Система та суб’єкти здійснення демократичного цивільного контролю за правоохоронними органами

Размещено на http://www.allbest.ru/

Курсова робота

з дисципліни «Адміністративне право України»

на тему: « Система та суб'єкти здійснення демократичного цивільного контролю за правоохоронними органами»

ЗМІСТ

ВСТУП

1. Правові основи демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами

2. Система демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами: визначення, суб'єкти контролю та їх функції

ВИСНОВКИ ТА ПРОПОЗИЦІЇ

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

ВСТУП

Завдання щодо побудови в Україні демократичної, соціальної, правової держави вимагає якнайшвидшого реформування правової системи, запровадження надійних гарантій дотримання прав і свобод громадян, закріплених Конституцією України. Створюючи сильну, дієздатну державу, не слід забувати про її основне призначення - надійно захищати інтереси та права людини. Для цього необхідно сформувати відповідний механізм, який створював би умови для реалізації та захисту цих прав, сприяв подальшому їх здійсненню. Складовими елементами такого механізму є нормативно закріплена система гарантій, до яких ми відносимо належне здійснення державного контролю в державі, одним із видів якого є цивільний контроль за діяльністю правоохоронних органів.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемні питання державного контролю в державі за діяльністю правоохоронних органів були предметом окремих досліджень О.Ф. Андрійко, М.І. Ануфрієва, О.М. Бандурки, В.М. Гаращука, І.П. Голосніченка, Я.Ю. Кондратьєва, Р.С. Мельника, В.В. Новікова, А.А. Стародубцева, В.М. Плішкіна та інших науковців. Проте проблеми цивільного контролю за діяльністю правоохоронних органів спеціально не вивчались, а в існуючих наукових працях ці питання досліджувались фрагментарно або в рамках ширшої адміністративно-правової проблематики, без комплексного підходу, що обумовлює актуальність обраної тематики дослідження.

1. Правові основи демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами

Побудова демократичного суспільства в Україні неможлива без створення системи демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами. Така система грунтується, насамперед, на відповідних нормах внутрішнього (національного) законодавства та міжнародних нормативно-правових актах, до яких приєдналася Україна. Їх аналіз дає підстави стверджувати, що в цілому в Україні існує правова основа, необхідна для функціонування системи демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами.

Водночас, на законодавчому рівні закладені передумови надмірного зосередження повноважень з контролю над правоохоронними органами в Адміністрації Президента України та виконавчій гілці влади.

Вимоги внутрішнього законодавства до забезпечення демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами випливають із Конституції України та закріплені головним чином у двох базових законах, прийнятих 19 червня 2003р.: “Про основи національної безпеки України” (далі -- Закон про основи національної безпеки) та “Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави” (далі -- Закон про демократичний цивільний контроль). Конституційні засади та положення базових законів конкретизовані у статусних і галузевих законодавчих актах,що стосуються діяльності правоохоронних органів (спеціалізоване законодавство).

Конституційні засади демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами

Конституція України визначає, що Україна є демократичною правовою державою (стаття 1), в якій: людина, її життя і здоров'я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються найвищою соціальною цінністю, утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави (стаття 3); народ є носієм суверенітету і єдиним джерелом влади (стаття 5); визнається і діє принцип верховенства права (стаття 8); закріплений розподіл влади на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6).

Названі принципи безпосередньо впливають на формування нормативно-правової бази демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами держави.

Поняття демократичної держави означає, що джерелом влади в країні є народ, який безпосередньо або через представників здійснює владу, а також контролює здійснення влади своїми представниками. Звідси випливає право громадян контролювати діяльність владних, у т.ч. правоохоронних, органів і відповідний обов'язок державних органів інформувати громадян про свою діяльність, тобто діяти прозоро. Демократія також передбачає розподіл влади, ефективну співпрацю між гілками влади та їх взаємний контроль. Поняття правової держави означає, що діяльність органів державної влади має відповідати принципу верховенства права, тобто, по-перше, дії владних структур мають відповідати нормативним актам держави, по-друге, самі акти мають відповідати загальним принципам права: справедливості, рівності та поваги до прав людини.

Базове законодавство України про демократичний цивільний контроль над правоохоронними органами

Положення Конституції закріплені та розвинуті в названих вище базових законах, що містять загальні положення про роль і місце демократичного цивільного контролю в системі забезпечення національної безпеки України, одним із трьох головних об'єктів якої визначені “людина і громадянин -- їхні конституційні права і свободи” (стаття 3).

