В Конституции СССР 1977 г. указывалось, что высшая цель Советского государства - построение бесклассового общества, а общенародное государство и право, согласно марксистским теоретическим разработкам, считались важными вехами на пути отмирания государства и права.

Столь же далекой от марксистской теории была проводившаяся в нашей стране в последующие годы практика государственно-правового строительства по ряду весьма важных направлений. Она касалась природы и характера общенародного государства и права, которые теоретически объявлялись институтами всех слоев и классов общества, а практически принадлежали правящей партии; государственного устройства Советской республики, которая теоретически считалась федерацией, но на деле являлась унитарным государством.

2.3. Республиканская форма правления в период перестройки

К началу 80-х гг. застой во всех областях общественной жизни привел общество к мысли о необходимости экономических и социально-политических преобразований.

В середине 1980-х гг. руководством страны была выдвинута идея об «ускорении научно-технического прогресса» и активизации человеческого фактора. Однако этот лозунг не был подкреплен реальными реформами в социально-политической сфере и в области экономики.

Возникло намерение обновить государственный механизм в соответствии с общественными потребностями. На XIX партконференции были сформулированы понятия «правовое государство» и «гражданское общество» применительно к СССР. При этом подчеркивалось, что обновленное государство должно реализовать приоритет закона в деле формирования баланса человеческих, социальных, политических и иных сил в самоуправляющемся обществе.

Так, на апрельском Пленуме ЦК КПСС в 1985 г. была выдвинута концепция перестройки. Впоследствии она была конкретизирована на XXVII съезде партии. Суть концепции состояла в том, что требовалось обеспечить переход от административно-командных методов руководства на всех уровнях к экономическим, а в области экономики - переход к рынку.

13 июня 1990 г. Верховный Совет принял постановление «О концепции перехода к регулируемой рыночной экономике в СССР».

Одновременно началось обновление общественных и политических структур.

С.А. Авакьян предлагает периодизацию конституционных реформ периода перестройки. По его мнению, первая союзная конституционная реформа приходится на 1 декабря 1988 г. Она выразилась в принятии Закона «Об изменениях и дополнениях Конституции СССР» и Закона «О выборах народных депутатов СССР» См.: Авакьян С.Л. Конституция России: природа, эволюция, современность. - М.: Сашко, 2008..

Второй период начался с момента принятия II Съездом (23 декабря 1989 г.) новой редакции статьи 125 Конституции - о Комитете конституционного надзора СССР, - и был принят Закон о конституционном надзоре в СССР.

Третий этап реформ начался 14 марта 1990 г.

Остановимся на общих результатах реформ и их последствиях для республиканской формы правления для России. Следует отметить, что в советской правовой науке теории разделения властей уделялось недостаточное внимание. До перестройки о данной теории речь велась в основном с критических позиций. Основываясь на теории марксизма-ленинизма, ученые утверждали, что эта концепция применяется господствующим классом буржуазии лишь в той мере, в какой она соответствует сложившимся отношениям См. Бестужев-Лада И. Что такое «разделение властей»? Почему оно необходимо? // Горизонт. 1989. № 3. С, 9-20.

С началом перестройки научная мысль оживилась, и о теории разделения властей стали говорить больше. Не вдаваясь в глубокие размышления, представители общественности предлагали механически заимствовать эту концепцию. Повсеместно развивалась и поддерживалась мысль о том, что «наличие в государственном механизме принципа разделения властей - это хорошо, а его отсутствие - очень плохо».

Так, А. Мигранян указывает: «из-за отсутствия в нашей политической системе постоянно действующей профессиональной сферы законодательной власти, разделения властей и механизма сдержек и противовесов, сосредоточения власти в едином центре, в партийных органах на различных уровнях и при бюрократической иерархической структуре организации процесса управления наше общество столкнулось с тем, что на каждом уровне власти высший руководитель превращался практически в самозванца на каждом уровне власти, в каждом большом и маленьком институте общества» Мигранян Л. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления // Иною не дано. М. 1988. С. 105.. Подобное высказывание носит более эмоциональный, чем научный характер.

Как видим, полное и категорическое непризнание принципа разделения властей в его классическом понимании сменилось безусловным признанием необходимости его введения.

Подобное отношение привело к тому, что в обществе устоялось мнение о необходимости его введения в чистом виде, без анализа применимости к российским реалиям. Принцип разделения властей практически не интерпретировался, критика по его поводу отсутствовала См. Мишин А.Л. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М. 1984.С.4..

Как справедливо отмечает М.Р. Сафаров, «плюрализм и принцип разделения властей стал основным тезисом надвигающихся изменении» См. Сафаров M.P. Разделение властей и конституционное реформирование высших законодательных и исполнительных органов власти России и других суверенных республик СНГ // Актуальные проблемы конституционного законодательства / Отв. ред. А.В. Мицкевич. М., 1992. С. 78-87..

В этот период принцип разделения властей получил не только формальное юридическое закрепление, но и начал реально воплощаться в жизнь.

