Финансово-правовые основы местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ

ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ»

ИНСТИТУТ ДИСТАНЦИОННОГО ОБРАЗОВАНИЯ

СПЕЦИАЛЬНОСТЬ «Юриспруденция»

КАФЕДРА АДМИНИСТРАТИВНОГО И ФИНАНСОВОГО ПРАВА

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Финансово-правовые основы местного самоуправления

Выполнила

студентка 3 курса М.А. Плотникова

Научный руководитель

Старший преподаватель О.Г. Геймур

Рецензент

Руководитель аппарата администрации

Сладковского муниципального района А.Н. Нагибин

Тюмень 2011

СОДЕРЖАНИЕ

Список сокращений

Введение

Глава 1. Финансовые и правовые основы местного самоуправления

1.1 Понятие и нормативно-правовое регулирование местного самоуправления

1.2 Экономическая основа местного самоуправления

1.3 Понятие и особенности осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях

Глава 2. Анализ современного состояния финансов муниципальных образований

2.1 Проблемы правового регулирования финансов муниципальных образований

2.2 Перспективы совершенствования финансово-правовых основ муниципальных образований

Заключение

Список используемых нормативных актов и литературы

местное самоуправление муниципальный бюджетный

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

РФ - Российская Федерация

ФЗ - Федеральный закон

ООО - Общество с ограниченной ответственностью

ВАС - Верховный арбитражный суд

ИП - Индивидуальный предприниматель

БК - Бюджетный кодекс

НК - Налоговый кодекс

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. № 7. (далее - Конституция) местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

Финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации заложены Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.05.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.05.2011) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. № 202. (далее - Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ) и утратившим с 01.01.2009 г. Федеральным законом от 25.09.1997 года № 126 - ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ (ред. от 28.12.2004) "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 1997. № 189.. Вместе с тем, в настоящее время в сложившихся социально-экономических условиях правовое регулирование местного самоуправления имеет ряд весьма существенных проблем по их формированию, обусловленных отсутствием действенных механизмов регулирования финансовых отношений на муниципальном уровне, что выступает серьезным препятствием на пути совершенствования надлежащего ресурсного обеспечения жизнедеятельности муниципальных образований.

Таким образом, на сегодняшний день возникает необходимость в наличии строгих и четких законодательных актах, которые бы действительно надлежащим образом регламентировали финансовую сферу деятельности муниципальных образований. Этим обусловлен выбор данной темы выпускной квалификационной работы.

Цель настоящей выпускной квалификационной работы состоит в формировании целостного представления об особенностях правовой природы финансовых основ местного самоуправления, особенностей, касающихся устава муниципального образования, муниципальной собственности и бюджета, а также в комплексном анализе отдельных, связанных с указанной проблематикой положений.

Основными задачами настоящей работы являются: изучение общих вопросов финансовых и правовых основ местного самоуправления, в том числе определение особенностей формирования муниципальной собственности, местного бюджета; рассмотрение особенностей правовой природы финансов муниципальных образований, а также проблем их правового регулирования и перспектив дальнейшего совершенствования, а равно внесение предложений и рекомендаций по совершенствованию правовых механизмов, направленных на укрепление финансово-правовых основ, необходимых для повышения эффективности функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации. Кроме того, представляется целесообразным выявление правовых аспектов финансово-правовых основ местного самоуправления и бюджетного регулирования на региональном уровне в процессе формирования доходов и осуществления расходов (на примере Сладковского муниципального района Тюменской области).

Предметом выпускной квалификационной работы выступает правовое регулирование отношений, связанных с финансово-правовыми основами в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации. Объектом исследования предлагаемой работы являются общественные отношения в сфере правового регулирования финансово-правовых основ местного самоуправления.

Теоретическую основу исследования составили труды дореволюционных, советских и современных российских ученых-правоведов, заложивших научный фундамент для институционализации местного самоуправления в Российской Федерации: А.С. Автономова, А.А. Акмаловой, М.А. Благовещенской, А.А. Грязева, И.Е. Данилиной, А.Е. Когута, А.В. Курочкина, И.И. Овчинникова, А.С. Тюхтенева, Н.Л. Пешина, А.М. Сергиенко, Т.П. Шкуратовой и др.