Закон про основи національної безпеки визначає демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією та іншими структурами в системі національної безпеки як один із головних принципів забезпечення національної безпеки України. До означених принципів віднесені також: пріоритет прав і свобод людини і громадянина; верховенство права; чітке розмежування повноважень і взаємодія органів державної влади в забезпеченні національної безпеки; адекватність вжитих заходів характеру та масштабам загроз національним інтересам (стаття 5). Демократичний цивільний контроль уможливлюється, зокрема, через дотримання зазначеного вище принципу розмежування повноважень органів державної влади, а також -- через забезпечення прозорості в діяльності державних органів, що визначається Законом як один з основних напрямів державної політики з питань національної безпеки України (стаття 8).

Закон про демократичний цивільний контроль містить, зокрема, визначення, основні завдання, загальні принципи та перелік суб'єктів контролю. Демократичний цивільний контроль визначається як “комплекс здійснюваних відповідно до Конституції і законів України правових, організаційних, інформаційних заходів для забезпечення неухильного дотримання законності й відкритості в діяльності всіх складових частин Воєнної організації та правоохоронних органів держави, сприяння їхній ефективній діяльності і виконанню покладених на них функцій, зміцненню державної та військової дисципліни” (стаття 1).

Серед основних завдань демократичного цивільного контролю слід відзначити забезпечення пріоритету політичних підходів до спрямування діяльності правоохоронних органів (стаття 2). Проте, це жодним чином не означає політизації їх діяльності. Ідеться про спрямування суб'єктами контролю діяльності правоохоронних органів винятково на реалізацію завдань, “визначених засадами внутрішньої і зовнішньої політики”, тобто завдань, визначених законом.Водночас, одним із головних принципів цивільного контролю Закон визначає його деполітизацію та деідеологізацію (стаття 4).

До загальних принципів здійснення демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами Закон відносить наступні: верховенство права; чітке розмежування функцій і повноважень політичного керівництва правоохоронною діяльністю і професійного військового управління, взаємодію і відповідальність органів державної влади та правоохоронних органів, судовий захист суб'єктів цивільного контролю, а також прозорість, що передбачає інформування громадськості про стан справ у правоохоронних органах та про їх діяльність (статті 2, 4, 9,11, 12, 14, 16, 18, 20). [ 13].

Суб'єктами цивільного контролю Закон визначає органи законодавчої, виконавчої і судової влади, а також громадян і громадські організації (стаття 6).

Суб'єкти цивільного контролю мають право запитувати у правоохоронних органів інформацію та отримувати відповідь, у межах, передбачених законом (статті 10, 11, 18,20).

Закон формально передбачає розподіл окремих повноважень гілок влади у сфері контролю таким чином, щоб уникнути надмірної концентрації впливу на правоохоронні органи однієї з них. Так, бюджет на фінансування потреб правоохоронних органів розробляється Кабінетом Міністрів (стаття 15), затверджується Верховною Радою (стаття 8), а використання коштів контролюється Рахунковою палатою (стаття 12). Кабінет Міністрів розробляє програми реформування правоохоронних органів і проекти законів (стаття 15), що затверджуються Верховною Радою (стаття 8). Відповідно до Конституції України, Президент України є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань; здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави. Він також очолює Раду національної безпеки і оборони; призначає за поданням прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів (у т.ч. міністра оборони, міністра внутрішніх справ), керівників інших центральних органів виконавчої влади (в т.ч. голову Служби безпеки України, голову Державної прикордонної служби та ін.).

Таким чином, відповідно до конституційних засад, участь Верховної Ради України у вирішенні зазначених кадрових питань не передбачена, а Уряду -- обмежена.Це об'єктивно створює загрозу надмірного впливу Президента на керівництво правоохоронних органів. Стаття 13 (ч.3) Закону про демократичний цивільний контроль відтворює відповідні конституційні повноваження в частині призначення на посади і звільнення з посад вищого керівництва правоохоронних органів Президентом України.

Аналіз положень Конституції України та базових законодавчих актів свідчить про те, що ці документи загалом передбачають побудову в Україні демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами на основі універсальних демократичних принципів: верховенства права, поваги до прав людини і громадянина, демократичної підзвітності, прозорості, деполітизації і деідеологізації контролю.