Как отмечается в литературе, период перестройки отличался тем, что «постоянно шло активное изменение существующих государственной и политической системы общества в целом и движение в сторону восприятия многих общепризнанных в мире признаков государственности, функционирующей на основе принципа разделения властей» Бережное А,Г, Принцип разделения властей в контексте теории и практики советской и современной российской государственности // Разделение властей: история и современность / Отв. ред. M.II. Марченко. М., 1996. С. 320..

В самом начале перестройки продолжала доминировать идея о единстве государственной власти в лице Советов. Поэтому шла речь не столько о разделении властей, сколько о разделении государственно-властных функций между государственными органами. Причем вопрос о разделении функций переносился из государственной сферы, на партийную и общественную. Стало уделяться большее внимание четкому разделению функций государственных и партийных органов, недопустимости дублирования и подмены их друг другом.

Эти идеи и нашли свое отражение в основных нормативных правовых актах советского государства, устанавливающих систему государственной власти.

В конце 80-х - начале 90-х гг. в отношении к принципу разделения властей наметился резкий поворот. В частности, в 1991 г. был учрежден пост Президента СССР, образовывался Конституционный Суд. Это свидетельствовало о реальном выделении и укреплении исполнительной и судебной власти в механизме государства.

Закрепление в последующем в Конституции России 1992 года положения о том, что «система государственной власти в Российской Федерации основана на принципах разделения законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 3) означало официальное признание этой теории.

Таким образом, применительно к государственно-правовой жизни реформируемой России в период перестройки принцип разделения властей не только признавался формально юридически, но и шаг за шагом стал воплощаться в практику.

Экономическая основа СССР претерпела изменения. В соответствии с действующей на тот момент Конституцией СССР предполагалось наличие следующих видов собственности: частной («советских граждан»), коллективной и государственной. Это, по нашему мнению, сделало необратимым дальнейший ход реформ.

В Конституции указывались важные принципы формы государства. Подчеркивалось, что Союз Советских Социалистических Республик -единое союзное многонациональное государство. По-новому был закреплен принцип федерализма. Подчеркивалось, что СССР образован в результате свободного самоопределения наций. Предусматривалось равноправие союзных республик и их добровольное объединение. За каждой союзной республикой сохранялось право свободного выхода из СССР.

1 декабря 1988 г. был принят ряд законов, устанавливающих новую структуру органов государственной власти. С этого момента и следует вести отсчет реформирования советского государственного аппарата. Были приняты законы: «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона СССР)» и «О выборах народных депутатов СССР».

14 марта 1990 г. принят Закон «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений Конституции (Основного 126 Закона) СССР» Закон СССР от 14.03.1990 № 1360-1 «Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР» // Свод законов СССР, 1990. . В результате, в стране окончательно установилась новая структура органов государственной власти.

В перестроечный период органами власти СССР являлись Президент СССР, Совет Министров СССР, Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, Совет Федерации и Комитет конституционного надзора.

Союз Советских Социалистических Республик оставался «социалистическим общенародным государством, выражающим волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны» Конституция (Основной Закон) СССР в ред. от 14.03.1990 // Свод законов СССР, 1990.. Поэтому на данном этапе реформировалась лишь политическая система.

По своему типу СССР продолжал оставаться советской республикой. Конституция подтверждала, что власть в СССР принадлежит народу, но осуществляется через Советы народных депутатов.

Таким образом, Советы продолжали составлять политическую основу СССР на всем периоде существования советской республики.

Все государственные органы формально были подконтрольны и подотчетны Советам народных депутатов. Кроме того, весь период истории отечественного государства называется «советской республикой». Ни одно государство с республиканской формой правления не имела аналогичных советам органов.

В этой связи, считаем целесообразным детально изучить компетенцию и структуру данного института.

В структуру Советов народных депутатов входили на федеральном уровне - Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР; на уровне союзных республик - Съезды народных депутатов и Верховные Советы союзных и автономных республик; на областном и краевом уровне - Советы народных депутатов автономных областей, автономных округов, краевые, областные. Другие административно-территориальные единицы также имели свои Советы.

Вышеперечисленные Советы народных депутатов являлись представительными органами власти СССР. Отличие от современной законодательной власти, Советы представляли иерархическую структуру органов с федеральной централизацией.

Советы всех уровней имели председателей. В местных Советах, создавались президиумы. Председатель и президиумы организовывали всю работу Советов. Исполкомы и их аппарат эту функцию утратили, что должно было исключить подмену Советов исполкомами.

Была установлена система ограничений для служащих других государственных органов относительно возможности их работы в Советах. Демократизировался этап выдвижения кандидатов в депутаты.

Советам стали подконтрольны государственные органы и должностные лица на территории, на которую распространялась их компетенция.

По-новому была организована избирательная система. Право выдвигать кандидатов получили избиратели по месту жительства. Были образованы избирательные округа исходя из определенной численности избирателей, а не жителей.

Как отмечалось, 1 декабря 1988 г. Верховным советом СССР были приняты законы «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР» Свод законов СССР, т. 1, 1990, с.57.

