Финансово-правовые основы местного самоуправления

В судебной практике имеют место споры, связанные с собственностью муниципальных образований. Так, ООО "Гостиница "Тагил", г. Нижний Тагил подала в ВАС РФ заявление о пересмотре в порядке надзора состоявшихся судебных решений к Администрации муниципального образования "Город Нижний Тагил" о признании незаконным оформленного письмом Администрации от 13.05.2010 N 53-1836 отказа в реализации обществом преимущественного права на приобретение части арендуемого недвижимого имущества общей площадью 774,4 кв. м, и обязании Администрации устранить допущенные нарушения путем совершения действий, предусмотренных статьей 9 Федерального закона от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Поскольку суды установили, что за муниципальным образованием "Город Нижний Тагил" на праве собственности зарегистрировано помещение гостиницы общей площадью 6332,4 кв. м, расположенное по адресу: г. Нижний Тагил, ул. Садовая, д. 4, и это же помещение предоставлено обществу в аренду, а помещения площадью 705,5 кв. м, 26,9 кв. м и 42 кв. м, расположенные на разных этажах здания гостиницы, о выкупе которых просило общество, как самостоятельные объекты недвижимого имущества не сформированы, их кадастровый учет в порядке, установленном Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", не проведен, суды признали, что преимущественное право выкупа таких помещений не может быть реализовано Определение ВАС РФ от 13.05.2011 N ВАС-5467/11 по делу N А60-21979/2010-С5 // СПС Консультант Плюс..

Отдельная проблематика, связанная с собственностью муниципальных образований касается права собственности на бюджетные средства. Идеи профессора А.И. Худякова о праве собственности на бюджетные средства в сфере финансово-правового регулирования стали весьма актуальны в XXI в., ибо проблема права собственности государства на бюджетные средства вошла в практику, о чем свидетельствует судебная практика, в частности приведенные ниже постановления Конституционного Суда РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. отмечалось, что "статус субъектов РФ и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов бюджетных правоотношений) обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника в отношении денежных средств" Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 4.. А Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. вынесено по результатам рассмотрения запроса правительства Москвы, которое указывало на необоснованное ограничение права субъекта РФ самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью - средствами бюджета субъекта РФ Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2006 N 10-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 1.. В связи с отмеченным проблемы бюджетного права в контексте теории права собственности, на которые указывал профессор А.И. Худяков, стали проявляться и постепенно развиваться в финансово-правовой науке Карасева (Сенцова) М.В. Научное наследие профессора Алексея Ивановича Худякова // Финансовое право. 2009. N 12. С. 3 - 8..

Далее следует отметить, что вопрос об имуществе, необходимом для решения вопросов местного значения, в значительной степени зависит от выбора механизма поставки муниципальных услуг. Так, если поставка данной муниципальной услуги осуществляется силами муниципальных органов, то для ее осуществления понадобится полный комплекс имущества. При этом не всегда обязательно, чтобы это имущество находилось в муниципальной собственности: оно может использоваться на основании права хозяйственного ведения, оперативного управления, постоянной или разовой аренды и т.д. Если же поставка муниципальной услуги осуществляется сторонней организацией на основании контракта, то муниципальное имущество для ее осуществления не требуется - необходимое имущество как правило, обеспечивается поставщиком услуги. Но и в данном случае условия контракта могут предусматривать использование муниципального имущества.

Другую проблему представляет определение состава имущества, необходимого для решения органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований вопросов местного значения. Какой орган и по каким признакам будет определять, например, пообъектный список имущества на территории муниципального округа, «предназначенного для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной информации» или «имущества предназначенного для развития на территории муниципального образования массовой физической культуры и спорта»? Входит ли например земельный участок в состав «имущества, предназначенного для содержания и благоустройства мест погребения и воинских захоронений»?

Отдельно предстоит урегулировать критерии и порядок передачи в государственную собственность муниципального имущества, которое не предназначено для решения вопросов местного значения и не служит для обеспечения собственной деятельности органов местного самоуправления. Необходимо решить, как и в случае с государственным имуществом, какой орган и по каким критериям будет определять это имущество Сергиенко А.М. Правовое регулирование вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.М. Сергиенко. СПб.: 2009. С. 106-108. .

Наиболее острым вопросом в бюджетном процессе, включающим в себя вопросы нормативного распределения доходов, перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой и разграничение видов расходов являются межбюджетные отношения.

В судебной практике Конституционного Суда Российской Федерации по одному из решений указано, что из «понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией формы осуществления народом своей власти, вытекает необходимость достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и выравнивании уровня их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, - с другой» Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 N 16-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 6..

