Механізм реалізації муніципальних прав та свобод особистості в Україні

Як наголошує Русанова С. Ю. муніципальна влада не лише опонент, але і співробітник державної влади, а розвинена місцева влада звільняє органи державної влади від вирішення ряду місцевих проблем, дозволяє перш за все вирішувати загальнодержавні завдання, сприяє удосконаленню державного управління. Органи локальної демократії, які є владою, що створюється населенням муніципальних утворень зі свого складу, з людей, що знають всі проблеми своєї території владою, підзвітною місцевому населенню, владою, що діє на очах виборців, безперечно є органами влади, які здатні вирішувати питання місцевого значення [25, с. 255-256].

Тому держава, що прагне стати справді демократичною, повинна всіляко сприяти становленню інституту місцевого самоврядування, який в сучасній системі публічної влади є запорукою широкої участі населення в управлінні місцевими справами, реальним кроком на шляху до формування громадянського суспільства, посилення захисту прав і свобод громадян.

1.2 Поняття та генезис муніципальних прав і свобод людини

Розвиток усіх суспільних процесів сучасного світу привертає все більшу увагу до проблеми прав і свобод людини. Стає очевидним той факт, що забезпечення та захист прав людини є необхідною та неодмінною умовою виживання та життєзабезпечення усіх систем - політичних, економічних, соціальних, моральних, культурних, екологічних, техногенних тощо. Права людини, їх забезпечення, охорона та захист - кінцева мета та головний результат розвитку країн, які орієнтуються на демократичні політико-правові цінності, які інтегрують усі системи життєзабезпечення людського співтовариства та повинні стати домінуючим фактором стратегії світового стійкого розвитку.

Конституційне закріплення прав і свобод людини і громадянина є гарантією свободи громадянського суспільства та кожної людини від свавілля державної влади та влади місцевого самоврядування. Важливу роль у цьому процесі відіграє муніципальна влада. Адже саме завдяки місцевому самоврядуванню влада та демократія перетворюються у справжнє народовладдя, тільки з легалізацією та зростанням прав територіальних громад більш конкретними і змістовними робляться політичні і соціально-економічні права громадян. Крім того, варто враховувати, що на рівні місцевого самоврядування у межах територіальної громади, знаходять свій прояв і реалізацію переважна частина прав і свобод людини і громадянина. Тут же здійснюється і захист цих прав і свобод.

Аксіологічною основою місцевого самоврядування є вчення про свободу людини як про природний стан людини [26, с. 202-203].

З проголошенням незалежності Україна вступила на шлях демократичних перетворень, формування соціально-правової держави. Одним з головних ціннісних орієнтирів у цьому процесі є не лише визнання, закріплення, а й реалізація та захист прав і свобод людини і громадянина. За Основним Законом України саме права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності державної влади та влади місцевого самоврядування. Влада відповідає перед людиною за свою діяльність. Влада, як державна, так і муніципальна, повинна служити головній цілі: забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, створенню всіх необхідних умов для їх реалізації та захисту. Гуманістична спрямованість влади - основний вектор діяльності органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Основу формування демократичного конституційного ладу мають складати передусім гуманістичні основи місцевого самоврядування. Під гуманістичними основами місцевого самоврядування в науковій літературі прийнято розуміти сукупність правових норм-принципів, які закріплюють та регулюють суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення місцевого самоврядування по дотриманню та забезпеченню прав і свобод людини і громадянина, які повинні визначати сенс та зміст місцевого самоврядування.

Гуманістичний характер місцевого самоврядування та його органічний зв'язок з правами та свободами людини і громадянина безперечний. Однак, у політико-правовій науці фактично відсутні роботи, які б присвячувалися як висвітленню феномену місцевого самоврядування через призму прав людини, так і праці про права людини в контексті місцевого самоврядування.

Як уже зазначалося у попередньому підрозділі роботи, розгляду різних аспектів становлення й розвитку місцевого самоврядування присвячено низку наукових досліджень. Зокрема, у радянський період вони здійснювалися в рамках дослідження компетенції місцевих Рад народних депутатів та їх виконавчих органів, а також загальних проблем народовладдя в сфері теорії держави й права, конституційного права й радянського будівництва, адміністративного права тощо - у працях В. Б. Авер'янова, Г. В. Атаманчука, М. І. Байтіна, І. П. Бутка, М. І. Корнієнка, Б. П. Курашвілі, В .В. Копейчикова, Б. М. Лазарєва, А. І. Лук'янова, В. Ф. Погорілка, В. Ф. Сіренка, Ю. О. Тихомирова, Ю. М. Тодики, О. Ф. Фрицького й інших.

Мало хто звертав увагу і на те, що місцеве самоврядування - самостійне право людини, органічна складова системи прав та свобод, важлива складова конституційно-правового статусу особи. Лише останнім часом в конституційно - правовій науці намітилася тенденція щодо виділення у якості самостійної статусної (модусної) характеристики особи (жителя) як члена територіальної громади, яка наділені специфічними муніципальними правами та свободами.

Після того, як Україна стала на шлях демократичних перетворень та взяла курс на побудову громадянського суспільства, в юридичній науці національної школи муніципального права почався процес формування сучасних поглядів на муніципально-правову проблематику, зокрема становлення суб'єктного та об'єктного складу місцевого самоврядування, його особливу конституціональну роль у процесі формування локальної демократії. Ця проблематика дістала осмислення в працях М. О. Баймуратова, О. В. Батанова, М. П. Воронова, В.А. Григор'єва, Р.К. Давидова. В. М. Кампа, М. І. Корнієнка, В.В. Кравченка, В.В. Медведчука, М. П. Орзіха, В. Ф. Погорілка, М. А. Пухтинського та інших учених [ ].

Однак проблематика прав людини у сфері місцевого самоврядування, особливо у контексті виникнення та реалізації її прав та свобод, шляхом формування окремої та специфічної групи прав - муніципальних прав особистості, у вітчизняній муніципально-правовій науці фактично не досліджувалась.