Впервые после 1936 г. в практике советского строительства устанавливались единые сроки правомочий высших и местных органов власти. Пятилетний срок, установленный законом для всех Советов должен был содействовать их деятельности как целостной системы. Увеличился срок проведения избирательной кампании.

Так, действующая на момент 1990 г. Конституция указывала, что выборы народных депутатов проводятся по одномандатным или многомандатным избирательным округам на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Часть народных депутатов союзных и автономных республик, если это предусматривалось конституциями республик, могла избираться от общественных организаций.

Выборы народных депутатов от избирательных округов являлись равными - избиратель по каждому избирательному округу имел один голос, все участвовали в выборах на равных основаниях.

Выборы являлись, как и сейчас, прямыми - народные депутаты избираются гражданами непосредственно. Голосование являлось тайным. Какой-либо контроль за волеизъявлением не допускался.

С целью обеспечения представительства общественных организаций треть народных депутатов СССР избиралась от общественных организаций - Коммунистической партии Советского Союза, профессиональных союзов, кооперативных организаций, Всесоюзного Ленинского Коммунистического Союза Молодежи, объединений женщин, ветеранов войны и труда, научных работников, творческих союзов и других организаций, созданных в установленном порядке.

Следующим важным шагом по демократизации Советов стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Закон определял местные Советы народных депутатов как основное звено в системе местного самоуправления.

Таким образом, республиканская форма правления в СССР периода перестройки была дополнена еще одним важным принципом.

Важным нормативным правовым актом, развивающим систему самоуправления в СССР стал Закон СССР от 09 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» Свод законов СССР, т. 1, 1990, с. 267. В нем указывалось, что местное самоуправление является частью социалистического самоуправления народа. Оно призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды.

Законодательно закреплялось понятие местного самоуправления. В соответствии с Законом местное самоуправление - это самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

Система местного самоуправления включала местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Основным звеном в системе местного самоуправления являлись представительные органы власти - местные Советы народных депутатов. На своей территории Советы должны были координировать деятельность всей системы местного самоуправления.

Закон закреплял демократические принципы местного самоуправления:

- волеизъявления народа через Советы народных депутатов, местные референдумы и иные формы непосредственной демократии;

- законности;

- самостоятельности и независимости Советов народных депутатов, их ответственности за решение вопросов местного значения;

- защиты прав и законных интересов граждан;

- выборности Советов народных депутатов, органов территориального общественного самоуправления, их подконтрольности населению;

- гласности и учета общественного мнения; сочетания местных и государственных интересов.

Важной нормой являлась, статья, определяющая экономическую базу местного самоуправления. Указывалось, что ее составляли природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), коммунальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению социально-экономических потребностей населения соответствующей территории.

Развивающимся институтом республиканской формы правления, можно назвать всенародное волеизъявление. Действующая Конституция указывала, что наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум).

Порядок проведения референдума регламентировался Законом СССР «О всенародном голосовании (референдуме СССР)» Ведомости СІІД и ВС СССР, 1991, № 1, ст. 10.. В нем указывалось, что в СССР народ осуществляет государственную власть, как через Советы народных депутатов, так и непосредственно, в том числе путем референдума.

В Законе приводилось понятие референдума. Он определялся как способ принятия гражданами СССР всенародным голосованием законов СССР и иных решений по наиболее важным вопросам государственной жизни.

На референдум СССР должны были выноситься предложения по вопросам, отнесенным Союзным Договором и Конституцией СССР к ведению Союза ССР. Референдум мог проводиться по следующим вопросам:

- принятия, изменения, отмены закона СССР или его отдельных положений;

- принятия решения, предопределяющего основное содержание законов СССР и других актов;

- выявление общественного мнения по иным наиболее важным вопросам, находящимся в ведении Союза ССР.

Референдум СССР мог проводиться на всей территории СССР, а в необходимых случаях - и на отдельной территории.

На референдум СССР не должны выносятся следующие вопросы:

- территориальные, об изменении статуса республик, границ;

- об обеспечении обороны и безопасности государства;

- о принятии чрезвычайных и неотложных мер по охране общественного порядка, защите здоровья и безопасности граждан;

- вопросы, связанные с назначением и освобождением должностных лиц, относящиеся к компетенции Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР;

- касающиеся выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров Союза ССР.

Право назначения референдума СССР принадлежало Съезду народных депутатов СССР» а в период между Съездами - Верховному Совету СССР. Референдум по вопросам, относящимся к исключительному ведению Съезда народных депутатов СССР, назначался Съездом народных депутатов СССР.

Следующим шагом реформирования механизма государства было учреждение поста главы государства - Президента СССР.

Следует отметить, что при любой форме правления существует глава государства. В монархических государствах это наследный монарх, в республиках - выборный президент или иное должностное лицо. Бывают коллективные главы государства.

Дело в том, что государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях.

Такие функции осуществляет глава государства, обычно наделяемый широкими полномочиями в сфере взаимоотношений с законодательной, исполнительной и судебной властями и выступающий как официальный представитель народа. Глава государства призван цементировать государственную власть, обеспечивать разрешение всех конфликтов и кризисов между органами государственной власти.

