Проблемы республиканской формы правления в Российской Федерации, развитие и пути совершенствования

2. Имелась правовая процедура для разрешения конфликтных ситуаций между органами власти.

При этом однозначно определить являлась ли новгородская республика по своему типу парламентской или президентской невозможно (естественно, говорить о парламентской или президентской республике в чистом виде в данный период не вполне корректно, по этой причине мы подразумеваем лишь соответствующие модели). Дело в том, что существуют факторы, указывающие как на президентский, так и на парламентский тип республики. Например, князь, владыка, посадник, тысяцкий избирались населением, а не каким-либо государственным органом. Это утверждение свидетельствует о президентском характере республики. Вместе с тем, никто из них не являлся главой государства и не имел определяющих властных полномочий во всех сферах. Ранее нами был сделан вывод о том, что вече является формой прямого волеизъявления, а не парламентом республики. Поэтому парламентской республикой Новгород также назвать затруднительно. Выводом в данных условиях может быть то, что история Новгородской республики лишний раз подтверждает утверждение, что формы правления в чистом виде достаточно редки на практике.

2.2 Советская модель республики в 1918-1985 гг.

Днем основания Советского государства считается 25 октября 1917 г. В этот день в 22 часа 40 минут свои заседания открыл II Всероссийский съезд Советов. На съезде были приняты первые декреты советской власти «О мире», «О земле». Съезд избрал Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет в составе 101 человека. Съезд сформировал первое рабоче-крестьянское правительство - Совет Народных Комиссаров. Этими действиями был сделан первый шаг на пути строительства нового типа республики - Советской.

В первый год правления советская власть приступила к национализации промышленности, частных предприятий и банковской системы. Были аннулированы все иностранные и внутренние займы, заключенные царской властью и Временным правительством.

Не менее важное значение имел III Всероссийский съезд Советов, который принял «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», в которой Россия была объявлена республикой. Этим же актом законодательно было закреплено образование Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. В дополнение к Декларации съезд принял резолюцию «О федеральных учреждениях Российской республики».

Достигнутые большевиками к 1918 г. успехи требовали закрепления в законодательном акте, отражающем основные изменения в государственном и общественном устройстве, регламентирующем строительство государственного механизма и предоставляющем правовые основания для назревающих изменений в форме государственного единства.

Конституция 1918 г. соответствовала первому этапу развития советского общества и государства - этапу диктатуры пролетариата. Это обусловило специфику закрепляемых ею институтов См.: Чистяков О. И. Развитие Конституции Российской Федерации. - М.: О-во «Знание» РСФСР, 1980. С. 6..

Советская политическая система выросла из организаций, возникших еще в дореволюционной России: партия, Советы, профсоюзы. При этом, право на объединение в союзы приходилось отстаивать от попыток действующей власти ограничить его. Это обусловило специфику создаваемых организаций.

В самой Конституции указывалось, что «основная задача рассчитанной на настоящий переходный момент Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики заключается в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма, при котором не будет ни деления на классы, ни государственной власти» Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» // СУ РСФСР. 1918, № 51, ст. 582..

Не вдаваясь в обсуждение самой теоретической возможности отмирания государства и возникновения бесклассового общества, отметим, что для целей настоящего исследования имеет значение ст. 1 Конституции, в которой Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Вопрос о том, кому принадлежит государственная власть в России, был отражен еще в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, текст которой полностью вошел в первую российскую

Конституцию. Россия объявлялась Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, «Ленинское учение о Советах» стало основной частью доктрины государственного управления. По мнению ученых, Советы - это органы непосредственной демократии . Надо отметить, что Советы действительно обладали признаками непосредственного волеизъявления народа. Таким образом, впервые после республик феодальной Руси, подобная форма выражения воли народа нашла отражение в государственном механизме.

Ст. 7 Конституции провозглашала: «Власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству - Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

По мнению руководства страны, пришедшего к власти в результате революции, новым государством должно было стать именно государство Советов.

Советы, возникшие еще в революцию 1905-1907 гг., возродились в 1917 г. сразу после Февральской революции. В.И. Ленин подчеркнул, что форма парламентарной республики в условиях России 1917 г. была бы шагом назад, ибо возникла новая, не предусмотренная ранее форма политической организации - Советы См.: Ленин В И Поли. собр. соч. Т. 31. С. 115..

Такая концепция государственного устройства и формы правления вызывала споры. Так, А.А. Богданов, полемизируя с В.И. Лениным, утверждал: «Советы Рабочих и иных Депутатов представляют органы революционной борьбы, орудие движения революции, выполняемого ею разрушения и строительства; следовательно - учреждение революционно-правовое, а не государственно-правовое. Теперь нам предлагают сделать из него «новый тип государства» См.: Макаров В.Б Советское государственное управление первою десятилетия: эволюция системы. II. Новгород.: Изд-во Волю-Вятск. академии гос. службы, 2002. С. 85. .

Но, отсутствие преемственности Советов и российского парламентаризма, своеобразная неформальность Советов делали их наиболее привлекательной системой управления. Таким образом, в анализируемый период Советы из политической формы диктатуры пролетариата выросли в единую систему государственной власти Макаров В Б Указ. соч. С. 89..

Советы заняли ведущее положение в государственном механизме. Они были построены по территориальному принципу и представляли собой органы руководства на этой территории.

Таким образом, политической основой нового социалистического общества стали Советы. В ст. 10 Конституции прямо указывалось, что «Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России. Вся власть в пределах Российской Социалистической Федеративной Республики принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах». Ст. 12 указывала, что верховная власть в РСФСР «принадлежит Всероссийскому съезду Советов, а в период между съездами - Всероссийскому Центральному Исполнительному Комитету Советов».

Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала систему советских государственных органов, которые действовали относительно долгий период без существенных изменений.

Раздел третий Конституции закреплял систему государственных органов, возникших еще накануне Октябрьской революции, а также новых государственных органов, созданных в результате слома механизма эксплуататорского государства и создания первой в мире Советской социалистической республики.

К центральной власти Конституция относила Всероссийские съезды Советов, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, Президиум ВЦИК, Совет Народных Комиссаров, народные комиссариаты.

Важно отметить, что Всероссийские съезды Советов и ВЦИК не являлись новыми органами, они функционировали и до Октябрьской революции. Таким образом, Конституция закрепила уже созданные институты, считая их основой советского государственного аппарата.

Ст. 24 Конституции РСФСР 1918 г. определила, что Всероссийский съезд Советов является высшей властью в РСФСР. Он созывался ВЦИК не реже двух раз в год. ВЦИК мог созвать Чрезвычайный съезд Советов.

В соответствии со ст. 25 Конституции городские Советы посылали своих представителей на Всероссийский съезд Советов из расчета 1 депутат на 25 тысяч избирателей, а губернские съезды Советов - 1 депутат на 125 тысяч жителей. Всероссийский съезд Советов избирал ВЦИК.

Ст. 49 Конституции устанавливала, что ведению съезда Советов «подлежат все вопросы общегосударственного значения», и давала их примерный перечень. Особое значение имеет ст. 50, в которой устанавливалось, что ведению съезда подлежат вообще все вопросы, которые съезд признает подлежащими его разрешению.

К исключительной компетенции Всероссийского съезда Советов относилось установление, дополнение и изменение основных начал Конституции и ратификация мирных договоров.

В период между съездами, высшим органом государства являлся ВЦИК.

27 октября 1917 г. в обращении ВЦИК «Всем Советам, всем рабочим, солдатам и крестьянам» было подчеркнуто, что ВЦИК является полномочным руководящим органом, к которому переходят все права

Первое положение о ВЦИК было принято 2 ноября 1917 г. Оно предусматривало его порядок организации и деятельности. Согласно ему ВЦИК являлся постоянно действующим органом. Конституция не изменила этот порядок. Однако частые заседания ВЦИК не позволяли его членам отлучаться из столицы. Поэтому, в 1919 г. был введен новый сессионный порядок работы ВЦИК. VI Всероссийский съезд Советов установил, что ВЦИК должен собираться на очередные сессии раз в два месяца. IX Всероссийский съезд Советов постановил собирать ВЦИК на три сессии в год.

В остальное время члены ВЦИК должны были выполнять обязанности члена высшего органа государственной власти, которые были закреплены в наказе ВЦИК, принятом в декабре 1919 г.: выступать перед трудящимися на собраниях, разъяснять сущность проводимых Советской властью мероприятий, рассказывать о деятельности ВЦИК См.: Кукушкин IO.C Чистяков О.И. Очерк истории... С. 73..

ВЦИК устанавливал общее направление деятельности Рабоче-крестьянского правительства и всех органов советской власти в стране, рассматривает и утверждает проекты декретов и иные предложения, вносимые Совнаркомом или отдельными ведомствами, а также издает собственные декреты и распоряжения.

ВЦИК даже мог в исключительных случаях устанавливать и изменять границы РСФСР, отчуждать части территории страны или принадлежащие ей права, а также непосредственно устанавливать отношения с иностранными государствами, объявлять войну, заключать мир.

ВЦИК был ответственен перед съездом, которому он предоставлял отчеты о своей деятельности, доклады по общей политике и отдельным вопросам, а в период между съездами являлся высшей властью Республики.

Правовое положение ВЦИК в основных чертах было определено уже в постановлении II Всероссийского съезда Советов об образовании рабочего и крестьянского правительства: «Контроль над деятельностью народных комиссаров и право смещения их принадлежит Всероссийскому съезду Советов и его Центральному Исполнительному Комитету». Таким образом, ВЦИК также являлся новой рожденной революцией формой государственного органа.

Ст. 45 Конституции РСФСР 1918 года упоминает такой орган как Президиум ВЦИК. Первоначально этот орган был создан как технический, вспомогательный. Первое положение о ВЦИК предусматривало, что Президиум должен организовывать и вести повседневную практическую работу ВЦИК. Со временем, однако, функции Президиума ВЦИК расширяются.

VII Всероссийский съезд Советов наделил Президиум ВЦИК
полномочиями в области нормотворчества. В перерывах между сессиями
ВЦИК его Президиум замещал данный орган власти.

VIII Всероссийский съезд Советов еще больше расширил
компетенцию Президиума ВЦИК. Он получил право отменять
постановления СНК и издавать от имени ВЦИК постановления.

В связи с большим количеством вопросов, поступавших на рассмотрение Президиума, со 2 января 1922 по 23 мая 1923 г. действовал Малый Президиум ВЦИК.

Для общего управления делами РСФСР ВЦИК образовывал Правительство Республики - Совет Народных Комиссаров, а для руководства отдельными отраслями управления - народные комиссариаты.

Буквальное толкование Конституции позволяет сделать вывод о том, что СНК являлся высшим органом государственного управления, который в осуществлении задачи по общему управлению делами РСФСР издавал декреты, распоряжения, инструкции. Совнарком о всех принятых решениях и постановлениях немедленно сообщал ВЦИК, который вправе был отменить или приостановить всякое постановление и решение.

