Финансово-правовые основы местного самоуправления

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определил правовые основы формирования муниципальной собственности. Концептуальной особенностью названного Закона является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности. В состав муниципального имущества может входить: 1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вопросов местного значения и перечисленное в ч. ч. 2 - 4 ст. 50 данного Закона; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования Невинский В.В., Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования // Российская юстиция. 2010. № 11. С. 5 - 10..

Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, то есть совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения, которые включают в себя: средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления и другие финансовые средства Ковешников Е.М. Муниципальное право. М: Издательство НОРМА, 2002. С. 82. .Местный бюджет, являющийся согласно ст. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК) Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3823. формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования составляет финансовую основу местного самоуправления.

Местный бюджет, по мнению И.И. Овчинникова и А.Н. Писарева, - представляет собой «совокупность доходных и расходных источников муниципального образования» Овчиннников И.И. Муниципальное право России: курс лекций / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев. М.: Эксмо, 2011. С. 69. . Н.Л. Пешин рассматривает местный бюджет как экономическую и правовую категорию, с правовой точки зрения являющуюся «основным нормативным актом муниципального образования, разрешающим и утверждающим расходование денежных средств» Пешин Н.Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии: учебное пособие. М.: «Статут», 2001. С.190- 191. .

Часть 1 ст. 132 Конституции закрепляет положение, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Поэтому каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования. Это может осуществляться, например, путем вывешивания данных документов на информационных стендах и т.п.

В судебной практике встречаются споры, связанные с особенностями формирования и использования муниципальных бюджетов. В частности по одному из дел, по мнению Управления Федерального казначейства по Пермскому краю и Министерства финансов Российской Федерации со стороны истца индивидуального предпринимателя О. является необоснованным применение к расчету своих убытков методики, предназначенной для формирования бюджета города Перми. ИП О. обратилась в суд о взыскании убытков, понесенных в 2006 году в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров, имеющих право на социальную поддержку на федеральном, региональном и муниципальном уровнях: с Российской Федерации в лице Минфина России за счет средств федеральной казны - 253 686 рублей; с Минфина Пермского края за счет средств казны Пермского края - 989 705 рублей. Суд первой инстанции, удовлетворяя иск указанного индивидуального предпринимателя, руководствуясь статьями 200, 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также положениями региональных и муниципальных нормативных правовых актов о расходных обязательствах по мерам социальной поддержки, и исходил из того, что средства, выделенные из федерального и областного бюджетов в размере 29 067 499 рублей в 2006 году не были доведены до перевозчиков, понесших расходы по предоставлению льгот отдельным категориям граждан, а были выплачены им за 2008 и 2009 годы; соответствующие льготы являются расходными обязательствами федерального и регионального бюджетов, при этом выделенные этими бюджетами денежные средства не покрыли понесенных перевозчиком убытков от предоставления этих льгот; факт наличия указанных убытков и обоснованность их расчета со стороны предпринимателя подтверждены. Проанализировав эти обстоятельства, суд пришел к заключению, что имеет место незаконное бездействие ответчиков, повлекшее возникновение убытков Определение ВАС РФ от 09.02.2011 N ВАС-11/11 по делу N А50-43191/2009 // СПС Консультант Плюс..

Финансы муниципальных образований являются составной частью финансовой системы страны Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 16.. Финансы, как известно, выполняют не только две основные функции: распределительную и контрольную, действующие не изолированно друг от друга, а в диалектическом единстве, но и регулирующую. Эти функции используются муниципальными образованиями при осуществлении ими своей деятельности. Реализуя указанные функции финансов, муниципальные образования формируют фонды денежных средств, необходимые как для развития самого хозяйствующего субъекта, так и для удовлетворения общегосударственных и территориальных потребностей.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 55) основными собственными доходами местных бюджетов являются следующие: доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней Тукушева И.А. К вопросу о формировании доходной части бюджетов муниципальных образований // Юрист. 2006. № 7..

К собственным доходам местных бюджетов в соответствии со ст. 55 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся: средства самообложения граждан; доходы от местных налогов и сборов; доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, и другие безвозмездные перечисления; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; иные поступления в соответствии с федеральными и региональными законами, а также решениями органов местного самоуправления.

Федеральный законодатель предусмотрел определенные гарантии стабильности собственных доходов местных бюджетов.

Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. Федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия.

В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Средства самообложения граждан - это разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования указанных выше разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов. По словам Т.В. Колкнева, "наиболее эффективными с точки зрения наполнения местных бюджетов являются: индивидуальный подоходный налог, налог на собственность, акцизы, налоги, связанные с использованием автотранспорта. Анализ фискальной политики ряда иностранных государств показывает, что во многих из них индивидуальный и корпоративный подоходный налог играет заметную роль в системе налоговых доходов местных бюджетов. Так, в Германии за счет подоходного налога формируется 78% налоговых доходов местных бюджетов. В Швейцарии эта доля составляет 84,4%, в Бельгии 86,5%, а в Швеции достигает 100%. В среднем доля налогов с дохода в мире составляет 38% налоговых доходов местных бюджетов" Колкнев Т.В. Правовые проблемы разграничения полномочий и предметов ведения государства и муниципальных образований в финансовой сфере местного самоуправления // Финансовое право. 2005. № 2. С. 16..

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы. Однако Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" самостоятельность органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов ограничена. Согласно ст. 57 этого Федерального закона перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, установленными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов.

Согласно п. 4 ст. 12 части первой Налогового кодекса Российской Федерации (далее - НК) Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Российская газета. 1998. № 148-149. местными налогами признаются налоги, которые установлены данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах.

В соответствии со ст. 15 части первой НК к местным налогам относятся земельный налог, а также налог на имущество физических лиц.

Представительными органами муниципальных образований либо законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.

Согласно ст. 387 части второй НК земельный налог устанавливается данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований.

Согласно ст. 3 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц" Закон РФ от 09.12.1991 № 2003-1 (ред. от 27.07.2010) «О налогах на имущество физических лиц» // Российская газета. 1992. № 36. ставки налога на строения, помещения и сооружения устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости. Налоги зачисляются в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения.

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами муниципальных районов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100%; налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100%.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 58).

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Федерации нормативами отчислений, установленными региональным законом, могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в региональный бюджет.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по налоговым ставкам и (или) нормативам отчислений, установленным региональными законами в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего регионального налога (сбора) в бюджеты поселений и установленным региональными законами в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего регионального налога (сбора) в бюджеты муниципальных районов.

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по нормативам отчислений в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 59).

БК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах устанавливаются единые для всех поселений или муниципальных районов налоговые ставки и (или) нормативы отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Федерации нормативами отчислений, установленными региональным законом, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в региональный бюджет в соответствии с БК и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год и (или) иным региональным законом на ограниченный срок не допускается.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными решениями представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных районов в соответствии с Бюджетным кодексом, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и (или) региональным законом.

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по налоговым ставкам и (или) нормативам отчислений, установленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего федерального налога (сбора) в бюджеты поселений и установленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего федерального налога (сбора) в бюджеты муниципальных районов.

Таким образом, подводя итоги по первой главе необходимо отметить, что:

местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия, носящей социальный характер, гарантированной в конституции и представляет из себя определенную систему, особое значение в которой имеют финансово-экономические основы;

устав муниципального образования является актом всеобъемлющего характера, выступающего основой для дальнейшего местного нормотворчества;

муниципальная собственность признается наравне с иными формами собственности, носит дискуссионный характер и представляет из себя принадлежащее населению муниципального образования правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом и денежными средствами, данного муниципального образования.

бюджет, является центральной категорией финансово-правовых основ муниципальных образований, формирование которого создает основу финансово-экономического потенциала муниципальных образований.

1.3 Понятие и особенности осуществления бюджетного процесса в муниципальных образованиях

Бюджет находится в постоянном развитии, движении. Последовательную смену состояний, стадий развития можно определить как бюджетный процесс. При этом необходимо подчеркнуть, что последовательность стадий не носит чисто механический характер, а регулируется нормами бюджетного права, которые отражают последовательную смену стадий, цикличный характер, смену прав и обязанностей участников бюджетного процесса.

Согласно ст. 6 БК РФ бюджетный процесс - это регламентированная законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

По мнению В.А. Парыгиной, А.А. Тедеева, под бюджетным процессом следует понимать деятельность следующего круга субъектов: органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса Парыгина В.А., Тедеев А.А. Бюджетное право и процесс: Учебник. М.: Изд-во "Эксмо", 2005. С. 188..