При одних формах правления полномочия главы государства номинальные, при других - олицетворяют реальную власть. Но при всех условиях глава государства сохраняет собственные полномочия, т.е. высшие представительские функции никому не подконтрольны и не подотчетны.

Президент СССР являлся главой государства в период перестройки. Он избирался гражданами СССР сроком на пять лет, но не более двух сроков.

Президент СССР обладал гарантиями своей независимости. Он мог быть смещен большинством (2/3) голосов членов Съезда народных депутатов СССР и по заключению Комитета конституционного надзора СССР.

По предложению кандидата в Президенты СССР и вместе с ним избирался вице-президент СССР, который выполнял по поручению Президента отдельные его функции, замещал Президента в случае его отсутствия и невозможности осуществления им своих обязанностей. Этот институт не прижился в государственно-правовом механизме и был упразднен.

Целью президентской деятельности являлось обеспечение взаимодействия органов власти.

К новым функциям главы государства - Президента можно отнести следующие: ежегодный доклад Съезду народных депутатов СССР о положении в стране; представление Верховному Совету СССР, а затем Съезду народных депутатов СССР кандидатуры председателя Правительства СССР, председателя Верховного суда, Генерального прокурора и председателя Высшего арбитражного суда СССР, персональный состав Комитета конституционного надзора СССР.

Президент обладал широкими полномочиями в сфере обороны государства. Он являлся Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР, назначал высшее военное командование, присваивал воинские звания, назначал судей военных трибуналов.

Следующим направлением деятельности Президента являлось международное представительство. Он вел международные переговоры, подписывал международные договоры, принимал верительные и отзывные грамоты дипломатических представителей, назначал и отзывал дипломатических представителей в иностранных государствах и при ООН, присваивал дипломатические ранги.

Президент СССР обладал полномочия в сфере чрезвычайной деятельности государства. Он имел право объявить мобилизацию, состояние войны, военное или чрезвычайное положение в отдельных районах, ввести временное президентское правление на той или иной территории.

В соответствии с действовавшим законодательством, Президент СССР:

- выступал гарантом соблюдения прав и свобод советских граждан, Конституции и законов СССР;

- принимал необходимые меры по охране суверенитета Союза ССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально - государственного устройства СССР;

- представлял Союз Советских Социалистических Республик внутри страны и в международных отношениях;

- обеспечивал взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР;

- представлял Съезду народных депутатов СССР ежегодные доклады о положении страны;

- информировал Верховный Совет СССР о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики СССР;

- представлял Верховному Совету СССР кандидатуры на посты Председателя Совета Министров СССР, Председателя Комитета народного контроля СССР, Председателя Верховного Суда СССР, Генерального прокурора СССР, Главного государственного арбитра СССР, а затем представлял этих должностных лиц Съезду народных депутатов СССР на утверждение;

- входил с представлениями в Верховный Совет СССР и на Съезд народных депутатов СССР об освобождении от обязанностей указанных должностных лиц, за исключением Председателя Верховного Суда СССР;

- ставил перед Верховным Советом СССР вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров СССР;

- по согласованию с Председателем Совета Министров СССР освобождал от должности и назначал членов Правительства СССР с последующим представлением на утверждение Верховного Совета СССР.

Важные функции были у Президента и в сфере законодательной власти. Его компетенция в этой сфере заключалась в следующем:

- подписание законов СССР;

- он был вправе возвратить закон со своими возражениями в Верховный Совет СССР для повторного обсуждения и голосования. Если Верховный Совет СССР большинством в две трети голосов в каждой из палат подтвердит ранее принятое им решение, Президент СССР подписывал закон;

- приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР.

В случае разногласий между Советом Союза и Советом Национальностей Верховного Совета СССР, Президент СССР рассматривал спорный вопрос в целях выработки приемлемого решения. Если достичь согласия не удавалось, и могла возникнуть реальная угроза нарушения нормальной деятельности высших органов государственной власти и управления СССР, Президент мог внести на Съезд народных депутатов СССР предложение об избрании Верховного Совета СССР в новом составе.

Президент СССР на основе и во исполнение Конституции СССР и законов СССР издавал указы, имеющие обязательную силу на всей территории страны.

Президент СССР возглавлял Совет Федерации, в состав которого входили высшие государственные должностные лица союзных республик. В заседаниях Совета Федерации были вправе участвовать высшие государственные должностные лица автономных республик, автономных областей и автономных округов.

Следующим важным институтом республиканской формы правления является право законодательной инициативы. На Съезде народных депутатов и в Верховном Совете СССР оно принадлежало народным депутатам СССР, Совету Союза, Совету Национальностей, Председателю Верховного Совета СССР, постоянным комиссиям палат и комитетам Верховного Совета СССР.

Кроме законодательных органов правом законодательной инициативы обладали Президент СССР, Совет (Кабинет) Министров СССР, Комитет конституционного надзора СССР, союзные и автономные республики в лице их высших органов государственной власти, автономные области, автономные округа, Комитет народного контроля СССР, Верховный Суд СССР, Генеральный прокурор СССР, Главный государственный арбитр СССР.