Таким образом, что Совнарком издавал только подзаконные акты. Однако это не так. Анализ ст. 41 Конституции РСФСР 1918 г. («Все постановления и решения Совета Народных Комиссаров, имеющие крупное общеполитическое значение, представляются на рассмотрение и утверждение ВЦИК Советов») приводит к выводу, что СНК был уполномочен принимать постановления и решения, имевшие важное общеполитическое значение, которое выражалось в законодательных актах. Следовательно, СНК как орган управления был наделен правом создавать нормы права. Примечание к ст. 41 гласило, что мероприятия, требующие неотложного выполнения, могли быть осуществлены Совнаркомом непосредственно.

Кроме того, о праве СНК издавать декреты говорилось еще в постановлении Совнаркома «О порядке утверждения и опубликования законов», изданном в конце октября 1917 г.: «Впредь до созыва Учредительного собрания составление и опубликование законов производится в порядке настоящего постановления Временным Рабочим и Крестьянским Правительством, избранным Всероссийским съездом Советов...».

В числе постоянных комиссий СНК выделялся узкий состав, представлявший собой компактную коллегию из представителей наркоматов - Малый Совнарком. В конце декабря 1917 года Малый Совнарком состоял из наркомов труда, военных дел и продовольствия. В дальнейшем его состав менялся, функции и полномочия расширялись. На заседаниях Малого Совнаркома имели право присутствовать с совещательным голосом секретари с все члены СНК. По решению Совнаркома от 27 марта 1919 г. постановления МСНК не подлежали утверждению на заседании СНК, подписывались от имени СНК в случае если они приняты единогласно, подписаны наркомом юстиции и докладчиком.

1 июня 1920 г. было принято Положение о Малом Совнаркоме, который готовил вопросы для заседаний СНК, по поручению СНК рассматривал бюджетные и иные вопросы. Решения Малого Совнаркома утверждались председателем СНК после заключения наркома юстиции.

В непосредственном подчинении Совнаркома находились народные комиссариаты. В первом составе СНК было 12 наркоматов, включая Комитет по военным и морским делам, к концу гражданской войны их количество увеличилось до 20.

В руководстве наркоматами сочетаются принципы коллегиальности и единоначалия. Во главе их стоят единоличные начальники - народные комиссары. Конституция устанавливала, что наркомы по должности являются членами СНК. Вместе с тем, при каждом наркоме образуется коллегия под его председательством. Нарком вправе принимать единоличные решения по всем вопросам, отнесенным к ведению руководимого им ведомства, доводя их до сведения коллегии. Коллегия и каждый ее член в отдельности могут обжаловать любое решение наркома, не приостанавливая его исполнения.

При наличии СНК, закон предусматривал контроль деятельности народных комиссариатов со стороны ВЦИК81. Так, сами наркоматы организовывал не только СНК, но и ВЦИК. Члены ВЦИК могли работать в наркоматах (ст. 36 Конституции), Коллегии наркоматов могут обжаловать решения наркомов не только в СНК, но и в Президиуме ВЦИК. Кроме того, ст. 47 прямо указывает, что народные комиссары и коллегии ответственны не только перед СНК, но и перед ВЦИК.

Во второй половине 20-х гг. нарастал внутренний социальный конфликт с крестьянством.

В большевистской концепции развития государства, советской идеологии, позициях лидеров важную роль играло отношение к перспективам мировой революции См.: История отечественного государства и права: в 2 ч. Ч. 2 вып. 3. Советское государство и право в период (1921 -1929гг). Пред. ред. кол. П.Ф. Лунгу. - М.: Юрид. колледж МГУ, 1995. С. 7.. В связи с чем, крах надежд на мировую революцию в 1925-1927 гг. по-новому ставил проблему дальнейшего социально-политического и экономического развития. Была выдвинута идея строительства социализма в одной отдельно взятой стране. XIV съезд партии закрепил эту идею в качестве главного направления государственного строительства.

Таким образом, в конце 20-х гг. назрела необходимость проведения коренных изменений в экономике страны и ее общественном строе Курицын В.И. История государства и права России, 1929-1940. - М.: Междунар. отношен., 1998. С. 14.. Перечисленные факторы оказали решающее влияние на переход к курсу форсированной индустриализации и коллективизации.

Процесс коллективизации начал разворачиваться еще в 1927-28 гг. Тогда он шел с учетом директив XV съезда ВКП(б), в которых подчеркивалась необходимость перевода распыленных крестьянских хозяйств на рельсы крупного производства.

В ноябре 1929 г. пленум ЦК партии принял решение о немедленном проведении сплошной коллективизации в сжатые сроки. Одновременно был создан Народный комиссариат земледелия СССР, призванный осуществлять государственное управление процессом коллективизации.

Для целей исследования, нам важен тот факт, что действовавшая Конституция 1924 г. государственное руководство сельским хозяйством относило к исключительной компетенции союзных республик. Таким образом, создание и последующее развитие Наркомзема расходилось с положениями действующей Конституции.

В 1932-33 гг. сложилась система централизованного управления колхозами. Не вдаваясь в подробный анализ проведенной коллективизации, отметим лишь, то, что сельское население было поставлено в тяжелые условия. Исследователи отмечают, что сельское население фактически прикреплялось к земле и своим совхозам и колхозам.

Реализация форсированного варианта реконструкции народного хозяйства означала ставку на массовое применение внеэкономического принуждения. Это требовало серьезного реформирования политической системы общества.

Главным направлением реформы политической системы стали усиление роли партийного аппарата и сращивание его с центральной властью.

