраняется законом.

2. Каждый вправе иметь имущество в собственности, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами.

3. Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

4. Право наследования гарантируется».

Новый Жилищный кодекс Российской Федерации заменяет действовавший более 20 лет Жилищный кодекс РСФСР. В Кодексе особое внимание уделено разграничению компетенции между органами государственной власти РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления в области жилищных отношений. Устанавливается 4 вида жилищного фонда в зависимости от его назначения: жилищный фонд социального использования (по договорам социального найма), специализированный жилищный фонд (для проживания отдельных категорий граждан), индивидуальный жилищный фонд (для проживания граждан - собственников), жилищный фонд коммерческого использования (для проживания граждан на условиях возмездного пользования). Существенные изменения претерпели положения, связанные с очередностью предоставления жилых помещений по договору социального найма.

В Жилищном кодексе впервые предусматриваются специальные главы, посвященные регламентации перевода жилых помещений в нежилые и соответственно нежилых помещений в жилые, переустройства и перепланировки жилого помещения, отношений собственности на объекты общего пользования многоквартирного дома, создания, цели организации и деятельности товарищества собственников жилья, правового положения членов товарищества собственников жилья.

Социальная поддержка граждан в сфере оплаты жилищно-коммунальных услуг, помимо субсидий низкодоходным семьям, включает в себя и льготы, предоставляемые отдельным категориям граждан. Законодатель, введя в ЖК РФ статью 160 "Компенсации расходов на оплату жилых помещений и коммунальных услуг", фактически позволил существующие натуральные льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг перевести в денежные выплаты. Этому же способствовал и Федеральный закон от 22.08.2004 г. № 122-ФЗ, который внес изменения, касающиеся «предоставления гражданам мер социальной поддержки по оплате жилого помещения и коммунальных услуг, в ряд федеральных законов», и предоставил органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочия «по установлению формы предоставления льгот (в редакции закона - мер социальной поддержки) по оплате жилого помещения и коммунальных услуг всем категориям граждан».

Гражданский кодекс Российской Федерации определяет предмет и основные начала отрасли гражданского права, закрепляет систему институтов гражданского права. Все иные законы, содержащие нормы гражданского права, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ.

Определяется правовой статус участников гражданских правоотношений - физических, юридических лиц, а также особых субъектов - Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований.

Дается понятие гражданско-правовой сделки и содержатся нормы о сделках как об основании возникновения гражданских прав и обязанностей. Определяются виды сделок, их формы, а также основания недействительности сделок и их последствия.

Отдельный подраздел посвящен срокам, с которыми связано возникновение, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей.

Раскрывается содержание права собственности и иных вещных прав. Определяются объекты и субъекты права собственности, рассматриваются вопросы возникновения и прекращения права собственности.

Вторая часть Гражданского кодекса РФ посвящена отдельным видам обязательств. Предусматривается, что обязательства могут возникать из договоров, из односторонних действий участников имущественных отношений, а также в связи с причинением имущественного и морального вреда или вследствие неосновательного обогащения.

Положения об отдельных видах обязательств, содержащиеся в части второй ГК, последовательно развивают и продолжают общие начала (принципы) гражданско-правового регулирования, закрепленные частью первой Кодекса. Наиболее важными здесь являются принципы свободы договора и беспрепятственного осуществления гражданских прав.

Важной новеллой части второй является включение в систему обязательств целой группы новых договоров, которые не были урегулированы ранее действовавшим Гражданским кодексом РСФСР. Это договоры финансовой аренды (лизинга), финансирования под уступку денежного требования, коммерческой концессии, доверительного управления имуществом.

Закон о приватизации жилищного фонда устанавливает основные принципы осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда, определяет правовые, социальные и экономические основы преобразования отношений собственности на жилье.

Целью Закона является создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор способа удовлетворения потребностей в жилье, а также улучшения использования и сохранности жилищного фонда.

Установлено право граждан, занимающих жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда, с согласия всех совместно проживающих совершеннолетних членов семьи приобрести эти помещения в собственность. Определены категории жилых помещений, не подлежащих приватизации. Установлен порядок передачи приватизируемых жилых помещений в собственность граждан.

Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. N 41-ФЗ "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" определяет экономические, организационные и правовые основы государственного регулирования тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации.

Согласно закону, тарифы на электрическую и тепловую энергию - система ценовых ставок, по которым осуществляются расчеты за электрическую энергию (мощность) и тепловую энергию (мощность).