Практическую часть работы составляет анализ актов органов местного самоуправления и государственного управления, решений и постановлений Конституционного Суда Российской Федерации, а также иные законодательные акты по вопросам правового регулирования финансовых отношений муниципальных образований. В работе дан анализ законодательства Сладковского района Тюменской области: Устава, решений и иных подзаконных нормативных правовых актов.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие и нормативно-правовое регулирование местного самоуправления

На основании Конституции Российской Федерации народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. Закрепленная в главе 8 Конституции модель местного самоуправления, достаточно определенно указывающая цель, к которой необходимо стремиться в реформировании местной власти приближается к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления как демократического института.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Органы местного самоуправления рассматриваются как субъекты муниципально-правовых отношений «формируемые населением муниципальных образований, отвечающие перед ним за надлежащее исполнение своих полномочий» Костюков А.Н., Копысова С.Г., Муниципально-правовые отношения. Омск. Изд-во Омского гос. ун-та, 2001. С. 119. .

Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление (ст. 12), относит его к основам конституционного строя Российского государства. Российский муниципализм, как отмечает И.В. Бабичев, как политико-правовое явление, включающее в себя правовую доктрину, действующее законодательство и практику применения законодательных норм в сфере местного самоуправления, муниципального права и смежных отраслей права, является, таким образом, составной частью российского конституционализма Бабичев И.В. Основания российского муниципализма и его принципы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. С. 35 - 45..

Конституционное право граждан России на осуществление местного самоуправления обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели, и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской хартии местного самоуправления (принята Советом Европы 15 октября 1985 г.). Европейская хартия определяет местное самоуправление как право и действительную способность местных сообществ "контролировать и управлять в рамках закона под свою ответственность и на благо населения значительной частью общественных дел". Конституцией России не только признается право населения, местных сообществ на самоуправление, но и декларируется его гарантия всеми государственными органами, как федеральными органами власти, так и органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические, юридические, организационные. Реализация полномочий местного самоуправления должна обеспечиваться достаточными финансовыми ресурсами, наличием муниципальной, в том числе земельной, собственности. Юридические гарантии включают установление федеральными законами, законами субъектов Федерации статуса местного самоуправления, обеспечения обязательности решений органов местного самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на государственном уровне муниципальных служащих различных рангов, информационное обеспечение местного самоуправления.

Оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления остается одним из важнейших направлений развития современной российской государственности. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т.е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия. В тоже время в юридической литературе указываю на то, что «анализ развития муниципального законодательства Российской Федерации позволяет сделать вывод о том, что государство в настоящий момент стремится усилить в местном самоуправлении государственные начала. Ранее законодательство нивелировало государственный характер местного самоуправления, создавало условия для максимального развития в нем общественных начал» Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели и практики взаимоотношений: Автореф. дис. … док. юрид. наук : 12.00.02 / Н.Л. Пешин. М.: 2007. С. 13. .

Вместе с тем местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия. В Конституции также всячески подчеркивается, что это самостоятельный уровень власти, не зависимый от государства и реализующий свои задачи. Вместе с тем не следует забывать, что публичная власть Российской Федерации представляет собой единый механизм. В силу этого даже самостоятельные уровни власти осуществляют свою деятельность во взаимодействии друг с другом. Цель оптимизации взаимодействия государственной и муниципальной власти является одной из наиболее важных, решаемых в рамках проводимой административной реформы.

Соответствующая основа конституционного строя закреплена в ст. 12 Конституции РФ, согласно которой в России признается и гарантируется местное самоуправление; местное самоуправление осуществляется в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Существующие конституционные нормы соответствуют и обязательствам России, закрепленным в ее международных договорах, которые в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ являются составной частью правовой системы РФ. Так, в ст. 2 Европейской хартии местного самоуправления в отношении конституционных и законодательных основ местного самоуправления указано, что принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в конституции государства.