Водночас, уже на рівні Конституції України та базових законодавчих актів у сфері цивільного контролю закладені системні передумови неефективного розподілу повноважень і відповідальності між гілками влади --виняткові повноваження Президента України з питань контролю над правоохоронними органами не збалансовані з обмеженими повноваженнями Верховної Ради України.

Правоохоронні органи: законодавче визначення

Аналіз чинного законодавства України свідчить, що загальноприйнятого юридичного визначення поняття правоохоронних органів та чітких критеріїв віднесення державних органів до цієї категорії немає. Закон “Про державний захист працівників суду та правоохоронних органів” (1993р.) містить перелік, у

якому до правоохоронних органів віднесені: “органи прокуратури, внутрішніх справ, служби безпеки, Військової служби правопорядку у Збройних Силах України, митні органи, органи охорони державного кордону, органи державної податкової служби, органи і установи виконання покарань, державної контрольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охорони, інші органи, що здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції” (стаття 2). Водночас, у відповідних статусних законах прямо названі правоохоронними лише кілька із структур: Служба безпеки України (СБУ), Управління державної охорони України, Державна прикордонна служба України та Військова служба правопорядку у Збройних Силах(ЗС) України.

Критерієм виконуваних функцій послуговується і Закон про демократичний цивільний контроль, що визначає правоохоронні органи як “державні органи, які відповідно до законодавства здійснюють правозастосовні або правоохоронні функції” (стаття 1). Однак, визначення правоохоронних органів за названим критерієм є очевидно недосконалим і не дозволяє чітко встановити коло існуючих у країні правоохоронних органів -- оскільки, по-перше, чинне законодавство не містить визначення понять “правоохоронні” і “правозастосовні” функції, по-друге, немає жодного державного (і не державного) органу, який би у своїй діяльності не застосовував правові норми, тобто не виконував правозастосовні функції. Відсутність чіткого юридичного визначення поняття правоохоронних органів ускладнює формування як загальних вимог до їх діяльності, так і єдиної узгодженої системи демократичного цивільного контролю над нею. Коло правоохоронних органів обмежене тими, що виконують найбільш загальні завдання охорони правопорядку та забезпечення безпеки громадян і держави, а саме: міліція, СБУ, податкова міліція, прокуратура.

2. Система демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами: визначення, суб'єкти контролю та їх функції

правоохоронний цивільний контроль демократичний

Вимоги національного законодавства до системи цивільного контролю над правоохоронними органами та міжнародні зобов'язання України у цій сфері виконуються через здійснення відповідних функцій суб'єктами контролю, а також через виконання самими правоохоронними органами їх обов'язків та дотримання ними принципів верховенства права та законності, поваги до прав і свобод людини і громадянина, позапартійності і деполітизації, підзвітності та прозорості діяльності.

Для оцінки ефективності системи демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами необхідно, на додаток до аналізу її правових засад, розглянути основні функції суб'єктів системи, насамперед, з точки зору повноти охоплення контролем діяльності правоохоронних органів і збалансованого розподілу контролюючих функцій і повноважень між ключовими суб'єктами контролю, що є головним критерієм його демократичного характеру.

Система демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами -- це сукупність інститутів і законодавчо закріплених процедур і засобів, що забезпечують розподіл повноважень, обов'язків та відповідальності між такими суб'єктами: Верховна Рада України; Уповноважений Верховної Ради України з прав людини; Президент України; Рада національної безпеки і оборони України; Кабінет Міністрів України; центральні та місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування; прокуратура; судові органи; громадяни та громадські організації; засоби масової інформації .

Таким чином, до числа суб'єктів демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами належать як державні, так і недержавні складові -- що створює передумови для підконтрольності правоохоронних органів як державі в особі її відповідних інституцій, так і громадянському суспільству, окремим громадянам. Підконтрольність громадянському суспільству реалізується, насамперед, через ЗМІ, які, з одного боку, інформують громадян про стан правопорядку у країні, з іншого -- доносять до правоохоронних органів громадські позиції та оцінки їх діяльності.

Президент України

Згідно з Конституцією України, Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина. Конституція передбачає, що Президент України: забезпечує державну незалежність, національну безпеку держави; призначає за поданням прем'єр-міністра України членів Кабінету Міністрів України (зокрема, міністра внутрішніх справ) і припиняє їх повноваження на цих посадах; призначає за згодою Верховної Ради України на посаду Генерального прокурора України та звільняє його з посади; призначає на посади та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань (у т.ч. -- одноособово призначає та звільняє голову СБУ); здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони держави; очолює Раду національної безпеки і оборони України; присвоює вищі військові звання та вищі спеціальні звання і класні чини; утворює суди у визначеному законом порядку; створює консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби в межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України для здійснення повноважень Президента (стаття 106). Водночас, законодавче внормування порядку здійснення Президентом його конституційних повноважень, відсутнє. Закон “Про Президента України”, що вносився на розгляд Верховної Ради і мав регламентувати відповідно до Конституції статус Президента та його повноваження, досі не прийнятий.

