Неотъемлемый атрибут любого государства - надзор и контроль за соблюдением издаваемых в нем законов. В Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации" определены предмет надзора и основные параметры такой прокурорской деятельности. Предметом прокурорского надзора выступают общественные отношения, на регулирование которых направлена прокурорская деятельность, а именно общественные отношения, связанные с исполнением требований законов. При этом следует иметь в виду всю систему действующих законов. В их число входят: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ, а также законы, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции 1993 г. в части, не противоречащей ей. Предмет надзора играет ключевую роль для понимания содержания надзорной деятельности, ее сущности и специфики. В ч.2 ст.15 Конституции РФ закреплено, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, и поэтому в качестве ядра предмета надзора выступает исполнение законов органами и должностными лицами. Их исполнение может выражаться в виде правовых актов или действий, которые в большинстве случаев подтверждены документально.

Прокурорский надзор как самостоятельный институт государственной деятельности имеет несколько направлений, что вызвано существенными различиями в задачах, предмете и пределах надзора его отраслей.

Одним из них, причем наиболее существенным, является прокурорский надзор за точным и единообразным исполнением законов. Он осуществляется от имени Российской Федерации. Суть данного положения заключается в том, что прокуратура призвана выполнять задачи, поставленные перед ней государством, представлять и защищать интересы граждан, общества и государства. Данная деятельность конкретизирована в Соглашении Генеральной прокуратуры РФ и Минюста РФ от 25 марта 1998 г. № 18 "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов РФ, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений" Соглашение «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Министерства юстиции Российской Федерации в сфере надзора и контроля за ведомственным нормотворчеством, правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также за созданием и деятельностью общественных и религиозных объединений" от 25. 03.1998 № 18 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999. ; Приказе Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. № 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления" Приказ Генерального прокурора РФ от 02. 10.2007 г. № 155 (ред. от 23. 12.2009 г.) «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления» // СПС КонсультантПлюс. При проведении обобщения материалов о нарушениях законов при издании правовых актов вышеуказанными объектами выявлены наиболее характерные несоответствия.

В их число входят:

отсутствие предусмотренных в законе фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующих правовых актов;

издание правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона;

произвольное толкование положений закона, обусловившее принятие противоречащего ему правового акта;

умышленное искажение смысла закона в изданном правовом акте;

неправильный выбор закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов;

несоблюдение правил, сроков, формы и процедуры издания актов.

В случае несоответствия принятых правовых актов федеральному законодательству и нарушения прав и законных интересов граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности прокуратура должна добиваться их фактической отмены путем принесения протестов или обращения с заявлениями об оспаривании данных правовых актов в суд (общей юрисдикции, арбитражный).

Пределы предмета прокурорского надзора выражаются в исчерпывающем круге названных законодателем в ч.1 ст.21 Закона "О Прокуратуре РФ" органов и должностных лиц. В число поднадзорных субъектов не входят граждане. В систему субъектов надзора не входят Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, федеральные суды и мировые судьи.