Местное самоуправление носит социальный характер, в нем, по мнению А.А. Акмалова структурируется естественный уровень жизнедеятельности местного сообщества Акмалова А.А. Особенности правового регулирования и организации местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. … док. юрид. наук : 12.00.02 / А.А. Акмалова. М.: 2003. С. 21. . Следует отметить, что на муниципальном уровне реализуется до 80 % всех гарантированных Конституцией «бесплатных» социальных благ и более 90 % всех платных услуг Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия. Т. 1 М.: 2001. С. 14.. Система местного самоуправления в Российской Федерации, - пишет А.Н. Борисов, - представляет собой специфический уровень народовластия, имеющий общественные и государственные начала. Так как, с одной стороны, для организации жизнедеятельности население объединяется в особый территориальный коллектив со своей структурой и интересами, а с другой - усилиями органов местного самоуправления реализуются и административные функции, которые, тем самым, высвобождают органы государственного управления от забот по решению местных дел, что подтверждается полученными результатами на практике Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный). М.: Деловой двор. 2010. 784 с..

Особое значение в системе местного самоуправления имеют его финансово-экономические основы, представляющие собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием, использованием и распоряжением муниципальной собственностью, местными бюджетами и иными местными финансами в интересах населения муниципального образования. «Большое значение для деятельности местного самоуправления, особенно в пору его становления имеет то, насколько оно обеспечено материальными ресурсами. Без достойной финансово-экономической основы самоуправление останется фикцией», - абсолютно обоснованно замечает А.С. Автономов Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2002. С. 47..

Финансовые основы местного самоуправления В.В. Курочкин понимает как «совокупность правовых норм, регулирующих формирование, направления использования и контроль местных финансов в интересах населения муниципальных образований» Курочкин А.В. Правовое регулирование финансовой основы местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.В. Курочкин. Ростов-на-Дону.: 2003. С. 7. .

К принципам построения финансово-экономических основ местного самоуправления относятся: органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций; финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиями; по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом (принцип использования ресурсов подведомственной органу власти территории); финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, что бы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов; органы государственной власти Российской Федерации и государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны содействовать развитию финансово-экономических основ местного самоуправления.

Общеизвестно, что финансово-экономическую основу местного самоуправления составляют: муниципальная собственность, местные бюджеты и иные финансовые ресурсы местного самоуправления, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Финансово-экономические основы местного самоуправления обеспечивают хозяйственную самостоятельность местного самоуправления, служат удовлетворению потребностей населения муниципальных образований; оказывают влияние на экономическое и финансовое положение в стране в целом.

Государство берет на себя определенные обязательства по созданию должных финансовых, экономических и иных условий и предпосылок для развития местного самоуправления, что является гарантированностью государством местного самоуправления.

Основным муниципальным нормативно-правовым актом, обладающим высшей юридической силой в составе норм, принимаемых органами местного самоуправления или местным сообществом, является устав муниципального образования. Уставу муниципального образования придается особое значение среди муниципальных правовых актов. Как отмечают Н.А. Игнатюк, А.В. Павлушкин «в уставе, являющемся своеобразной «муниципальной конституцией», указываются основные положения по организации и деятельности местного сообщества». Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2009. С. 225. Устав является источником права и рассматривается как разновидность актов кодификационного значения.

Впервые понятия устава местного самоуправления появилось в 1991 г. в связи с принятием Закона РСФСР «О местном самоуправлении». Однако речь в нем шла об уставе не муниципального образования в целом, а лишь об уставе местного самоуправления. Такими уставами предусматривались, в частности, необходимость конкретизации функций, порядка работы, системы и структуры местных органов власти и управления, разграничение полномочий между ними, организация территориального общественного самоуправления населения. Принципиальным образом изменились требования к уставам с принятием Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В соответствии с указанным законом устав из документа, просто определяющего и закрепляющего организацию управления на местном уровне, превратился в устав муниципального образования, его «основной закон». Можно сделать вывод, - подчеркивает И.Е. Данилина, - о конституирующем значении устава для местного самоуправления на соответствующей территории» Данилина И.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах: учебное пособие. М.: Проспект, 2004. С. 83..

В ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ определен перечень наиболее важных вопросов формирования и функционирования системы местного самоуправления, которые должны содержаться в Уставе муниципального образования. Большинство данных вопросов касаются организации и деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с названной нормой уставом муниципального образования должны определяться: 1) наименование муниципального образования(в статье 1 Устава Сладковского муниципального района Тюменской области определены статус и границы муниципального района. В данной статье указано, что Сладковский муниципальный район является муниципальным районом, наделенным законом Тюменской области статусом муниципального района. Границы территории муниципального района установлены законом Тюменской области. Изменение границ муниципального района осуществляется Законом Тюменской области по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти Тюменской области, федеральных органов государственной власти в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ (утратил силу) // Российская газета. 1997. № 189.; 2) перечень вопросов местного значения; 3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; 4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления; 5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления; 6) виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; 7) срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц; 8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и процедура отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления; 9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации; 10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Указанный в ч. 1 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ перечень вопросов должен быть в обязательном порядке закреплен в уставе муниципального образования. Отсутствие одного из перечисленных положений может явиться основанием для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования. Необходимо также отметить, что в уставе муниципального образования содержатся не только нормы об организации местного самоуправления в соответствующем муниципальном образовании, но и перечень основных актов местного самоуправления, подлежащих принятию представительным органом и главой муниципального образования, а также порядок подготовки и принятия таких актов, механизм их отмены.

Согласно ч. 2 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Уставы муниципальных образований по-разному подходят к регламентации порядка дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий. В подавляющем большинстве уставов эти вопросы никак не урегулированы.

Устав муниципального образования имеет свою структуру. Так, Устав Сладковского муниципального района Тюменской области состоит из 7 глав и включает в себя: Глава I. Общие положения; Главу II. Правовые основы организации и осуществления местного самоуправления в муниципальном районе; Глава III. Участие населения муниципального района в осуществлении местного самоуправления; Глава IV. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления; Глава V. Экономическая основа местного самоуправления; Глава VI. Гарантии прав граждан на местное самоуправление и ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления муниципального района; Глава VII. Заключительные и переходные положения.

Устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан (ч. 3 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ).

Необходимо отметить, что проект устава муниципального образования, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования, внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, проекту указанного муниципального правового акта, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Данные положения представляют собой определенные гарантии участия жителей муниципального образования в формировании устава наряду с ч. 3 ст. 28 Закона, согласно которой проект устава муниципального образования и проект правового акта о внесении в него изменений и дополнений (за исключением случаев, когда изменения в устав вносятся исключительно в целях приведения вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами) должны выноситься на публичные слушания.

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Принимая во внимание особую значимость устава в системе нормативных актов муниципальных образований, действующее законодательство предусматривает процедуру его обязательной государственной регистрации. На основании ч. 6 ст. 44 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. В настоящее время данный порядок установлен в Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований".

Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Законодательством могут быть установлены основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют территориальные органы уполномоченного федерального органа исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований. Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 28 января 2005 г. № 7 полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования возложены на Главное управление Минюста России по федеральному округу.

Регистрирующий орган: проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации; проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования; включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Федерации.

Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований. Государственный реестр уставов муниципальных образований состоит из государственных реестров уставов муниципальных образований субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2005 г. № 350 утверждены Правила ведения государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации Постановление Правительства РФ от 01.06.2005 № 350 "О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации" // Российская газета. 2005. № 126..

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Решение о государственной регистрации устава муниципального образования принимается в тридцатидневный срок со дня его представления для государственной регистрации.

Государственная регистрация устава муниципального образования удостоверяется свидетельством о государственной регистрации. Форма свидетельства о государственной регистрации устава муниципального образования устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, а также нарушение установленных сроков государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении в устав муниципального образования изменений и дополнений могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке. Как отмечено в п. 8 ч. 1 ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований.