За таких умов, наявність у Президента широких повноважень впливу на правоохоронні органи відкриває можливість їх довільного застосування. Уможливлюється також не передбачене Конституцією України делегування повноважень Президента іншим органам або особам.

Координаційний орган при Президентові України

Рада національної безпеки і оборони України. Згідно з Конституцією України, РНБОУ є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові України, що “координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони”. Головою РНБОУ є Президент України, до її складу за посадою входять: прем'єр-міністр України, міністр оборони, голова СБУ, міністр внутрішніх справ, міністр закордонних справ. У засіданнях РНБОУ може брати участь Голова Верховної Ради України. Персональний склад Ради формується Президентом, її рішення вводяться в дію указами Президента (стаття 107). Компетенція та функції РНБОУ визначаються Законом “Про Раду національної безпеки і оборони України”. До її функцій, зокрема, належать: внесення пропозицій Президентові України стосовно реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони; координація і здійснення контролю над діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони в мирний час, а також в умовах воєнного або надзвичайного стану та за виникнення кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

Для забезпечення функцій, що безпосередньо торкаються контролю над правоохоронними органами, в Апараті РНБОУ створене управління державної безпеки.

Сфера компетенції РНБОУ поширюється практично на всі аспекти життєдіяльності суспільства та відповідно -- на державні органи, що її забезпечують (у т.ч. --правоохоронні). Водночас, порядок утворення та функціонування РНБОУ зумовлює визначальний вплив на її діяльність і рішення з боку Президента України.

Консультативно-дорадчі органи при Президентові України

Як зазначалося вище, Президент України для здійснення своїх повноважень може створювати консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Закону, що регламентував би порядок утворення та діяльності таких органів і служб, немає. Проте,на практиці існують кілька безпосередньо не передбачених Конституцією органів, що створені Президентом України та мають значний вплив на діяльність правоохоронних органів.

Згідно з Положенням про Адміністрацію Президента України (АПУ), цей орган здійснює організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інші види забезпечення здійснення Президентом України його повноважень, зокрема, у сферах національної безпеки і оборони. До функцій АПУ, серед іншого, віднесені: підготовка для Президента пропозицій “щодо забезпечення державної незалежності, державного суверенітету, територіальної цілісності України, національної безпеки та оборони держави, законності і правопорядку”; забезпечення відносин Президента “з правоохоронними та іншими державними органами”; опрацювання подань “щодо призначення на посади та звільнення з посад керівників органів виконавчої влади, суддів”; внесення пропозицій з питань присвоєння вищих військових звань... та інших вищих спеціальних звань і класних чинів”. Для забезпечення цих функцій в АПУ існує спеціальний підрозділ -- Головне управління з питань судової реформи, діяльності військових формувань та правоохоронних органів.

Названі функції надають АПУ та її спеціальному підрозділу реальні потужні важелі впливу на правоохоронні органи, що об'єктивно сприяє фактичній залежності їх керівництва від президентської Адміністрації. Водночас, оскільки статус та функції АПУ регламентуються винятково указами Президента, то цей орган не звітує і не відповідає перед іншими владними інституціями, прокуратурою, громадськістю України.

Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю. Комітет створений Указом Президента України. Положення про Комітет, прийняте у 2003р., визначає його як дорадчий орган, головними завданнями якого є “розроблення і подання Президентові України пропозицій щодо пріоритетних напрямів єдиної державної політики у сфері боротьби з корупцією і організованою злочинністю, здійснення контролю за реалізацією заходів, спрямованих на таку боротьбу” [8].

Попри такі важливі завдання, законодавчих підвалин діяльності Координаційного комітету немає. 7 квітня 2004р. Конституційний Суд визнав неконституційними положення Закону “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю”, що визначали Координаційний комітет як державний орган зі спеціальним статусом, а також відповідні положення указів Президента.