Государственное регулирование тарифов осуществляется посредством установления в соответствии с принципами, изложенными в Федеральном законе, экономически обоснованных тарифов на электрическую и тепловую энергию или предельного уровня указанных тарифов. Определены полномочия органов власти в области государственного регулирования тарифов. Устанавливается подведомственность споров, связанных с государственным регулированием тарифов на электрическую и тепловую энергию, арбитражному суду.

Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" регулирует общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений.

Законом закрепляется порядок создания общественных объединений, их реорганизации и (или) ликвидации, права и обязанности общественных объединений, регламентируются вопросы собственности общественных объединений, управления имуществом, а также определяется ответственность за нарушение законодательства об общественных объединениях.

В перечень продукции производственно-технического назначения, товаров народного потребления и услуг, на которые государственное регулирование цен (тарифов) на внутреннем рынке Российской Федерации осуществляют органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, в частности входят: «Топливо твердое, топливо печное бытовое и керосин, реализуемые гражданам, управляющим организациям, товариществам собственников жилья, жилищным, жилищно-строительным или иным специализированным потребительским кооперативам, созданным в целях удовлетворения потребностей граждан в жилье».

Федеральная целевая программа "Жилище" на 2002 - 2010 годы продолжает преобразования в жилищной сфере, начатые в рамках реализации Государственной целевой программы "Жилище", одобренной постановлением Правительства РФ от 20 июня 1993 г. N 595, и Основных направлений нового этапа реализации Государственной целевой программы "Жилище", одобренных Указом Президента РФ от 29 марта 1996 г. N 431.

В связи со вступлением в силу с 1 марта 2005 года нового Жилищного кодекса РФ и реализацией приоритетного национального проекта "Доступное и комфортное жилье" признаны утратившими силу указы Президента РФ, предусматривавшие ряд мер по реформированию жилищно-коммунального хозяйства РФ и проведению жилищной реформы.

Федеральный закон от 21 июля 2007 г. N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" устанавливает правовые и организационные основ оказания финансовой поддержки органам государственной власти субъектов РФ по реформированию жилищно-коммунального хозяйства и предусматривает создание некоммерческой организации (государственной корпорации), осуществляющей функции по софинансированию проведения капитального ремонта многоквартирных домов и переселения граждан из аварийного жилищного фонда, - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства. Регламентирован порядок расходования средств Фонда. В случае нецелевого использования средств Фонда предоставление финансовой поддержки может быть приостановлено. Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства осуществляет свою деятельность до 1 января 2012 года. Определен порядок ликвидации Фонда.

Основу государственного регулирования ЖКХ в Российской Федерации составляют так же Постановления Правительства Российской Федерации: от 28.04.2005 № 266 «Об утверждении формы заявления о переустройстве и (или) перепланировке жилого помещения и формы документа, подтверждающего принятие решения о согласовании переустройства и (или) перепланировки жилого помещения»; от 21.05.2005 № 315 «Об утверждении типового договора социального найма жилого помещения»; от 10.08.2005 № 502 «Об утверждении формы уведомления о переводе (отказе в переводе) жилого (нежилого) помещения в нежилое (жилое) помещение»; от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг»; от 21.01.2006 № 25 «Об утверждении правил пользования жилыми помещениями»; от 26.01.2006 № 42 «Об утверждении правил отнесения жилого помещения к специализированному фонду и типовых договоров найма специализированных жилых помещений».

К основополагающим документам в сфере государственного регулирования ЖКХ относятся так же распоряжения, постановления, приказы и указания профильных министерств и ведомств.

1.4 Федеральный уровень государственного регулирования ЖКХ - структура, функции, полномочия

Функции государственного управления реализуются, как правило, в известных организационно-правовых формах, в которых компетенция государственных органов обретает свое предметное содержание. Структурные элементы федеральных органов исполнительной власти закреплены в Распоряжении Администрации Президента РФ N 943, Аппарата Правительства РФ N 788 от 16.07.2008 г. (ред. от 05.03.2009г.) «О перечне полных и сокращенных наименований федеральных органов исполнительной власти». Основные федеральные органы исполнительной власти, участвующие в государственном регулировании ЖКХ РФ представлены на рис.4.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис.4 Федеральные органы исполнительной власти, участвующие в государственном регулировании ЖКХ РФ

Один из Заместителей Председателя Правительства Российской Федерации (КОЗАК Д.Н.) координирует работу федеральных органов исполнительной власти и дает им поручения по вопросам государственной политики в сфере строительства и архитектуры, жилищно-коммунального хозяйства.

Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации (Минздравсоцразвития России) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда и защиты прав потребителей, включая вопросы организации медицинской профилактики

Цели Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации: повышение благосостояния населения, снижение бедности и неравенства по денежным доходам населения; повышение эффективности системы социальной защиты и социального обслуживания, в первую очередь пожилых граждан и инвалидов.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) осуществляет функции в сфере мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Министерство регионального развития Российской Федерации осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований…административно-территориального устройства Российской Федерации, осуществления приграничного сотрудничества, строительства, архитектуры, градостроительства и жилищно-коммунального хозяйства, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере градостроительства, строительства, промышленности строительных материалов и жилищно-коммунального хозяйства и координации деятельности государственной корпорации - Фонда содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Министерство финансов Российской Федерации (Минфин России) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, государственного долга.

Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса, имущественных отношений, несостоятельности (банкротства) и финансового оздоровления организаций, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии, государственной статистической деятельности, инвестиционной деятельности и государственных инвестиций, формирования межгосударственных и федеральных целевых программ (долгосрочных целевых программ), ведомственных целевых программ, разработки и реализации программ социально-экономического развития Российской Федерации.

Министерство энергетики Российской Федерации (Минэнерго России) осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере топливно-энергетического комплекса, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере производства и использования топливно-энергетических ресурсов.

Федеральная антимонопольная служба осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов, контролю и надзору за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).

Федеральная служба по тарифам уполномочена осуществлять правовое регулирование в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги) в соответствии с законодательством Российской Федерации и контроль за их применением, за исключением регулирования цен и тарифов, относящегося к полномочиям других федеральных органов исполнительной власти, а также федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий, осуществляющим функции по определению (установлению) цен (тарифов) и осуществлению контроля по вопросам, связанным с определением (установлением) и применением цен (тарифов) в сферах деятельности субъектов естественных монополий.

Федеральная служба по финансовому мониторингу уполномочена принимать меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Основная проблема координирования в отрасли на сегодня состоит в координации взаимодействия c потребителем. Принципы координации указывают для этого много различных путей. Причем, механизм цен или принимаемых отраслью тарифов - это частный случай принципа «согласования», используемого при определенных ограничениях. Являясь монополистом, отрасль, по сути, взаимодействует лишь с двумя субъектами: государством и потребителем. Децентрализация на сегодня для ЖКХ означает дистанцирование от решения государственных социальных задач. Можно предвидеть, что выбор подходящего принципа согласования с потребителем, а также формы его применения - во многом определит дальнейшее развитие отрасли.


Подобные документы

  • Понятие, сущность, функции, основные методы, инструментарий и модели государственного регулирования. Сфера городского хозяйства. Механизмы государственного регулирования. Центральные, региональные, муниципальные или коммунальные органы управления.

    курсовая работа [60,9 K], добавлен 19.01.2013

  • Понятие, основные формы, методы и правовые основы государственного регулирования экономических отношений. Характерные признаки и специфические функции социального государства. Схема структуры и компетенции органов управления хозяйственного общества.

    контрольная работа [50,9 K], добавлен 09.02.2009

  • Понятие государственного регулирования в области внешнеэкономических связей, нормативно-правовое обеспечение, история и современное состояние. Проблемы и пути их разрешения, перспективы развития государственного регулирования внешнеэкономических связей.

    дипломная работа [133,5 K], добавлен 27.08.2014

  • Актуальность исследования проблемы управления имуществом Российской Федерации. Понятие, административно-правовые принципы и законодательные основы государственного регулирования. Оптимизация методов руководства и системы органов исполнительной власти.

    автореферат [29,1 K], добавлен 03.02.2011

  • Понятие и полномочия Федерального собрания, нормативно-правовые основы деятельности данного государственного органа. Права и обязанности Парламента российской Федерации. Сущность и основное содержание права собственности, принципы его регулирования.

    контрольная работа [21,3 K], добавлен 09.06.2014

  • Изучение понятия, структуры и классификации жилищного фонда. Рассмотрение права граждан на получение жилья из государственного жилищного фонда социального использования. Проблемы управления многоквартирным домом в муниципальном фонде Российской Федерации.

    курсовая работа [53,6 K], добавлен 29.08.2014

  • Государственное управление как способ реализации государственной власти, принципы и методы реализации, нормативно-правовые основы, структура и системы. Показатели эффективности государственного управления: субъективный взгляд на международные стандарты.

    курсовая работа [68,2 K], добавлен 12.04.2014

Работы в архивах красиво оформлены согласно требованиям ВУЗов и содержат рисунки, диаграммы, формулы и т.д.
PPT, PPTX и PDF-файлы представлены только в архивах.
Рекомендуем скачать работу.