В настоящее время, пишет Н.Л. Пешин, - в местных бюджетах (и с этим связано, собственно, возникновение межбюджетных отношений) сохраняется низкий уровень постоянно закрепленных за ними доходов. По-прежнему преобладают отчисления от регулирующих доходов, нормативы по которым могут ежегодно меняться, а это не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами разных уровней. На это обращал в свое время внимание еще В.В. Путин, будучи Президентом Российской Федерации: "Государственная власть, учитывая расходные полномочия муниципалитетов, могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчисления от регулирующих налогов" Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. // Российская газета. 2002. N 71.. По справедливому замечанию Президента Российской Федерации, недостаточность собственной доходной базы местного самоуправления остается большой проблемой местного самоуправления. Но именно с органов местного самоуправления население должно спрашивать и за исполнение федеральных законов, таких, как Закон о ветеранах, и за работу жилищно-коммунального хозяйства, и за многое другое. И за прошедшие несколько лет проблемы, которые были затронуты тогда Президентом, по-прежнему остаются актуальными Пешин Н.Л. Межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 18. С. 20 - 25..

Следует отметить, что постоянно возникает необходимость в "переделе" финансовых ресурсов, и он осуществляется с помощью механизма межбюджетных отношений. Такие отношения позволяют:

- провести распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничить на постоянной основе и распределить по временным нормативам регулирующие доходы по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- гарантировать равенство бюджетных прав муниципальных образований, а также равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации;

- осуществить выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- разграничить доходы и расходы между бюджетами разных уровней.

Таким образом, можно предложить следующее определение: межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Очевидно, что если попробовать отказаться вообще от межбюджетных отношений, то многие муниципальные образования окажутся совершенно без ресурсов, тогда как отдельные станут "сверхобеспеченными". Чтобы этого избежать, государству необходимо изымать часть доходов в бюджеты более высокого уровня и перераспределять их между муниципальными образованиями с помощью дотаций, субсидий и субвенций Пешин Н.Л. Указ. Соч. С. 23..

Бюджетное законодательство представляет собой особое значение для способности органов власти субъектов Российской Федерации составлять и исполнять соответствующие бюджеты. Необходимость в бюджетной сбалансированности возникает в связи с тем, что бюджетная система Российской Федерации носят многоуровневый характер: на перовом уровне бюджетной системы находится федеральный бюджет, на втором - бюджет субъектов Российской Федерации, на третьем - бюджеты органов местного самоуправления.

Основой бюджетного регулирования является закрепленное законодательством распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. На сегодняшний день в Российской системе бюджетного регулирования используются элементы «американской» и «германской» систем, а финансирование производится на основе жесткой фиксации и закреплении источников за бюджетами различных уровней. При «американской модели» доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, то есть федеральные налоги поступают в федеральный бюджет, шататовские налоги в бюджеты штатов, местные налоги в местные бюджеты. «Германская модель» в свою очередь основана на том, что доходная часть бюджета всех уровней формируется за счет законодательно определенных долей (отчислений) от единых федеральных налогов при наличии и раздельных налогов.

Необходимо отметить, что крайняя недостаточность финансовых средств не позволяет на сегодняшний день использовать преимущества нормативного метода определения бюджетных расходов. В связи с чем, в основу выравнивания бюджетов муниципальных образований положены доходы, рассчитанные на душу населения.

Как отмечает Н.А. Саттарова несмотря на некоторые недостаточно урегулированные вопросы бюджетной деятельности на региональном уровне, действующее бюджетное законодательство отражает общие тенденции государственной политики в сфере публичных финансов. Однако, как показывает современная практика правового регулирования бюджетных отношений, прямого копирования положений федерального законодательства недостаточно. Распределение законотворческих полномочий в бюджетной сфере между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями установлено соответствующими нормами Конституции РФ (ст. 71 и др.), БК РФ (ст. ст. 7 - 9 и др.) и иных федеральных законов, что позволяет региональному законодателю в пределах своих полномочий не только снять проблемы устранения противоречий в законодательстве, регулирующем бюджетные отношения, но и совершенствовать его Саттарова Н.А. О некоторых положениях Бюджетного кодекса Республики Татарстан // Финансовое право. 2010. N 12. С. 31 - 34..

В литературе указывают на существующую весьма существенную финансово-правовую проблему является вошедшая в российскую бюджетную систему практика получения федеральной финансовой помощи субъектами Федерации, из чего следует дополнении федерального законодательства нормой, строго устанавливающей долю получаемых трансфертов в пользу муниципальных бюджетов. При этом, как указывает А.А. Грязев «к финансовой помощи могут относится только такие межбюджетные трансферты, которые представляются на безвозмездной и безвозвратной основе, предназначены для финансового обеспечения решения вопросов местного значения и носят плановый характер» Грязев А.А. Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере: Автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.А. Грязев. Челябинск.: 2004. С. 11. . В английском языке transfer представляет собой одностороннюю передачу на безвозмездной и безвозвратной основе денежных средств, товаров, услуг, материальных ценностей (права собственности) в порядке оказания финансовой помощи и предоставления компенсации.