Верховна Рада України

Згідно з Конституцією України, до повноважень Верховної Ради, що надають їй прямі чи опосередковані можливості впливу на діяльність правоохоронних органів, належать: затвердження загальної структури, чисельності, функцій ЗС України, СБУ, МВС України; затвердження Державного бюджету України та контроль його виконання; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; надання згоди на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України; висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку; здійснення парламентського контролю; обрання суддів безстроково.

Комітети Верховної Ради України здійснюють законопроекну роботу, готують і попередньо розглядають питання, віднесені до повноважень Верховної Ради. Відповідно, позиція профільних парламентських комітетів має певне значення при розгляді в Парламенті питань, що стосуються діяльності правоохоронних органів. Для підготовки та попереднього розгляду питань Верховна Рада може створювати тимчасові слідчі і спеціальні комісії.

Народні депутати України мають право звертатися із запитом до Кабінету Міністрів України та керівників інших органів державної влади. Контрольні повноваження Парламенту здійснює також Рахункова палата , що контролює використання коштів Державного бюджету України, та Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Контрольні повноваження профільних комітетів Парламенту суттєво звузилися з прийняттям Конституції 1996р., відповідно до якої серед функцій комітетів лишилися тільки здійснення законопроектної роботи, підготовка та попередній розгляд питань, віднесених до повноважень Верховної Ради. Норми Закону “Про комітети Верховної Ради України”, що визначають контрольні повноваження комітетів, є недосконалими [12].

Не врегульована належним чином і діяльність тимчасових слідчих і спеціальних комісій Верховної Ради, результати якої засвідчили їх певну ефективність, особливо -- у забезпеченні гласності в розслідуванні суспільно резонансних справ. Діяльність Рахункової палати часто наштовхується на саботаж чиновників, у т.ч. правоохоронців

Суди

Відповідно до Конституції України, юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, в т.ч. за участю правоохоронних органів. Незалежність і недоторканність суддів гарантуються Конституцією і законами України (зокрема --Законом “Про судоустрій України”). Вплив на суддів у будь-який спосіб забороняється. Суддя не може без згоди Верховної Ради бути затриманим чи заарештованим до винесення обвинувального вироку судом.Водночас, призначення суддів на перші п'ять років їх повноважень здійснює Президент України. Він також утворює суди, призначає на п'ять років та звільняє з посад голів суду та їх заступників за поданням голови Верховного Суду України. Матеріально-технічне, інформаційне, фінансове,кадрове та організаційне забезпечення діяльності судів здійснюється через Державну судову адміністрацію, що є центральним органом виконавчої влади. Керівник цього органу призначається Президентом України за поданням прем'єр-міністра, погодженим із Радою суддів. Таким чином, Президент та органи виконавчої влади мають дієві важелі впливу на діяльність судів, що негативно позначається на їх незалежності та провокує їх упередженість на користь виконавчої гілки влади.

Кабінет Міністрів України

Згідно з Конституцією України, Кабінет Міністрів України (КМУ) здійснює заходи із забезпечення обороноздатності та національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю; спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади. До повноважень прем'єр-міністра належить подання Президентові України кандидатур на призначення керівниками міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (в т.ч. міністра внутрішніх справ).

Робочим органом КМУ, завданням якого є формування та реалізація державної політики (згідно із стратегією, визначеною Кабінетом) у сфері, зокрема,правоохоронної діяльності є Урядовий комітет з питань оборони, оборонно-промислового комплексу та правоохоронної діяльності [7].

До складу Комітету належать:прем'єр-міністр України -- голова Урядового комітету; міністр оборони -- заступник голови Урядового комітету; міністри внутрішніх справ, закордонних справ, економіки та з питань європейської інтеграції,промислової політики, юстиції; перший заступник міністра фінансів; голова Державної прикордонної служби; перший заступник голови СБУ; заступник міністра Кабінету Міністрів (відповідно до розподілу функціональних повноважень); народні депутати України (за згодою). Рішення Урядового комітету, прийняті в межах його компетенції, є обов'язковими для виконання. У структурі Секретаріату КМУ працює Управління з питань діяльності органів юстиції та правоохоронних органів, однак, у відкритих джерелах інформація про його функціональні завдання та обсяг повноважень відсутня.

Таким чином, Конституція України передбачає надання Урядові досить значних важелів впливу на діяльність правоохоронних органів. Проте, відсутність законодавчих механізмів їх реалізації та фактичне дублювання функцій Уряду в зазначеній сфері Адміністрацією Президента України значною мірою позбавляють Кабінет Міністрів можливості здійснювати його конституційні повноваження, що стосуються діяльності правоохоронних органів.