О пределах надзора говорится и в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18.07.2003 № 13-П Постановление Конституционного Суда РФ от 18. 07.2003 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности положений статей 115 и 231 ГПК РСФСР, статей 26, 251 и 253 ГПК Российской Федерации, статей 1, 21 и 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, государственного Совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан" // Собрание законодательства РФ. 28. 07.2003. № 30. ст. 3101. . В нем указано: "норма, содержащаяся во взаимосвязанных п.2 ч.1 ст.26, ч.1 ст.251 ГПК РФ, п.2 ст.1, п.1 ст.21 и п.3 ст.22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", которая наделяет прокурора правом обращаться в суд с заявлением о признании нормативных правовых актов субъектов РФ противоречащими закону, признана не соответствующей Конституции РФ в той мере, в какой данная норма допускает обращение прокурора в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов противоречащими федеральному закону" (в соответствии с ч.3 ст.79 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу). В связи с принятием Постановления Конституционного Суда РФ было издано указание Генеральной прокуратуры РФ от 10 сентября 2003 г. № 36/7 Указание Генеральной прокуратуры РФ от 10. 09.2003 г. № 36/7 «Об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов Российской Федерации в связи с принятием Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 18. 07.2003 г. № 13-П» (Утратил силу в связи с изданием Приказа Генпрокуратуры РФ от 02. 10.2007 г. № 155) // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. том 1. М., 2004. . В нем говорилось об организации прокурорского надзора за соответствием федеральному законодательству конституций и уставов субъектов РФ. В частности, там было указано, что при необходимости оспаривания незаконных положений региональных конституций и уставов в порядке конституционного судопроизводства прокурорам субъектов РФ предлагается направлять в Генеральную прокуратуру РФ проект запроса в Конституционный Суд РФ, подготовленный в соответствии с требованиями ст.37, пп.1, 4 ч.1 и ч.2 ст.38 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Важную роль прокурорский надзор играет в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности, а также имеет существенное значение и в профилактике правонарушений, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования. Подтверждением служит ряд нормативных документов Генеральной прокуратуры - Приказы Генерального прокурора РФ "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" от 31 марта 2008 г. № 53 Приказ Генерального прокурора РФ от 31. 03.2008 г. № 53 (ред. от 30. 04.2009) «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности» // СПС КонсультантПлюс. ; "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи" от 26 ноября 2007 г. № 188 Приказ Генерального прокурора РФ от 26. 11.2007 г. № 188 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов о несовершеннолетних и молодежи» // Законность. 2008. № 2. и "Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах" от 21 ноября 2007 г. № 186 Приказ Генерального прокурора РФ от 21. 11.2007 г. № 186 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах" // Законность. 2008. № 1. ; "О мерах по реализации в органах прокуратуры Российской Федерации требований законодательства о федеральной государственной гражданской службе Российской Федерации" от 2 февраля 2006 г. № 4 Приказ Генерального прокурора РФ «О мерах по реализации в органах прокуратуры Российской Федерации требований законодательства о федеральной государственной гражданской службе Российской Федерации" от 02. 02.2006 г. № 4 // СПС КонсультантПлюс. .

С позиции реализации организационных форм деятельности прокуратуры по надзору п.2 ст.21 Федерального закона "О прокуратуре РФ" установлены определенные пределы. Заключается это в том, что органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением надзора не подменяют иные государственные органы, а проверки исполнения законов проводят на основании поступающей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования.

С помощью имеющихся в их распоряжении правовых средств прокурорам следует обеспечить ориентацию контролирующих органов на действенное выявление нарушений законов на подконтрольных объектах. Именно на такие меры нацеливает Приказ Генеральной прокуратуры РФ, МВД РФ, ФСБ РФ и ГТК РФ от 4 ноября 1997 г. № 69/777/425/700 "Об утверждении Инструкции по взаимодействию правоохранительных органов Российской Федерации при расследовании и раскрытии преступлений, связанных с посягательствами на культурные ценности России" Приказ Генеральной прокуратуры РФ № 69, МВД РФ № 777, ФСБ РФ № 425, ГТК РФ № 700 от 25. 11.1997г. «Об утверждении Инструкции по взаимодействию правоохранительных органов Российской Федерации при расследовании и раскрытии преступлений, связанных с посягательствами на культурные ценности России» // Таможенные ведомости. 1998. № 2. ; Соглашение Генеральной прокуратуры РФ и Уполномоченного по правам человека в РФ от 24 июля 1998 г. "О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и Уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан" Соглашение от 24. 07.1998 г. «О формах взаимодействия Генеральной прокуратуры Российской Федерации и уполномоченного по правам человека в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан" // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999. .

С целью наладить действенную систему надзора за законностью использования органами государственного контроля (надзора) полномочий по проведению проверок выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами, издан Приказ Генерального прокурора РФ "Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности" от 31 марта 2008 г. № 53.

