Разработка уставов муниципальных образований

При рассмотрении проекта нового устава в первом чтении депутаты обсуждают его концепцию, оценивают соответствие основных положений проекта Конституции России федеральному и региональному законодательствам, его актуальность и практическую значимость. При рассмотрении проекта устава в первом чтении учитываются поступившие заключения структур представительного и исполнительно-распорядительного органов местного самоуправления, рекомендации публичных слушаний, предложения, поступившие от граждан, а также результаты независимой правовой экспертизы, если она проводится в соответствии с принятым в муниципальном образовании порядком разработки проекта устава.

Обсуждение начинается с доклада субъекта права законодательной инициативы, внесшего проект устава, или его представителя и содоклада представителя ответственного комитета (рабочей группы, комиссии). По результатам обсуждения проекта в первом чтении представительный орган может принять проект устава в первом чтении и продолжить работу над ним с учетом предложений и замечаний в виде поправок либо отклонить проект.

В случае принятия проекта устава в первом чтении может быть установлен срок для подачи дополнительных замечаний и предложений к проекту и/или срок внесения его на второе чтение либо депутаты сразу переходят ко второму чтению.

К началу второго чтения ответственный комитет представительного органа (рабочая группа, комиссия) изучает и обобщает внесенные поправки и предложения, формирует их по статьям (пунктам статей) устава и дает свои заключения относительно них.

При повторном чтении проекта устава (изменений и дополнений) в представительном органе с докладом выступает председатель ответственного комитета (рабочей группы, комиссии). Докладчик сообщает о поступивших замечаниях, предложениях и результатах их рассмотрения комитетом (рабочей группой, комиссией).

Депутаты обсуждают и голосуют за поступившие поправки в целом, по группам либо по отдельности. По окончании голосования председательствующий ставит на голосование предложение о принятии устава во втором (окончательном) чтении.

Необходимо иметь в виду, что и в первом, и во втором чтениях устав считается принятым, если за него проголосовало установленное п. 5 ст. 44 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» число депутатов -- две трети от установленной численности представительного органа. То же относится и к процедуре голосования по поправкам к проекту устава.

Анализ правовых актов различных муниципальных образований показывает, что процедура принятия уставов муниципальных образований недостаточно подробно регламентирована. Указанная выше типичная процедура редко в полной мере отражена не только в уставах муниципальных образований, но даже в регламентах представительных органов местного самоуправления. Кроме того, остаются без регулирования такие важные вопросы, как право субъекта законодательной инициативы вносить изменения в проект устава либо отзывать его.

Здесь видится правильным предоставить возможность лицу, внесшему проект устава в представительный орган, до принятия его в первом чтении отозвать проект устава. Аналогичное правило предусмотрено в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания в отношении законопроектов См.: Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (утв. Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания от 22 января 1998 г. № 2134-II ГД (ред. от 10.03.2006)), пп. «б», п. 4 ст. 94 // СЗ РФ. -- 1998. --№ 7. -- Ст. 801.. Что же касается возможности вносить изменения в принятый к рассмотрению представительным органом устав, то это следует допустить лишь до момента сдачи проекта устава в публикацию в средствах массовой информации в целях учета предложений и подготовки к публичным слушаниям. В ином случае внесение изменений в опубликованный проект нарушит право граждан на обсуждение устава, так как текст проекта устава, доведенный до сведения жителей муниципального образования, будет отличаться от окончательного текста, планируемого к обсуждению представительным органом.

После принятия устава для вступления в силу он должен пройти государственную регистрацию и быть опубликован.

устав муниципальный местное самоуправление

Заключение

Итак, можно сделать следующие заключения.

1. Разработка и принятие устава муниципального образования наряду с государственной регистрацией и опубликование устава -- это последовательные стадии единого нормоустановительного процесса, имеющего целью введение в действие на территории муниципалитета базового муниципального нормативного правового акта.

2. Следует различать три вида правотворческой деятельности, связанной с разработкой и принятием устава:

-- разработка и принятие устава во вновь образуемом муниципальном образовании;

-- разработка и принятие новой редакции устава в действующем муниципальном образовании;

-- внесение в устав муниципального образования изменений и дополнений.

3. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает, что устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно, что означает самостоятельное (на местном уровне) определение процедуры разработки проекта устава и независимость органов местного самоуправления при разработке проекта устава.

4. Разработка устава включает в себя несколько этапов: правотворческая инициатива, предварительное обсуждение проекта устава и публичные слушания.

5. Уставы муниципальных образований, которые предполагают усеченный состав субъектов правотворческой инициативы, по сравнению с тем, который дан в ст. 46 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», противоречат федеральному законодательству и требуют изменений: перечень таких субъектов, утвержденный на муниципальном уровне, не может быть yже установленного федеральным законодательством. При этом уставом муниципального образования указанный перечень, включающий депутатов представительного органа муниципального образования, главу муниципального образования, иные выборные органы местного самоуправления, главу местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан, может быть расширен.

6. Практику предъявления в некоторых муниципальных образованиях дополнительных требований к предложениям населения по проекту устава, нежели те, которые установлены в ст. 7 Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», следует признать незаконной.

7. Недопустимо нормативное закрепление процедуры предварительной экспертизы проекта устава государственными органами, так как это нарушает принцип самостоятельности муниципалитетов в разработке устава.

8. Общим способом принятия уставов муниципальных образований является принятие устава представительным органом местного самоуправления. Лишь в малочисленных поселениях (с численностью избирателей менее 100 человек) уставы принимаются населением на сходе граждан.

9. Законодательство не предусматривает принятия устава на референдуме. Однако это не исключает возможности принятия на референдуме решений, которые требуют внесения изменений в устав муниципального образования, либо использования смешанного способа принятия устава посредством утверждения на референдуме основных положений устава муниципального образования, которые должны учитываться при разработке либо корректировке его текста.

10. Устав принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. При этом, как правило, уставы муниципальных образований принимаются в двух чтениях.

Кроме того, можно предложить мероприятия по совершенствованию порядка разработки и принятия уставов муниципальных образований:

а) в уставах муниципальных образований необходимо более подробно регламентировать процедуру принятия новых уставов (поправок к уставам), а не ограничиваться лишь повторением текста пунктов 3--5 ст. 44 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Требуется указывать на принцип принятия устава в двух чтениях, описывать процедуру каждого из чтений, устанавливать право субъекта законодательной инициативы вносить изменения в проект устава либо его отзыва;

б) в уставах муниципальных образований необходимо определять, что пересмотр базовых положений устава может осуществляться лишь путем принятия нового устава муниципального образования;

в) в уставах муниципальных образований необходимо определить принципы разработки проекта устава (разработка проекта устава либо оценка внесенных проектов уставов рабочей группой (комиссией), обязательность народного обсуждения и публичных слушаний, независимая правовая экспертиза и т. п.), а в регламентах представительных органов местного самоуправления -- подробную процедуру разработки уставов муниципальных образований (порядок формирования рабочей группы (комиссии), полномочия и функции рабочей группы (комиссии), сроки разработки, порядок сбора и обсуждения замечаний, предложений и отзывов на проект устава от структур органов местного самоуправления и иных лиц, порядок определения экспертной организации и др.);

г) следует признать положительной и продолжать разработку органами государственной власти субъектов Федерации типовых (модельных) уставов муниципальных образований. Такая деятельность -- реальная методическая помощь органам местного самоуправления;

д) следует совершенствовать деятельность рабочих групп (комиссий) по подготовке проекта устава. Целесообразно, чтобы такие уставные комиссии функционировали на постоянной основе и включали в себя не только депутатов и служащих администрации, но и представителей общественности и экспертов в области муниципального права. Для организации деятельности уставных комиссий видится необходимым принятие положений об уставной комиссии в каждом муниципальном образовании;

е) целесообразно в каждом муниципальном образовании принять отдельный правовой акт, детально регулирующий порядок народного обсуждения проекта устава муниципального образования, включающего представление предложений о проекте устава и публичные слушания;

ж) в уставах либо регламентах представительных органов местного самоуправления необходимо закреплять обязательное проведение независимой правовой экспертизы.

Список источников и литературы

1. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 16.10.2006 г.) // СЗ РФ. -- 2003. -- № 40.