Місцеві державні адміністрації

Згідно з Конституцією України, місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; законність і правопорядок; дотримання прав і свобод громадян. Керівники місцевих державних адміністрацій призначаються Президентом України. Закон “Про місцеві державні адміністрації” встановлює їх суттєві повноваження в забезпеченні законності,правопорядку, прав і свобод громадян, зокрема,в частині забезпечення громадського порядку, боротьби зі злочинністю, утримання та матеріально-технічного забезпечення діяльності місцевої міліції та ін.

Призначення і керівників правоохоронних органів, і керівників місцевих державних адміністрацій однією посадовою особою -- Президентом України, забезпечує певну “політичну єдність” цих структур і є чинником, що зменшує можливість конфліктів між ними (їх керівництвом). Але натомість зростає можливість політизації правоохоронців. Поза тим, за сучасних умов керівники багатьох місцевих адміністрацій (насамперед, ті, які реалізують за допомогою посад власні бізнес-інтереси) досить толерантно ставляться до керівництва територіальних підрозділів правоохоронних органів, побоюючись можливості їх використання проти себе або свого оточення. Тому передбачені законодавством важелі впливу місцевих державних адміністрацій на правоохоронні органи не можуть бути використані ефективно.

Органи місцевого самоврядування

Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” визначає досить широкі повноваження місцевих рад та їх виконавчих органів стосовно діяльності правоохоронних органів. Зокрема, до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад віднесене: заслуховування звітів начальників органів внутрішніх справ про стан боротьби зі злочинністю і керівників місцевої міліції про стан громадської безпеки та охорони громадського порядку на відповідній території; порушення перед відповідними органами питання про звільнення з посад цих керівників у разі визнання їх діяльності незадовільною. Також відповідними радами (за погодженням з територіальним управліннями МВС) приймаються рішення про утворення, реорганізацію, ліквідацію місцевої міліції.

Водночас, Закон “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо місцевої міліції” відносить призначення і звільнення з посад керівників місцевої міліції, начальників структурних підрозділів і дільничних інспекторів до компетенції начальників головних управлінь МВС, які лише погоджують кандидатури з відповідними радами. Отже, на рівні кадрових призначень визначальний вплив на діяльність місцевої міліції мають органи державної виконавчої влади.

Прокуратура

Закон “Про прокуратуру” передбачає здійсненняпрокурорського нагляду за дотриманням і правильним застосуванням законів широким колом суб'єктів, до яких належать і правоохоронні органи. Прокуратурі гарантується незалежність у здійсненні її повноважень від втручання будь-яких владних структур чи органів.

Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори також координують діяльність з боротьби зі злочинністю органів внутрішніх справ, Служби безпеки, податкової міліції, митної служби, Військової служби правопорядку у ЗС України та інших правоохоронних органів. Загалом Прокуратура має дуже серйозні важелі впливу на діяльність правоохоронних органів. Однак можливості їх застосування в повному обсязі є обмеженими. Причиною цього є те, що Прокуратура, як і інші правоохоронні органи та силові структури, перебуває під визначальним впливом Президента України. “Політична єдність” Прокуратури та інших правоохоронних органів не дозволяє їй реально контролювати останні. Тому навіть дуже серйозні важелі впливу на практиці часто виявляються малоефективними.

Політичні партії

Конституція України в числі прав політичних партій не передбачає права здійснення ними контролю над правоохоронними органами. Відповідно, не передбачене таке право і Законом “Про політичні партії в Україні”. Водночас, цей Закон гарантує партіям свободу діяльності, що передбачає, зокрема: можливість викладати публічно та обстоювати свою позицію з питань державного і суспільного життя; брати участь в обговоренні, оприлюднювати та обгрунтовувати критичну оцінку дій і рішень органів влади, використовуючи для цього державні та недержавні ЗМІ; вносити до органів державної влади та органів місцевого самоврядування пропозиції, обов'язкові для розгляду цими органами. Це дозволяє партіям публічно висловлювати оцінки діяльності правоохоронних органів. Реальні ж важелі контролю над правоохоронними органами політичні партії можуть мати лише у випадку, коли вони представлені у відповідних органах влади. Тому контроль над правоохоронними органами з боку опозиційних партій є обмеженим.