Необходимо отметить, что в правоприменительной деятельности возникают ситуации, связанные с правомерностью регистрации уставов муниципальных образований. Так, объединение избирателей Республики Саха (Якутия) обратилось в суд с заявлением о признании недействительным факта регистрации Устава муниципального образования - Горный улус. В обоснование своих требований председатель объединения Т.С. сослался на то, что согласно федерального законодательства и Законов Республики Саха (Якутия) Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в пределах своей компетенции определило территориальную основу местного самоуправления на уровне сел, поселков, наслегов, городов улусного значения, а также во внутригородских территориях городов республиканского значения. В нарушение указанных Законов Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Саха (Якутия), зарегистрировав Устав муниципального образования - Горный улус, фактически допустило создание муниципального образования на уровне улуса. В судебном заседании Т.С. пояснил, что Уставы приняты в улусах с нарушением как федерального, так и республиканского законодательства, а поэтому Управление Министерства юстиции РФ по Республике Саха (Якутия) обязано было отказать в регистрации всех Уставов муниципальных образований на уровне улусов, в том числе и по Горному улусу. Уставы приняты на не представленных в федеральном законе конференциях, что не является прямым волеизъявлением населения, тем самым нарушено право граждан на референдум и непосредственное волеизъявление. Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 13 октября 2000 г. указанное заявление объединения избирателей Республики Саха (Якутия) было удовлетворено, а кассационные жалобы Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации оставлены без удовлетворения Определение Верховного Суда РФ от 08.12.2000 N 74-Г00-17 // СПС Консультант Плюс..

По другому делу, рассмотренному судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации по заявлению прокурора Киришской городской прокуратуры Ленинградской области о признании недействительными положений Устава муниципального образования "Киришский район" по протесту заместителя Генерального прокурора Российской Федерации на определение судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 21 июля 1998 г. в удовлетворении заявления в части признания недействительным абз. "а" подп. 11 п. 2 ст. 13 устава муниципального образования отказано правомерно, поскольку в оспариваемом положении прямо оговорено, что органы местного самоуправления координируют деятельность правоохранительных органов лишь в сфере охраны общественного порядка, что не противоречит федеральному законодательству Определение Верховного Суда РФ от 18.08.2000 N 33-впр00-2 // СПС Консультант Плюс..

Помимо устава к муниципальным правовым актам следует отнести правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан; нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения по вопросам организации жизнедеятельности муниципального образования и по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления); правовые акты главы муниципального образования (в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений - решения по конкретным вопросам оперативного характера и индивидуальные акты); правовые акты главы местной администрации (постановления и распоряжения); правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления, адресованные подчиненным административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов являются распоряжения и приказы.

Сущность муниципального правотворчества следует рассматривать как проявляющуюся в режиме самоорганизации функцию местного сообщества и уполномоченных на то органов местного самоуправления по выявлению воли населения муниципального образования и формированию в соответствию с ней публично-властных предписаний, закрепляемых в нормативно-правовых актах муниципального уровня, пользующихся признанием и защитой со стороны государства Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество: Автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.Е. Гавришев. Ростов-на-Дону, 2004. С. 106-108. . Особое значение в этой связи придается муниципальных правовым актом, определение которого содержится в абз. 17 статьи 2 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ. Согласно указанной норме муниципальный правовой акт - решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Структура муниципальных правовых актов - это целостная, взаимно обусловленная, находящаяся в единстве совокупность ее самостоятельных актов, характеризующаяся наличием системообразующих оснований и механизмами взаимосвязи между ними. В качестве признаков муниципально-правового акта Т.П. Шкуратова выделяет: данный акт относится к муниципальному (публичному) праву; принимается определенным субъектом - населением, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, сфера применения - вопросы местного значения, отдельные государственные полномочия. Иные вопросы, отнесенные уставом муниципального образования, в соответствии с федеральными законами, к полномочиям органов местного самоуправления, имеет юридически властный характер, позаконен, может создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения муниципально-правовых отношений Шкуратова Т.П. Муниципальное правотворчество: вопросы теории и правового регулирования: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / Т.П. Шкуратова. Челябинск.: 2011. С. 20. .

В юридической литературе указывают на негосударственную правовую природу нормативно-правовых актов местного самоуправления. По мнению Е.В. Осыченко, «негосударственная природа нормативно-правовых актов местного самоуправления выражена в направленности правового регулирования, определяющей ее содержание. Негосударственная природа нормативно-правовых актов местного самоуправления выражается в их содержании, которое соответствует следующим признакам: 1) оно направлено на решение вопросов местного значения; 2) вопросы местного значения отражают интересы местного сообщества, а не являются продолжением государственных полномочий; 3) правила, содержащиеся в нормах муниципального нормативного правового акта, сформулированы и установлены самостоятельно представительным органом местного самоуправления исходя из местных условий и предпочтения интересов местного населения. Иные правовые акты местного самоуправления могут быть отнесены к негосударственным лишь с формальной точки зрения, их негосударственная природа носит формальный характер и не отражает общественной природы местного самоуправления в целом» Осыченко Е.В. Негосударственная природа муниципальных нормативно-правовых актов // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 8. С. 37 - 40..