По мнению Т.А. Вершило, применительно к бюджетной сфере трансферты можно рассматривать как любые формы передачи средств из бюджета одного уровня бюджетной системы в бюджет другого уровня, отчисления от налогов в порядке бюджетного регулирования, которые осуществляют компетентные органы от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Поскольку именно Российской Федерации, субъектам Федерации, муниципальным образованиям принадлежит право на бюджет, другими словами, трансферты представляют определенный вид финансовой помощи нижестоящим бюджетам. С помощью трансферта в бюджеты бюджетной системы поступают средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат. Значит, часть трансферта носит социальный характер, другая часть трансфертов поступает на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий. В бюджетном законодательстве данные трансферты именуются как межбюджетные.

Согласно ст. 6 БК межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Автор полагает, что данное определение содержит ряд недостатков, на которые следует обратить внимание.

Во-первых, бюджет не может быть субъектом бюджетных правоотношений, поскольку является объектом этих отношений, а значит, и денежные средства сам передавать не может.

Во-вторых, из данного определения не ясно, кто и кому выделяет денежные средства, т.е. не определены субъекты, имеющие право передавать денежные средства.

В-третьих, не установлена ответственность лиц в случае несвоевременного выделения трансфертов или за невыполнение норматива, который был закреплен в законе о бюджете Вершило Т.А. Межбюджетные трансферты: проблемы правового регулирования / Т.А. Вершило // Финансовое право. 2008. N 10. С. 17..

В главе 16 БК РФ законодатель выделяет следующие формы межбюджетных трансфертов:

- дотации (на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, муниципальных районов (городских округов), поселений);

- субвенции (из фондов компенсаций);

- субсидии (из фондов софинансирования расходов);

- субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Согласно изменениям, внесенным в БК РФ Федеральным законом N 63-ФЗ, дотации определяются как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Согласно ст. ст. 131, 137, 138, 142.1 БК РФ дотации выделяются только для выравнивания бюджетной обеспеченности, исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной обеспеченности, в пределах общего покрытия недостающих средств, с учетом принятого критерия, т.е. дотация носит нецелевой характер. Вместе с тем на практике существуют случаи, когда дотации выделяются для определенной цели, например на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований, на возмещение определенных расходов бюджетов. То есть получается, что кроме тех дотаций, которые выделяются без указания цели, на практике существуют дотации в виде денежных средств, которые выделяются для решения какой-то задачи. Исходя из вышеизложенного, можно полагать, что в дефиниции дотации в новой трактовке Федерального закона N 63-ФЗ разделительный союз "или" допускает возможность выделения дотаций с целевым назначением, но следует отметить, что, исходя из сущностного понимания дотаций, это не совсем логично.

Согласно новой редакции БК РФ (ст. ст. 133, 140) под субвенцией понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам муниципальных образований в целях финансового обеспечения исполнения переданных государственных полномочий. Ранее была возможность предоставления субвенций юридическим лицам и органам государственной власти и местного самоуправления, исполняющим бюджет (ст. 6 БК РФ). То есть в новой редакции БК РФ субвенция - это исключительно форма межбюджетного трансферта.

Тем не менее в ст. 135 БК РФ среди форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации, законодатель оставил субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев и областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Кроме того, данной главой также предусматриваются иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ, муниципальным образованиям, однако законодатель не раскрывает, какие межбюджетные трансферты могут быть иными и по каким основаниям они могут предоставляться. Также особо выделены межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов. Думается, что если исходить из определения межбюджетных трансфертов, данного в ст. 6 БК РФ, то межбюджетные трансферты социальным внебюджетным фондам могут быть выделены только из вышестоящего социального внебюджетного фонда, т.е. средства в виде финансовой помощи государственным внебюджетным фондам при недостаточности собственных средств выделены из федерального бюджета и бюджета субъектов Федерации быть не могут.

Есть определенные проблемы в правовом регулировании предоставления, реализации тех или иных процедур, связанных с межбюджетными трансфертами, получаемыми муниципальными образованиями. Так, например, в ст. 136 БК РФ предусмотрены определенные ограничения для муниципальных образований, уровень зависимости которых от получаемой дотации и средств, передаваемых по дополнительным нормативам отчислений, от бюджетов иного уровня бюджетной системы, превышает 10, 30 и 70% собственных доходов. Например, п. 3 ст. 136 БК РФ предусматривает, что муниципальные образования, уровень дотационной зависимости которых превышает 30%, не вправе принимать расходные обязательства по вопросам, не отнесенным Конституцией РФ, Федеральным законом N 131-ФЗ, а также законами субъекта РФ к вопросам местного значения соответствующего уровня муниципального образования. То есть главным условием предоставления межбюджетных трансфертов для муниципальных образований БК РФ устанавливает соблюдение бюджетного законодательства. Однако, как поступать в случае, если муниципальным образованием установленные ограничения не соблюдаются, в БК РФ не предусмотрено Вершило Т.А. Указ. Соч. С. 18..