Громадяни та громадські організації

Відповідно до Конституції України, громадяни мають право звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, які зобов'язані розглянути звернення і дати обгрунтовану відповідь у встановлений законом строк (стаття 40). Це право закріплене та внормоване в Законі “Про звернення громадян”. Щодо громадських організацій, то Конституція України не передбачає їх права на здійснення контролю над правоохоронними органами. Водночас, Закон “Про об'єднання громадян”, що регулює діяльність громадських організацій країни, встановлює, зокрема, їх право на отримання від органів державної влади та органів місцевого самоврядування інформації, необхідної для реалізації їх цілей і завдань, внесення пропозицій до органів влади та ін. Ці права теоретично можуть бути використані з метою забезпечення прозорості діяльності правоохоронних органів. Проте можливості їх практичної реалізації залежать від “доброї волі” правоохоронних органів, а відтак, фактично є декларативними.

Засоби масової інформації

Закони “Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні”, “Про телебачення і радіомовлення” передбачають право працівників ЗМІ (журналістів) на вільне отримання, використання, поширення (публікацію) та зберігання інформації. При цьому органи державної влади та органи місцевого самоврядування мають сприяти журналістам у здійсненні їх професійної діяльності.

Відповідно до Закону “Про інформацію”, кожен учасник інформаційних відносин для забезпечення його прав, свобод і законних інтересів має право на отримання інформації, зокрема, про діяльність органів державної влади. Законом передбачена відповідальність за необгрунтовану відмову від надання відповідної інформації та/або надання інформації, що не відповідає дійсності.

Згадані та інші закони створюють достатню законодавчу базу для діяльності ЗМІ, зокрема, спрямованої на забезпечення прозорості правоохоронних органів.Однак на практиці існують численні порушення цього законодавства [14]. Журналісти часто стають об'єктами переслідувань з боку правоохоронців за спроби цілком законного здобуття та поширення інформації про діяльність правоохоронних органів. Особливо інтенсивно правоохоронні органи використовуються як засіб тиску на ЗМІ (насамперед, опозиційного спрямування) під час виборчих та інших масових політичних кампаній.

Аналіз основних функцій суб'єктів цивільного контролю над правоохоронними органами в Україні свідчить про досить широке загальне охоплення контролем сфер діяльності правоохоронних органів і достатній рівень деталізації контролюючих функцій. Водночас, існує відчутний дисбаланс між обсягами функцій і повноважень Президента України і фактично підлеглих йому органів виконавчої влади, з одного боку, та законодавчої і судової гілок влади -- з іншого. Повноваження з контролю над правоохоронними органами Парламенту є обмеженими через, зокрема, законодавчу неврегульованість діяльності тимчасових слідчих комісій, перевантаженість апарату Уповноваженого Верховної Ради з прав людини та часто неналежне реагування правоохоронних органів на звернення і запити Уповноваженого; судової гілки влади -- через її фактичну залежність від виконавчої влади. Відсутність закону про Президента України, що мав би регламентувати, зокрема, порядок здійснення Президентом його повноважень у сфері контролю над правоохоронними органами зумовлює можливість їх довільного застосування та/або делегування цих повноважень іншим органам, що можуть створюватися Президентом. Можливості громадян і структур громадянського суспільства у сфері контролю над правоохоронними органами обмежуються переважно правом на запит та отримання інформації.

ВИСНОВКИ ТА ПРОПОЗИЦІЇ

Встановлення дієвого демократичного цивільного ьконтролю над правоохоронними органами є надзвичайно важливим завданням для нинішнього етапу розвитку України -- з огляду на необхідність реального забезпечення її визначеного Конституцією статусу як демократичної, соціальної, правової держави та зважаючи на задекларований її політичним керівництвом стратегічний курс на інтеграцію до європейських і євроатлантичних структур. У цілому в Україні сформовані законодавчі підвалини цивільного контролю над правоохоронними органами, що загалом відповідають універсальним демократичним принципам і міжнародним зобов'язанням держави.