С учетом требования о недопустимости подмены прокуратурой иных государственных органов в Федеральном законе "О прокуратуре РФ" определяются поводы и основания проверок исполнения законов. Детализировано это направление в нормативных документах Генеральной прокуратуры, довольно часто совместных с различными ведомствами. Примером служит совместное указание Российского агентства по государственным резервам и Генеральной прокуратуры РФ № ПК-216, 99/7 от 25 мая, 2 июня 2000 г. "О порядке направления в органы прокуратуры материалов о нарушениях, связанных с формированием и использованием государственного материального резерва" Указание Генеральной прокуратуры РФ от 02. 06.2000 г. № 99/7, Российского агентства по государственным резервам от 25. 05.2000 г. № ПК-216 «О порядке направления в органы прокуратуры материалов о нарушениях, связанных с формированием и использованием государственного материального резерва" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. том 1. М., 2004. . В нем указано, что органы Росрезерва при выявлении фактов неисполнения субъектами Российской Федерации и организациями обязательств по возврату в государственный резерв заимствованных материальных ценностей; самовольного расходования материальных ценностей государственного резерва должностными лицами пунктов ответственного хранения и иных противоправных действий должностных лиц поставщиков, заемщиков, ответственных хранителей материальных ценностей государственного резерва, за совершение которых законом предусмотрена уголовная ответственность, должны в месячный срок направлять материалы прокурору соответствующего субъекта Российской Федерации для правовой оценки и принятия решения в порядке, предусмотренном законодательством РФ.

Таким образом, существуют обязательные условия для проведения проверки:

прокурор должен располагать информацией о фактах нарушения закона;

содержание информации должно свидетельствовать о том, что соответствующие вопросы не входят в компетенцию других государственных органов и требуется принятие мер непосредственно прокурором.

Поводами для проверок являются и поступающие в прокуратуру заявления, жалобы и иные обращения, материалы средств массовой информации, контролирующих органов, уголовных, гражданских и арбитражных дел, иные материалы, а также результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, непосредственное обнаружение прокурором правонарушений.

Действия прокуратуры по организации проверок регламентированы Приказом Генерального прокурора РФ от 27 декабря 2007 г. № 212 "О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях" Приказ Генерального прокурора РФ от 27. 12.2007 г. № 212 «О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях" // Законность. 2008. № 3. , Приказом Генпрокуратуры РФ от 17 декабря 2007 г. № 200 "О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации" Приказ Генерального прокурора РФ от 17. 12.2007 г. № 200 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации" (ред. от 17. 03.2010 г.) // Законность. 2008. № 4. . Порядок проверки заявлений, жалоб, запросов и обращений, обеспечивающий наиболее полное, оперативное и квалифицированное рассмотрение поставленных в них вопросов, определяется Генеральным прокурором РФ, его заместителями, начальниками управлений и отделов (на правах управлений) Генеральной прокуратуры, Главной военной прокуратуры, руководителями прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур, прокурорами городов, районов, приравненными к ним военными и другими специализированными прокурорами, их заместителями.

Генеральная прокуратура, определяя надзорную политику, проводит курс на решение органами прокуратуры только тех вопросов, которые входят в их компетенцию. Прокуроры не вправе осуществлять проверки, относящиеся к сфере деятельности других государственных органов. Прокурорские проверки не должны касаться исполнения подзаконных и ведомственных актов. Такая практика является, по существу, вмешательством в оперативно-хозяйственную деятельность.

Пункт 2 ст.21 Закона о прокуратуре, устанавливающий, по сути, пределы прокурорского надзора, нуждается в определенной корректировке. Дело в том, что у надзорной деятельности прокурора есть схожие черты, прежде всего, с контрольной (надзорной) работой соответствующих государственных органов исполнительной власти как федерального, так и регионального подчинения. В то же время в последние годы активно проходит процесс наделения контрольными функциями и муниципальных органов (ст.14 ЖК РФ, ст.72 ЗК РФ, ст.68 ФЗ от 10 января 2002 г. "Об охране окружающей среды" и др.), что обязывает принимать во внимание и эти органы, также наделяемые властными полномочиями Винокуров А. Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов // Законность. 2006. № 4. . В этой связи первое предложение п.2 ст.21 Закона о прокуратуре можно было бы изложить в следующей редакции: "При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют другие государственные и муниципальные органы, наделенные контрольными (надзорными) функциями".

Полномочия прокурора определены Конституцией РФ, Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и детализированы Приказами Генерального прокурора РФ "О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур" № 84 от 7 мая 2008 г. Приказ Генерального прокурора РФ от 07. 05.2008 г. № 84 (ред. от 20. 04.2010 г.) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» // СПС КонсультантПлюс. , "Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением" № 39 от 12 мая 2008 г. Приказ Генерального прокурора РФ от 12. 03.2008 г. № 39 «Об организации деятельности прокуратур городов с районным делением» // Законность. 2008. № 5. и другими. Прокурор в целях своевременного выявления нарушений законов, причин и условий нарушений, установления виновных в этом лиц вправе осуществлять предоставленные ему полномочия.