Таким образом, структура органов государственной власти изменилась. К законодательной ветви власти стали относиться Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР. Президент, Совет Федерации и Кабинет Министров СССР - к исполнительной. Судебная власть была представлена Верховным судом и подчиненными ему судами.

Отдельными органами, не входившими в систему этих трех ветвей власти были Генеральная прокуратура, Контрольная палата, Комитет конституционного надзора и Государственный арбитраж.

Как нами указывалось в предыдущих параграфах, отличительной чертой советской республики является то, что органическим элементом механизма государства является правящая партия - Коммунистическая,

Во время перестройки формировалась серьезная оппозиция официальной власти. Сутью сформулированной ими программы было ограничение монополии на власть Коммунистической партии.

КПСС должна была стать парламентской партией и участвовать в политической борьбе наравне с другими партиями на демократической основе. В этот период отменяется ст. 6 Конституции, предусматривающая руководящую роль КПСС.

Однопартийности как конституционному принципу был положен конец, плюрализм и многопартийность поднимались на конституционный уровень.

Теперь данная статья формулировалась следующим образом: «Коммунистическая партия Советского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежные, иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами».

Ст. 51 Конституции, посвященная праву на объединение, 14 марта 1990 г. получила новую редакцию. В ней говорилось, что граждане СССР имеют право объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях, которые способствуют развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов.

Одновременно расширялись экономическая самостоятельность, права республик, автономий и территориальных единиц в экономической сфере Парламентаризм в России, опыт и перспективы. І994 г. М.: Фонд развития парламентаризма в России, 1994..

Союзные и автономные республики могли обращаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении актов Правительства СССР, противоречащих экономическим интересам республик, а их высшие органы управления могли опротестовывать в Кабинет Министров СССР акты подведомственных ему органов и приостанавливать действие опротестовываемых актов на время их рассмотрения.

Подводя итог периоду перестройки, можно отметить, что характерной особенностью этого периода является возникновение и развитие противоречий между органами власти СССР и республиканскими, прежде всего РСФСР.

В 1990 г. начался политический кризис, положивший начало гибели советской государственности. В это время наблюдается управленческий коллапс, приведший к ряду бунтов. Управление экономикой было фактически парализовано, ее состояние стало катастрофическим. По СССР прокатилась волна межнациональных конфликтов. В это время основным вопросом становится целостность Советского Союза.

В результате парадоксального единства в обстановке эмоционального подъема и накала страстей депутаты съезда народных депутатов РСФСР приняли Декларацию о государственном суверенитете РСФСР, в которой провозглашалось верховенство законов РСФСР над общесоюзными Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 14 июня 1990 г., № 2, ст. 22.

Депутаты не смогли осмыслить тот факт, что СССР - это та же великая Россия в границах бывшей Российской империи и ее «суверенитет» относительно присоединенных в течение многовековой истории Государства Российского есть, по сути, добровольный отказ от этих территорий вместе с 25-и миллионным русским населением.

12 июня 1990 г. Съезд принимает «Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики». Вне сомнения, это акт конституционного значения, хотя сам он ни в Конституцию включен не был, ни формальных ее изменений - в момент появления - не вызвал. Но не случайно этот день - 12 июня 1990 г. - позже был объявлен государственным праздником России. А сама «Декларация» завершается словами о том, что она является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства (п. 15).

В «Декларации» РСФСР провозглашается суверенным государством, признается ее вхождение в состав обновленного Союза ССР. Объявляется полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР.

Устанавливается верховенство Конституции и законов РСФСР на всей территории РСФСР. Действие законов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается республикой на своей территории. Провозглашается право народа на владение, пользование и распоряжение национальными богатствами России.

Подчеркивая суверенные права РСФСР, «Декларация» говорит о полномочном представительстве РСФСР в других союзных республиках и зарубежных странах, о территориальном верховенстве РСФСР, невозможности изменения ее территории без референдума народа, объявляется об установлении на всей территории РСФСР республиканского гражданства РСФСР с сохранением гражданства СССР, обеспечением гражданам РСФСР защиты и покровительства РСФСР за ее пределами.

Именно с этого времени возникло своеобразное двоевластие - союзного и республиканского (Российского) центра со своими органами управления и идейно-политическими ориентирами.

Верховный Совет СССР организовал первый в истории страны референдум, на который был вынесен вопрос о сохранении СССР. Он прошел на основании Постановления Съезда народных депутатов СССР от 24 декабря 1990 г. № 1856-1 «О проведении референдума СССР по вопросу о Союзе Советских Социалистических Республик» Ведомости СНД и ВС СССР, 1990, № 52, ст. 1161..

В Постановлении указывалось: «в связи с многочисленными обращениями трудящихся, высказывающими беспокойство о судьбах Союза ССР, и учитывая, что сохранение единого Союзного государства является важнейшим вопросом государственной жизни, затрагивает интересы каждого человека, всего населения Советского Союза, Съезд народных депутатов СССР постановил провести референдум СССР для решения вопроса о сохранении обновленного Союза как федерации равноправных суверенных Советских Социалистических Республик с учетом результатов голосования по каждой республике в отдельности». За сохранение Союза высказалось 76,4 % населения.