В юридической литературе подчеркивая значимость межбюджетных трансфертов, указывают на гарантированную законом возможность контроля за реализаций указанных правоотношений. В частности Счетная палата РФ наряду с Федеральной службой финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета Ахмедова И.Ш. Вопросы правового регулирования деятельности органов государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение // Право и экономика. 2011. N 5. С. 39 - 47..

М.А. Благовещенская, исследовавшая правовое регулирование финансовых отношений в муниципальных образований, к серьезной проблеме относила легальную возможность сокрытия бюджетных операций во внебюджетных фондах и на внебюджетных счетах. Подобные действия могут успешно использоваться в качестве очередного механизма привлечения финансовой помощи из вышестоящего бюджетного уровня через заведомое уменьшение официальных доходов и искусственное создание бюджетного дефицита.

Порочность подобной практики, - пишет М. А.Благовещенская, - усматривается еще и в том, что создаваемые в нашей стране внебюджетные фонды обычно финансируются с помощью некой разновидности специального налога или пошлины. Налагаемой на курные местные предприятия, в отличие от развитых зарубежных государств, где они пополняются преимущественно за счет сборов с потребителей, в силу чего обоснованием их использования служат усилия в усовершенствовании и создании стимулов для оказания различного рода услуг.

Кроме того, ни органы государственной власти Российской Федерации, ни местного самоуправления, как правило. Не отражают размеров внутри бюджетных заимствований. При этом гарантии по ссудам, фактически вообще не отражаются в бюджетной отчетности, затрудняя тем самым, обоснование общей суммы финансово-бюджетных обязательств, в связи с чем, зачастую приходится компенсировать большую долю таких гарантий из бюджетных средств.

Анализируя правовую регламентацию исполнения местных бюджетов в ходе сравнительно-правового анализа бюджетной деятельности муниципальных образований позволил выявить ряд весьма характерных проблем:

во-первых, фактические расходы вполне могут отличаться от законодательно утвержденных в местном бюджете;

во-вторых, существенные доли как доходной, так и расходной частей местных бюджетов исполняются не в денежной форме Благовещенская М.А. Правовое регулирование финансовых отношений в муниципальных образованиях: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / М.А. Благовещенская. М.: 2002. С. 93-94 .

Особое значение финансово-правовой сфере муниципальных образований занимают проблемы разграничения компетенции государства и муниципальных образований. По мнению Т.Ф. Колкнева, несмотря на осуществляемую реформу местного самоуправления в России, большинство проблем, связанных с разграничением компетенции государства и муниципальных образований в финансовой сфере, остаются нерешенными. Часть из них решается в Законе N 131-ФЗ, но в нем содержится ряд пробелов и неясностей, которые порождают новые проблемы.

К наиболее острым вопросам, требующим скорейшего решения, относятся:

недостаточность прав органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов;

неадекватный расходам местных бюджетов состав местных налогов; наличие не обеспеченных финансовыми ресурсами государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

чрезмерное государственное регулирование доходов местных бюджетов; ограничение прав муниципальных образований по осуществлению расходов;

целевой характер муниципальной собственности, проблема возможности использования земель запаса муниципальными образованиями;

недостаточно полное разграничение полномочий и предметов ведения в сфере муниципального заказа и др. Колкнева Т.Ф. Правовые проблемы разграничения полномочий и предметов ведения государства и муниципальных образований в финансовой сфере местного самоуправления // Финансовое право. 2005. N 2. С. 15 - 18.

Кроме того, действующее законодательство не содержит эффективного механизма реализации модели финансового контроля на муниципальном уровне. Отсутствие механизмов ответственности и процессуального порядка взаимодействия различных контролирующих органов, четких оснований проведения контрольных действий и их последствий приводит к безответственности органов местного самоуправления, прежде всего перед населением, а затем и перед государством. Такая ситуация не может оставаться status quo и требует новых предложений по совершенствованию действующего законодательства Тасалов Ф.А. Местные бюджеты и финансовый контроль // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20. С. 33 - 35..

Таким образом, проблемы правового регулирования финансов муниципальных образований сказываются на эффективности современного состояния их финансово-правовых основ.

2.2 Перспективы совершенствования финансово-правовых основ муниципальных образований

Развитие российских муниципальных образований в современный период невозможно без надлежащего правового регулирования их финансовой деятельности. Сказанное приобретает особую значимость в условиях финансово-экономического кризиса, преодоление которого невозможно без использования современных рыночных механизмов и совершенствования основных подходов к управлению финансами муниципальных образований и учрежденных ими предприятий, без использования новых финансовых инструментов, ориентированных на опыт западных государств.

