Система ресурсного обеспечения местного самоуправления и пути ее укрепления

Применительно к субсидиям субъекты Федерации, по сути, получили свободу действий по выбору направлений финансирования.

Порядок выделения субвенций для финансового обеспечения выполнения органами местного самоуправления федеральных полномочий был регламентирован на федеральном уровне. Тем не менее, практическое определение источников и объемов покрытия расходов на исполнение переданных полномочий должно было определяться соответственно федеральными законами и законами субъектов РФ, которыми эти полномочия передавались.

5. При детальном регулировании процедур выделения финансовой помощи не было введено регулирование объема межбюджетных трансфертов, направляемых в местные бюджеты. [5, с. 87]

Реализация на практике обозначенных решений привела, по мнению экспертов, к упорядочению бюджетной системы на фоне снижения фискальной автономии муниципальных образований, сохранения неоднородности региональных моделей межбюджетных отношений и консервации расходной структуры местных бюджетов.

Структура доходов местных бюджетов в последние годы говорит о том, что муниципальные образования очень зависимы от субъектов Федерации в части финансового обеспечения, причем такая зависимость скорее усиливается, чем ослабевает.

Важно отметить, что сложившаяся в переходный период практика финансового обеспечения сильно дифференцирована по типам муниципальных образований (городские округа, муниципальные районы, поселения).

Если городские округа и поселения еще обладают некоторой бюджетной автономией, то муниципальные районы все больше превращаются в придаток региональной власти и в финансовом плане. Они имеют в доходах своих бюджетов самые высокие доли и безвозмездных перечислений в целом и, в частности, доли субвенций и субсидий.

Завершая рассмотрение финансовых результатов муниципальной реформы следует отметить, что в ее результате перечень и объем нефинансируемых мандатов хоть и сократились кардинально, однако не были устранены полностью.

Таким образом, можно констатировать, что результаты межбюджетной реформы оказались противоречивыми: в одних случаях удалось продвинуться в решении поставленных задач, хотя и не решить их полностью; в других - отмечается движение в направлении, обратном от запланированного. Последнее особенно ярко проявляется в части экономического стимулирования и финансовой автономии муниципальных образований.

Практически консенсусным сегодня является предложение о введении местного налога на недвижимость, закрепленного за поселениями и городскими округами, при условии установления системы налоговых вычетов в целях сохранения налогового бремени в отношении малообеспеченных граждан.

Нормативы отчисления от федеральных и региональных налогов должны быть федеральным законом закреплены за муниципальными образованиями в размере, достаточном для выхода на самообеспечение подавляющего числа городских округов как наиболее обеспеченного типа муниципальных образований. Тем самым будет стимулировано развитие ими собственной налоговой базы и расширение зон опережающего развития, исключены непродуктивные встречные финансовые потоки (из муниципалитета - в бюджеты вышестоящего уровня, а затем обратно в качестве трансфертов). Реализация подобного подхода требует точного расчета налоговой базы и выбора варианта нормативов, достаточных для обеспечения фактически сложившихся расходов среднего городского округа. При этом несоразмерно высокая финансовая обеспеченность самых благополучных муниципалитетов при существующей межбюджетной системе будет выровнена с помощью отрицательного трансферта.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, является одним из наиболее важных элементов экономической основы местного самоуправления. Однако изменения федерального законодательства в рамках муниципальной реформа привели на практике к определенному ограничению свободы органов местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом. Представляется, что это произошло в силу наличия у федерального законодателя при регулировании имущественных аспектов местного самоуправления базового представления о муниципалитете как неэффективном собственнике (по сравнению с частным бизнесом), но в то же время, удерживающем в масштабе страны значительный объем собственности. Возможное решение проблемы федеральный законодатель увидел в необходимости установления соответствия муниципальной собственности публичным задачам, закрепленным за муниципальными образованиями различных видов.

Безусловно, прямая хозяйственная деятельность органов местного самоуправления должна быть ограничена, а в реально конкурентных сферах практически прекращена. В связи с этим значительная доля муниципального имущества может и должна быть приватизирована. Но было бы корректнее законодательно признать, что предметом регулирования может быть только ограничение на отдельные виды хозяйственной деятельности органов местного самоуправления, но не на состав имущества.