Одновременно, в ночь с 18 на 19 августа 1991 г. высшим руководством страны была предпринята попытка государственного переворота. Было объявлено, что ввиду невозможности исполнения Президентом своих функций создавался Государственный комитет по чрезвычайному положению в составе 8 человек.

ГКЧП был создан для управления страной в нарушение закона о режиме чрезвычайного положения. Вместе с тем, от его имени издан ряд указов, в которых было заявлено о необходимости защиты Конституции и Союзного государства от экстремистских сил. В поддержку своей позиции ГКЧП ввел в Москву войска. В ответ Президент РСФСР объявил создание ГКЧП незаконным, а его указы преступным деянием. Попытка переворота провалилась и 21-22 августа заговорщики были арестованы.

В этот период Президент СССР подписывает указ о приостановлении деятельности КПСС, Генеральным секретарем которой он являлся.

Вместе с тем эти события сорвали назначенное на 20 августа подписание нового Союзного договора. На повестку дня стал вопрос о новом государственном устройстве СССР.

Начался следующий виток реформирования всех государственных структур. Поскольку еще существовало союзное пространство, возникла необходимость согласования внешней и внутренней политики республик. Для этих целей был создан Государственный Совет в составе Президента СССР и первых должностных лиц республик. Для координации управления народным хозяйством был создан Межреспубликанский экономический комитет.

1 сентября 1991 г. руководители 10 союзных республик (РСФСР, Украина, Беларусь, Азербайджан, Армения, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан) выразили готовность подписать договор о союзе суверенных государств. Президенты СССР и РСФСР издали указы о приостановлении, а затем о прекращении деятельности КПСС и КП РСФСР и об имуществе КПСС. 14 сентября Госсовет СССР принял решение об упразднении большинства министерств и ведомств СССР.

14 ноября в участники заседания Госсовета СССР согласовали текст нового варианта Союзного договора, предусматривавшего формой государственного устройства Союза Суверенных Государств конфедерацию. Вместе с тем 8 декабря 1991 г. руководители трех республик - РСФСР, Украины и Беларуси тайно собравшиеся в Беловежской пуще, заявили, что СССР «как субъект международного права и геополитическая реальность прекращает свое существование», деятельность органов СССР прекращается.

Выли подписаны заявления глав государств о создании Содружества Независимых Государств (СНГ), соглашения и заявления о координации экономической политики и др. Объявлялось, что соглашение о создании СНГ открыто для присоединения всех членов бывшего СССР.

К сфере совместной деятельности стороны отнесли: координацию внешней политики, обеспечение стратегической стабильности и безопасности, формирование экономического пространства, таможенную и миграционную политику, систему транспорта и связи, охрану окружающей среды.

Последним аккордом распада СССР стало сложение с себя Президентом СССР своих полномочий и решение Верховного Совета РСФСР о переименовании страны в Российскую Федерацию - Россию.

3. Общая характеристика современной республиканской формы правления РФ

3.1 Признаки республиканской формы правления до 1993 года

Распад СССР в 1991 г., прекращение его существования как единого союзного государства и субъекта международного права поставили перед Россией проблему обеспечения самостоятельного государственного существования, задачу становления новой российской государственности. Ситуация осложнялась тяжелыми условиями: ликвидация административно-командной системы, а также кризис власти, экономики и общества в целом. Продолжающиеся центробежные процессы, стремление ряда субъектов РФ к «суверенизации» ставили под вопрос само существование уже Российского государства как единого целого.

В связи с этим, перед страной встала проблема выбора системы государственного устройства в условиях перехода к рыночной экономике и демократическим методам руководства, создания правовой основы новой российской государственности Подробнее см. Етсеев БП Система органов государственной власти в Российской Федерации: Автореф. дис...:докт. юрид. наук. М., 1998. Коновалов В. А. Совершенствование государственного аппарата в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 2001..

На тот момент правовые основы функционирования механизма российского государства были разнообразны и противоречивы. Они сочетали законы, унаследованные от СССР и РСФСР как составной части Союза, а также правовые акты, принятые новым демократическим правительством и парламентом.

Такая двойственность конституционной базы была обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.

Сложилась ситуация, когда в одном государственном организме существовали и противостояли друг другу два несовместимых принципа построения высших органов государственной власти.

Президентская власть, федерализм, принцип разделения властей, ответственности перед обществом - с одной стороны, строгая иерархия системы Советов с ее монополией на все властные функции и коллективной ответственностью за принимаемые решения - с другой. Такое положение дел отчасти было схоже с периодом двоевластия в период буржуазно-демократической республики.

Переход к новой структуре государственного аппарата был обусловлен реформированием социально-экономических отношений, направленных на создание социально ориентированной экономики. Были приняты законодательные акты, регулирующие новые отношения собственности, земельные отношения, предпринимательскую деятельность, приватизацию, банковскую сферу, деятельность средств массовой информации.

Выстраивание нового механизма республиканской власти шло постепенно, путем принятия отдельных поправок к действующей Конституции РСФСР, законов, деклараций, указов.