Законом указано право прокурора на беспрепятственный вход при предъявлении служебного удостоверения на территории и в помещения федеральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, а также в помещения органов управления коммерческих и некоммерческих организаций (п.1 ст.21 Закона о Прокуратуре РФ). Право беспрепятственного входа заключает в себе возможность фактического попадания прокурора в нужное место и к нужному лицу, а не просто пересечения проходной территории или порога помещения.

Служебное удостоверение является официальным документом, подтверждающим личность работника, его должность, наличие классного чина, а также иные права и полномочия, предоставленные работнику действующим законодательством. Учитывая важность данного документа, Приказом Генеральной прокуратуры РФ № 33 от 21 июня 2002 г. утверждена Инструкция о порядке оформления и выдачи служебных удостоверений работникам органов и учреждений прокуратуры РФ Приказ Генерального прокурора РФ от 21. 06.2002 г. № 33 «Об утверждении Инструкции о порядке оформления и выдачи служебных удостоверений работникам органов и учреждений прокуратуры Российской Федерации" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генпрокуратуры РФ. том 2. М., 2004.

При условии предъявления служебного документа и оформления надлежащих документов прокурор имеет право на месте знакомиться с документами и материалами в целях получения информации о фактах нарушения закона. Прокурор вправе знакомиться со всеми документами, которые могут содержать информацию о нарушениях закона.

Наряду с получением информации о содержании материалов и документов, доступ к которым обеспечивается прокурору, он имеет возможность, при использовании рассматриваемого полномочия, составить себе представление о порядке подготовки и условиях хранения документов, что в определенных ситуациях может иметь существенное значение для принятия решения по существу.

Некоторые представители органов, учреждений, компаний и фирм стараются уклониться от предоставления документов прокурору под каким-либо предлогом, в том числе по мотивам содержания в них государственной или коммерческой тайны.

Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 "О государственной тайне" Закон РФ от 21. 07.1993 г. № 5485-1 (ред. от 18. 07.2009 г.) «О государственной тайне" // Собрание законодательства РФ. 13. 10.1997 г. № 41, стр. 8220-8235. и Приказ Генерального прокурора РФ от 10 июня 1998 г. № 33 "О введении в действие Положения о работе с секретными материалами, документами, делами" Приказ Генерального прокурора РФ от 10. 06.1998 г. № 33 «О введении в действие Положения о работе с секретными материалами, документами, делами» // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. М., 1999. устанавливают перечень данных, которые могут быть отнесены к государственной тайне, например сведения в военной области, области экономики, науки и техники, внешней политики и экономики. Доступ работников, осуществляющих прокурорский надзор, к информации, содержащей государственную тайну, производится при наличии соответствующего допуска. Лица, допущенные к секретным работам и документам, обязаны хранить в тайне секретные сведения, ставшие им известными по службе; а также пресекать действия других лиц, которые могут привести к разглашению указанных секретных сведений.

Федеральный закон от 29 июля 2004 г. № 98-ФЗ "О коммерческой тайне" Федеральный закон от 29. 07.2004 г. № 98-ФЗ «О коммерческой тайне" (ред. от 01. 01.2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. № 32. ст. 3283. предоставляет право прокурору по мотивированному требованию запрашивать на безвозмездной основе информацию, составляющую коммерческую тайну. В случае отказа обладателя информации, составляющей коммерческую тайну, предоставить ее прокурор вправе затребовать эту информацию в судебном порядке. Согласно ст.15 ФЗ "О коммерческой тайне" невыполнение обладателем информации, составляющей коммерческую тайну, законных требований органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления о предоставлении им информации, составляющей коммерческую тайну, а равно воспрепятствование получению должностными лицами этих органов указанной информации влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством РФ.

Задачи проверки исполнения законов состоят в установлении фактов их нарушения, правовой оценке, выявлении лиц, ответственных за нарушение закона, определении характера и размера причиненного вреда, причин и условий, способствовавших правонарушениям.

Такие проверки проводятся при наличии соответствующих поводов и оснований. Поводами для производства проверок служат любые поступившие в прокуратуру сведения о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурором.