Слід зазначити, що актуалізація досліджень проблем місцевого самоврядування в контексті становлення та розвитку прав та свобод людини і громадянина саме на локальному рівні функціонування соціуму зумовлена цілою низкою факторів.

По-перше, сюди треба віднести визнання, легалізацію, легітимацію, конституційну та законодавчу регламентацію самого інституту місцевого самоврядування як важливого демократичного феномена, причому в державі, яка ще нещодавно була частиною великої тоталітарної країни.

По-друге, саме місцеве самоврядування стало могутнім фактором державотворення і Україні, становлення конституційного ладу, що сприяло зростанню на тлі демократичних перетворені соціальної і політичної активності громадян [26, с. 207].

По-третє, перехід України до ринкових відносин та роздержавлення економічної системи зумовиі інституційне зростання та широке використання можливостей "автономії волі індивіда", ще супроводжувалося зростанням та перманентними проявами особистої свободи й творчої ініціативи людей які були конституційно визнані та гарантовані. В результаті зазначених політичних та соціокультурних процесів об'єктивно посилювалися почуття особистої відповідальності та усвідомленого ставленні людини до результатів своєї діяльності. Це посилило відповідні тенденції поведінки людини відносні моделювання своєї поведінки в рамках макро (в межах держави) та мікросоціуму (в межах мікроспільноті - територіальної громади). Результатом останнього стала суттєва модифікація телеологічного наповнення правового статусу та правового модусу особистості (від системи координат "держава - людина", до системи координат "людина - місцеве самоврядування - держава") [27, с. 58], що призвело до об'єктивного зниження декларативного потенціалу конституційно-правового статусу людини і громадянина та його зростання, наповнення активним функціонально-екзистеційним змістом. Причому наповнення правового статусу не тільки в цілому, а й у частині окремих комплексів прав людини, зокрема економічних, політичних, особистих прав тощо.

По-четверте, сучасний етап розвитку державності, який пов'язаний з формуванням інституті громадянського суспільства і соціальної держави, в якості найважливіших правових домінант, вимірі сучасного соціального розвитку визнає локальну демократію як простір, де відбувається фактична життєдіяльність людини та проявляються всі її життєві потреби. Саме в таких умовах формуються реальні соціальні та державно-правові механізми захисту прав людини, що є запорукою створення відповідного соціального середовища - простору, вільного від права (правовільного простору), де людина, а в нашому випадку мешканець відповідної території держави - член територіальної громади, може самостійно модифікувати алгоритм своєї поведінки та здійснювати конкретні дії [26, с. 207].

Тобто саме на рівні місцевої самоврядування, його інститутів, проявляються складні різнорівневі елементи соціального механізму, спрямованого на здійснення можливості самим громадянам брати активну участь у реалізації, забезпечені та захисті своїх прав та свобод, у тому числі через інститути місцевого самоврядування.

Для того, щоб визначити правову природу, сутність та зміст місцевого самоврядування в системі координат прав і свобод людини і громадянина, доцільно зупинитися на ряді питань, зокрема доцільно дати визначення права людини і громадянина на місцеве самоврядування; з'ясувати місце даного права в загальній системі прав та свобод людини; визначити систему муніципальних прав та свобод людини і громадянина та провести їх класифікацію тощо.

Відразу зазначимо, що в даний час, незважаючи на колосальний бібліографічний матеріал у сфері прав людини, як у вітчизняній, так і в зарубіжній правовій доктрині однією з найгостріших проблем залишається проблема типології та класифікації прав людини. Класифікація дає можливість більш глибоко зрозуміти зміст та сенс основних прав та свобод, окремих їхніх груп, і, разом з тим, кожного права та свободи окремо, побачити не тільки їхню єдність у багатогранності, а й навпаки - їхню багатогранність у єдності [28, с. 29].

Особливе значення метод класифікації набуває в контексті дослідження місцевого самоврядування та форм участі в ньому громадян.

Адже ми маємо довести, що місцеве самоврядування, з одного боку, є самостійним правом людини і громадянина, а з іншого - умовою та формою реалізації усіх інших прав та свобод.

Питання класифікації та юридичного розуміння прав і свобод з давніх часів були предметом наукової думки. З огляду на історичну спадщину в досліджені цієї проблематики не можна не згадати про класифікацію прав особи у Дж. Локка або Ш. Монтеск'є, Дж. Мілля або Л. Дюгі, Ж. Есмена або Г. Єллінека, Є. Тарановського або М.М. Ковалевського та інших вчених.

Так, у спеціальній літературі права людини поділяються на позитивні та негативні [29, с. 177-178]; загальні та особливі [30, с. 263]; основні та додаткові [31, с. 28-29 ]; першочергові (суттєві) та другорядні (менш істотні) [32, с. 66]; індивідуальні та колективні [33, с. 112-113] ; за генезисом на природні (природжені) та похідні від них; "старого" й "нового" покоління; природні права людини та позитивні права громадянина [34, с. 147].; матеріальні та процесуальні [35, с. 126-127].; за ступенем абсолютизації на такі, які підлягають абсолютизації і такі, що не підлягають законодавчому обмеженню[36, с. 93] . Основні права та свободи також розрізняють в залежності від способу конституційного формулювання (закріплення) прав і свобод ; характеру відносин, які виникають між індивідуумом та державою, а також між самими індивідами ; сфери життя та діяльності людини , за сферою суспільних відносин та характером потреб людини або цінностей, що виступають їх об'єктом [37, с. 118] .