На сегодняшний день практически отсутствуют налогово-бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления в рамках четких и прозрачных взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, и как следствие, отсутствуют надлежащие стимулы для создания благоприятных условий экономического развития и привлечения инвестиций. По мнению многих наблюдателей в финансовой несостоятельности муниципалитетов и созданных ими предприятий и учреждений велика коррупционная составляющая использования и распределения местных финансов.

В связи с изложенным, рассмотрение путей оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований представляет особый интерес и актуальность при анализе современного финансового состояния муниципальных образований. Следует признать, что в современных условиях решение проблемы оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований во многом зависит от рефинансирования существующей задолженности перед муниципальными образованиями и созданными ими предприятиями, учреждениями и организациями. Существующая практика рефинансирования, - пишет Р.В. Сушко, - идет по пути зачетов и вексельных схем. Однако, как выяснилось в процессе исследования, такие схемы обременены рисками коррупционности, утраты имущественных прав муниципального образования и репутационными рисками. Указанный автор обосновывается вывод о том, что для целей рефинансирования целесообразно использовать факторинг и секьюритизацию активов, предоставляемых финансово надежными кредитными организациями. Данные финансовые инструменты и механизмы позволяют привлечь долгосрочное финансирование, не используя, при этом, средства бюджетной системы РФ, и не уделяя особого внимания каждому конкретному должнику и специфике взаимоотношений с ним в отношении тех или иных муниципальных услуг, право требования по оплате которых обеспечивает такое финансирование. На сегодняшний день необходимо использовать факторинг и секьюритизацию активов в качестве способа рефинансирования как местных бюджетов, так и задолженностей созданных ими предприятий, учреждений и организаций.

Особую роль в управлении финансами муниципального образования в период существующего финансово-экономического кризиса приобретает управление рисками, как самого муниципального образования, так и созданных им предприятий и организаций. Необходимо снизить неблагоприятные последствия от изменений, происходящих на финансовых и валютных рынках. Управление этими рисками позволит снизить расходы предприятий и организаций, созданных местными органами власти и повлечет за собой оптимизацию расходов и местных бюджетов, позволяя муниципальными образованиями использовать прибыль таких предприятий и организаций на локальные нужды. Достаточно перспективным и актуальным представляется использование производных финансовых инструментов в виде форвардных договоров, опционов и своп договоров (контрактов), в частности, для управления рисками Сушко Р.В. Оптимизация финансовой деятельности муниципальных образований в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / Р.В. Сушко. М: 2010. С. 106-108..

Ведя речь о создании условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований В.В. Невинский и О.Л. Казанцева указывают на то, что исходя из публично-правовой природы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обусловленной публичным характером материально-финансовых основ государственных и муниципальных территориальных образований, формирование бюджета муниципального образования должно производиться в первую очередь путем использования механизмов публичного (в том числе налогового) законодательства.

Сложившаяся схема распределения налогов не стимулирует муниципальные образования к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Поэтому зачастую вместо поиска дополнительных ресурсов муниципалитеты ожидают финансовой помощи "сверху". В этих условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти.

Авторы приводят данные Министерства финансов Российской Федерации о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации, согласно которым по состоянию на 1 января 2010 г. общий объем поступивших в местные бюджеты доходов составляет 2388,0 млрд. рублей, что ниже уровня 2008 года на 1,0%, или 23,7 млрд. рублей. Собственные доходы местных бюджетов, направляемые муниципальными образованиями на решение вопросов местного значения, также уменьшились в 2009 году по сравнению с предыдущим годом (на 74,8 млрд. рублей, или 4,0%) и составили 1805,3 млрд. рублей. Произошло увеличение долговых обязательств муниципальных образований по сравнению с 2008 годом с 105,2 млрд. рублей до 133,4 млрд. рублей, или на 28,2 млрд. рублей. Объем долговых обязательств муниципальных образований составил 7,4% собственных доходов местных бюджетов в 2009 году.

Как известно, одним из главных индикаторов доходности территории является сумма поступлений в местный бюджет Мишина С.В. Направления развития доходной базы местных бюджетов Российской Федерации / С.В. Мишина // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2010. N 6.. В целом по Российской Федерации местные бюджеты исполнены с дефицитом. Объем произведенных расходов превысил объем поступивших доходов местных бюджетов на 52,4 млрд. рублей при запланированном дефиците 156,6 млрд. рублей (аналогичные показатели 2008 года составляли 10,5 млрд. рублей и 142,7 млрд. рублей). По данным субъектов Российской Федерации, в общем количестве муниципальных образований, утвердивших местные бюджеты в 2009 году, 54% исполнены с профицитом, 43% - с дефицитом и 3% сбалансированы по доходам и расходам Реформа местного самоуправления: финансовый аспект. Мониторинг за 2009 год // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации http:// www.minfin.ru/ ru/ reforms/ local_government/ monitoring.. Таким образом, заключают В.В. Невинский и О.Л. Казанцева обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований является основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат Невинский В.В., Казанцева О.Л.Указ. Соч. С. 7-8..