Основание проведения проверок - наличие данных о признаках состава правонарушения в поступившей в прокуратуру информации либо полученной непосредственно прокурором.

По материалам проверки составляется справка, в которой отражаются поводы и основания проведения проверки, исследованные в процессе материалы, выводы и предложения о формах реализации результатов проверки.

В число полномочий прокурора включено право вызова должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Согласно Приказу Генерального прокурора РФ от 27 декабря 2007 г. № 212 "О порядке учета и рассмотрения в органах прокуратуры Российской Федерации сообщений о преступлениях" могут быть получены объяснения у любого лица, подтверждающие сведения о правонарушении или преступлении.

В соответствии Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и прокуроры и их заместители в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства возбуждают производство об административном правонарушении в соответствии с его полномочиями.

КоАП РФ (ст.24.6) определяет процессуальные полномочия прокурора в производстве по делам об административных правонарушениях: право возбуждать производство, участвовать в рассмотрении дела, приносить протест на постановление по делу независимо от участия в деле и совершать иные действия. В ст.25.11 КоАП РФ определены формы участия прокурора в производстве по делу об административном правонарушении. Это дела (ст.28.4 КоАП РФ), связанные с нарушением установленных законами правил и порядка избирательного процесса, с нарушением порядка распоряжения объектами нежилого фонда, находящегося в федеральной собственности, с незаконным ограничением прав на управление транспортным средством и его эксплуатацию, с разглашением информации с ограниченным доступом и с некоторыми другими административными правонарушениями. Прокурору также предоставляется право возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена данным Кодексом или законом субъекта РФ, если прокурор обнаружил факт такого правонарушения в ходе надзорной проверки. Постановление прокурора о возбуждении производства об административном правонарушении подлежит рассмотрению уполномоченным на то органом или должностным лицом в срок, установленный законом.

После того как постановление прокурора об административном правонарушении составлено, оформлены другие материалы дела, в соответствии со ст.28.8 КоАП РФ, они направляются судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным рассматривать данное дело.

Прокурор вправе также требовать привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности. Как свидетельствует практика, использование данного права обычно связано с постановкой вопроса о привлечении к дисциплинарной или имущественной ответственности.

Прокуроры и их заместители должны решительно пресекать факты незаконного применения к гражданам административного задержания. Они, в случае установления факта нарушения закона органом, обязаны освободить своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию на основании решений несудебных органов.

Перечень должностных лиц, уполномоченных осуществлять административное задержание, устанавливается соответствующим федеральным органом исполнительной власти. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ от 14 марта 2002 г. срок административного задержания с 1 июля 2002 г. без судебного решения не может превышать 48 часов Постановление Конституционного Суда РФ от 14. 03.2002 г. № 6-П «По делу о проверке конституционности статей 90, 96, 122 и 216 Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в связи с жалобами граждан С.С. Маленкина, Р.Н. Мартынова и С.В. Пустовалова" // Собрание законодательства РФ. 2002. № 12. ст. 1178. .

В соответствии с Законом "О прокуратуре РФ", ст. ст.24.6, 25.11 КоАП РФ установлено, что прокурор осуществляет надзор и за применением мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении и вправе реагировать на незаконное применение этих мер.

Постановлением Конституционного Суда РФ от 18 июля 2003 г. № 13-П норма, содержащаяся в пункте 2 статьи 1, пункте 1 статьи 21 и пункте 3 статьи 22 Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", пункте 2 части первой статьи 26, части первой статьи 251 ГПК РФ, наделяющая прокурора правом обращаться в суд общей юрисдикции с заявлением о признании положений конституций и уставов субъектов РФ противоречащими федеральному закону, признана не соответствующей Конституции РФ.

На основе материалов прокурорской проверки готовится представление. Правом внесения представления наделены прокурор и его заместитель.

Представление прокурора - акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона. Представление об устранении нарушения закона характеризуется прежде всего своей ориентированностью на устранение действий, нарушающих закон, приводящих к неисполнению его требований. Его основная цель - не только устранение выявленных нарушений, но и их предупреждение в последующем.

Обычно представление вносится по группе нарушений закона. Однако возможно использование данной формы реагирования и в отношении единичных фактов.