Найбільш розповсюдженою та загальновизнаною серед науковців та юристів-практиків у галузі прав людини класифікацією є поділ прав та свобод в залежності від змісту, сфери життя та діяльності людини і громадянина (громадянські, політичні, економічні, соціальні та культурні права). Даний критерій є одним із найбільш розповсюджених при класифікації прав та свобод. Саме означена класифікація надає оптимальну суб'єктно-об'єктну характеристику системі прав та свобод людини і громадянина, дозволяє вичленувати в цій системі окремі групи прав та порівняти їх між собою за суб'єктами, об'єктами, сутністю, змістом та формою. Однак, незважаючи на якісні та змістовні відмінності виділених груп прав та свобод, у більшості з наведених класифікаційних схем, як це не парадоксально, таке фундаментальне право, як право на місцеве самоврядування та категорія "муніципальні права " не фігурують.

Початком таких наукових розробок в Україні можна вважати, зокрема, праці М. О. Баймуратова, присвячені проблемам сутності та становлення локальної системи прав людини [27, 38], В. А. Григор'єва і О. В. Батанова - з питань формування системи муніципальних прав особистості в рамках публічної самоврядної (муніципальної) влади [2, 8, 16, 19].

Однією з фундаментальних наукових праць сьогодення, яка висвітлює феномен муніципальних прав особистості, є дослідження російського вченого М. С. Бондаря, який висвітлює проблеми перманентних взаємовідносин особи з публічною владою у сучасному суспільстві і державі у контексті конституційного забезпечення прав та свобод у місцевому самоврядуванні. М. С. Бондарь визначає муніципальні права як ті права, які забезпечують реальні можливості кожному члену місцевого співтовариства брати участь у вирішенні всіх питань місцевого значення, в управлінні муніципальною власністю, користуватися матеріальними і духовними благами, що розподіляються за територіальним принципом, безперешкодно реалізовувати особисту свободу на основі безпеки та недоторканності людини у місцевому самоврядуванні [39, с. 34].

Дуже схожою є думка вітчизняного дослідника І. Л. Литвиненко, що по суті є лише адаптованою до українських умов творчою інтерпретацією роздумів російського вченого М. С. Бондаря.

Під "муніципальними правами", або правами людини у сфері місцевого самоврядування І. Л. Литвиненко розуміє ті права, які забезпечують реальні можливості кожному члену територіальної громади брати участь у вирішенні всіх питань місцевого значення, в управлінні комунальною власністю, використовувати всі матеріальні і духовні надбання, що розподіляються за територіальним принципом, відчувати на собі всі позитивні наслідки діяльності самоврядних органів, спрямовані на реальне забезпечення прав і свобод, життєвих потреб та інтересів людини [40, с. 10].

П. А Трачук визначає "муніципальні права" як такі, що забезпечують реальні можливості кожному жителю брати участь у вирішенні питань місцевого значення, зокрема, в управлінні комунальною власністю, використовувати всі матеріальні та духовні надбання, що розподіляються за територіальним принципом, відчувати на собі всі позитивні наслідки діяльності органів місцевою самоврядування, спрямовані на реальне забезпечення прав та свобод, життєвих потреб і інтересів людини у будь-якій сфері місцевого життя [26, с. 204].

В. Ф. Погорілко та О. Ф. Фрицький вважають, що у широкому розумінні муніципальні права особистості базуються на "тріаді інтересів", що виникають у сфері місцевого самоврядування:

· інтересі території;

· інтересі територіальної громади;

· інтересі конкретного жителя - члена територіальної громади.

Виникнення інтересу території, на якій функціонує особистість, котра є невід'ємною частиною територіальної громади, прямо пов'язане з домінуючими на сучасному етапі процесами "самоствердження" територій, спричиненими децентралізацією державного управління. Інтереси самої територіальної громади виникають і виявляються на основі сукупності інтересів її індивідів-членів (спільні інтереси - насамперед, у задоволенні соціальних, комунально-побутових, локально-культурологічних та інших потреб) і в індивідуалізованому інтересі конкретної особи - члена територіальної громади (особистісні інтереси, що виявляються, насамперед, у сфері комунікативних зв'язків на локальному рівні і, як наслідок, самореалізація особистості в рамках територіальної громади). Нарешті, інтереси конкретної особи члена територіальної громади являють собою її муніципальні права у вузькому розумінні й виникають під час реалізації нею практично всіх своїх життєвих прагнень. За такої реалізації конкретний житель виступає як суб'єкт-об'єкт місцевого самоврядування, концентруючи в собі і виявляючи зовні його демократичний заряд і позитивний потенціал.

На думку вчених, таке взаємне урахування всієї сукупності інтересів, що виявляються на рівні місцевого самоврядування і реалізуються у вигляді муніципальних прав особистості, їх взаємокомпромісність і гармонізація є гарантом існування і функціонування системи місцевого самоврядування [41, с. 212].

О. В. Батанов розглядаючи місцеве самоврядування через призму прав і свобод людини і громадянина, визначає "муніципальні права" як визнані та гарантовані державою природні можливості людини та її асоціацій (територіальних громад) самостійно та під свою відповідальність вирішувати питання місцевого значення в різних сферах суспільного життя, зокрема політичній, економічній, соціальній, культурній, екологічній та ін.[24, с. 227].

М. О. Баймуратов, розглядаючи територіальну громаду, як первинний суб'єкт місцевого, вказує на правову природу його членів - на локальному рівні вони функціонують не як громадяни держави, а як мешканці відповідної територіальної одиниці. Таким чином, на рівні місцевого самоврядування цілком змінюється система координат, яка панує в державі щодо прав людини. З рівня "громадянин - держава" права людини переходять на рівень "мешканець - орган місцевого самоврядування" та трансформуються у муніципальні права особистості. Ці права виникають у процесі функціонування особистості на локальному рівні та відображають її різноманітні та різнопланові потреби щодо задоволення особистих інтересів. Такі права, з одного боку, є специфічними, притаманними лише рівню місцевого самоврядування та особистим й колективним інтересам мешканців, а з другого боку, є проявом загальних прав людини на життя та вільний розвиток своєї особистості, достатній життєвий рівень для себе і своєї сім'ї та інші [38, с. 98].