Следует отметить, что особое значение на текущий момент имеет решение проблемы, связанной с привлечением дополнительных средств в местные бюджеты. Достижение цели, связанной с пополнение бюджета представляется необходимым решить за счет увеличения доходов бюджетов муниципальных образований, а также за счет сокращения их расходов.

По справедливому утверждению С.В. Мишиной, в сложившихся условиях обеспечение реальной самостоятельности органов местного самоуправления во многом определяется политикой укрепления собственной доходной базы местных бюджетов. Доля собственных доходов в доходах местных бюджетах должна рассматриваться как индикатор степени их фискальной автономии. Кардинально финансовые проблемы местной власти можно решить лишь на основе привязки местных бюджетов к доходам реального сектора. На территории муниципального образования действуют предприятия, они платят налоги на прибыль, на имущество, транспортный, которые могут стать компонентой, связывающей местный бюджет и местную экономику и способной решить большинство финансовых проблем муниципального образования Мишина С.В. Особенности формирования доходов местных бюджетов в Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2010. N 5..

На сегодняшний день для эффективной финансовой деятельности муниципальных образований необходимо дополнить государственно-правовое регулирование межбюджетных отношений рыночными финансовыми инструментами (секьюритизация активов, факторинг, производные финансовые инструменты), с успехом применяемыми в международной банковской практике, что, безусловно, приведет к стабильности и совершенствованию развития муниципальных финансов.

Следует указать на необходимость совершенствования правовых норм, регламентирующих муниципальную собственность. Поскольку последняя выделена законодателем в самостоятельный вид собственности и имеет наряду с другими формами собственности равное право на защиту. По справедливому утверждению Л.Э. Боташевой, собственником муниципального имущества следует считать муниципальное образование. Данный подход должен быть последовательно и единообразно отражен в законодательных актах, что будет способствовать их единому пониманию и применению Боташева Л.Э. О Некоторых вопросах обеспечения экономической безопасности на муниципальном уровне / Л.Э. Боташева // СПС КонсультантПлюс. 2011..

Особое значение для перспективы совершенствования финансовой деятельности муниципальных образований имеют способы и методы финансового контроля. По мнению М.В. Васильевой, «разработка стратегии развития системы муниципального финансового контроля представляется необходимой по ряду причин, важнейшими из которых являются переход на среднесрочное бюджетное планирование и реализация приоритетных национальных проектов. Основные положения стратегического плана должны соответствовать приоритетам долгосрочного и среднесрочного социально-экономического развития территории» Васильева М.В. Стратегические направления развития муниципального финансового контроля // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет / М.В. Васильева. 2011. N 2.. Следует отметить, что использование привлеченного финансирования муниципальными образованиями дает возможность повысить интенсивность управления финансами и, посредством вовлечения институциональных инвесторов, позволяет сделать финансовую систему муниципальных образований более прозрачной. Контроль инвесторов за предоставляемым финансированием решает вопрос предотвращения коррупционности местных органов власти. Использование внебюджетного финансирования является оптимальным для снижения коррупционности финансовой деятельности муниципальных образований.

Финансовое состояние муниципальных образований на сегодняшний день во многом зависит от долгосрочных инвестиций в территории, их инфраструктуру и развитие. Основная часть собственных средств местных бюджетов используется на текущие ежедневные нужды. Вместе с тем сегодня назрела необходимость в стратегических долгосрочных инвестициях. Для решения задачи долгосрочного финансирования и развития территорий предложено использовать муниципальные заимствования в виде долгосрочных облигационных займов и рефинансирование задолженности в виде секьюритизации активов и факторинга. Особое значение имеет обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований, которая достигается установлением для них устойчивых источников доходов в соответствии с уровнем развития национальной экономики, стимулирования хозяйственной деятельности органов местного самоуправления в новых условиях, правовыми гарантиями Красовская А.А. Компетенция органов местного самоуправления Российской Федерации в финансовой сфере (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.А. Красовская. Екатеринбург.: 2003. С. 8. .

Особая проблематика существует в сфере межбюджетных отношений. Современные авторы рассматривают межбюджетные отношения как отдельную сферу сферой проявления налогово-бюджетного федерализма. В этих отношениях усматривается связь между налогообложением и ведением "бюджетных дел" на различных территориальных уровнях Пешкова Х.В. Налогово-бюджетный федерализм и его влияние на содержание категории "бюджетное устройство государства" // Налоги. 2010. N 6. С. 20 - 23..