Так, в 1991 г. Верховным Советом РСФСР была принята Декларация прав и свобод человека и гражданина, основные положения которой легли в основу новой государственности Постановление ВС РФ от 22.11.1991 № 1920-1«О декларации прав и свобод человека и гражданина» // Ведомости СИД РСФСР и ВС РСФСР, 26.12.1991, № 52, ст. 1865..

Важное значение имела начавшаяся судебная реформа. В 1991 г. была принята Концепция судебной реформы См.: Концепция судебной реформы в Российской Федерации. М.: Республика, 1992.. Началась ее практическая реализация. В этой сфере были сделаны следующие шаги: учреждение Конституционного Суда, арбитражных судов и суда присяжных, обновление уголовного и уголовно-процессуального законодательства.

Важным признаком республиканской формы правления, как уже неоднократно указывалось выше, является принцип разделения властей. Рассматривая теорию разделения властей в государственно-правовой жизни России переходного периода, можно отметить, что ее внедрение проходило достаточно сложно.

Дело в том, что декларирование принципа еще не означало его полное и безоговорочное внедрение в государственную жизнь. Мы можем выделить период фактической отмены данного принципа. Он начинается с момента издания Указа Президента России от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» № 1400 Указ Президента РФ от 21.09.1993 № 1400 «О по тонной конституционной реформе в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ, 27.09.1993, №39, ст. 3597. до декабря того же года, когда был проведен референдум о принятии новой Конституции и выборы в органы власти.

Характерной особенностью этого периода являлось то, что принцип разделения властей был фактически устранен из деятельности государственных органов. Указ ликвидировал органы всех ветвей власти, оставив лишь власть исполнительную, то есть президентскую.

Указом от 21 сентября 1993 г. в целях «сохранения единства и целостности Российской Федерации; вывода страны из экономического и политического кризиса; обеспечения государственной и общественной безопасности Российской Федерации; восстановления авторитета государственной власти» было прервано осуществление «законодательной, распорядительной и контрольной функций» Съездом народных депутатов и Верховным Советом страны (ст. 1).

Этим же Указом Конституционному Суду было предложено «не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания Российской Федерации» (ст. 10) и фактически считать настоящий Указ по юридической силе превосходящим действующую Конституцию, поскольку Конституция продолжала действовать лишь в части, не противоречащей Указу (ст. 1).

Оценивая данный нормативный правовой акт, отечественные юристы отмечали, что его положения находились в явном противоречии с действующей Конституцией См.: Конституционное совещание. 1993 № 2. С. 13-14.. Так, И.Г. Шаблинский подчеркивал, что «Президент открыто вышел за рамки Конституции и, более того, объявил некоторые ее важнейшие главы не имеющими юридической силы. Такие решения не могли не иметь шокирующего эффекта...» Известия 1993,24 августа.. Автор заключает, что согласно действовавшему на тот момент законодательству, Президент не имел права на подписание Указа №. 1400 и других последующих за ним указов.

Конституционный Суд заключил, что Указ № 1400 противоречит действующей Конституции. Но, несмотря на это, подобные указы Президент продолжал издавать. В них нашли отражение нормы, ранее также признанные неконституционными.

Так, Указом от 7 ноября 1993 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации» в развитие Указа от 21 сентября 1993 г. констатировалась невозможность деятельности Конституционного Суда России в неполном составе, и ему было предложено не созывать заседания до принятия новой Конституции Российской Федерации.

Указом от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» Указ Президента РФ от 09.10.1993 № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, № 190,12.10.1993. была кардинально изменена система местных органов государственной власти. «Исполнительно-распорядительные функции, закрепленные законодательством Российской Федерации за Советами народных депутатов», были возложены на «администрацию соответствующего субъекта Российской Федерации».

Был отменен действовавший порядок выборности глав администраций органами государственной власти Указ Президента РФ от 22.10.1993 № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» // Российская газета, № 199,26.10.1993.. Прерогатива в решении данных вопросов перешла от органов законодательной власти к органам исполнительной власти. Главы администраций согласно Указу назначались и освобождались Президентом Российской Федерации по представлению Правительства Российской Федерации.

Подводя итог первому этапу реформ Российской Федерации, исследователи отмечают, что структура органов государственной власти продолжала перестраиваться без учета принципа разделения властей Елисеев Б.П. Система органов государственной власти в современной России. М.,1997. Кабышев В.Т. Конституционная система власти в современной России // Саратовская государственная академия права. Вестник. Научно-популярный журнал. - 1998. - №3..

В целом, к нормативной базе реформы можно отнести: Указ от 27 сентября 1993 г. № 1465 «О функционировании органов исполнительной власти в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»; Указ от 26 сентября 19993 года № 1457 «Об образовании Комиссии законодательных предположений при Президенте Российской Федерации»; Указ от 22 октября 1993 года № 1723 «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» и др.

И хотя по Конституции Российской Федерации государственная власть осуществлялась на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, на практике этот принцип существовал лишь номинально. Фактически же разделение властей подменялось принципом технического распределения между различными государственными органами предметов ведения при подавляющей роли исполнительной власти.