Еще В.И. Лениным была разработана новая концепция государственности. Согласно ей, в центре политической системы находились не Советы, а Коммунистическая партия, являющаяся авангардом пролетариата. Советы же оказывались рычагом управления государством в руках партии. Этому способствовало убеждение о том, что в настоящее время в стране нет другой политической силы, способной возглавить народ в борьбе за спасение страны от территориального расчленения и повести его к социализму. Таким образом, сложилось теоретическое обоснование монополии правящей партии на власть.

С 1931 г. в практику вошло принятие совместных постановлений СНК СССР и ВКП(б), ставших важнейшими директивными указаниями по самым разнообразным вопросам народно-хозяйственной и культурной жизни страны. Органы государственного управления всех уровней подменялись соответствующими руководящими партийными органами. В жизнь вошла практика совмещения партийных и государственных постов.

В 30-е гг. партийный аппарат слился с государственным и аппаратом общественных организаций в единую систему, построенную по иерархическому принципу. Эта управленческая структура возглавлялась ЦК ВКП(б).

Так, в 1938 г. во всех наркоматах были учреждены должности заместителей наркомов по кадрам, которые подчинялись не только наркомам, но и Управлению кадров ЦК. Через Управление кадров не только распределялись кадры, но и осуществлялись повседневное руководство и контроль за деятельностью всех наркоматов и центральных ведомств См.: Курицын В.М. История государства и права России... С. 67..

Конституция СССР 1936 года Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (утв. Постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов СССР от 05.12.1936) //Известия ЦИК СССР и ВЦИК. N 283,06.12.1936. внесла коренные изменения в систему высших общесоюзных и республиканских органов власти.

Ст. 13 Конституции указывала, что СССР «есть союзное государство, образованное на основе добровольного объединения равноправных Советских Социалистических Республик. Далее перечислялись республики, которые входили в состав СССР.

Конституция СССР 1936 г. исходила из того, что в стране победил социализм и господствующими стали социалистические отношения.

Впервые в Конституции было зафиксировано, что «экономическую основу СССР составляют социалистическая система хозяйствования и социалистическая собственность на орудия и средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства, отмены частной собственности на орудия и средства производства и уничтожения эксплуатации человека человеком». Также принципом распределения материальных благ она закрепляла: «от каждого по его способностям, каждому по его труду»,

Таким образом, в Конституции были закреплены уже сложившиеся в стране общественные отношения, при которых окончательно исчезли экономические корни капитализма.

Выводом из анализа политической системы 30-х гг. может служить следующее. Сложившаяся политическая система не позволяла возникнуть конкурентоспособным образованиям, претендующим на власть. Важнейшие политические решения принимались партией, и только затем оформлялись в виде актов государственных органов власти. Роль Советов существенно снизилась.

В послевоенный период с целью введения общепринятых в международной практике наименований законом Верховного Совета СССР от 15 марта 1946 г. СНК был переименован в Совет Министров, а наркоматы - в министерства.

Совет Министров стал обладать правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений правительств союзных республик, отменять приказы и инструкции министров. Совмин СССР непосредственно контролировал исполнение своих актов.

Анализ норм Конституции 1936 г. позволяет сделать еще один вывод. Сложилась тенденция к централизации и расширению полномочий Союза за счет сужения прав союзных республик, что фактически вело даже не к «автономизации», а к унитаризму.

Дело в том, что основу политической системы общества составляла централизованная партийная структура, где ЦК национальных компартий были напрямую подчинены ЦК ВКП(б). Именно железная партийная структура и идеологическое единство скрепляли советскую федерацию, составляя ее стержень.

Кроме того, Конституция 1936 г. по сравнению с первой Союзной Конституцией расширила полномочия общесоюзных органов. У союзных республик было изъято право на издание своих кодексов законов, право решения вопросов трудового законодательства, законодательства о суде и административно-территориальном устройстве. Все эти полномочия передавались общесоюзным органам, что означало усиление централизации управления.

Подводя итого деятельности советской системы государственных органов на стадии их становления, можно выделить ряд факторов, оказывающих влияние на ее развитие.

Во-первых, Советские органы управления складывались в условиях системных экономических, политических и социальных кризисов, во время революций и войн. Во-вторых, суть диктатуры пролетариата исключала возможность преемственности опыта государственного устройства России, заимствования уже имеющихся структур и приспособления их к новым условиям.

В-третьих, выдвигаемые в доктринах задачи имели определяющее значение на становление системы.

Государственное управление в 1940-е гг. отличалось рядом особенностей, обусловленных Второй мировой войной.

Представление о скором отмирании государства в процессе перехода к социализму были заменены идеологией государственности. На XVII съезде ВКП(б) в І 939 г. было заявлено не только о сохранении государства при социализме, но и при победе коммунизма в одной стране. Одновременно был сформулирован тезис о возрастании руководящей роли партии в государственном управлении и жизни общества. Усиливалось общесоюзное централизованное начало во всей системе государственного управления. К августу 1940 г. в правительстве СССР имелось 25 общесоюзных наркоматов и 16 союзно-республиканских. Для координации их деятельности при СНК СССР созданы 6 хозяйственных советов.

В целях усиления контроля над расходованием денежных средств, материальных ценностей и проверки исполнения постановлений правительства был создан Наркомат госконтроля СССР. В связи с возросшей военной опасностью заботы государственного управления сосредоточились на укреплении трудовой и производственной дисциплины. Президиум ВС СССР принял серию указов по упорядочению работы наркоматов. С целью повышения боеспособности армии укреплялись единоначалие в войсках, кадровый принцип их построения.

Нападение фашистской Германии 22 июня 1941 г. на СССР потребовало качественным образом изменить государственное управление, условия и цели его функционирования, содержание, назначение, структуру, методы, взаимоотношения высших, центральных и местных органов, их кадровый состав. Чрезвычайные условия войны вызвали чрезвычайные формы управления государством и вооруженными силами.

Современные исследователи утверждают, что в основу внутренней политики, перестройки управления был положен принцип максимальной централизации политического, хозяйственного и военного руководства См.: Коржихина С.С., Сенин А.С. История российской государственности. М, 1995. С. 235; Сукиасян М А. Власть и управление в России: диалектика традиций и инноваций в теории и практике государственного строительства. М. 1996. С. 260..

Так, 23 июня 1941 г. создана Ставка Главного Командования. При Ставке существовал институт постоянных советников. Особенности состава и структуры Ставки породили ряд проблем в ее деятельности. Громоздкость (20 человек) не позволила Ставке ни разу собраться в полном составе, тем более что часть военачальников сразу отбыла на фронт.

10 июля 1941 г. Ставка Главного Командования была упразднена и создана Ставка Верховного Командования.

30 июня 1941 г. вышло Постановление Президиума Верховного Совета СССР, Центрального Комитета ВКП(б) и Совета Народных Комиссаров СССР. Оно гласило: «ввиду создавшегося чрезвычайного положения...

1. Создать Государственный Комитет Обороны...

2. Сосредоточить всю полноту власти в государстве в руках Государственного Комитета Обороиы.

3. Обязать всех граждан и все ... органы беспрекословно выполнять решения и распоряжения Государственного Комитета Обороны»128.

Как видно из конкретной исторической обстановки и текста постановления, создание ГКО не было запланировано, а произошло под влиянием чрезвычайных обстоятельств.

Формирование такой чрезвычайной структуры управления, по мысли авторов этого решения, должно было послужить объединению сил в борьбе с агрессией, вывести определенную часть партийных и государственных руководителей из состояния растерянности, убедить народ, что бразды правления находятся в надежных руках, что ситуация остается под контролем.

В течение первых месяцев своей деятельности ГКО принял ряд важных экономических, мобилизационных военных решений и определил меры по созданию новых соединений Красной Армии. Поскольку в руках ГКО официально сосредоточилась вся полнота власти в государстве, то его решения определяли главные вопросы жизни страны в военный период.

ГКО сосредоточил в руках законодательную, исполнительную и судебную ветви власти. Он был создан вопреки действовавшей Конституции. Так, ст. 49 Конституции гласила, что Президиум Верховного Совета СССР имеет право объявлять войну и общую мобилизацию. В то же время ст. 32 Конституции СССР 1936 г. указывала, что законодательная власть осуществляется исключительно Верховным Советом,

За четыре военных года Верховный Совет СССР заседал всего три раза: в июне 1942 г., в феврале 1944 г. и апреле 1945 г. Президиум Верховного Совета СССР созывался на заседания редко, его указы обычно согласовывались опросным порядком и рождались не в его недрах. Взаимоотношения ГКО с Президиумом Верховного Совета СССР ограничивалась, как правило, предоставлением последнему указов и решений.

В отличие от Верховного Совета СССР Государственный Комитет Обороны вносил изменения в законодательство. Рассматривая нормотворческую сторону ГКО можно отметить, что его решениями была введена тотальная перлюстрация почтово-телеграфной корреспонденции в стране (постановление № 37сс от 6 июля 1941 г.), административная и уголовная ответственность членов семей лиц, обвиняемых в сотрудничестве с врагом (постановления № 1074сс от 27 декабря 1941 г. и № 1924сс от 24 июня 1942 г.), установлены конкретные виды наказаний за нарушение работниками транспорта сохранности военных и народнохозяйственных грузов, и т. д129.

ГКО прекратил свою деятельность 4 сентября 1945 г. Решение об этом было оформлено указом Президиума Верховного Совета СССР, в котором говорилось, что Государственный Комитет Обороны прекращает свою деятельность в связи с окончанием войны и прекращением чрезвычайного положения в стране. Все дела ГКО предавались СНК СССР Подробнее см.: Иванов Р.Ф., Петрова Н.К. Общественно-политические силы СССР и США в годы войны, 1941-1945 гг. Воронеж, 1966. .

Анализ показывает, что деятельность ГКО не была ограничена каким либо органом государства или общественным институтом.

В условиях разрушительной мировой войны государственная система Советской республики оказалась способной сконцентрировать людские, материальные и другие ресурсы, направив их на решение общих задач. Для этого потребовалась реорганизация действующего государственного механизма. Произошедшие изменения обуславливались не только характером общественного строя, но и конкретной ситуацией того времени.

Ранее мы указывали, что Советская республика зарождалась в кризисных условиях. В первых органах советской власти был заложен механизм реагирования на кризисные ситуации. Он выражался в создании комбедов, советов и комитетов обороны, ревкомов.

ГКО представлял собой новый тип чрезвычайных органов власти, пределы полномочий которого не были ничем ограничены, что стало возможным благодаря сращиванию партийного и государственного аппарата, а также фактической неразвитости принципа разделения властей. Таким образом, можно сделать вывод о том, что централизация власти была достигнута еще до образования ГКО.

Условия возникновения, состав и безграничная компетенция ГКО делают его частично схожим с Кабинетом Временного правительства. Однако, имеются существенные различия в функционировании этих органов, что в конечном итоге и обусловило их различную историческую роль в судьбе Отечества.

Ключевым отличием на наш взгляд является легитимность ГКО, члены которого совмещали высшие должности в партийном и государственном аппарате. Кабинет Временного Правительства состоял из людей, незаконно присвоивших себе подобные функции.

Задача, стоявшая перед ГКО была понятна народу. ГКО на протяжении всей войны являлся сердцевиной централизованного руководства обороной страны. Вокруг него выстраивался механизм вертикали управления страной, организовывалось взаимодействие административных, хозяйственных, военных и иных структур.

Формально, такие органы как Верховный Совет и Совет Народных Комиссаров СССР не прекратили своего существования. Высшими партийными органами оставались Политбюро и ЦК ВКП(б). Однако их полномочия, функции и структура также изменились в соответствии с военной обстановкой.

Государственный Комитет Обороны оказался необходимым звеном в механизме управления страной, а его деятельность по сосредоточению усилий народа и государства на разгром имела важное значение.

Окончание Второй мировой войны поставило перед системой государственной власти и управления новые задачи.

Война задержала, ослабила на длительное время цивилизационное развитие воевавших стран. Острое послевоенное противостояние бывших союзников, двух враждебных лагерей, «холодная война» определили во многом состояние советского государственного управления, жесткое своеобразие его перестройки на мирный лад.

Государственное управление перестраивалось на основе и в соответствии с пятилетним планом восстановления и развития народного хозяйства СССР на 1945-1950 гг., в котором были определены основные задачи, направления, методы работы властных и управленческих структур. Основными направлениями этого процесса являлись:

- демилитаризация, отказ от законов, задач, функций военного времени, переход на мирное государственное управление, обновление личного состава управленческого аппарата;

- упразднение неконституционных чрезвычайных органов управления;

- сохранение партийного руководства в государственном управлении, его усиление.

В стране были проведены всенародные выборы в Верховные Советы СССР и союзных республик. В результате выборов была существенно обновлена вся система органов законодательной власти, сокращен состав президиумов союзного и республиканских Верховных советов, расширена их компетенция, упорядочена работа постоянных комиссий местных советов, законодательная база.

С воссозданием системы представительных органов, которые в годы войны не избирались, обновился состав и несколько изменились высшие союзные и республиканские органы управления. 15 марта 1946 г. совнаркомы были преобразованы в Совет Министров, было увеличено количество ведомств, определен статус министров, возросла роль председателей и президиумов союзного и республиканских Советов Министров.

Усилилась роль плановых органов, их ответственность за качество и реализацию государственных планов, существенно возросло значение государственного контроля, прокуратуры. Была демократизирована судебная система.

При всем этом, на рубеже 40-50-х гг. обозначились и кризисные явления в управлении и в самом обществе. Снижалась эффективность государственного управления, обнажались его изъяны, становилось все более очевидным, что командная система действенная в чрезвычайных условиях, мало соответствует требованиям периода стабильного развития.

Проанализировав этап развития советской республики в период ее зарождения и последующего развития, можем отметить следующее.

В предвоенный период 1937-1941 гг. вся система органов власти перестроилась в соответствии с новой Конституцией СССР. Полномочия съездов Советов, ЦИК СССР перешли к Верховному Совету, ставшему органом законодательной власти. Изменялось управление в области хозяйственного строительства. Увеличивалось количество наркоматов, что обуславливалось существенным развитием промышленности. Для руководства народным хозяйством в предвоенный период было характерно усиление централизации.

С началом Великой Отечественной Войны работа государственного аппарата стала перестраиваться на военный лад. В период освободительной войны с фашистскими захватчиками оборона страны стала главной функцией государства, в соответствии с которой устанавливались формы ее реализации. Государственный аппарат стал частью военного организма страны. Наряду с продолжавшими функционировать высшими и центральными органами власти возник чрезвычайный орган Государственный Комитет Обороны. С 23 июня 1941 г. вводились в действие мобилизационные производственные планы. Страна перешла на военное положение.

В послевоенный период деятельность всех звеньев советского государственного аппарата была направлена на скорейшее восстановление народного хозяйства и укрепление военно-экономической мощи Советского государства. Во всех отраслях проводились попытки реорганизации управленческой системы. Однако эти попытки касались только аппарата управления, не меняя принципов и методов управления. Сохраняющаяся централизация приводила к тому, что союзные республики были отстранены от руководства предприятиями, располагавшимися на их территории.

Реформа государственного аппарата, начавшаяся в 1953 г. имела своей целью постепенное ослабление тоталитарного режима. Первыми шагами стали реорганизация системы карательных органов, проведение реабилитация политических заключенных. Силовые министерства, кратковременно объединенные в 1953 г., были вновь разделены на министерство внутренних дел и органы государственной безопасности, из которых в марте 1954 г. был образован КГБ при Совете Министров СССР.

Важным событием, сделавшим необратимым процесс реформ стал XX съезд КПСС, на котором был сделан знаменитый доклад Н.С. Хрущева «О культе личности и его последствиях».

Следующим направлением реформ стали совершенствования системы хозяйственного управления и ее децентрализация. В 1957 г. был осуществлен переход от управления экономикой через отраслевые министерства к руководству через региональные центры - Советы народного хозяйства См.: Папков С.А. Советское государство и общество, 1953-1985 годы. Новосибирск: Сибирский ун-т потреб, кооперации, 2002.. Были ликвидированы 141 общесоюзное министерство, вместо которых сформированы небольшие комитеты государственные отраслевые комитеты с координирующими функциями. Совнархозы были региональными коллегиальными органами, в состав которых кроме государственных служащих вошли и руководители предприятий. Созданные 105 совнархозов подчинялись правительству своей республики и были в значительной степени автономны в руководстве трестами, предприятиями и учреждениями регионов.

Большие административно-хозяйственные функции получили Республики. В ведение республик передано 11 тысяч предприятий из союзного подчинения. К ведению союзных республик стало относиться изменение уголовного законодательства и организация борьбы с преступностью.

Предпринятые меры способствовали развязыванию инициативы специалистов и местных органов, повышению уровня специализации регионов и их кооперации. Объем производства в 1957-60 гг. увеличился. Однако власти не удалось найти правильного сочетание централизованного государственного руководства и местной самостоятельности. Возникли затруднения иного свойства. Развивался местный бюрократизм, нарушение пропорций в развитии регионов, ослабло использование достижений научно-технического прогресса. Пытаясь преодолеть эти недостатки, правительство попыталось вновь усилить централизацию в планировании, сократив число местных совнархозов до 43, одновременно создав республиканские совнархозы и Высший совет народного хозяйства СССР.

Полет в космос первого космонавта планеты, достижения народного хозяйства наглядно демонстрируют триумф не только науки, но и всей советской социально-политической системы, которая до определенного времени, безусловно, отвечала национальным интересам страны.

В своей основе система несла черты тоталитарного режима, но с заметными демократическими преобразованиями, связанными с сокращением карательно-репрессивных функций, усилением коллегиальных форм руководства.

Модификации формы правления в 1960-80 гг. не затронули ее сути. Государственно-правовые институты, несмотря на некоторую демократизацию, по-прежнему лишь оформляли власть Коммунистической партии. Были сделаны попытки оживить представительную власть, расширить гражданские права, дать импульс укреплению правосудия.

Преобразования коснулись и руководящей партии. Вместо «генерального» вводилась должность «Первого секретаря ЦК КПСС.

Политбюро ЦК КПСС еще в 1952 г. было переименовано в Президиум и стало более представительным органом, включив в себя помимо ведущих секретарей ЦК КПСС, руководителей компартий союзных республик, Москвы и Ленинграда, Председателя Президиума Верховного Совета, Председателя Совета Министров, ВЦСПС, КГБ, министров обороны, иностранных дел и др. Наряду с Президиумом (Политбюро) сохранился Секретариат ЦК КПСС, возглавлявший высший партийный аппарат. Значение этого органа определялось тем, что секретари ЦК руководили специализированными отделами, которые во многом дублировали соответствующие министерства (по аналогии с нынешней Администрацией Президента России) либо направления и осуществляли руководство ими. Через Секретариат ЦК лидер партии фактически контролировал деятельность всего государственного аппарата и определял руководящий состав всех законодательных и исполнительных органов.

В системе государственной власти сохранял свое значение ЦК КПСС, состоявший в те годы из 225 членов и кандидатов, избираемых на съезде КПСС. Этот орган, по мнению ученых, на всех этапах советской власти и был настоящим парламентом страны. В анализируемый период его значение возросло. В систему КПСС входили нижестоящие краевые, областные, районные, городские комитеты партии, осуществлявшие функции контроля над всеми учреждениями.

В 1966 г. были отменены ограничения на занятие руководящих должностей в партийной иерархии, восстановлено название «генеральный секретарь» ЦК КПСС. Начиная с середины 70-х гг. реальное управление в партии сосредоточилось в Политбюро ЦК КПСС.

7 октября 1977 г. Верховный Совет СССР утвердил новую Конституцию СССР Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977)// Ведомости ВС СССР, 1977, №41, ст. 617.

При рассмотрении содержания первых трех советских конституций, можно отметить их общие характерные черты: полновластие Советов как политической основы социалистического общества; социалистическое распределение материальных благ; социалистическая собственность на средства производства; гарантированность прав и свобод; последовательное расширение круга общественных отношений, регулируемых советским конституционным законодательством.

Почти все указанные черты унаследовала Конституция СССР 1977 г. Вместе с тем, она имела ряд существенных отличий.

Республиканская форма правления России по первой советской конституции была создана в момент революционного подъема. Поэтому, основной ее задачей было закрепление смены общественно-экономической формации.

Последующее развитие, закрепленное в Конституции 1924 г., республиканская форма правления получила под влиянием образования нового государства - СССР.

Существенно изменился механизм государства в соответствии с Конституцией 1936 г. Это обуславливалось тем, что в советском обществе «ко времени ее принятия в результате победы социализма коренным образом изменилась классовая и экономическая структура общества» Таранов А.П. Конституция общенародного государства. Киев.: Наук, думка, 1980. - С. 52.

Главной отличительной особенностью Конституции СССР 1977 г. явилось закрепление в ст. 6 руководящей и направляющей роли Коммунистической партии, объявленной ведущей силой общества.

Конституция законодательно зафиксировала построение в СССР общества «развитого социализма» и утверждала принципы общенародного государства.

В Конституции также было закреплено политическое место Советов в обществе. Советы характеризовались как политическая основа государства. Об этом свидетельствует тот факт, что именно через Советы граждане СССР объединяются в Советское общенародное государство. В ст. 2 Конституции указывалось «Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов». В этой же статье указывалось, что власть в государстве принадлежит народу.

Ст. 93 развивает закрепленный принцип народовластия. Согласно статье Советы непосредственно и через создаваемые ими органы руководят всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принимают решения, обеспечивают их исполнение, осуществляют контроль за проведением решений в жизнь.

Конституция содержала некоторые новые положения о порядке выдвижения кандидатов в депутаты. Такое право было предоставлено некоторым общественным организациям, профсоюзам, трудовым коллективам. Снизился избирательный ценз для депутатов Верховного Совета СССР с 23 лет до 21 года.

Вместе с тем, депутаты Советов всех уровней избирались на безальтернативной основе под контролем парткомов из числа заранее подобранных кандидатов. Хотя избирательная система была всеобщей, тайной, прямой и равной, она не обеспечивала реальной демократии. Была введена форма непосредственной демократии - референдум.

Впервые Конституция содержала около 30 статей об общественных организациях.

Конституция в целом не изменила основ государственной жизни, структуры высших органов власти. Она закрепила и усилила централизм в управлении, сосредоточение государственных функций у партийного аппарата.

В Конституции законодательные функции закреплялись за Верховным Советом СССР, состоявшим из палат Совета Союза и Совета Национальностей. Он возглавлял всю стройную систему Советов сверху донизу. Советы являлись органами общего руководства, а непосредственное управление осуществляли выборные исполнительные комитеты, которые непосредственно руководили хозяйственной, культурной жизнью, здравоохранением, образованием, органами внутренних дел.

В Конституции СССР 1977 г. Президиум Верховного Совета СССР определялся как постоянно действующий орган Верховного Совета, подотчетный ему и исполняющий его функции в период между сессиями. Он обеспечивал подготовку проектов законов к рассмотрению и их опубликование; организовывал совместную работу постоянных комиссий и давал поручения постоянным комиссиям; заслушивал сообщения государственных органов о рассмотрении рекомендаций постоянных комиссий, рассматривал информацию депутатов, давал им поручения.

Президиум создавал рабочий аппарат, состоявший из специалистов различных отраслей.

Высшим исполнительным органом управления и исполнительной власти являлось правительство - Совет Министров СССР, образуемый Верховным Советом очередного созыва. Центральными органами управления являлись министерства и государственные комитеты, опиравшиеся на свои структуры.

Компетенция Совета Министров значительно расширялась. Он был подотчетен только Верховному Совету СССР и его Президиуму.

Совет Министров СССР обладал правом издавать общеобязательные к исполнению на всей территории Союза постановления и распоряжения.

Экономическое регулирование продолжало осуществляться на основе планирования. Поэтому, в этот период возрастает роль Госплана. Государственный плановый комитет СССР Постановлене Совмина СССР от 17.06.1982 № 544 «Об утверждении положения о Государственном плановом комитете СССР (Госплане СССР)» Свод законов СССР, т. 1, с. 204, т. 5, с. 68,1990. (Госплан СССР) является союзно-республиканским органом, осуществляющим общегосударственное планирование экономического и социального развития СССР.

Главной задачей Госплана СССР как центрального органа государственного управления в области планирования являлась подготовка в соответствии с Программой КПСС, решениями съездов КПСС и постановлениями ЦК КПСС и Совета Министров СССР проектов государственных планов экономического и социального развития СССР и внесение их в Совет Министров СССР, а также контроль за выполнением этих планов.

Важно отметить, что Госплан в своей деятельности руководствуется не только нормативными правовыми актами государства, но и актами КПСС.

Закон указывал, что на Госплан СССР возлагается: подготовка совместно с министерствами и ведомствами СССР и Советами Министров союзных республик проектов основных направлений экономического и социального развития СССР на длительный период, перспективных и текущих государственных планов в отраслевом и территориальном разрезах; организация совместно с Государственным комитетом СССР по науке и технике, заинтересованными министерствами и ведомствами СССР и Советами Министров союзных республик и Академией наук СССР разработки целевых комплексных научно-технических, экономических и социальных программ, а также программ развития отдельных регионов и территориально-производственных комплексов; определение порядка и сроков подготовки и представления проектов перспективных и текущих планов, а также целевых комплексных народнохозяйственных программ министерствами и ведомствами СССР и Советами Министров союзных республик исходя из установленных сроков представления проектов этих планов и программ Госпланом СССР в Правительство СССР; разработка научной базы планирования, методических указаний, показателей и форм для составления планов.

Судебная система в изучаемый период практически не изменилась. Следует учесть, что функция разрешения хозяйственных споров относилась к ведению исполнительной власти. Так, разрешение хозяйственных споров относилось к ведению органов государственного арбитража, который в соответствии с Законом СССР «О государственном арбитраже»142, разрешал хозяйственные споры между предприятиями, учреждениями и организациями.

Период с конца 50-х до середины 80-х гг. был насыщен еще более частыми перестройками государственного аппарата. Вместе с тем, реформы также носили формальный характер. Главенствующее положение продолжал занимать административно-командный принцип управления. Следствием этого стала консервация многих переставших отвечать требованиям времени форм политической и экономической жизни, идеологической работы, застой в кадровой политике.

Советская республика существовала в нашей стране с 1917 по 1985 годы. Являясь отдельной разновидностью республиканской формы правления, она имеет следующие основные черты.

Советское государство возникло не эволюционным путем, путем перерастания буржуазного государства в социалистическое, а путем совершения социалистической революции.

Характерной чертой является изменение функций и организации государственных органов. Это выражается в необходимости слома старой государственной машины, уничтожении буржуазного государственного аппарата.

Форма правления неизбежно вытекает из политического режима советской республики. Таким режимом должна являться диктатура пролетариата. Данное положение имеет особое значение. Из него вытекает ряд следствий, касающихся функций социалистического государства, форм их реализации.

В своем становлении советская республика прошла несколько этапов: переходный от капитализма к социализму, собственно социалистическое общество, этап развитого социалистического общества.

Республиканскими органами должны были являться Советы. Первоначально это были советы рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, а потом Советы народных депутатов.

Советская концепция государства отвергала принцип разделения властей.

Средством решения стоящих перед государством задач является право. Согласно социалистической концепции права, оно выражает волю господствующего класса. На первых этапах советской республики право выражает интересы рабочих и крестьян, на этапе развитого социализма -интересы всего народа.