В качестве наиболее характерных нарушений, содержащихся в уставах и иных правовых актах органов местного самоуправления, выделяют следующие: превышение предоставленных органам местного самоуправления полномочий; неправомерное перераспределение полномочий между органами и должностными лицами местного самоуправления; нарушение бюджетного законодательства о налогах и сборах; нарушение прав граждан и организаций, предусмотренных действующим законодательством; нарушение административного законодательства Соловьев С., Степанищев В. Законность регионального и местного нормотворчества // Законность. 2003. № 3. С. 4..

А.Н. Антонова указывает, что нормативно-правовые акты органов местного самоуправления могут обладать определенной дефектностью, которая может проявляться в следующем. Во-первых, при принятии нормативного правового акта может быть нарушено требование законности. Во-вторых, дефектность актов может быть вызвана нарушением территориальных, компетенционных пределов, в рамках которых принимаются нормативные правовые акты.

Согласно ст. 48 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Правовыми последствиями принятия актов органов местного самоуправления без соблюдения требований законности могут быть: 1) изменение или отмена нормативного правового акта самим органом местного самоуправления, принявшим (издавшим) соответствующий муниципальный правовой акт; 2) приостановление действия нормативного правового акта органами местного самоуправления; 3) отмена или приостановление действия нормативного правового акта в случае упразднения органа местного самоуправления, принявшего (издавшего) данный акт, органом местного самоуправления, к полномочиям которого на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего муниципального правового акта; 4) признание нормативного правового акта недействительным по решению суда; 5) отмена нормативного правового акта уполномоченными государственными органами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 6) предписание органа государственной власти об отмене или изменении актов органов местного самоуправления Антонова Н.А. Проблемы обеспечения законности актов органов местного самоуправления // Российская юстиция. 2009. № 7..

Следует отметить, что в юридической литературе указывают на недостаточность (неполноту) правового обеспечения на федеральном, региональном и местном уровне системы местного самоуправления и дефектность практики правоприменения, а также на неполноту и дефектность (в виде диссимметрии) законодательных основ местного самоуправления. Подобные дефекты и пробелы законодательного регулирования системы местного самоуправления отмечались и в итоговых рекомендациях Совета по местному самоуправлению при Председателе Государственной Думы РФ от 3 июля 2008 г. и от 24 марта 2009 г. Именно недостаточность у муниципальных образований правовых инструментов для устойчивого, комплексного развития и низкий уровень собственных финансовых ресурсов муниципальных образований являются основными системными дефектами законодательной основы современного российского муниципализма Актуальные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в Российской Федерации. Сборник аналитических записок и документов / Под общ. ред. В.С. Тимченко. М.: Изд. Государственной Думы, 2008; Вопросы комплексного и устойчивого развития муниципальных образований / Под общ. ред. В.С. Тимченко. М.: Изд. Государственной Думы, 2009..

Таким образом, можно сделать вывод, что устав муниципального образования по предмету своего регулирования является актом всеобъемлющего характера, имеет конституирующее значение и обладает признаками учредительного документа, а равно выступает основой для дальнейшего местного нормотворчества, обладая высшей юридической силой по отношению ко всем другим актам данного муниципального образования. Совокупность иных муниципальных правовых актов местного самоуправлениях характеризует определенных порядок принятия, подзаконный характер, а также круг регламентируемых вопросов местного значения.

1.2 Экономическая основа местного самоуправления

В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Конституционные гарантии муниципальной собственности выражаются в том, что муниципальная собственность защищается наравне с другими формами собственности, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

По мнению И.В. Бабичева, защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности является наиболее важной нормой-принципом Конституции Российской Федерации в отношении местного самоуправления Бабичев И.В. Основания российского муниципализма и его принципы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. С. 35 - 45.. Муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования, - пишет Н.А. Игнатюк, - является одним из параметров правового пространства местного самоуправления Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2004. С.9. . «Владение муниципальной собственностью, - справедливо отмечает В.В. Таболин, - является необъемлемой составной частью и экономической основой организации городского самоуправления» Таболин В.В. основы городского права. М.: ИД «»Юриспруденция», 2006. С.155. . По мнению Н.С. Бонадаря «муниципальная собственность в ее конституционном закреплении и последующем правовом регулировании содержит в концентрированном виде все исходные моменты муниципальной демократии как демократии «малых пространств», в ней коренятся истоки муниципального властвования и одновременно - самостоятельности местного населения в решении вопросов местного значения Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 340..