Разделения властей является одним из важных признаков республиканской формы правления. Вместе с тем, в течение относительно короткого исторического периода республиканской формы правления в отечественном государстве этот принцип не был представлен в его классическом понимании.

Более того, советский период республиканской формы правления открыто не признавал теорию разделения властей.

3.2 Роль Конституции 1993 года в развитии республиканской формы правления

Лишь с принятием Конституции России 12 декабря 1993 г. в развитии республиканской формы правления, основанной на теории разделения властей, в нашей стране начался новый период, который продолжается до настоящего времени.

В этой связи считаем целесообразным остановиться на данном принципе подробнее.

Принцип разделения властей в его современном прочтении содержит два взаимосвязанных компонента, образующие неразрывное единство. По-прежнему он нацелен на то, чтобы предотвратить абсолютизацию одной из властей, утверждение авторитарного правления в обществе. Одновременно - и эта задача становится все более важной и актуальной - речь идет о рационализации и оптимизации организации государства, повышении коэффициента полезной деятельности его разнообразных структур.

По мнению исследователей, речь идет «об эффективности всей системы управления государственными делами» Коновалов В.Л. Совершенствование государственного аппарата в Российской Федерации: конституционно-правовые аспекты. М., 2000..

Это обусловлено тем, что законодательная, исполнительная деятельность и отправление правосудия органически взаимосвязаны и выполняют определенные государственные функции в более общей системе.

Одним из требований нашего времени является устранение противоречий, вызванных смешением и переплетением функций различных ветвей власти.

Взаимодействие исполнительной и судебной ветвей власти проявляется в разнообразных формах, которые отражают их свойства как субъектов государственной власти в рамках единой политической системы.

Задачи, стоящие перед государством, являются общими и для всех ветвей власти. Об этом красноречиво свидетельствуют некоторые формулы ныне действующей Конституции России. Она провозгласила, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -обязанность государства, что эти права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, смысл деятельности законодательной и исполнительной ветвей власти и обеспечиваются правосудием.

Продолжая характеризовать республиканскую форму правления современного периода, отметим, что в правовой науке в зависимости от формы волеизъявления народа различаются представительная и непосредственная демократия См.: Братановский С.Я., Костькова О.В. Комментарий к Федеральному конституционному закону от 28 июня 2004 года № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации». ООО «Новая правовая культура», 2009..

В соответствии со ст. 3 Конституции, народ России осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Представительная демократия выражается в осуществлении народом власти через выборных полномочных представителей, которые принимают решения, выражающие волю тех, кого они представляют: весь народ -население, проживающее на той или иной территории. Выборное представительство является важнейшим средством, обеспечивающим подлинное народовластие, и образует избираемые народом государственные органы и органы местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации 1993 г. не только декларировала этот принцип, но и закрепила за каждой из ветвей власти круг вопросов, относящихся к их ведению.

Так, в Конституции установлено, что Федеральное Собрание Российской Федерации - парламент Российской Федерации. Далее он характеризуется как представительный и законодательный орган Российской Федерации См. Никитов В.А. Парламентская система в Российской Федерации // Социология власти. 1998. №6. Коптевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. №3..

Отмечая особенность народного представительства в истории государства и права России, следует обратить внимание на то, что в период феодальных республик народное представительство не было развито. Такое положение дел было характерно для государств того времени.

Буржуазно-демократическая республика 1917г. также характеризовалась отсутствием народного представительства, что было обусловлено чрезвычайным характером образования государственных органов, сложившимся двоевластием и кратким периодом существования республики.

В период Советской республики парламент через принимаемые законы только оформлял решения руководства правящей партии. Верховный совет искусственно включал представителей всех слоев населения и формально олицетворял верховенство власти. О полноценном демократическом представительстве в этот период говорить не приходится. Однако период советской республики является первым периодом, когда такое представительство появляется.

Федеральное Собрание Российской Федерации основывается на принципиально новом понимании народного представительства по сравнению с тем, которое определяло положение представительных органов прежде.

Законодательные органы теперь не образуют единую вертикаль подчиняющихся снизу вверх Советов. Федеральное Собрание занимает высшее положение как орган федеральной власти. Если по прежней Конституции парламент характеризовался как законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти, то теперь это только представительный и законодательный орган, не обладающий функцией прямого контроля за исполнительной властью.

Как представительный орган Федеральное Собрание вправе выступать от имени всего народа. Однако это право не является исключительным, т.е. принадлежащим только парламенту, поскольку такое право принадлежит еще и Президенту. В этом заключается специфика народного представительства в президентской республике с ее принципом разделения властей.

Каждая из палат ФС имеет еще и специальную компетенцию. Так, Совет Федерации утверждает изменение границ между субъектами РФ; указы Президента РФ о введении военного или чрезвычайного положения; решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами территории Российской Федерации; назначение выборов Президента РФ; отрешение его от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ; заместителя председателя Счетной палаты РФ и половину состава ее аудиторов; назначение членов Центральной избирательной комиссии РФ; обращение в Конституционный Суд РФ.