Требование прокурора или его заместителя о незамедлительном выполнении производства проверок и ревизий имеет важное значение для обеспечения квалифицированного и оперативного решения вопросов о состоянии законности в подзаконных прокуратуре органах. В большинстве случаев только итоговые материалы проверок и ревизий могут позволить сделать вывод о наличии или отсутствии фактов правонарушений или преступлений.

Проверки и ревизии являются ценным источником информации о причинах и условиях, способствующих нарушениям закона. Они осуществляются по требованию прокурора и выполняются, как правило, специалистами высокого класса. Требование о вызове специалиста должно быть обязательным для руководителя организации, предприятия, учреждения.

В свою очередь, учитывая временные, материальные затраты, влияние на работу проверяемых объектов, отвлечение от исполнения прямых обязанностей квалифицированных специалистов, иные последствия, от прокурора требуется предельно ответственное отношение к принятию решения о проведении проверок и ревизий. Этим правом он должен пользоваться только при наличии соответствующих оснований.

Согласно требованиям Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" протест приносится на правовой акт в случае его противоречия закону. В нем заключается требование об устранении имеющихся в правовом акте противоречий закону (в целом или в определенной части), о приведении акта в соответствие с федеральным законом или его отмене. В основе этимологии термина "протест" лежит латинское слово "protestor", обозначающее публичное требование, заявление, доказывание.

Правом принесения протеста в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством, на незаконные правовые акты обладают прокурор и заместитель прокурора. Правовые акты федеральных министерств и ведомств могут быть опротестованы только Генеральным прокурором РФ и его заместителями. Прокуроры субъектов Российской Федерации обладают правом опротестования правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации, органов контроля соответствующего звена их системы. Вышестоящий прокурор имеет право действовать в пределах компетенции нижестоящих прокуроров и приносить протесты на правовые акты органов не только своего уровня, но и стоящих уровнем ниже. В тех случаях, когда прокурор выявляет незаконные акты органов, должностных лиц, надзор за законностью деятельности которых осуществляет вышестоящий прокурор, он должен подготовить проект протеста и представить его в вышестоящее звено прокурорской системы.

Прокуроры районов, городов вправе приносить протесты на правовые акты органов местного самоуправления, органов контроля районного звена, их должностных лиц.

В ряде случаев возникает необходимость обращения прокурора в суд с заявлением об издании противоречащего закону правового акта и о признании его недействительным.

Заявление в суд направляется в соответствии с действующими положениями процессуального законодательства о подведомственности и подсудности дел. При этом необходимо иметь в виду, что в арбитражные суды прокуроры обращаются с заявлениями о признании недействительными актов, в которых представлены вопросы, касающиеся сферы предпринимательской и иной экономической деятельности.

Законом установлен предельный десятидневный срок с момента поступления рассмотрения протеста для органов, имеющих общий повседневный режим работы. Время рассмотрения протеста представительными (законодательными) органами субъектов Российской Федерации или органа местного самоуправления исходя из особенностей организации их деятельности приурочивается к ближайшему заседанию коллегиального органа.

По действующему законодательству принесение протеста не приостанавливает действия опротестованного акта. Тем не менее имеются реальные возможности снижения либо полной нейтрализации отрицательного эффекта противоречащего закону акта. Именно исходя из этих соображений прокурору предоставлено право устанавливать сокращенный срок рассмотрения протеста, когда этого требуют исключительные обстоятельства.

Прокурор, принесший протест, может участвовать в работе заседания коллегиального органа как представитель органа, осуществляющего надзор за исполнением действующих на территории РФ законов, в соответствии с предоставленными ему полномочиями.

В определенных случаях возможен отзыв протеста. Право отзыва протеста принадлежит лицу, которым он был принесен, - прокурору или его заместителю. Возможность отзыва протеста допускается только до его рассмотрения.

Отзыв протеста связан с тем, что мнение прокурора может измениться в результате установления новых, ранее не известных обстоятельств, принятия новых законов, иных факторов. При наличии оснований, исключающих необходимость рассмотрения протеста, он может быть отозван.