Основными задачами реформирования межбюджетных отношений являются: совершенствование межбюджетных отношений и поддержка бюджетов муниципальных формирований; объективное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня минимальных доходов бюджетов муниципальных образований; максимальная сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений.

Представляет необходимость определение методики расчета минимальных доходов бюджетов и распределения финансовой помощи между бюджетами муниципальных образований. Преимущество данной методики проявляется в том, что она предусматривает выравнивание бюджетов муниципальных образований за счет регулирующих налогов и дотации при закреплении минимальных, единых для всех муниципалитетов нормативов отчислений от регулирующих налогов, до объема доходов рассчитанного исходя из среднедушевого дохода муниципального образования.

Необходимо строить межбюджетные отношения на уровне органов местного самоуправления и субъекта Российской Федерации по трем основным направлениям: передача собственных доходных источников и отчислений от регулирующих доходов, трансферты, дотации на содержание объектов муниципальной собственности.

Как пишет С.В. Мишина, как показала практика, отнесение к числу собственных доходов местных бюджетов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней не решило проблему обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, так как собственные доходы предполагают наличие возможностей у местных органов власти влиять на формирование своей налоговой базы. Эти возможности распространяются лишь на доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, - это местные налоги и доли федеральных налогов, закрепленные за муниципальными бюджетами федеральным законом. Поэтому изменение формулировки "собственные доходы" только усугубляет ситуацию и влечет за собой снижение самостоятельности местных органов власти при осуществлении бюджетного процесса Мишина С.В. Налоговое регулирование доходов местных бюджетов // "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях / С.В. Мишина. 2010. N 4..

Следует отметить, что в зарубежных странах главным источником финансово-экономического обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В связи с этим представляется необходимым разработка действенных правовых механизмов государственной налоговой политики, поскольку федеральные налоги, расщепляемые между различными уровнями бюджетной системы, в порядке так называемого бюджетного регулирования, не в состоянии выдержать финансовые перегрузки, вызванные реструктуризацией отечественной экономики. На сегодняшний день по подсчетам аналитиков эти источники способны покрыть незначительную часть минимальных финансовых потребностей муниципальных образований.

Поскольку происходит распределение федеральных налогов для финансирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований в финансово-правовом отношении в рамках действующего российского законодательства органам местного самоуправления достаточно сложно оказывать влияние на формирование собственных бюджетных доходов, своевременно рассчитывать их объем, прогнозировать собственную бюджетную политики. Сказанное свидетельствует, прежде всего, о том, что на местном уровне до сих пор так и не достигнута финансово-экономическая стабильность, наличие которой является важной предпосылкой социально-экономического развития территории.

Таким образом, анализ современного состояния финансово-правовых основ муниципальных образований позволяет сделать вывод о необходимости их совершенствования и надлежащем правовом регулировании.

На основании изложенного, подводя итог по настоящей главе представляется необходимым сделать следующие выводы:

проблемы правового характера, являются серьезным препятствием на пути совершенствования обеспечения жизнедеятельности муниципальных объединений;

особая проблематика прослеживается в определении на законодательном уровне понятия муниципальная собственность. Следует также признать, что расширение и уточнение вопросов местного значения приводят к необходимости уточнить состав объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. Представляется целесообразным отказ на законодательном уровне от жесткой регламентации видов имущества, которыми могут владеть муниципальные образования. Закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, вправе ли органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения;

особой острой проблематикой отличаются межбюджетные отношения, включающие в себя вопросы нормативного распределения доходов, перераспределения средств из бюджетов;

серьезной проблемой является легальная возможность сокрытия бюджетных операций во внебюджетных фондах и на внебюджетных счетах;

представляется необходимым использование современных рыночных механизмов и совершенствование основных подходов к управлению финансами муниципальных образований;

представляется необходимым обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований является основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат;

особую роль в управлении финансами муниципального образования в период существующего финансово-экономического кризиса приобретает управление рисками;

необходимо дополнить государственно-правовое регулирование межбюджетных отношений рыночными финансовыми инструментами;

особое значение для перспективы совершенствования финансовой деятельности муниципальных образований имеют способы и методы финансового контроля. Представляется целесообразным в целях функционирования муниципального финансового контроля наличие четкой правовой регламентации всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, видов, форм и методов ее осуществления, нормативное закрепление правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей;

финансовое состояние муниципальных образований на сегодняшний день во многом зависит от долгосрочных инвестиций в территории, их инфраструктуру и развитие;

проведенный анализ нормативных и доктринальных источников позволяют сделать вывод: местное самоуправление в условиях финансового федерализма не закончило до настоящего времени свою эволюцию, поскольку требуется дальнейшее конструктивное совершенствование налогового и бюджетного законодательства, направленное на расширение возможностей местного самоуправления для решения стоящих перед ним задач. В этом видится магистральное направление развития местного самоуправления в Российской Федерации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение необходимо отметить, что качественное обновление российского конституционализма и возрождение суверенной российской государственности поставило вопрос о формировании развитого, самодостаточного местного самоуправления. Конституция признает местное самоуправление в качестве основы конституционного строя Российской Федерации. Руководствуясь Конституцией Российской Федерации народ вправе осуществлять свою власть не только через органы государственной власти и непосредственно, но и через органы местного самоуправления. В главе 8 Конституции закреплена модель местного самоуправления, которая достаточно определенно указывает цель, к которой необходимо стремиться в реформировании местной власти приближается к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления как демократического института.