Муніципальні права і свободи мають відносно самостійне значення як нормативно-правовий інститут місцевого самоврядування і важливий інститут муніципальної демократії, який одержує відтак конституційне визнання. Адже згідно з Конституцією в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (ст. 7) як право територіальної громади - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ч. 1 ст. 140). Причому своє право на участь у місцевому самоврядуванні громадяни України реалізують саме за належністю до відповідних територіальних громад (ч. 1 ст. З Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

Отже, основу системи муніципальних прав і свобод особистості, її самоуправлінського статусу становить конституційне право на участь у місцевому самоврядуванні, яке можна розглядати як визнані або встановлені та гарантовані Конституцією України можливості людини і громадянина та її асоціацій (територіальних громад) на виявлення своєї індивідуальної та колективної волі щодо вирішення питань місцевого значення у різних сферах місцевого життя: політичній, економічній, соціальній, культурній та ін.

За суттю конституційне право на участь у місцевому самоврядуванні - це передбачені Конституцією та законами України можливості певної індивідуальної або колективної поведінки людини і громадянина та її асоціацій (територіальних громад) у сфері місцевого життя. Таке сутнісне визначення дозволяє з'ясувати правову природу, об'єкт (сферу) виникнення та напрями реалізації конституційного права на участь у місцевому самоврядуванні. Розглядаючи право на участь у місцевому самоврядуванні за суттю, акцентуємо увагу переважно на статичних моментах цього права, що дає можливість окреслити не лише сферу суспільного життя, в якій означене право виникає та реалізується, а й відмежувати його від інших конституційних прав і свобод людини та громадянина [42, с. 77].

За своїм змістом конституційне право на участь у місцевому самоврядуванні - це певні блага в сфері місцевого життя (громадянські, політичні, економічні, соціальні тощо) та права на ці блага, а саме: право на їх одержання, захист, збереження, володіння, користування і розпорядження. Розгляд конституційного права на участь у місцевому самоврядуванні за змістом, на нашу думку, дозволяє відповісти на питання: з приводу чого виникає це право. І не лише "матеріалізувати", а й відчути у динаміці основні блага, які юридично оформлюються в результаті визнання та закріплення цього права [43, с. 371].

За своєю формою конституційне право на участь у місцевому самоврядуванні - це міра або образ, спосіб, форма індивідуальної або колективної поведінки, виявлення волі, інтересів, можливостей людини і громадянина та її асоціацій (територіальних громад) у сфері місцевого життя. Опосередкована змістом і сутністю конституційного права на участь у місцевому самоврядуванні форма є найбільш рухливим і динамічним компонентом цього явища. Форма дозволяє не лише зовнішньо окреслити, систематизувати це право, а и "процесуалізує" його. Відповідаючи на питання "як?", форма є можливістю та процедурно-процесуальним апаратом використання та захисту людиною и громадянином, а також територіальною громадою у цілому муніципальних благ у порядку, визнаному або встановленому Конституцією та законами України.

Отже, однією з особливостей конституційного права на учать, у місцевому самоврядуванні є його комплексний і багатовимірний характер, обумовлений кількома рівнями конституційного обґрунтування муніципальних прав і свобод людини і громадянина як нормативно-правової основи реалізації муніципальної влади. Так. перший рівень конституційного обґрунтування забезпечується вже в процесі закріплення основ конституційного залу України: конституційне визнання та гарантування місцевого самоврядування як основи конституційного ладу має принципове значення для всієї і системи законодавства про місцеве самоврядування (ст. 7 Конституції України). Другий рівень конституційного обґрунтування муніципальних прав і свобод людини і громадянина втілюється в механізмі регулювання власне системи місцевого самоврядування як форми здійснення публічної політичної влади на основі самостійного вирішення питань місцевого значення (ст. 140-146 Конституції України). Третій рівень конституційного обґрунтування муніципальних прав і свобод людини і громадянина - це власне конституційні права і свободи, враховуючи, що практично у кожному громадянському, політичному, економічному, соціальному або іншому праві, що отримали визнання та закріплення в Конституції України, є і муніципально-правовий вимір їх реалізації [42, с. 78].

Виділяють такі особливості муніципальних прав:

· суб'єктний склад, в який входить не тільки людина, громадянин, член територіальної громади, але й сама територіальна громада. Однак, слід зазначити, що підставою віднесення певної особистості до суб'єкта муніципальних правовідносин є її належність саме до територіальної громади, тобто існування у неї спільних з громадою інтересів політичного, економічного, соціального характеру. Так, особи, що за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, та військовослужбовці, які проходять строкову військову службу за законодавством України не мають права голосу на місцевих виборах та місцевих референдумах. Вважаємо таке обмеження політичних прав згаданих осіб цілком логічним та обґрунтованим. На підтвердження потрібно наголосити на той факт, що особи, які за вироком суду перебувають у місцях позбавлення волі, та військовослужбовці, які проходять строкову військову службу не приймають участі у суспільному житті територіальної громади, вони не мають спільних з громадою інтересів (за виключенням хіба що екологічних, оскільки мають право на безпечне навколишне середовище );

· специфічний об'єкт відносин - влада територіальних громад; питання місцевого значення; функції суб'єктів місцевого самоврядування; об'єкти комунальної власності; місцеві бюджети, доходи місцевих бюджетів, місцеві податки і збори, місцеві позики; природні блага, природні ресурси, об'єкти природно-заповідного фонду, земля; духовні блага (освіта, наука, культура та ін.); соціальні блага (об'єкти житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадянського харчування, транспорту і зв'язку, охорони здоров'я, фізкультури і сорту тощо); програми економічного та соціально-культурного розвитку сіл, селищ, міст та цільові програми з інших питань самоврядування; плани підприємств і організацій; адміністративно-територіальний устрій тощо;

· особливості нормативного змісту, який визначається тим, що нормативно - правове забезпечення муніципальних прав повинно здійснюватися не тільки на рівні держави, але й на локальному рівні, шляхом закріплення їх у статутах територіальних громад. Локальний акт нормотворчості, яким є статут громади, не повинен дублювати конституційні норми, а розширювати та конкретизувати їх зміст, закріплювати норми для окремих категорій громадян (пенсіонерів, молоді та ін.);

· невідчужуваний, невід'ємний характер, адже кожен отримує муніципальні права як член територіальної громади, і ніхто не в праві обмежити їх у цих правах;

· внутрішня єдність, збалансованість та взаємозумовленість як цілісного нормативно-правового утворення [43, с. 372; 42, с. 74].