Конституція і чинне законодавство України встановлюють, що демократичний цивільний контроль над правоохоронними органами грунтується на принципах верховенства права, поваги до прав людини і громадянина, деполітизації і деідеологізації, демократичної підзвітності і прозорості діяльності правоохоронних органів, розмежування функцій і повноважень політичного керівництва правоохоронною діяльністю, відповідальності та взаємодії органів державної влади і правоохоронних органів, судового захисту суб'єктів контролю. Водночас, нормативно-правова база демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами в Україні не є досконалою. У системі контролю існують дві головні лінії дисбалансу: між владою і структурами громадянського суспільства -- на користь влади; всередині влади (між президентською владою і законодавчою) -- на користь президентської та між виконавчою і судовою гілками влади -- на користь виконавчої. Діяльність правоохоронної системи України є непрозорою, непідзвітною і непідконтрольною для суспільства. Реальний вплив на правоохоронні органи здійснюють суб'єкти, у руках яких сконцентровані основні повноваження з контролю над ними та (головне) відповідні ресурсні можливості. Вимоги з боку інших суб'єктів демократичного контролю, які не мають ресурсної бази для реалізації впливу (Верховна Рада України та її органи, громадськість, ЗМІ), правоохоронними органами значною мірою ігноруються. Судовий контроль над правоохоронними органами послаблений з огляду на залежність судів і суддів від виконавчої влади. Контроль з боку громадськості є неефективним через слабкість інститутів громадянського суспільства, недостатній рівень розвитку незалежних ЗМІ, низькі правову культуру та громадську активність населення.

Сукупність цих чинників у поєднанні з відсутністю політичної волі із впровадження законодавчо визначених принципів контролю над правоохоронними органами є причиною поширення випадків недотримання правоохоронцями принципів верховенства права, їх політизація, ігнорування прав людини і громадянина, вимог із забезпечення підзвітності та прозорості.

Забезпечення дієвості та ефективності системи демократичного цивільного контролю над правоохоронними органами в Україні вимагає вжиття системних заходів політичного, законодавчого, організаційного, інформаційно-просвітницького характеру.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Конституція (Основний Закон ) України : Закон України від 28 червня 1996. №254к/96-ВР / Верховна Рада України // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30.- Ст.141. - (Бібліотека офіційних видань).

2. Закон України “ Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави ” // Відомості Верховної Ради . - 2003. - № 975-IV ( Із змінами, внесеними згідно із Законами N 4652-VI ( 4652-17 ) від 13.04.2012, ВВР, 2013, N 21, ст.208 N 5286-VI ( 5286-17 ) від 18.09.2012 )

3. Закон України “Про державний захист працівників суду і правоохоронних органів” // Відомості Верховної Ради . - 1994. - № 11 (зі змінами, внесеними згідно з Законом України № 312-XIV від 11.12.1998, ВВР, 1999, №4).

4. Законодавство України. Верховна Рада України // http://zakon.rada.gov.ua/cgi-bin/laws/main.cgi

5. Закон України “ Про міліцію ” від 20.12.1990 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - №4 (зі змінами, внесеними законами України від 19.06.1992 р., 26.01.1992 р., 28.06.1994 р., 14.03.1995 р., 11.12.1998 р.).

6. Закон України “ Про прокуратуру ” від 5.11.1991 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 53 (зі змінами, внесеними законами України від 22.04.1993 р., 26.11.1993 р., 21.03.1995 р., 5.10.1995 р.).

7. Постанова Кабінету Міністрів України “Про урядові комітети” №339 від 17 лютого 2000р.

8. Положення про Координаційний комітет по боротьбі з корупцією і організованою злочинністю. Затверджене Указом Президента України №402 від 13 травня 2003р.

9. Актуальні проблеми реформування сфери безпеки і оборони України: Матеріали міжнародної конференції (Київ, 11-12 травня 2005 р.) / Верховна Рада України, Міністерство оборони України, Женевський центр демократичного контролю над збройними силами, Національний інститут проблем міжнародної безпеки. За заг. ред. О.С.Бодрука.- К.: НІПМБ,DCAF.

10. Басай В.Д. Судові та правоохоронні органи України. Підручник. - Видавничо-поліграфічне товариство “Вік”, 2001.

11. Контроль над правоохоронними органами в Україні: цивільний, але не демократичний (Аналітична доповідь Центру Разумкова) // Національна безпека і оборона. - 2004 р. - №4(52).

12. Парламент в Україні: головні тенденції та проблеми становлення. Аналітична доповідь Центру Разумкова. -- Національна безпекаі оборона, 2003, №2, с.229.

13. Реалізація принципу прозорості була б не лише задекларована, але й набагато краще забезпечена в разі прийняття запропонованого народним депутатом України С.Головатим проекту Закону України “Про інформаційну відкритість органів державної влади та вищих посадових осіб України” (проект № 3115 від 15 березня 1999р.) Див.: http://www.rada.kiev.ua/zakon/PR1/TXT1/3100/p3115.htm.

14. Таран С. Інститут масової інформації опублікував моніторинг свободи слова за 2003 рік. -- Ліберальна газета, №36/травень 2004р., с.7.

Размещено на Allbest.ru