2. Устав муниципального образования города Тулы от 9 февраля 1997 г., ст. 109, 110 // Тула вечерняя. -- 1997. -- № 57.

3. Устав города Омска (утв. решением Омского городского Совета от 20.09.1995 г. № 92) в ред. от 15.06.2005, п. 5 ст. 50 // Бюллетень Омского городского Совета. -- 1995. -- № 2.

4. Приложение к Решению Тульской городской Думы от 17 августа 2005 г. № 70/1361 «О внесении дополнений в Устав муниципального образования город Тула», ст. 110.1 // Вестник Тульской городской Думы. -- 2005. -- № 5 (40).

5. Баранов В.М. Муниципальные правовые акты в системе источников российского права: Монография / В.М. Баранов, А.В. Леонтенков. Н. Новгород, 2006.

6. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 21.07.2005), п. 2 ст. 8 // СЗ РФ. -- 1995. -- № 35. -- Ст. 3506; Указанный закон с 8 октября 2003 г. по 31 декабря 2008 г. применяется в части, не противоречащей положениям главы 12 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ, и утрачивает силу с 1 января 2009 г.

^7. Устав муниципального образования муниципального округа № 24 (принят 12.05.98), ст. 97 // Вестник Администрации Санкт-Петербурга. -- 1998. -- Специальный выпуск № 9.

8. Регламент Хабаровской городской Думы (утв. решением Хабаровской городской Думы от 25.01.2005 № 7) (ред. от 19.07.2005), ст. 50 // Сборник нормативных актов администрации города Хабаровска и Хабаровской городской Думы. -- 2005. -- № 1.

9. Устав Камышловского городского округа (принят Решением Камышловской городской Думы от 26.05.2005 г. № 257) в ред. от 7 сентября 2006 г., ст. 44 // Камышловские известия. -- 2005. -- № 58.

10. Устав города-героя Волгограда (принят Постановлением Волгоградского горсовета народных депутатов от 29.06.2005 № 20/362) в ред. от 22.02.2006, п. 2 ст. 26 // Волгоградская газета. -- 2006. -- № 7.

11. Определение Верховного Суда РФ от 2 июня 1998 г. № 30-Г98-3 // Бюллетень ВС РФ. -- 2000. -- № 1.

12. Арбузов С.В. Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования (на примере городского самоуправления): Дис. … канд. юрид. наук. -- Омск, 2001.

13. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 16 октября 2006 г.), п. 1 ст. 46 // СЗ РФ. -- 2003. -- № 40. -- Ст. 3822.

14. Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России. М.: МОНФ, 1998 // http:// www.auditorium .ru/books/123/11.html.

15. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (ред. от 16 октября 2006 г.), п. 3 ст. 28 // СЗ РФ. -- 2003. -- № 40. -- Ст. 3822.

^16. Там же. -- П. 4. -- Ст. 44.

17. Сивицкий В.А. Стенограмма заседания Экспертного Совета секции «Правовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления», организованное Союзом Российских городов совместно с Ульяновской Городской Думой. 9.10.2003 г. Ульяновск // Официальный сайт Ульяновской городской Думы http://www.ugd.ru/article/index.php?id=346.

18. Павлушкин В.А. Судебная практика по делам о местных референдумах // Комментарий судебной практики. Вып. 11 / Под ред. К.Б. Ярошенко. -- М.: Юридическая литература, 2005.

19. Сергеев А.А. Институт местного референдума в законодательстве РФ // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2.

20. Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 25.07.2006), п. 9 ст. 73 // СЗ РФ. -- 2002. -- № 24. -- Ст. 2253.

21. Жалсанов Б.Ц. Устав муниципального образования в системе нормативных правовых актов: Дис. … канд. юрид. наук. -- М., 2004.

22. Устав города Ростов-на-Дону (ред. от 11.04.2005), принят решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09.04.1996 № 211, ст. 84 // Официальное издание «Устав города г. Ростова-на-Дону». -- 1996.

23. Устав муниципального образования «Ломоносовский район» Ленинградской области (новая редакция), утвержден 20.12.2000 г., ст. 47.

Размещено на Allbest.ru