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации законом РСФСР от 24.12.1990 г. «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие ч. 1 ГК РФ с 1.01.1995 г. Как пишет Л.А. Чердакова, - для России муниципальная собственность является формой новой, поскольку чуть более 15 лет существует сам институт местного самоуправления в его современном, цивилизованном, соответствующем международным стандартам виде. Отвечая на вопрос, что обусловливает существование этой формы собственности, автор полагает, что в Европейской хартии местного самоуправления в самом общем виде заложена смысловая основа существования муниципальной собственности. Вместе с тем вопросы муниципального имущества Хартия вообще не регулирует. Если различные аспекты "финансовых ресурсов органов местного самоуправления", вопросы местных бюджетов, налогов, сборов и т.д. в Хартии представлены достаточно обширно (ст. 9), то "имущественная" сторона муниципальной собственности не упомянута. Поэтому как установление общих принципов в указанной сфере, так и непосредственное правовое регулирование являются продуктом творчества национального законодателя Чердакова Л.А. Теоретико-правовые основы права муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 23. С. 32 - 34..

Федеральный закон № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятий "муниципальная собственность" и "право муниципальной собственности". В тоже время в ст. 51 определено, что "Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления". В условиях отсутствия легальной дефиниции необходимо выработать определение доктринальное, а также определить место муниципальной собственности среди правовых институтов. Теоретическое обоснование муниципальной собственности и права муниципальной собственности в дальнейшем было дано в работах В.К. Андреева, А.А. Уварова, Н.В. Постового, Л.Е. Лаптевой, Ю. Тихомирова, Е.А. Слепнева и других отечественных правоведов.

По мнению Е.В. Товаровой: "Право муниципальной собственности следует рассматривать как институт муниципального права. Поскольку само муниципальное право является комплексной отраслью права, то и право муниципальной собственности представляет собой комплексный межотраслевой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского, административного и иных отраслей права" Товарова Е.В. Органы местного самоуправления и их полномочия в сфере управления муниципальной собственностью: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 8.. Е. Семенова и В. Степанова акцентируют внимание на том, что отношения муниципальной собственности - "это система экономическая, потребляющая ресурсы, создающая продукт постоянно, воспроизводя все условия своего существования" Семенова Е., Степанова В. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления // Экономист. 1997. № 5. С. 46..

Л.А. Чердакова под муниципальной собственностью понимает сложную система экономических и юридических отношений между населением муниципального образования (местным сообществом), органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий и для эффективного функционирования органов местного самоуправления. Право муниципальной собственности в субъективном смысле, - по мнению указанного автора, - это принадлежащие населению муниципального образования (местному сообществу) как коллективному субъекту муниципальных отношений правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом и денежными средствами, принадлежащими муниципальному образованию. Правомочие по распоряжению муниципальной собственностью от имени и в интересах местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления. Право муниципальной собственности в объективном смысле - это институт законодательства, имеющий комплексный характер и включающий в себя как нормы муниципально-правового института (элемента системы права) права муниципальной собственности, так и нормы других отраслей права (преимущественно конституционного, финансового, административного, гражданского, жилищного и земельного) Чердакова Л.А. Указ. Соч. С. 34..

Муниципальная собственность в литературе рассматривается как стабильный источник доходов, подвластный органам местного самоуправления. Последние в свою очередь, определяют способы и методы получения доходов от эксплуатации муниципальных хозяйств. В этом плане заслуживает внимания широко известный опыт муниципалитетов США: за въезд в штат, город, мост на автомобиле взимается плата. Такая же практика применялась в СССР в курортный сезон в Ялте Семенова Е. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления / Е. Семенова, В. Степанова // Экономист. 1997. № 5. С. 47..