Представление прокурора - акт прокурорского реагирования, имеющий целью устранение нарушений закона, их причин и способствующих им условий. В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и рядом документов Генеральной прокуратуры, например Приказом Генерального прокурора РФ от 10 сентября 2007 г. № 140 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия" Приказ Генерального прокурора РФ от 10. 09.2007 г. № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия" // Законность. 2007. № 11. , нормативно-правовое регулирование нарушений закона может быть осуществлено вынесением представления прокурора. Оно вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, уполномоченному устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению. Представление готовится на основе материалов прокурорской проверки. Основанием для его внесения служат установленные факты нарушения закона.

В представлении отражаются: орган, должностное лицо, которому оно вносится, источники информации об имевших место нарушениях закона, характеристика нарушений закона, анализ их причин и способствовавших им условий, требования прокурора об устранении нарушений закона и породивших их обстоятельств, указания, касающиеся порядка и сроков рассмотрения представлений. Рекомендации прокурора по устранению нарушений закона должны иметь правовую направленность и не нести на себе печать вторжения в ту сферу деятельности, которую принято обозначать как оперативно-хозяйственную.

В нормативных правовых актах отсутствует детальное регулирование процедуры рассмотрения представления. Необходимо иметь в виду, что оно рассматривается безотлагательно. Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" срок рассмотрения представления не установлен, однако указано, что в течение месяца должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих, с последующим сообщением результатов принятых мер прокурору в письменной форме. В месячный срок, с момента внесения, по результатам рассмотрения должны быть приняты конкретные меры по устранению названных в нем нарушений закона, их причин и способствовавших им условий. Между тем на практике месячный срок, отведенный на принятие мер, нередко воспринимается как срок рассмотрения представления. В каждом представлении, во избежание волокиты, должны содержаться четкие указания о сроках. В случае умышленного игнорирования изложенных в представлении требований прокурор вправе возбудить производство об административном правонарушении.

В целях эффективной реализации полномочий по надзору за соблюдением Конституции РФ в соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" и рядом организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ (такими, как Приказы "О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации" № 55 от 9 сентября 2002 г. Приказ Генерального прокурора РФ от 09. 09.2002 г. № 55 «О совершенствовании информационно-аналитической работы в Генеральной прокуратуре Российской Федерации" // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. Том 1. М., 2004. , "О систематизации законодательства в органах прокуратуры" № 9 от 19 апреля 2004 г. Приказ Генерального прокурора РФ от 19. 04.2004 г. № 55 «О систематизации законодательства в органах прокуратуры" // СПС КонсультантПлюс. , и другими) органы прокуратуры стремятся своевременно выявлять и устранять противоречия между правительственными актами и законом.

В системе подзаконных актов особое место занимают Постановления Правительства Российской Федерации. Они принимаются по наиболее важным вопросам, и на их основе осуществляется конкретизация положений закона, обеспечивается проведение в жизнь их требований. От качества Постановлений в значительной степени зависит уровень правового регулирования различных сфер жизнедеятельности общества и государства.

Согласно требованиям Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" в силу своего должностного положения Генеральный прокурор информирует Президента РФ обо всех выявленных случаях несоответствия постановлений Правительства Конституции РФ, российским законам. Назначение такой информации состоит в обеспечении условий для принятия мер по приведению данных актов в соответствие с законом.

Выносимое прокурором постановление о возбуждении дела об административном правонарушении должно содержать те же сведения, что и протокол об административном правонарушении.

Сроки составления постановления об административном правонарушении установлены ст.28.5 КоАП РФ. Оно составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В случае, если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждается дело об административном правонарушении, постановление об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. В случае проведения административного расследования постановление об административном правонарушении составляется по окончании расследования в сроки, предусмотренные ст.28.7 КоАП РФ. Срок проведения административного расследования не может превышать один месяц с момента возбуждения дела об административном правонарушении. В исключительных случаях указанный срок по письменному ходатайству должностного лица, в производстве которого находится дело, может быть продлен вышестоящим должностным лицом на срок не более одного месяца.