Стимулирование освобождения муниципалитетов от приносящей доход, но непрофильной собственности, ослабляет и без того неадекватную объему полномочий экономическую основу местного самоуправления, в перспективном плане ограничивает возможности по наращиванию неналоговых доходов, которые в конечном итоге идут на решение тех же вопросов местного значения.

Таким образом, доходы от использования муниципального имущества являются для муниципалитетов существенными. Поэтому если государство фактически стимулирует приватизацию указанного имущества, то необходимо искать механизмы компенсаций от потери данного источника.

За прошедшие три года муниципальной реформы органы местного самоуправления приобрели существенный опыт управления муниципальным имуществом, средствами местных бюджетов в новых социально-экономических и правовых условиях. На наш взгляд, поселенческий уровень местного самоуправления имеет больше информации о фактическом состоянии земельных участков на своей территории, в состоянии более гибко и оперативно реагировать на запросы субъектов малого предпринимательства и населения.

В целях повышения земельно-имущественной базы муниципальных образований необходимо:

- статью 50 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнить нормами, прямо указывающими на то, что в собственности муниципальных образований допускается наличие иного имущества (помимо перечисленного в перечне) с учетом правовой позиции Конституционного Суда;

- исключить из Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» пункт 4 части 8 статьи 85, предусматривающий отчуждение или перепрофилирование муниципального имущества, не соответствующего требованиям статьи 50, до 1 января 2009 г.;

- передать право распоряжения указанными участками от органов местного самоуправления муниципальных районов органам местного самоуправления городских и сельских поселений, внеся соответствующие изменения в абзац 2 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»;

- вернуть городам - столицам субъектов Российской Федерации право распоряжения городским землями на период до разграничения государственной собственности на землю, исключив для этого абзац 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 №137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»;

- законодательно регламентировать в законе процедуру перехода имущества в общую собственность всех поселений района, определив необходимый механизм (в частности, совместная будет собственность или долевая, если долевая, то каков принцип определения долей; возможности передачи данного объекта межмуниципальной организации, если она создана или решение о ее создании принято представительными органами муниципальных образований);

- зачислять доходы от аренды и продажи земельных участков до разграничения государственной собственности, расположенных в границах поселений, в бюджеты соответствующих поселений по нормативу 100%.

3.2 Пути укрепления ресурсного обеспечения местного

самоуправления

Исходя из нового понимания роли местного самоуправления в социально-экономических процессах, местные органы власти должны строить и проводить собственную экономическую политику в пределах муниципальных образований. Экономическая политика - это сознательное регулирующее воздействие на экономику, проводимое в рамках определенной концепции в интересах достижения сформулированных целей.

Сегодня органы местного самоуправления не несут прямой ответственности за управление всеми экономическими и коммерческими предприятиями и учреждениями, находящимися на территории муниципального образования. Как способность производить продукцию, так и ответственность за экономическую деятельность лежат, в конечном счете, на самих предприятиях и поэтому находятся вне зоны деятельности органов местного самоуправления. Они больше не могут им приказывать, что и сколько производить и куда сбывать продукцию. Вместе с тем органы местного самоуправления не могут быть пассивными действующими лицами в экономическом развитии соответствующих территорий.

За годы советской власти в результате локального наращивания производства, выгодного ведомствам, произошло перерождение промышленной структуры прежде всего крупных городов. В отличие от общемировых тенденций, где из крупных городов ушло рутинное материальное производство, наши города «законсервировали» этап классической индустриализации начала XIX в. В 34 российских городах людностью более 500 тыс. чел. сосредоточена почти половина основных фондов промышленности и около 36% городского населения. На другом полюсе городского расселения функционируют балансирующие на грани стагнации и деградации малочисленные малые и средние города. Сельское же расселение (свыше 150 тыс. поселений) находится не в просто застойном, а скорее в тупиковом состоянии. И городские, и сельские поселения страны оказались заложниками искаженной политики территориальной организации социалистического общества. [12, с. 93]

Можно выделить два основных подхода органов местного самоуправления к решению проблемы местного экономического роста.

Во-первых, они должны активно способствовать созданию благоприятного делового климата, подходящих условий для поддержки уже существующих предприятий, для привлечения и развития нового бизнеса, предпринимательской деятельности, содействовать становлению собственников, обеспечивать эффективную работу местного хозяйства, гарантировать работу необходимых для бизнеса отраслей и служб (от образования до противопожарной безопасности). Во-вторых, важнейшая задача органов местного самоуправления - расширение экономического потенциала территории, в первую очередь путем развития элементов хозяйственной инфраструктуры: транспорта, связи, земельных участков, производственных помещений, энерговодоснабжения и т.п. Эти две линии стратегического развития, в том числе и на местном уровне, более уместны в условиях устоявшейся, хорошо отлаженной экономической системы, функционирующей на основе частной собственности. В условиях же России эти линии только начинают просматриваться.

В современный период одной из главных функций органов местного самоуправления, особенно в городах, становятся поиск, привлечение и удержание инвестиций. Каждая новая инвестиция означает новые рабочие места, новые деловые возможности для существующих предприятий, а также дополнительные налоги и пошлины, поступающие в казну, в том числе местную. То же самое можно сказать и о тех случаях, когда местным властям удается сохранить то или иное предприятие. Поэтому важнейшая роль принадлежит созданию стимулирующей производство товаров и услуг налогово-правовой среды. Существующая налоговая система, когда основными источниками налогообложения являются результаты труда (прибыль, подоходный налог), делает бессмысленным любое производство. Следует переносить центр тяжести налогообложения с результатов труда на средства труда, т.е. землю, собственность, ресурсы. Это будет не только стимулировать местное производство, но и сократит возможности для уклонения от уплаты налогов.

Следует подчеркнуть, что экономической основой местного самоуправления являются мелкие и средние предприятия и фирмы, малый бизнес, мелкое предпринимательство. Формированию экономической основы местного самоуправления способствуют такие новые объективные факторы, как переход промышленности от тяжелого производства, выгодного крупным фирмам, к высокотехнологическим энерго- и материалосберегающим и наукоемким отраслям промышленности, где преобладают малые формы организации производства. Этому процессу способствуют также опережающий рост сектора услуг и информации, компьютеризация, новые подходы к проблемам регионального и городского развития.

Масштабы и уровень развития мелкого предпринимательства являются, пожалуй, самым ярким индикатором зрелости и активности рыночных отношений. С усилением позиций малых предприятий, «малой экономики», как показывает мировая практика, ослабляются стагнирующие тенденции, оживляется экономическая активность, нормализуются процессы ценообразования, складывается механизм согласования спроса и предложения на рынке товаров, услуг и рабочей силы. Решающая роль органов самоуправления в развитии малого бизнеса делает необходимым привлечение и удержание на своей территории разнообразных предприятий, беспрецедентно подвижных, легких на подъем, оказывающих самые разнообразные услуги населению.

Создание благоприятного для бизнеса климата в том или ином населенном пункте означает следующие характеристики: хорошая инфраструктура, достаточное количество рабочих рук: средняя (или ниже средней) стоимость рабочей силы; стабильный средний (или ниже среднего) уровень налогов, емкие правила и инструкции, доступность информации о территории. В условиях нашей страны благоприятные условия для предпринимательской деятельности и жизни населения должна сформировать развивающаяся муниципальная собственность.

Однако инвесторам, особенно солидным, крупным, нужно больше, чем просто благоприятный деловой климат. Им нужны еще высококвалифицированная рабочая сила, низкий уровень преступности, хорошие возможности для получения образования, культурные ценности. К этому добавляются красивая природа, чистый воздух и вода, близость курортов и т.п. Там, где эти условия и факторы имеются в изобилии, инвесторы с лихвой возмещают издержки недостаточно сформировавшегося делового климата. [13, с. 89]

Вообще говоря, выгодные экономические проекты без особых побочных эффектов обычно реализуются в местах, где достаточно высокий уровень жизни, где людям хорошо живется. Поселения, обладающие скудными ресурсами, могут претендовать только не на самые привлекательные формы экономического развития.

Успешность местной экономической политики в конечном счете означает и успех в формировании местного самоуправления. Таким образом, решение столь масштабной проблемы, как реформа местного самоуправления в России на достаточном уровне компетентности, требует усилий большого количества специалистов в разных сферах знаний, предопределяет необходимость научного обеспечения реформы на всех стадиях ее проведения.

Действующие ныне системы накопления и расходования местных бюджетов не позволяют осуществлять все полномочия и функции, которые возложены на местные органы власти. Сегодня ни государство в целом, ни субъект РФ, ни каждое отдельное муниципальное образование не может нормально наполнить свой бюджет. Налоговая система так и не смогла компенсировать вызванные «обвальной» приватизацией гигантские потери дохода от собственности.

Финансовая самостоятельность органов местного самоуправления фактически не обеспечивается вследствие чрезвычайно низкой доли местных налогов и сборов в общем объеме доходов, что вызвано высоким уровнем использования налогооблагаемой базы государственными налогами и страховыми взносами. В результате местные налоги накладываются на ту же самую налогооблагаемую базу, что не позволяет органам местного самоуправления обеспечить приемлемый уровень доходов собственных бюджетов, не вызывая излишнего налогового пресса на население муниципальных образований.

Дискуссии о будущем бюджетной системы России выявили множество подходов к проведению реформы местных бюджетов. Один из них - возможный переход бюджетной системы страны на принципы бюджетного федерализма, получившего признание в развитых странах. Теоретически это означает, что, во-первых, государство должно гарантировать населению удовлетворение основных социальных потребностей не ниже государственных минимальных стандартов за счет средств от федерального бюджета. Во-вторых, доходы сверх стандартного уровня наполнения бюджета (положительное сальдо) должны быть результатом экономической активности населения муниципального образования и являться собственностью местного самоуправления. Эти доходы не могут изыматься из местных бюджетов и не должны влиять на размер централизованных отчислений. В-третьих, каждый уровень власти (федеральный, субъектный и местный) должен иметь собственный источник доходов, обеспечивающий выполнение своих полномочий. Поэтому надлежит законодательно разграничить конкретные доходные источники между органами власти разного уровня и соответственно между звеньями бюджетной системы. Один из важных методов: определенные виды доходов налоговых поступлений в полном объеме закрепляются за соответствующим уровнем власти (например, весь подоходный налог, собранный в пределах самоуправляющейся территории, должен оставаться в бюджете соответствующих органов местного самоуправления). Этот метод - классический, действующий во всем мире. [7, с. 119]

Возможно использование метода квотирования, т.е. разделения ставки налога на отдельные части, каждая из которых, согласно законодательно установленной норме, поступает в свой бюджет. В России данный метод действует только для разделения налоговых поступлений между федеральным и региональным уровнями (например, налог на прибыль, налог на НДС, акцизы и т.п.). Квоты должны распределяться и на низовой уровень.

Принцип бюджетного федерализма заключается и в том, что не только доходы, но и расходы бюджета должны быть четко разграничены между теми же тремя уровнями управления. Этот вопрос приобрел особую актуальность, когда широкое распространение получила практика передачи расходов из вышестоящего бюджета на нижестоящий, при этом «забывали» передавать адекватные новым расходам источники финансирования. Укрепление местных финансов выходит за рамки вопросов местного значения и становится общегосударственной проблемой. Назрела острая необходимость государственной поддержки местного самоуправления, укрепления правовой основы его финансовой самостоятельности. Требуются законы о бюджетных правах органов власти разного уровня, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, которые позволили бы размежевать доходные источники и расходы по звеньям бюджетной системы России. Только разграничив доходно-расходные части между бюджетами разных уровней, можно согласовать интересы федерации, регионов и муниципальных образований, разумно распределить функции и соответствующие финансовые ресурсы, сформировать новые межбюджетные отношения. В сложившихся условиях переходного периода нужно иметь несколько форм межбюджетных отношений, а не одну, например трансфертную. Согласно логике трансфертного механизма, разработанного, в частности, в Свердловской области, чем меньше бюджетные доходы того или иного муниципального образования, тем больше у него шансов для получения трансферта. Следовательно, исчезают стимулы увеличения доходной части местных бюджетов. При существующей системе трансфертов резко усиливаются иждивенческие тенденции.

Заключение

Учитывая вышеизложенное, можно сделать вывод, что имеют место проблемы становления самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Назрела необходимость в корне поменять концепцию бюджетного регулирования, в основе которой должен стать принцип разграничения бюджетных полномочий.

Каждый уровень власти должен знать за что он отвечает и на что он может и должен тратить средства. В основе решения проблемы создания нормальных финансовых основ местного самоуправления должно лежать не перераспределение бюджетных доходов между уровнями бюджетной системы, а разграничение доходов в соответствии с теми объективными полномочиями, которые каждый орган имеет.

Именно в этом направлении необходима серьезная работа для создания отлаженного механизма обеспечения органов местного самоуправления соответствующими финансовыми ресурсами. В рамках реализация такого подхода необходимо определить данные полномочия, механизм и порядок их передачи на уровень местного самоуправления, закрепить необходимые источники финансирования, обеспечить их передачу для исполнения переданных полномочий органами местного самоуправления.

Сегодня муниципалитетам перераспределяют средства через федеральный и областной бюджеты. Необходимо же, чтобы средства эти закладывались в местные бюджеты на стадии их формирования, т.е. обойтись без их массового изъятия.

Необходимо оптимизировать финансовые потоки между уровнями власти для устранения перекрестного финансирования.

На местном уровне сами руководители муниципалитетов должны составлять текущие социально-экономические прогнозы с определением точек роста на базе существующих налогоплательщиков, так и разрабатывать программу перспективного развития территории муниципального образования. Такие программы позволят повысить инвестиционную привлекательность конкретной территории, а также проводить эффективную политику развития социально-экономического потенциала муниципального образования, регулируя налоговое бремя для местных производителей. Кроме этого местным органам власти необходимо самостоятельно развивать экономический потенциал территории, создавая прибыльные муниципальные предприятия, а для реализации крупных проектов объединять свои усилия с соседними муниципалитетами.

Таким образом, решать проблемы становления и активного развития местного самоуправления в РФ необходимо на разных уровнях и в разных направлениях. Но есть одно требования для успешного развития МСУ - это комплексное решения стоящих проблем. Несмотря на то, что все эти проблемы взаимосвязаны, решая только одну проблему невозможно будет решить все остальные. Это должны понимать все стороны как представители государственных органов, так и муниципальных в особенности.

Список использованной литературы

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.2009 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г.)

2. Гражданский кодекс Российской Федерации

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

4. Глазунова, Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учебник. - М.: Изд-во «Проспект», 2006. - 550 с.

5. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие/Под ред. А.А. Мерцалова. - Орёл: ОРАГС, 2006

6. Игнатов В.Г., Рудой, В.В. Местное самоуправление. - РнД: «Феникс», 2001. -416с.

7. Кнорринг, В.И. Основы государственного и муниципального управления: учебник. - М.: Изд-во «Экзамен», 2005

8. Маршалова, А.С. Система государственного и муниципального управления: Курс лекций. - М.: Омега-Л, 2006

9. Мухаев, Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2007

10. Рой, О.М. Система государственного и муниципального управления. - СПБ.: Питер, 2003

11. Самостроенко, Г.М. Ключевые проблемы системы государственного и муниципального управления: Учебное пособие. - ОрёлГТУ, 2008

12. Система муниципального управления: Учебник под ред. В.Б. Зотова. - СПб.: Лидер, 2008

13. Старостенко, К.В. Государственное и муниципальное управление: Учебное пособие. - Орёл: ОРАГС, 2006

Размещено на Allbest.ru