Общепризнано, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Российский муниципализм как политико-правовое явление, включающее в себя правовую доктрину, действующее законодательство и практику применения законодательных норм в сфере местного самоуправления, муниципального права и смежных отраслей права, является, прежде всего, составной частью российского конституционализма.

Местные финансы, выступая в качестве материальной основы существования самоуправления в муниципальных образованиях являются одной из сфер деятельности местного самоуправления.

В данном выпускном квалификационном исследовании на примере Сладковского муниципального района в данной работе рассмотрены теоретические и правовые основы местного самоуправления, и его нормативно-правовое регулирование, подчеркнута значимость Устава муниципального образования, порядок его приема и регистрации; исследованы правовые основы правовой категории муниципальной собственности, показан ее дискуссионный характер; раскрыто понятие бюджета, являющегося центральной категорией финансово-правовых основ муниципальных образований, формирование которого создает основу финансово-экономического потенциала муниципальных образований; а также проанализирован бюджетный процесс в общем виде и на примере Сладковского муниципального района; обозначены пути формирования муниципальных финансов, включающих в себя доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов, безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, собственных доходов, в том числе средств самообложения граждан.

Необходимо отметить, что в последние годы наметилась тенденция активного поиска путей достижения финансовой самодостаточности муниципальных образований, поскольку недостаточность собственной доходной базы местного самоуправления остается большой проблемой местного самоуправления. Также представляется необходимым разрешение определенной проблематики, сложившейся при регулировании финансовых основ муниципальных образований. Данные проблемы обусловлены недостатком у муниципальных образований реальных рычагов воздействия на развитие социально-экономической ситуации на своей территории; низким уровнем собственных финансовых ресурсов, недостаточностью налоговой базы; невысоким уровнем поступлений местных налогов; существующей проблематикой компенсации затрат органам местного самоуправления; низкой эффективностью деятельности контрольных органов муниципальных образований за расходованием средств местных бюджетов, использованием муниципального имущества, а равно иными проблемами

В связи с этим необходимо отметить, что проблемы правового характера, являются серьезным препятствием на пути совершенствования обеспечения жизнедеятельности муниципальных объединений. Особая проблематика прослеживается в определении на законодательном уровне понятия муниципальная собственность. В связи с чем предлагается отказаться от закрытого перечня муниципального имущества, которое не позволяет четко определить, вправе ли органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения. Следует также указать на существующую проблематику в регламентации и осуществлении межбюджетных отношений, а равно в использовании современных рыночных механизмов и совершенствовании основных подходов к управлению финансами муниципальных образований.

В этой связи предлагается дополнить государственно-правовое регулирование межбюджетных отношений рыночными финансовыми инструментами, отвести особую роль управлению рисками, а также дальнейшим перспективам совершенствования финансовой деятельности муниципальных образований, в том числе представляется возможным достичь этого путем использованием способов и методов финансового контроля; а равно обеспечить возможность получения долгосрочных инвестиций в территории муниципальных образований, в их инфраструктуру и развитие. На наш взгляд является очевидным построение досрочного финансирования на муниципальных заимствованиях в виде долгосрочных облигационных займов и рефинансировании задолженности в виде секьюритизации активов и факторинга.

Принимая во внимание, что особую роль в управлении финансами муниципального образования в период существующего финансово-экономического кризиса приобретает управление рисками, которое позволяет снизить расходы предприятий и организаций, созданных местными органами власти и влечет за собой оптимизацию расходов и местных бюджетов. Представляется целесообразным для управления рисками использовать производные финансовые инструменты в виде форвардных договоров, опционов и своп договоров (контрактов).

На сегодняшний день также является очевидной необходимость в совершенствовании определения межбюджетных трансфертов, содержащееся в ст. 6 БК. Представляется обоснованным подход, согласно которому необходимо исключить возможность выделения дотаций с целевым назначением, поскольку это противоречит сущностному пониманию дотаций, а равно представляется необходимым конкретизировать субъектов, имеющих право передавать денежные средства и установить ответственность за несвоевременное выделение трансфертов или за невыполнение норматива, который был закреплен в законе о бюджете.