На сегодняшний день бюджетный процесс в Российской Федерации регламентирован в части 3 БК, в которой определены участники бюджетного процесса (участники бюджета на федеральном уровне), их полномочия; осуществление бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при введении временной финансовой администрации, составление проектов бюджетов, рассмотрение и утверждение бюджетов.

Бюджетному процессу придается особое значение на федеральном уровне. Так, в частности, во исполнение бюджетных посланий Президента Российской Федерации и программ социально-экономического развития Российской Федерации, с учетом одобренных Правительством Российской Федерации принципов реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации, направлена на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы Российской Федерации, была разработана Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах О мерах по повышению результативности бюджетных расходов (вместе с "Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах", "Планом мероприятий по реализации Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 годах") // Российская газета. 2004. N 113..

Особое значение при осуществлении бюджетного процесса придается на федеральном уровне органам местного самоуправления. Согласно п. 2 ст. 52 Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 N 131-ФЗ органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса.

Помимо временных рамок бюджетный цикл имеет пространственные рамки. На уровне Российской Федерации его пространственные рамки определяются территорией всего государства, на уровне субъектов Российской Федерации - территорией соответствующего субъекта Федерации, на уровне муниципальных образований - территорией соответствующего муниципального образования. Исходя из этого каждый субъект публичных финансов - в том числе каждое муниципальное образование - в целом осуществляет собственный бюджетный процесс.

К признакам бюджетного процесса муниципального образования следует отнести:

1. Сущность бюджетного процесса заключается в том, что он представляет собой разновидность государственного или местного управления. Управление - это процесс воздействия субъекта управления (управляющей системы) на объект управления (управляемой системы). В бюджетном процессе в качестве управляющей системы выступают законодательные (представительные) органы власти, а в качестве управляемой системы - исполнительные органы власти, а также получатели бюджетных средств.

2. Каждый субъект, управляющий публичными финансами, а именно: Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования - осуществляют собственный бюджетный процесс.

3. Бюджетный процесс, являясь управленческой деятельностью государства, отражает сущность и форму государства: является государство республикой или монархией по форме правления, федерацией или унитарным государством по форме государственного устройства, демократическим или недемократическим по политическому режиму.

4. Бюджетный процесс на уровне муниципальных образований также отражает сущность государственной и местной власти. Наличие права муниципальных образований на собственный бюджет свидетельствует о демократичности политического режима Тепляков Д.О. Понятие и сущность бюджетного процесса, муниципальный бюджетный процесс // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 23..

Проследить стадии бюджетного процесса муниципального образования представляется целесообразным на примере отдельного муниципального образования. Так, Положение о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе, утвержденное Решением Думы Сладковского муниципального района от 26.03.2008 № 26 (далее - Положение о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе) Об утверждении Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе: Решением Думы Сладковского муниципального района от 26.03.2008 № 26 // Трудовое знамя. 2008. № 28. принято в целях регулирования бюджетных правоотношений в Сладковском муниципальном районе, возникающих при составлении и рассмотрении, утверждении и исполнении местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период, осуществлении муниципального финансового контроля, утверждении отчета об исполнении местного бюджета.

Данное Положение определяет круг участников бюджетного процесса, к которым относит: Думу муниципального района; Главу муниципального района; администрацию муниципального района; орган муниципального финансового контроля; главных администраторов (администраторов) доходов бюджета; главных администраторов (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета; главных распорядители; распорядителей бюджетных средств; получателей бюджетных средств.

Подготовка и утверждение проекта местного бюджета. Решение о подготовке проекта местного бюджета муниципального образования, как правило, принимает его глава. Подготовку проекта местного бюджета осуществляет администрация муниципального образования.

Согласно п.п. 1 пункта 2.1 Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе местный бюджет утверждается на очередной финансовый год и плановый период. При этом Проект решения о местном бюджете утверждается путем изменения параметров планового периода утвержденного бюджета и добавления к ним параметров второго года планового периода проекта бюджета (п. 2 главы 2).

В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации составлению проекта местного бюджета муниципального образования предшествуют разработка прогнозов социально-экономического развития муниципального образования и отраслей экономики, а также подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых администрация муниципального образования осуществляет подготовку проекта местного бюджета.

Работа по составлению проекта местного бюджета на очередной финансовый год и плановый период начинается не позднее чем за 9 месяцев до начала очередного финансового года (п.п. 1 п. 2.1 Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе).

Бюджет муниципального образования рассматривается и утверждается представительным органом по представлению главы муниципального образования. Проект местного бюджета муниципального образования предварительно рассматривается комиссией (комитетом) представительного органа муниципального образования, ведающей вопросами бюджета.

Администрация Сладковского муниципального района направляет в финансовый орган Тюменской области сведения, необходимые для составления проекта бюджета, в сроки, установленные финансовым органом области (подп. 1 п. 2.3 Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе)

Следует отметить, что бюджет Сладковского муниципального района на 2011 г. предварительно обсуждался на публичных слушаниях, назначенных по инициативе председателя Думы района В. Гурушкина.

На основании подп. 1 п. 3.1 Глава Сладковского муниципального района вносит проект решения о бюджете на очередной финансовый год и плановый период в районную Думу не позднее 15 ноября текущего финансового года.

Одновременно с проектом местного бюджета Глава района предоставляет в Думу района следующие документы и материалы: пояснительную записку, в которой указываются основные направления бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период; предварительные итоги социально-экономического развития района за истекший период текущего периода финансового года и ожидаемые итоги социально-экономического развития района за текущий финансовый год; прогноз социально-экономического развития района на очередной финансовый год и плановый период; прогноз основных характеристик консолидированного бюджета района на очередной финансовый год и плановый период; проект программы предоставления бюджетных кредитов на очередной финансовый год и плановый период; оценку ожидаемого исполнения местного бюджета за текущий финансовый год.

Поступивший в Думу района проект решения о местном бюджете председатель Думы района направляет в комиссию по экономике и финансам для подготовки заключения о соответствии предоставленных документов и материалов требованиям статьи 7 Положения.

Согласно подп. 1 п. 3.1 Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе Дума Сладковского муниципального района рассматривает проект решения о бюджете в двух чтениях. Принятое Думой муниципального района решение о местном бюджете в 3-дневный срок направляется Главе района для опубликования в установленные сроки.

Настоящий бюджет Сладковского муниципального района был принят 29.11.2010 г. в зале заседаний администрации района на четырнадцатом заседании Думы Сладковского муниципального района третьего созыва. Следует отметить, что бюджет района разработан без дефицита и профицита. Общий объем доходов бюджета на 2011 год составил 320968 тысяч рублей, общий объем расходов - 320968 тысяч рублей О бюджете Сладковского муниципального района на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов: Решение Думы Сладковского муниципального района Тюменской области третьего созыва от 29.11.2010 № 99 // Трудовое знамя. 2011. № 6..

Исполнение местного бюджета производится в соответствии с БК РФ. Исполнение местного бюджета муниципального образования обеспечивается его администрацией. Организация исполнения местного бюджета возлагается на соответствующий финансовый орган администрации муниципального образования. Бюджет муниципального образования исполняется на основе единства кассы и подведомственности расходов. Кассовое обслуживание исполнения бюджета муниципального образования осуществляется в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации. Руководитель финансового органа местной администрации назначается на должность из числа лиц, отвечающих квалификационным требованиям, установленным уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Территориальные органы федерального органа исполнительной власти по налогам и сборам ведут учет налогоплательщиков по каждому муниципальному образованию и предоставляют финансовому органу местной администрации информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет муниципального образования, в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Глава муниципального образования обязан периодически направлять в представительный орган информацию о ходе исполнения местного бюджета муниципального образования. Согласно подп. 1 п. 4.2. Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе Отчет об исполнении местного бюджета является ежеквартальным и годовым. Отчет составляется администрацией муниципального района на основании сводной бюджетной отчетности главных администраторов бюджетных средств и в соответствии с единой методологией бюджетной отчетности, установленной Министерством финансов Российской Федерации.

До начала рассмотрения годового отчета об исполнении бюджета в представительном органе муниципального образования контрольным органом муниципального образования проводится внешняя проверка отчета в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации. Объем, порядок, форма и способ указанной проверки, как правило, определяются положением о бюджетном устройстве и бюджетном процессе и положением о контрольном органе муниципального образования. Годовой отчет об исполнении местного бюджета подлежит утверждению представительным органом муниципального образования. Этот орган принимает решение по отчету об исполнении местного бюджета после получения результатов проверки указанного отчета, проведенной контрольным органом муниципального образования. Если в ходе проверки местного бюджета выявлено несоответствие исполнения бюджета принятому решению о бюджете (в случае если не вводился режим сокращения и блокировки расходов), представительный орган муниципального образования имеет право принять решение об отклонении отчета об исполнении местного бюджета.

Годовой отчет об исполнении местного бюджета до его рассмотрения в Думе района подлежит внешней проверке (подп. 4.3 Положения о бюджетном процессе в Сладковском муниципальном районе)

На сегодняшний день в Сладковском муниципальном районе постановлением администрации района утвержден Отчет от 03.08.2011 № 793 за первое полугодие 2011 года Об утверждении отчета об исполнении бюджета Сладковского муниципального района за первое полугодие 2011 года: постановление администрации Сладковского муниципального района от 03.08.2011 г. № 793 // Трудовое знамя. 2011. № 65.. В данном отчете утверждены источники финансирования дефицита бюджета, согласно Приложению № 5.

Таким образом, бюджетный процесс муниципального образования (на примере Сладковского муниципального района) в соответствии с основами бюджетного процесса проходит определенные стадии, регламентированные БК, иными федеральными нормативными правовыми актами, Законом Тюменской области "О бюджетном процессе в Тюменской области", иными Законами и нормативными правовыми актами Тюменской области, Уставом Сладковского муниципального района, соответствующим Положением о бюджетном процессе и другими нормативными правовыми актами муниципального района.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННОГО СОСТОЯНИЯ ФИНАНСОВ

МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

2.1 Проблемы правового регулирования финансов муниципальных образований

В настоящее время органы государственной власти субъектов Российской Федерации решают обширный круг вопросов местного значения. При этом государство пошло по пути финансирования программ, направленных на социальное, экономическое и финансовое обеспечение стабильного развития территорий муниципальных образований. Однако по-прежнему остается немало проблем как в практике местного самоуправления, так и в организации правового регулирования Щепачев В.А. Совершенствование правового регулирования - основа для устойчивого развития территорий муниципальных образований / В.А. Щепачев // Юридический мир. 2009. N 4. С. 11.. По утверждению А.Е. Когута «институционально-правовой анализ финансовых основ местного самоуправления в Российской Федерации вскрыл ряд весьма серьезных проблем, прежде всего, правового характера, являющихся серьезным препятствием на пути совершенствования обеспечения жизнедеятельности муниципальных объединений» Когут А.Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. СПб.: 1995. С. 96..

Проблематика правового регулирования финансов муниципальных образований обозначена и на федеральном уровне. В частности, в Письме статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития РФ от 8 апреля 2009 г. № 10073-ЮО/13 Письмо статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития РФ от 8 апреля 2009 г. № 10073-ЮО/13 с приложением информационных и аналитических материалов на 25 л. // Архив Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления. подготовленном Министерством регионального развития РФ для заседания Президиума Совета по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации 30 апреля 2009 г. констатируется, что возможности муниципальных образований по комплексному социально-экономическому развитию, помимо последствий кризиса, усугубляются нерешенностью системных проблем местного самоуправления в Российской Федерации.

Основными из них в финансово-правовой сфере, по мнению Министерства регионального развития РФ, являются:

недостаток у муниципальных образований реальных рычагов воздействия на развитие социально-экономической ситуации на своей территории;

низкий уровень собственных финансовых ресурсов органов местного самоуправления для реализации полномочий. Недостаточность налоговой базы. Межбюджетные трансферты занимают сегодня 31,7% в общем объеме доходов местных бюджетов, налоговые поступления (от долей федеральных, региональных налогов и от местных налогов) - 54,6%, неналоговые доходы и поступления от предпринимательской деятельности - 13,7%. То есть зависимость местных бюджетов от вышестоящих бюджетов остается высокой;

невысокий уровень поступлений местных налогов обусловлен: незавершенностью процесса передачи имущества в связи с разграничением полномочий по причине некачественной подготовки и оформления перечней имущества, подлежащего передаче, отсутствия на него правоустанавливающих документов, а также несовершенства правоприменительной практики в указанной сфере; решениями на федеральном уровне по предоставлению льгот по уплате земельного налога; уплатой налога на доходы физических лиц не по месту проживания налогоплательщика, а по месту работы;

на федеральном уровне остается неразрешенной проблема компенсации затрат органам местного самоуправления при осуществлении ими полномочий федеральных органов государственной власти.

Кроме перечисленных, актуальной является проблема низкой эффективности деятельности контрольных органов муниципальных образований за расходованием средств местных бюджетов, использованием муниципального имущества (на момент издания материалов контрольные органы функционировали только в 32% муниципальных образований).

В настоящее время на практике далеко не все муниципальные образования имеют соответствующие источники дохода, способные покрывать расходы по исполнению решений, принятых в интересах населения муниципального образования. Поэтому на сегодняшний день создание прочной финансово-экономической основы местного самоуправления остается одной из приоритетных задач развития местного самоуправления Аболонин Е.С. Муниципальное право: конспект лекций. М.: Приор-издат, 2005. С. 29. .

Сложности, связанные с формированием бюджетов муниципальных образований очевидны. Еще в середине 90-х г.г. М.Глазырин писал, что «местный бюджет не обеспечивает потребностей сохранения и развития муниципальной собственности, социальной и производственной инфраструктуры, поддержки других отраслей народного хозяйства…» Глазырин М. Экономическая модель местного самоуправления // Экономист. 1999. № 11. С. 66-67.. Несмотря на определенные сдвиги на сегодняшний момент проблематика формирования и использования местных бюджетов по-прежнему является актуальной.

На сегодняшний день согласно Резолюции Всероссийской научно-практической конференции "Российская модель местного самоуправления: технологии эффективной реализации" остается нерешенной проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправления Резолюция Всероссийской научно-практической конференции "Российская модель местного самоуправления: технологии эффективной реализации". М., 2006. С. 23..

«Речь идет, - пишут В.В. Невинский и О.Л. Казанцева, о создании условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований. Расширение первоначально установленного перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством. Из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога - земельный и налог на имущество физических лиц» Невинский В.В., Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования // Российская юстиция. 2010. N 11. С. 5 - 10.. Транспортный налог исключен из системы местных налогов. При этом, по некоторым экспертным оценкам, почти 80% земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд и др.). Это лишает муниципальные образования стабильного источника доходов от земельного налога Материалы заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2008. N 21 (366). С. 25.. Выпадающие доходы не компенсируются.

«Местные финансы, - пишет И.Б. Лагутин, - продолжают оставаться болезненной и до сих пор не решенной проблемой бюджетной политики России. С одной стороны, для эффективного развития местного самоуправления в нашей стране необходимо значительно увеличить доходную часть местных бюджетов, с другой - вслед за ее увеличением нужно совершенствовать систему финансового контроля за расходами этих средств Лагутин И.Б. Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации: организационно-правовые основы / И.Б. Лагутин // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 23.. Особое значение, по мнению ряда авторов, приобретает контроль именно на стадии исполнения бюджета» Эффективное управление муниципальными финансами. Практические рекомендации / Под ред. С.И. Рыженкова. Серия: Местное самоуправление в России. Вып. 2. М., 1999. С. 18..

Финансовые и материальные ресурсы являются основой дееспособности местного самоуправления. И хотя при обсуждении проблем местного самоуправления на первый план чаще всего выдвигается проблема отсутствия у муниципальных образований достаточных возможностей для исполнения вмененных функций, однако сказать, что эти ресурсы так уж малы, нельзя. Так, «только в части финансовых ресурсов на бюджеты местного уровня, по мнению В.И. Шлейникова, приходится около 40 процентов средств консолидированного бюджета» Шлейников В.И. Инновационный подход к решению проблем муниципального финансового контроля // Вестник АКСОР. 2008. N 1. С. 175..

И.Б. Лагутин задается вопросом: кто должен проверять расходование бюджетных средств муниципальными образованиями при отсутствии собственных органов внешнего финансового контроля?

В соответствии со ст. 266 БК РФ финансовый контроль в сфере местного самоуправления "осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств". Однако вышеуказанные органы осуществляют контроль в пределах своей компетенции, а именно лишь за выделенными средствами. Следовательно, крайней необходимости в повсеместном создании муниципальных органов финансового контроля нет, часто контрольные полномочия берут на себя контрольно-счетные палаты субъектов РФ. Однако отсутствие единой системы организации региональных контрольных органов (проблемы численности, статуса, полномочий) часто не дает возможности осуществлять действенный контроль даже за расходованием средств бюджета субъекта, не говоря уже о местных бюджетах.

Так, например, в Контрольно-счетной палате Курской области работают четыре аудитора, однако палата участвует в проверке расходования бюджетных средств субъекта и муниципальных образований, а в Контрольно-счетной палате г. Курска пять аудиторов, проверяющих только бюджет города, соответственно нагрузка на контрольные органы субъекта намного больше, что непосредственно влияет на эффективность финансового контроля.

Помимо общих организационных вопросов для муниципального финансового контроля присущи многие проблемы государственного финансового контроля: отсутствие единой концепции контрольной деятельности в стране; единых критериев оценки эффективности, рациональности, целесообразности расходования; использования бюджетных средств и муниципального имущества и многое другое.

Таким образом, резюмирует указанный автор, необходимым условием функционирования муниципального финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, видов, форм и методов ее осуществления, нормативное закрепление правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей Лагутин И.Б. Указ. Соч..

Особая проблематика прослеживается также в определении на законодательном уровне понятия муниципальная собственность, а также в определении субъектов данной формы собственности. Вопрос о собственнике муниципального имущества в юридической литературе носит дискуссионный характер. Одни исследователи, в частности А.С. Тюхтенев, в качестве субъекта права муниципальной собственности рассматривают муниципальное образование Тюхтенев А.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 11. или как Н.М. Конин подчеркивают, что «основной собственник муниципального имущества - муниципальное образование» Муниципальное право / Под ред. Н.М. Конина. М.: Норма, 2006. С. 332.. Другие правоведы убеждены, что подлинный субъект права муниципальной собственности является население муниципального образования.

В обоснование своей позиции сторонники второго подхода указывают, что поскольку «местное самоуправление как общественно-политический институт представляет собой одну из форм народовластия, муниципальные органы действуют по поручению и в интересах граждан Российской Федерации (а также в некоторых случаях иностранных граждан), постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования (местные жители). Или, иначе говоря, местные жители осуществляют местное самоуправление с помощью органов местного самоуправления.

Стало быть, конечным, реальным собственником муниципальной собственности являются местные жители. Муниципальное образование действительно является своеобразным "территориальным" субъектом муниципального права (так же, как субъектами права являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации). Такой вывод можно сделать на основании анализа статей ФЗ о местном самоуправлении, посвященных вопросам местного значения, из факта наличия у каждого муниципального образования своего наименования, из нормы, позволяющей иметь свою официальную символику, и т.д. Однако в конечном счете это не что иное, как юридическая фикция. Муниципальное образование не является "лицом" в физическом смысле. А предназначение собственности - удовлетворять интересы собственников, т.е. физического лица либо коллектива физических лиц» Чердакова Л.А. Указ Соч. С. 33..

Следует признать, что действующий на сегодняшний день Федеральный закон от 6.102003 г. N 131-ФЗ определил правовые основы формирования муниципальной собственности. Концептуальной особенностью названного Закона является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.

В состав муниципального имущества может входить:

1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ вопросов местного значения и перечисленное в ч. ч. 2 - 4 ст. 50 данного Закона;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества муниципальных образований, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Под перепрофилированием, в соответствии с законом, понимается приведение имущества в состояние "предназначенности" для решения вопросов местного значения.

Расширение и уточнение вопросов местного значения приводят к необходимости уточнить состав объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. При этом В.В. Невинский и О.Л. Казанцева совершенно справедливо полагают, что представляется целесообразным отказаться от жесткой регламентации видов имущества, которыми могут владеть муниципальные образования. Закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, вправе ли органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения, которые в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ закреплены за ними с формулировкой "создание условий..." для осуществления полномочий Глинка В.И. К вопросу о муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 17. С. 34 - 36.. В одном случае, при перечислении в ст. 50 муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой "создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры" (п. 12 ч. 1 ст. 14), "обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта" (п. 14 ч. 1 ст. 14), законодатель позволяет иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта (п. 10 ч. 1 ст. 50). В других случаях, например в части полномочия по "созданию условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания" (п. 10 ч. 1 ст. 14), имущество, необходимое для реализации данного полномочия, в ст. 50 не закрепляется.