Таким чином, на підставі проаналізованих конституційних норм можна зробити висновок про те, що "муніципальні права" є конституційним правом як громадян, так і територіальної громади, хоча у його узагальненому вигляді і не закріплюється у другому розділі Конституції України.

Отже, можна стверджувати, що з позицій класифікації прав та свобод за змістом, сферами життя та діяльності людини і громадянина муніципальні права - це самостійні права та свободи, які характеризується особливою соціально-правовою природою, суб'єктно-об'єктним складом, сферою реалізації та функціональним призначенням.

Саме останній момент (функціональне призначення) є суттєвим аргументом та додатковою класифікаційною ознакою права людини і громадянина на місцеве самоврядування як самостійного права в системі прав та свобод [26, с. 221]. Адже, закономірна та обставина, що зміст прав та свобод людини і громадянина безпосередньо пов'язаний з важливішими напрямами та видами діяльності держави та суспільства в різноманітних сферах людської життєдіяльності.

На цей момент вказував ще на початку 60-х років минулого століття А. І. Лепьошкін [44, с. 480-481] який вважав, що основні права та свободи громадянина є необхідною умовою функціонування самої державної влади.

У демократичному суспільстві права людини розглядаються як найвища соціальна цінність, а їх забезпечення як головна функція держави та місцевого самоврядування. Це дозволяє виділити у якості матеріальної ознаки, яка синтезує муніципальні права з усіма іншими правами та свободами - зв'язок відповідних прав та свобод з певними функціями місцевого самоврядування.

Таким чином, в інституті місцевого самоврядування конституційні права трансформуються в спеціальні муніципальні права.

На сьогоднішній день в юридичній літературі запропонована нова муніципально-правова категорія - самоуправлінський статус особи, який відображає місце та роль людини у системі місцевого самоврядування як жителя й інтегрує політичні та економічні моменти реального положення фізичних осіб як індивідуальних і спільних учасників самоврядних відносин. Тому до самоуправлінського статусу включають як права індивіда, так і права територіальних громад, тобто колективні права. Це так звані місцеві (територіальні) права і свободи, суб'єктами яких є місцеве співтовариство у цілому, а їх користувачами - кожен член цього співтовариства [45, с 6; 19, с.233].

Саме реалізація муніципальних прав створює спеціальну правосуб'єктність особи - муніципальну правосуб'єктність, яка складається з муніципальної правоздатності, дієздатності та деліктоздатності. [43, с.371]

Правосуб'єктність фізичної особи дає їй змогу брати участь у муніципально-правових відносинах. Згідно Загальної декларації прав людини 1948 р. [46] кожна людина, де б вона не знаходилась, має право на визнання її правосуб'єктності (ст. 6). Правосуб'єктність фізичної особи проявляється по-різному у приватноправових та публічно-правових відносинах.

Правосуб'єктність фізичних осіб у місцевому самоврядуванні тісно пов'язана із їх належністю до територіальної громади. Тому виникає питання про об'єм таких прав стосовно різних категорій фізичних осіб. Належність фізичної особи до територіальної громади обумовлює її статус як носія всього комплексу муніципальних прав і свобод.

Належність фізичної особи до територіальної громади, на нашу думку, не може безпосередньо пов'язуватися із її статусом як громадянина України. Справа у тому, що у муніципально-правових відносинах складається якісно нова система зв'язків між суб'єктами права, яка обумовлена системою відносин субсидіарності у механізмі публічної влади України. Звідси, ми можемо говорити про те, кого ж саме вважати суб'єктом муніципальних правовідносин: людину, громадянина чи особистість?

У юридичній мові всі ці терміни уживаються в різних значеннях. Поняття "людина" означає перш за все біологічну характеристику суб'єкта. Людина-це жива істота, що володіє здібністю до праці, мислення і мови. Сучасне право, як міжнародне, так і національне право України виходить з принципу рівноправності всіх людей, що живуть на Землі. Кожна людина має право на життя, свободу, безпеку, прагнення на щастя, на опір пригнобленню.

Поняття "громадянин" уживається по відношенню до людини, що володіє правовим зв'язком з якою-небудь державою.

Поняття "особистість" уживається в значенні соціальної характеристики суб'єкта . Особистість - це індивідуально певна сукупність соціально значущих властивостей людини. Людина стає особистістю під впливом суспільства. Так, людина народжується в певній сім'ї, певному суспільстві, в певній соціально-історичній ситуації і при різних обставинах свого життя спілкується з різними представниками суспільства, в якому живе, вчиться, працює. Законодавчо встановлені права, свободи і обов'язки особистості складають її правовий статус.

Загальним для понять "особистість" і "громадянин" є те, що вони відносяться до однієї і тієї ж людини, однак поняття "особистість" позначає її місце в суспільстві, а поняття "громадянин" місце в державі. "Особистістю", тобто членом суспільства, може бути не лише громадянин конкретної держави, але й іноземець, а також особа без громадянства, Що проживають на території цієї держави [47].

Ми підтримуємо таку думку, та вважаємо, що суб'єктом муніципальних прав повинні бути не громадяни (особи, що пов'язані правовим зв'язком з державою Україною), а особистості - члени суспільства. Таким чином, зазначена думка стала визначальною у формулюванні теми дипломної роботи, саме тому метою нашого наукового пошуку є дослідження, зясування природи муніципальних прав і свобод особистості.

Місцеве самоврядування є базовим рівнем публічної влади в Україні, на якому забезпечується повнота прав по вирішенню справ місцевого значення.

Отже, в структуру статусу особи входять такі елементи: права, обов'язки, гарантії і відповідальність .

На основі цього можна виділити такі особливості правового статусу фізичних осіб у системі місцевого самоврядування:

а) приналежність до певної територіальної громади; однак щодо іноземців необхідне законодавче наділення їх певними муніципальними правами і свободами за критеріями цензу осілості на протязі певного розумного строку (наприклад, трьох - п'яти років), наявності нерухомого майна, постійних доходів чи сплати комунальних податків;

б) фізичні особи як суб'єкти місцевого самоврядування реалізують суб'єктивні права і законні інтереси, вони виступають первинними носіями публічної влади територіального колективу як члени територіальної громади;

в) реалізація муніципальних прав і свобод фізичних громадян гарантується Конституцією і законами України; правові форми їх реалізації визначаються не тільки конституційним і муніципальним правом, а також іншими галузями права (трудовим, житловим, земельним, господарським тощо);

г) у системі місцевого самоврядування фізичну особи несуть юридичну відповідальність як в якості приватних осіб, так і в якості носіїв публічної влади за перешкоджання в участь інших громадян у місцевому самоврядуванні.

Аналіз положень Конституції України дає змогу визначити, що участь в управлінні місцевими справами може забезпечуватися не тільки громадянам України, але й іншим категоріям фізичних осіб. Право жителів територіальної громади щодо самостійного вирішення справ місцевого значення таким чином поширюється і на іноземців. Різниця у їх правосуб'єктності громадян та іноземців полягає саме в обсязі повноважень щодо реалізації права на участь у місцевому самоврядуванні, що зумовлено їх конституційно-правовим статусом, тому фактично серед фізичних осіб громадяни України посідають центральне місце у демократичній структурі місцевого самоврядування.

Щодо визнання громадян суб'єктами місцевого самоврядування існує інша точка зору. Наприклад, А. Крусян вважає, що народ України, тобто "громадяни України всіх національностей", не повинен визнаватись суб'єктом місцевого самоврядування. Таким суб'єктом має визнаватися тільки територіальна громада [ 48, с. 87].

Однак громадяни як жителі територіальних громад беруть участь у загальнонаціональних виборах, всеукраїнському референдумі та інших формах безпосередньої демократії в рамках всієї України. В кінці кінців народ є визначальним, головним носієм установчої влади в Україні.

Р. Хоменець виділяє наступні рівні участі громадян у вирішенні питань місцевого значення: інформаційні зв'язки органів місцевого самоврядування з громадянами; зворотні зв'язки; діалог з громадянами; спільна відповідальність громадян та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб [49, с.21-22].

Отже, до територіальної громади можуть входити не тільки громадяни України, а й іноземці, які постійно проживають у межах певного поселення і користуються відповідно до ст. 26 Конституції тими самими правами і свободами, а також виконують ті ж самі обов'язки, як і громадяни України, за винятками, встановленими законом.

Структурно-функціональний аналіз дослідження вказує на особливості правового статусу іноземців у сфері місцевого самоврядування. Згідно зі ст. 3 Закону України "Про правовий статус іноземців" [50]. іноземці можуть у встановленому порядку емігрувати в Україну на постійне проживання або для працевлаштування на визначений термін, а також тимчасово перебувати на її території [49, с.21-22].

Таким чином, залежно від того, з якою метою іноземець прибув в Україну, визначається момент визнання його членом територіальної громади, а отже, і суб'єктом місцевого самоврядування, обсяг його муніципальних прав і свобод.

Чинне законодавство України забезпечує гарантії реалізації іноземцями більшою мірою приватних прав та деяких публічних (права на інвестиційну та підприємницьку діяльність, на працю та відпочинок, на охорону здоров'я та соціальний захист, на житло, майнові та особисті немайнові права, на користування досягненнями культури, на участь в об'єднаннях громадян, на свободу совісті, шлюбні та сімейні права тощо) [51].

Такі обмеження не сумісні також із конституційними гарантіями невичерпності основних прав і свобод (ч. 1 ст. 22 Конституції), права на вільний розвиток людини своєї особистості (ст. 23 Конституції), рівності основних прав і свобод (ч. 1 ст. 24 Конституції), свободи пересування та поселення (ст. 33 Конституції). Також ці положення поточного законодавства створюють штучні перешкоди щодо інтеграції іноземців у громадське життя територіальної громади, звужують ступінь їх правової захищеності. Стаття 55 Конституції України гарантує механізм правового захисту особи. У даному випадку є проблематичним реалізація іноземцями права на самозахист, тобто реальної здатності особи "не забороненими законами засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань". Особливо це може стосуватися існування обмежень для іноземців, які є членами територіальної громади, ініціювати процедури громадських слухань, брати участь у вирішенні питань громадського життя, які можуть стосуватися безпосередньо їх.

О. В. Батанов справедливо вважає, що такі обмеження поточного законодавства України (референдного, виборчого тощо) не відповідає міжнародно-правовим стандартам і висловлює думку про необхідність гармонізації вітчизняного законодавства у цьому плані [52, с.191].

В Європі ж сьогодні широкого поширення набув інший підхід. Наприклад, Конвенцією Ради Європи про участь іноземців в громадському житті Кодексом Венеціанської комісії про зразкову практику з виборчих питань (п. 1.1.3.) рекомендується надавати право голосу на місцевих виборах іноземцям, які постійно проживають в межах території відповідної адміністративно-територіальної одиниці протягом певного строку. Варто відзначити і той факт, що Венеціанська комісія, здійснюючи правовий аналіз положень виборчого законодавства окремих країн, звертає увагу на такий недолік аналізованих законів, як відсутність у іноземців права голосу на місцевих виборах.

Практично в усіх державах-членах Ради Європи право голосу на місцевих виборах мають громадяни, які досягли 18-річного віку (за винятком окремих земель в ФРН, де право голосу на місцевих виборах мають особи, які досягли 16-річного віку, та Австрії), які проживають на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Цікаво, що в багатьох країнах Європи право голосу на виборах надано не лише громадянам, але й іноземцям. В державах-членах ЄС застосовується такий принцип: право голосу на місцевих виборах мають громадяни інших країн-членів ЄС, які проживають в межах адміністративно-територіальної одиниці, в якій проводяться місцеві вибори, незалежно від строку проживання на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. В більшості інших випадків право голосу на місцевих виборах іноземці мають лише за умови проживання на відповідній території впродовж певного періоду часу та/або приналежності до громадянства певної країни [53, с.60].

Згідно з чинним законодавством України іноземці можуть реалізувати право на участь в управлінні місцевими справами тільки опосередковано шляхом вступу у громадські організації. Тому громадські організації сьогодні можна розглядати як основний засіб забезпечення повноти прав іноземцями на місцевому рівні публічної влади, тобто здійснення громадського контролю та впливу на неї, участі у прийнятті публічно-владних рішень тощо.

З цих міркувань конкретизація конституційних норм щодо забезпечення участі іноземців в управлінні місцевими справами повинна бути спрямована на якісне розширення їх об'єму. Згідно статті 9 Конституції положення міжнародно-правових актів повинні бути належним чином втілені у поточному законодавстві України. У випадку ратифікації Україною Конвенції про участь іноземців у громадському житті на місцевому рівні, прийнятої Радою Європи у 1992 року [54]., виникне необхідність гармонізації чинного законодавства України з її положеннями. Даний міжнародно-правовий акт значно розширює права іноземців на участь в управлінні місцевими справами, а тому необхідна цілеспрямована державна політика щодо реалізації її положень і забезпечення відповідних гарантій.

Отже, виходячи із конституційних положень, у законодавство про місцеве самоврядування необхідно включити норми, які б забезпечували повноту прав негромадян у вирішенні справ місцевого значення шляхом визначення критеріїв належності таких осіб до певної територіальної громади. Зокрема, такі положення повинні бути відображенні у законах про територіальну громаду, про громадські слухання, про органи самоорганізації населення територіальної громади тощо. На нашу думку, саме таким чином повинна виглядати конкретизація конституційних положень щодо муніципальних прав і свобод іноземців.

Підбиваючи підсумки, ми можемо стверджувати, що муніципальні права особистості складають важливу ланку нормативного вмісту всієї системи місцевої самоврядування. Хоча "муніципальні права" у загальному вигляді і не закріплюється у другому розділі Конституції України, потрібно виходити з положення, що "муніципальні права" є конституційним правом як громадян, так і територіальної громади на участь у місцевому самоврядуванні.

Ми пропонуємо наступне визначення муніципальних прав особистості. Отже, муніципальні права і свободи особистості - це визнані, встановлені та гарантовані Конституцією та іншими нормативно-правовими актами України реальні можливості людини і громадянина та її асоціацій (територіальних громад) брати участь у вирішенні всіх питань місцевого значення у різних сферах місцевого життя: політичній, економічній, соціальній, культурній та ін.. та відчувати на собі всі позитивні наслідки діяльності органів місцевою самоврядування, що спрямовані на реальне забезпечення прав та свобод, життєвих потреб і інтересів людини.

Муніципальні права і свободи особистості є природними правами людини, вони мають невідчужуваний характер.

Завдяки розвитку місцевого самоврядування та існуванню муніципальних прав в системі прав людини, інститути локальної демократії отримують чітке спрямування не на адміністративно-державні, а на суспільні структури, на первинність безпосередніх форм участі громадян в рішенні місцевих питань.

А самі інститути муніципальної влади в їх законодавчому закріпленні неможливо розглядати у відриві від муніципальних прав, що втілюють в собі суб'єктивні елементи діяльності відповідних інститутів як засоби реалізації кожною особою - членом територіальної громади своїх можливостей брати участь у вирішенні питань місцевого значення, в користуванні матеріальними і духовними благами територіального співтовариства.

1.3 Класифікація муніципальних прав і свобод

У попередньому розділі роботи ми уже розглядали питання класифікації прав людини. Окрім уже розглянутих нами класифікацій, вважаємо доцільним звернути увагу на позицію вітчизняного дослідника П. М. Рабінович на це питання.

П. М. Рабінович за сферою суспільних відносин та характером потреб людини або цінностей, що виступають їх об'єктом, поділяє права і свободи людини та громадянина на фізичні, особистісні, культурні (гуманітарні), економічні, політичні.

Він вважає, що загальносоціальні права за значенням для їх носіїв можна поділити на основні та неосновні; за характером, способом здійснення - на активні та пасивні; за суб'єктним складом здійснення -на індивідуальні та колективні [55, с. 7-9].

На нашу думку, для того, щоб провести класифікацію муніципальних прав і свобод особистості, потрібно відштовхуватися від двох таких концептуально важливих положень.

За своїм змістом конституційне право на участь у місцевому самоврядуванні - це певні блага в сфері місцевого життя (громадянські, політичні, економічні, соціальні тощо) та права на ці блага, а саме: право на їх одержання, захист, збереження, володіння, користування і розпорядження.

За своєю формою конституційне право на участь у місцевому самоврядуванні - це міра або спосіб, форма індивідуальної або колективної поведінки, виявлення волі, інтересів, можливостей людини і громадянина та її асоціацій (територіальних громад) у сфері місцевого життя.

Отже, виходячи із зазначених положень, враховуючи позицію П. М. Рабіновича, муніципальні права і свободи особистості в залежності від:

1) змісту, сфер життєдіяльності суспільства, в яких реалізуються ті чи інші потреби та інтереси особи виділяють муніципальні громадянські (особисті), муніципальні політичні, муніципальні економічні, муніципальні соціальні, муніципальні культурні права тощо.

2) суб'єктного складу розрізняють на колективні муніципальні права, реалізація яких можлива лише за допомогою колективних дій усіх чи більшості членів територіальної громади; індивідуальні муніципальні права і свободи, котрі належать кожному жителю окремо і можуть бути реалізовані окремим членом територіальної громади незалежно від інших її членів.

3) за характером, способом здійснення: активні (свободи для вчинення дій) і пасивні (свобода від втручання з боку інших осіб);

4) за значенням для їх носія: основні (безумовно необхідні для його існування та розвитку) і неосновні (які не є життєво необхідними).

Ці права закріплені і гарантовані Конституцією України, Законами України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про органи самоорганізації населення", "Про всеукраїнський та місцеві референдуми", "Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів", "Про звернення громадян" та інші.

Розглянемо для прикладу муніципальні політичні права. Ці права можна виокремити в ході аналізу основних функцій територіальних громад. Так, зазначає О.В. Батанов, політична функція територіальних громад має прояв у забезпеченні реалізації громадянами - членами територіальних громад конституційного права брати участь в управлінні державними і громадськими справами. Територіальні громади задовольняють широке коло спільних інтересів саме в сфері політичних відносин, що особливо проявляється у період виборчих кампаній. Тому ця функція насамперед полягає у формуванні громадянами представницьких та інших органів місцевого самоврядування [56, с. 136-137].

Інший приклад: стаття 1 Конституції України встановлює, що Україна - соціальна держава, політику якої спрямовано на створення умов, які забезпечують гідне життя та вільний розвиток людини. Важливу роль у реалізації даної політики повинні відігравати безпосередньо мешканці відповідних територій. По суті, соціальна функція (діяльність у сфері соціального обслуговування) - це центральний напрям діяльності місцевого самоврядування, тому що насамперед воно реалізує повсякденні потреби і інтереси населення. Головне завдання місцевого самоврядування - це забезпечення охайності, здоров'я та комфорту в місцях мешкання, чистоти вулиць, правильності забудови, освіти для дітей, утримання парків та скверів, турбота про безпритульних, людей похилого віку та бідних.. Саме громади виконують більшість функцій, які стосуються безпосередньо населення в цілому та кожного мешканця зокрема і насамперед у освітній та соціальній сферах. Це й дошкільна робота з дітьми (створення денних ясел-садків, сімейних дитячих садків), організація центрів проведення дозвілля для дітей шкільного віку; турбота про людей похилого віку та інвалідів (допомога на дому, утримання притулків); видача житлових позик; освіта (контроль за роботою навчальних закладів, участь у розробці навчальних програм); комунальні послуги та контроль за діяльністю комунальних підприємств (очисні споруди, каналізація); управління комунікаціями (місцевий транспорт, шляхи), збирання та утилізація сміття тощо. Тобто, по суті, соціальна функція місцевого самоврядування спрямована на реалізацію основних соціальних прав людини і громадянина [26, с. 223].

Аналогічну "картину" ми можемо спостерігати і під час проведення аналізу інших функцій місцевого самоврядування: економічні функції спрямовані на реалізацію економічних прав та свобод людини і громадянина, екологічні функції - екологічних прав та свобод, культурні функції - культурних прав та свобод тощо.

Розглянемо колективні права членів територіальних громад. За своєю природою вони виступають як первинний рівень муніципальної свободи і демократії та засіб реалізації муніципальної влади. Не випадково в Конституції та профільному законодавстві повніше й послідовніше закріплюються саме колективні муніципальні права і свободи, зокрема:

- право територіальних громад - жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (частина перша ст. 140 Конституції, частина перша ст. 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні");

- право на здійснення муніципальної влади як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування (частина перша ст. 5, частина третя ст. 140 Конституції, частина друга ст. 2, ст. 10-11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні");

- право на проведення місцевого референдуму як форми вирішення територіальною громадою питань місцевого значення шляхом прямого волевиявлення (частина третя-четверта ст. 6, ст. 7 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Закон України "Про всеукраїнський та місцеві референдуми" [57] ). Питання проведення місцевого референдуму потребує особливої уваги. Місцевий референдум як форма безпосередньої демократії найбільш активно застосовується саме на рівні місцевого самоврядування. Поряд із виборами даний інститут отримав своє закріплення у Загальній декларації прав людини (ст. 21), у відповідності до якої "кожна людина володіє правом брати участь в управлінні своєю країною безпосередньо або через вільно обраних представників" .

Головною метою проведення демократичного референдуму є вирішення питань в інтересах суспільства шляхом вільного волевиявлення на основі максимального, обєктивно можливого усвідомлення його учасниками всіх переваг та недоліків винесеного на голосування питання і його можливих наслідків. Тому при проведенні місцевих референдумів повинна приділятися значна увага його організації, зокрема розяснювальній, пропагандистській роботі, інакше проведення референдуму можна розглядати як засіб маніпулювання громадською думкою, прийняття нераціональних рішень.

Референдум як безпосереднє волевиявлення територіальної громади має певні переваги перед засобами представницької демократії. Однак така перевага не абсолютна, оскільки референдум може використовуватися як противага представницької демократії і як засіб прийняття владного рішення всупереч місцевим радам. Тому до референдумів ставляться певні вимоги. По-перше, питання, що виноситься на місцевий референдум, повинно бути доступним для розуміння виборця, оскільки це рішення носить більшою мірою політичний характер. По-друге, до референдуму воно повинно бути детально роз'яснене через засоби масової інформації з вказівкою бажаних та можливих небажаних наслідків .