В соответствии с Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации"и Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" Федеральный закон от 25. 07.2002 № 114-ФЗ (ред. от 29. 04.2008 г.) «О противодействии экстремистской деятельности» // Собрание законодательства РФ. 2002 г. № 30. ст. 3031. и рядом других нормативных актов Генеральный прокурор РФ или его заместитель либо подчиненный ему соответствующий прокурор или его заместитель при наличии достаточных и предварительно подтвержденных сведений о готовящихся противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности, и при отсутствии оснований для привлечения к уголовной ответственности направляет руководителю общественного или религиозного объединения либо руководителю иной организации, а также другим соответствующим лицам предостережение в письменной форме о недопустимости такой деятельности с указанием конкретных оснований объявления предостережения. Оно выносится в письменной форме с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения, в том числе допущенных нарушений. В случае, если возможно принять меры по устранению допущенных нарушений, в предупреждении также устанавливается срок для устранения указанных нарушений, составляющий не менее двух месяцев со дня вынесения предупреждения.

В указании Генеральной прокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7 "О применении предостережения о недопустимости нарушения закона" Указание Генеральной прокуратуры РФ от 06. 07.1999 г. № 39/7 (с изм. от 16. 10.2000 г.) «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» // Сборник основных организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры РФ. Том 1. М., 2004. детализированы условия вынесения предостережения. Этот документ предписывает прокурорам субъектов РФ, городов и районов, военным и другим прокурорам специализированных прокуратур использовать предостережение о недопустимости нарушения закона как важнейшую меру предупреждения правонарушений.

Применение предостережения отнесено к исключительной компетенции прокурора и его заместителей. Другие работники прокуратуры такими полномочиями не обладают.

Предостережение применяется только при осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов. Для профилактики нарушений закона при производстве дознания, предварительного следствия и при рассмотрении дел судами должны использоваться иные средства прокурорского реагирования, предусмотренные законом.

Предостережение объявляется во всех случаях, когда у прокурора имеются сведения о готовящихся противоправных деяниях.

Основанием для предостережения должностного лица могут быть только достоверные сведения о готовящихся противоправных деяниях, могущих привести к совершению правонарушения и причинению вреда государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и свободам граждан, не влекущих уголовную ответственность.

При наличии оснований для привлечения нарушителей закона к дисциплинарной, административной, материальной, уголовной ответственности предостережение о недопустимости нарушения закона, как правило, не применяют. Однако в конкретной ситуации (на основе ее правовой оценки) предостережение должностному лицу может быть объявлено одновременно наряду с другими средствами прокурорского реагирования. В случае невыполнения требований, изложенных в предостережении, лицо, которому было объявлено данное предостережение, может быть привлечено к ответственности в установленном порядке.

Подводя итог, можно сказать следующее:

1. Прокурорский надзор за исполнением законов ("общий надзор") не просто выжил, но и показал (и продолжает показывать) свою значимость в вопросе укрепления законности в различных сферах жизни общества.

2. Вопрос совершенствования надзорной деятельности должен рассматриваться одновременно с вопросом модернизации законодательства, регламентирующего эту деятельность.

3. С учетом того, что названия и правовой статус федеральных органов исполнительной власти постоянно меняются, было бы целесообразно в ст.21 Закона о прокуратуре ограничиться нейтральным термином "федеральные органы исполнительной власти". Необходимо единообразное применение терминологии и в отношении региональных органов.

4. По нашему мнению, есть потребность в определении понятия "должностное лицо" применительно к рассматриваемой отрасли надзора. Из содержания ст.21 Закона о прокуратуре следует, что должностные лица - это те, кто исполняет служебные обязанности в перечисленных федеральных органах исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Федерации, органах военного управления и органах местного самоуправления. Вместе с тем названная норма упоминает еще и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, представляющих собой самостоятельную, отличную от должностных лиц категорию. Представляется, надо распространить понятие "должностное лицо" и на руководителей коммерческих и некоммерческих организаций.

5. Пункт 2 ст.21 Закона о прокуратуре, устанавливающий, по сути, пределы прокурорского надзора, нуждается в определенной корректировке. Дело в том, что у надзорной деятельности прокурора есть схожие черты, прежде всего, с контрольной (надзорной) работой соответствующих государственных органов исполнительной власти как федерального, так и регионального подчинения. В то же время в последние годы активно проходит процесс наделения контрольными функциями и муниципальных органов, что обязывает принимать во внимание и эти органы, также наделяемые властными полномочиями. В этой связи первое предложение п.2 ст.21 Закона о прокуратуре можно было бы изложить в следующей редакции: "При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют другие государственные и муниципальные органы, наделенные контрольными (надзорными) функциями".

§ 2.2 Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина