Анализ современных проблем совершенствования деятельности городских прокуратур: организационно-правовые вопросы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РФ

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«УРАЛЬСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ»

Институт прокуратуры

Кафедра теории и практики управления

Дипломная работа

АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ ПРОБЛЕМ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОРОДСКИХ ПРОКУРАТУР:

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ВОПРОСЫ

Екатеринбург 2011 г.

Оглавление

Введение

Глава 1. Роль и место органов прокуратуры в системе государственного управления Российской Федерации

1.1 Понятие, сущность и основные функции системы государственного управления

1.2 Генезис российской прокуратуры, ее роль в системе государственного управления современной России

1.3 Нормативные и правовые основы деятельности органов прокуратуры

Глава 2. Анализ современных проблем, относящихся к совершенствованию деятельности городских прокуратур

2.1 Организация труда, распределение поручений, планирование работы сотрудников прокуратуры: сложившаяся ситуация и проблемные вопросы

2.2 Потенциальные возможности и некоторые препятствия в применении информационных технологи й

2.3 Трудности и противоречия, связанные с подбором, расстановкой и карьерным ростом кадров городской прокуратуры

Заключение

Список использованной литературы

государственное управление прокуратура кадры

Введение

На протяжении всего времени существования государства актуальным остается вопрос о его сущности и назначении. Переходный период, переживаемый Россией, поставил вопрос о роли государства, заставил пересмотреть механизм государства, поскольку на начальной стадии преобразований было очевидно, что средства, используемые государством в управлении всеми сторонами жизни общества, не позволяли достичь целей управления. Понимание сущности государственного управления является необходимым условием совершенствования системы государственного управления.

Российская Федерация - государство с самой большой в мире территорией, где без органа, осуществляющего надзор за исполнением законов, сложно сохранить территориальную целостность. Поэтому создание в России прокуратуры как отдельной власти - явление уникальное. Именно прокуратура призвана быть балансом, уравновешивающим другие ветви власти.

Без малого 289 лет российская прокуратура верой и правдой служит Российскому государству, своему народу. В современных условиях глубоких социально-экономических перемен деятельность прокуратуры очень важна, так как она призвана обеспечивать верховенство закона, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Прокуратура России имеет давнюю историю. Ее появление связано с реформами, проводимыми Петром I. И на протяжении всего существования прокуратуры не утихают споры о роли и месте прокуратуры в системе государственной власти.

В настоящее время прокуратура Российской Федерации представляет собой сложную иерархическую, системную организацию по осуществлению властных полномочий. В этом учреждении находят свое выражение индивидуальные, групповые и государственные интересы. Прокуратуре присущи безусловная дисциплина и профессионализм в работе сотрудников, индивидуальная инициатива. Поэтому прокуратура России имеет свой облик, профессиональную культуру и репутацию.

На сегодняшний день, на мой взгляд, организация и деятельность прокуратуры испытывает на себе мощное воздействие ситуативных и глобальных факторов, формирующих новые тенденции в эволюции современного общества. В связи с чем переход к эффективным формам и методам построения и работы прокуратуры предопределила выбор темы дипломной работы.

Основная цель моей работы состоит в том, чтобы на основе изучения истории возникновения и развития российской прокуратуры, анализа теоретических положений действующего отечественного и зарубежного законодательства, практики его реализации, теории и практики прокурорского надзора, провести теоретическое осмысление места и роли прокуратуры в системе государственного механизма, сформулировать некоторые рекомендации по совершенствованию организации и деятельности городской прокуратуры. В соответствии с целью были определенны основные задачи дипломной работы: обозначить современные проблемы деятельности городских прокуратур, предложить меры по устранению этих проблем; определить нормативные и правовые основы деятельности органов прокуратуры.

Объектом исследования является система органов прокуратуры, а предметом исследования - отношения, возникающие в процессе функционирования городской прокуратуры.

Большое внимание в работе уделяется проблеме, связанному с подбором, расстановкой и карьерным ростом кадров городской прокуратуры. Достаточно подробно рассмотрены также вопросы технического оснащения прокуратур городов и районов, вопросы компьютеризации и связанные с ними проблемы.

Глава 1. Роль и место органов прокуратуры в системе государственного управления Российской Федерации

§ 1. Понятие, сущность и основные функции системы государственного управления

Общественные и социально-экономические преобразования, происшедшие в России за последние годы, обострили интерес к осмыслению природы государства, его институтов и способов управления. Актуальность этих вопросов приобретает особую значимость в условиях переходного периода, когда еще окончательно не сформирован механизм реализации государством своих функций, не отработана схема взаимодействия между обществом и властными институтами, отсутствует реальная основа для консолидации политических партий и движений. Рассмотрение системы государственного управления в РФ как целостной структуры позволяет получить адекватное представление об особенностях функционирования государственного аппарата и методах осуществляемой им политикиДобрынин Н.М. Теория и практика государственного управления: Учебник. - Новосибирск: Наука, 2006. С.304..

Управление -- это целенаправленное воздействие на сложную систему. Сущность управления на протяжении десятилетий остается неизменной. Наиболее широко управление рассматривает кибернетика: под управлением понимается преобразующая и направляющая деятельность, осуществляемая субъектом (управляющей системой) по отношению к объекту управления, обеспечивающая движение к заданной цели. Данное определение отражает содержательную сторону процесса управления: наличие в той или иной системе двух обязательных элементов - субъекта (управлящий элемент) и объекта (управляемый элемент); а также сущностную сторону - целенаправленное воздействие субъекта на объект.

Отношения, в которых человек выступает в качестве субъекта и объекта подобного воздействия, представляют собой социальное управление. Разновидностью последнего является государственное управлениеБуркова Ю.В. К вопросу о системе государственного управления // Актуальные проблемы гражданского и предпринимательского права: Материалы Всероссийской научно-практической конференции (4-5 ноября 2003 г.) - Екатеринбург: УрГЮА, 2004. С.231.. Как отмечает Г. В. Атаманчук, среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, что объясняется властной природой государства (субъекта управления), распространенностью данного вида управления на все общество, системностью управленияАтаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. С.34..

Сущность государственного управления проявляется в его необходимости, общественной обусловленности и целевой направленности.

Необходимость государственного управления вытекает из потребности обеспечить реализацию политики государства, направленной на эффективное использование природных, трудовых и иных ресурсов; справедливое перераспределение доходов; гарантирование основных социальных прав; поддержание общественного порядка.

Общественная обусловленность государственного управления вытекает из его практики как сложной организационной системы, функционирование которой направлено на удовлетворение потребностей всех граждан. Государственное управление является актом государственного вмешательства. Оно как бы вторгается в общественную жизнь и само определяется общественными отношениями.

Целевая направленность государственного управления означает постановку рациональных (т.е. соответствующих имеющимся ресурсам) целей и задач для получения максимально возможных результатов при минимальном использовании средств.

Также рассматривая вопрос о сущности государственного управления, необходимо отметить, что продолжительное время дискутировался вопрос о «широком» и «узком» понимании государственного управления

Так, в широком смысле государственное управление определяется непосредственное осуществление государственной власти через принятие государственных решений и их реализацию, а также через контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудия. Такое понимание позволяет отделить государственные органы по управленческой деятельности от негосударственных.

Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры. Объект государственного управления -- общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельностьМитин А.Н., Рассохин А.В. Системные основы государственного и муниципального управления: Учебное пособие. Екатеринбург: УрГЮА, 2010. С.12. .

В узком смысле государственное управление представляет собой деятельность государства в лице специальных государственных органов -- органов исполнительной власти. В данном случае государственное управление рассматривается как деятельность, направленная на выполнение законов и иных нормативно-правовых актов путем разных форм властного влияния на объекты управления.

Как отмечает Буркова Ю. В., «наличие двух подходов в понимании государственного управления, на наш взгляд, рационально: они не исключают друг друга, а позволяют глубже понять сущность такого явления, как государственное управление»К вопросу о системе государственного управления // Актуальные проблемы современного гражданского и предпринимательского права: Материалы Всероссийской научно-практической конференции - Екатеринбруг: УрГЮА, 2004. С.234..

Государственное управление в деятельности каждого государственного органа осуществляется с единственной целью -- организовать надлежащую работу аппарата государственного органа, позволяющего ему реализовать заданные объемы полномочий по установленным предметам ведения.

Необходимо знать, что государственное управление носит системный характер.

Система государственного управления представляет собой совокупность задач и целей государственного управления, субъекта и объекта управления, связей субъекта и объекта (наличие определенной организационной структуры), функций управления, форм и методов деятельности.

Основу механизма системы государственного управления составляют четыре элемента: власть, управление, территория, экономическая система.

Власть определяет порядок и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе государственного управления власть реализуется через форму правления.

Управление, будучи производным от власти, выражает комплекс правительственных акций, направленных на регулирование текущих социально-экономических и политических процессов. Оно воплощается в характере государственного вмешательства в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. составным элементом государственной системы управления является политический режим.

Пространственные особенности территории оказывают особое влияние как на саму систему государственного управления, так и на характер экономической политики государства. Если территория государства занимает значительную площадь, это требует создания большого числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер системы государственного управления является форма государственного устройства.

И наконец, экономическая система государства, служащая функциональной подсистемой государственного управления, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отражает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяйствования).

Функции государственного управления -- это деятельность государственного аппарата по оказанию влияния на общественные процессы для достижения поставленных перед государством целей.

Система функций государственного управления предстает как взаимосвязанная совокупность нормативно регулируемых действий государственного аппарата, находящаяся под контролем уполномоченных государственных и общественных институтов.

При рассмотрении вопроса о функциях государственного управления прежде всего необходимо четко различать функции государства и функции государственного управления.

Функции государства присущи государству как целостному политическому образованию и вытекают из необходимости сохранения суверенитета, а также защиты и развития существующих политической, экономической и социальной систем. Отсюда следует, что государство самим своим существование реализует политическую, социальную и оборонительную функции.

Политическая функция государства ориентирована на поддержание государственного суверенитета и защиту государственных интересов в международных отношениях. Составной частью политической функции является функция политического управления, которая осуществляется не только государством, но и другими партиями.

Экономическая функция государства призвана способствовать экономическому развитию общества, упорядочению экономических и хозяйственных отношений, предотвращению кризисных тенденций и явлений в экономике, стимулированию развития важных для государства и общества отраслей экономики.

Социальная функция государства предусматривает гармонизацию общественных отношений, предотвращение социальных конфликтов, создание механизмов перераспределения национального богатства в интересах наименее социально защищенных групп населения. Создание, поддержание и развитие системы социальных услуг и социальной защиты населения также входит в социальную функцию государства.

Военная (оборонительная) функция государства подразумевает создание и развитие необходимых институтов, способных обеспечить защиту суверенитета, безопасности и территориальной целостности государства от всех внутренних и внешних угроз.

Функции государственного управления характеризуют непосредственно процесс воздействия на общественные отношения, необходимый для достижения целей и решения задач государственного управления. Выделяют общие функции государственного управления, характерные для системы в целом, и частные, свойственные отдельным отраслям государственного управления.

К общим функциям государственного управления относятся: организация, планирование, прогнозирование, мотивация, регулирование, контроль и бюджетирование.

Функция организации состоит в определении организационных положений, устанавливающих порядок управления и процессуального регулирования: регламентов, нормативов, должностных инструкций, требований ответственности и т.п. Четкая организация является необходимым условием эффективного управления, так как позволяет упорядочить и рационально использовать имеющиеся в системе управления ресурсы.

Функция планирования выражается в постановке целей, определении необходимых для достижения ресурсов, сроков и способов достижения поставленных задач, создании механизмов поэтапного контроля за их выполнением.

Функция прогнозирования тесно связана с планированием. Прогнозирование -- это выработка научно обоснованного суждения о будущем состоянии управляемой системы, вариантах ее развития, путях и сроках достижения.

Функция мотивации, как правило, реализуется на уровне отдельных организаций. В сфере государственного управления она находит нормативное закрепление в законодательстве о государственной гражданской службе. В обществе в целом функцию мотивации выполняют либо национальная идеология, либо гражданский патриотизм.

Функция регулирования в государственной управлении реализуется двояко.

В широком смысле государство осуществляет регулирование общественных отношений нормативным путем, т.е. через издание законов, подзаконных и судебных актов

В узком смысле государственное регулирование осуществляется в отдельных сферах общественных отношений с использованием механизмов прямого и косвенного государственного вмешательства: через тарифы, пошлины, налоги, целевые программы, бюджетное финансирование, государственные заказы, банкротство, приватизацию.

Функция контроля в государственном управлении предназначена для выявления отклонений управляемой системы от заданных параметров и дальнейшего принятия мер для приведения ее в соответствие с ними. Контроль следует отличать от надзора, при котором отклонения только констатируются, а информация о них передается в полномочные органы. Таким образом, контрольная функция государственного управления заключается в выявлении отклонений и корректировке управленческих воздействий. Контроль в государственном управлении должен отвечать требованиям оперативности, гласности, объективности и целесообразности.

Функция бюджетирования в американской теории и практике государственного управления призвана главной функцией управления государством. В основе теории бюджетирования лежит представление о том, что любое вмешательство государства в общественные отношения может быть осуществлено лишь при наличии соответствующего бюджетного финансирования. Поэтому любое государственно-управленческое решение может быть в конечном счете сведено к решению о финансировании либо нефинансировании того или иного проекта из бюджетных средств. Для рационализации процесса расходования бюджетных средств в 50-е гг. XX столетия в США была введена в практику государственного управления система «планирование -- программирование -- бюджетирование» (СППБ). Таким образом, американское государственное управление перешло к применению на практике принципов системного подхода к составлению государственного бюджета. СППБ требовала от государственных органов детализации программных целей и показателей оценки результатов, прогнозирования расходов на пять лет вперед, проведения специальных работ, анализирующих издержки и выгоды. По такому же пути пошла и Россия: в 2007 г. государственный бюджет России был принят на три года (2008-2010 гг). В настоящее время в контексте стратегического развития страны до 2020 г. появляется возможность прогнозирования расходов на пять лет.

Как отмечает Г.В. Атаманчук, процесс совершенствования государственного управления представляет собой подсистему в государственном управлении с соответствующими целями, предметом, принципами и организацией, смысл которого заключается в придании государственному управлению, как системному общественному явлению, способности самопреобразования, саморазвития, самоулучшенияАтаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: Юрид. лит., 1997. С.382..

§2. Генезис российской прокуратуры, ее роль в системе государственного управления современной России

Для определения роли прокуратуры в системе государственного управления современной России несомненный интерес представляет изучение исторических корней данного государственного органа.

Считается, что впервые прокуратура была образована во Франции в XIV в. в период инквизиционного процесса. Король Филипп IV Ордонансом от 25 марта 1302 года учредил прокуратуру как орган представительства интересов монарха. Впоследствии на этот орган была возложена обязанность наблюдения за законностью. Этот тип института прокуратуры был затем заимствован и другими странами (Австрия, Германия) и к началу XIX в. сделался господствующей формой организации прокуратуры на Европейском континенте.

История образования российской прокуратуры как официального государственного органа берёт своё начало с 1722 г., когда Пётр I издал указ о создании особого государственного образования, «ока государева», в делах надзора за законом.

В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не существовавший в России, - прокуратуру. Это был орган наблюдения за законностью действий должностных лиц и охраны государственных интересов. Генерал-прокурору предписывалось надзирать за законностью деятельности Сената, а впоследствии -- и всех иных государственных органов. При обнаружении нарушения закона он был обязан предложить исправить ошибку, а в случаях неподчинения имел право «протестовать и оное дело остановить». Избиравшиеся Сенатом нижестоящие прокуроры осуществляли контроль за деятельностью центральных и местных учреждений, докладывали генерал-губернаторам о выявленных недостатках. Обнаружив нарушение, прокурор сначала устно предлагал устранить его, а при неподчинении устному распоряжению мог принести письменный протест в орган, нарушивший закон, а далее -- в соответствующую коллегию или в Сенат. Принесение протеста на незаконный акт приостанавливало его действие. Если сведения о нарушениях закона поступали к вышестоящему прокурору, то он обязан был принять меры к быстрому и правильному рассмотрению дела. С созданием Министерства юстиции (1802 г.) министр юстиции (первым министром юстиции России был назначен знаменитый поэт Гавриил Романович Державин) стал одновременно занимать должность генерал-прокурора.

По мнению С.М. Казанцева, в России, таким образом, возникает институт надзора, который, хотя и получил французское название, однако был создан не по образу и подобию французской прокуратуры, а явился результатом творчества Петра I и включал элементы французской прокуратуры, шведских омбудсменов и немецких фискалов и чисто русские изобретения Казанцев С.М. История царской прокуратуры. Спб., 1993. С.134..

Вопрос о причинах создания прокуратуры относится к разряду дискуссионных. Так, Л.А. Стешенко и Ю.В. Ким связывают образование прокуратуры с установлением абсолютизма как формы управления государством. Возражая против данного мнения, Ю.М. Горячковская считает, что абсолютизм - это не единственный и далеко не решающий фактор. По её словам, «...к причинам, обусловливающим возникновение института прокурорского надзора, полагаем возможным также отнести и политический мотив, а именно: необходимость противодействия централистским и сепаратистским тенденциям, источником которых является столкновение интересов верховной и исполнительной власти как в центре, так и на местах»Горячковская Ю.М. Прокуратура и прокурорский надзор России в XVII- начале XX вв. (историко-правовое исследование): дисс. канд. юрид. наук.- Белгород, 2001, стр. 25..

А вот С.А. Петровский главную причину возникновения и развития органов надзора вообще и прокуратуры в частности в период петровских реформ видел в «крайнем упадке нравственности в обществе»Петровский С.А. О Сенате в царствование Петра Великого. М., 1875. С.156..

Как правильно отметил Андреев Г., прокурор управления Генеральной прокуратуры РФ, анализ документов о становлении и развитии прокуратуры свидетельствует о том, что Петр Великий, не копируя ни один из зарубежных образцов, не воспринимая буквально предложенные проекты, сам тщательно разработал документы об учреждении российской прокуратуры - постоянного надежного органа надзора, наделенного правом силой закона влиять на ход и эффективное решение государственных дел.

Таким образом, мы видим, что первоначально прокуратура возникла как построенный по принципу централизации с подчинением всех прокуроров генерал-прокурору орган государства, основной функцией которого являлось осуществление надзора. Причины появления прокуратуры, уникального по тем временам органа, следует искать также и в менталитете российского чиновничества, и в правовом сознании общества. Пресечение мздоимства наталкивалось на жесткое сопротивление чиновничества. Не приходилось ожидать активного содействия со стороны остального общества, большинство которого составляли крепостные крестьяне. Их мечтой было не тождество закона, а ничем не ограниченная свобода и от помещика, и от законаКобзарев Ф.М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. М.: МПСИ, 2002. С.14.

Судебная реформа 1864 г. существенно изменила институт прокуратуры, лишив ее общенадзорных полномочий. Помимо функции поддержания государственного обвинения в суде, пореформенные прокуроры согласно Уставу уголовного судопроизводства наблюдали за деятельностью судебных следователей, могли присутствовать при всех следственных действиях, давать указания следователю, контролировать взятие под стражу обвиняемого, требовать дополнительного расследования. После вынесения приговора прокурор имел право на принесение апелляционного или кассационного протеста. Учреждение судебных установлений от 20 ноября 1864 г. вверяло прокурорский надзор в судах обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам (заместителям) под высшим наблюдением министра юстиции как генерал-прокурора. В это время появляются основы организации прокуратуры как базирующегося на иерархической дисциплине, единоначального и независимого от местных административных и судебных органов института. Такой правовой статус прокуратуры сохранился до Октябрьской революции 1917 г., до своей ликвидации. После Октябрьской революции прокуратура Декретом о суде от 22 ноября 1917 г. №1 http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/DEKRET/o_sude1.htm была ликвидирована.

Однако, в 1922 году прокуратура была восстановлена в своих правах. Сталинская Конституция 1936 г. http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/cnst1936.htm предусматривала дальнейшее усиление прокуратуры, поскольку содержала положение о независимости генеральных прокуроров от местных органов власти. В период пребывания у власти Н.С. Хрущева было сделано несколько попыток по приданию независимости прокуратуры от контроля партии и проведения прочих структурных реформ. Но данные реформы, с приходом к власти Л.И. Брежнева, были свернуты. В рамках проводившегося в конце 1970-х гг. движения по усилению «социалистической законности» были проведены кампании по борьбе со взяточничеством и коррупцией в правоохранительных органах, которые продолжились в период пребывания у власти Ю.В. Андропова и М.С. Горбачева. Уже на закате периода правления М.С. Горбачева прокуратура подверглась особой критике за широту закрепленных за ней надзорных полномочий.

В СССР действие прокуратуры осуществлялось в соответствии со ст. 113 Конституции СССР http://constitution.garant.ru/history/ussr-rsfsr/1977/red_1977/1549448/chapter/15/#113, а гл. IX этой Конституции закрепляла организационные принципы ее построения. Конституция СССР окончательно выделила прокуратуру в самостоятельную систему государственных органов.

Затем, в связи с ликвидацией СССР и провозглашением государственного суверенитета РСФСР Прокуратура СССР прекратила свое существование. Постановлением Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. № 1879-1 «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР»http://infopravo.by.ru/fed1991/ch01/akt10615.shtm Генеральному прокурору РСФСР предписывалось принять в ведение расположенные на территории Российской Федерации органы прокуратуры, а также находящиеся в подчинении Прокуратуры Союза ССР предприятия, учреждения и организации. Организация и деятельность вновь созданной системы органов прокуратуры Российской Федерации с 17 января 1992 г. стали регулироваться Федеральным законом № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.02.92 №2202-1. В редакции от 07.02.2011 // Правовая система «Гарант»..

Однако первым документом, в котором достаточно четко была поставлена задача изменения места и роли прокуратуры в обновленной России, следует считать Концепцию судебной реформы в РСФСР, принятую Верховным Советом РСФСР в ноябре 1991 г. Постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 N 1801-1 // Правовая система «Консультант Плюс». В ней авторы поставили под сомнение целесообразность сохранения прокурорского надзора и пришли к выводу о сосредоточении усилий прокуратуры на функции уголовного преследования и составной ее части -- поддержании обвинения в суде.

С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 года // Правовая система «Консультант Плюс». завершился советский период развития прокуратуры. Постсоветский этап для органов прокуратуры ознаменовался новыми дискуссиями политиков, ученых и практиков о месте и роли прокуратуры в строительстве новой России. Названная проблема стала предметом жарких споров еще до принятия Конституции РФ, в период, когда формировалась новая модель государственного устройства Российской Федерации. И это не случайное совпадение. Исследования правового статуса прокуратуры в различные периоды развития России, в том числе и в современный, показывают, что прокуратура являлась неотъемлемым элементом любой системы государственной власти в России.

Таким образом, на протяжении столетий честным и добросовестным трудом десятков тысяч высокопрофессиональных юристов создано уникальное общественно-правовое явление - прокуратура России, которая оберегает законность и является цементирующей опорой государства, оплотом единства правопорядка.

28 февраля 1996 года Российской Федерации вступила в Совет Европы. Парламентская Ассамблея отметила наметившийся прогресс в функционировании прокуратуры и заявила, что ждет от российского руководства завершения реформы этого органа в соответствии с принципами Совета Европы и взятыми Россией обязательствами.

Совет Европы фактически требовал радикально уменьшить полномочия российской прокуратуры.

В заключении №193 (1996 г.) ПАСЕ по заявке России на вступление в Совет Европы (п. V) говорилось: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Совета Европы новые законы: о роли, деятельности и организации прокуратуры и Бюро уполномоченного по правам человека; о защите национальных меньшинств; о свободе собраний и вероисповедания». Как видим, действующий в то время Закон РФ от 17 января 1992 года «О Прокуратуре Российской Федерации» Совет Европы не устраивал. Предполагалось, что в готовящемся законопроекте будут помещены новые принципы организации и работы российской прокуратуры соответствующие Конституции РФ.

Но, начиная с 2002 года процесс реформирования, практически остановился. Это обстоятельство было вызвано двумя причинами:

1) введение в действие в период между 1 июля 2002 г. и 1 января 2004 г. нового Уголовно-процессуального кодекса позволило упорядочить полномочия прокуратуры в уголовном судопроизводстве в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 5 и 6 Европейской конвенции по правам человека (ЕКЧП).

2) функция общего надзора на сегодняшний день остается актуальной только для России, а поэтому не существует таких европейских норм, которые бы запрещали российскому руководству использовать институт прокуратуры, доказавший свою общественную значимость на протяжении нескольких столетий.

В России с 15 января 2011 года начала работу самостоятельный орган Следственный комитет Российской Федерации, созданный по инициативе президента Дмитрия Медведева на базе бывшего Следственного комитета при прокуратуре РФ.

14 января 2011 года Дмитрий Медведев подписал указ "Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации"Указ Президента РФ от 14.01.2011 №38 // Правовая система «Консультант Плюс».. В частности, глава государства утвердил положение о Следственном комитете, перечень соответствия специальных званий его сотрудников классным чинам прокурорских работников и воинским званиям, а также перечень должностей, по которым предусмотрено присвоение высших специальных званий.

В соответствии с действующим УПК РФ, подследственность следователей СК России переходит от следователей СКП - по более 50 статьям УК, в том числе по наиболее тяжким видам преступлений - убийствам, похищениям, изнасилованиям, а также преступлениям, совершенным лицами с особым правовым статусом (судьи, следователи, адвокаты, депутаты), и преступления, совершенные должностными лицами. Новацией с 1 января нынешнего года стала передача в подследственность СК уголовных дел о налоговых преступлениях. Таким образом, по словам Владимира Маркина, "практически все основные тяжкие и особо тяжкие преступления к началу 2012 года будут находиться в подследственности Следственного комитета РФ"http://www.vesti.ru/doc.html?id=420660.

Закон "О Следственном комитете РФ" предусматривает отдельную присягу для своих сотрудников, которые ранее приносили присягу работников прокуратуры. Кроме того, он не исключает возможности установления новой формы для работников СК РФ, отличной от форменной одежды органов прокуратуры.

В связи с появлением нового федерального органа его сотрудники также будут переведены с должностей прокурорских работников, которыми они до последнего времени считались, в должности сотрудников Следственного комитета РФ.

В декабре нынешнего года на оперативном совещании с членами Совета безопасности РФ президент Дмитрий Медведев выразил надежду, что новый орган "будет работать эффективно, результативно и сможет в расследовании целого ряда преступлений добиться лучших результатов, чем это было до того". По словам президента, для этого у Следственного комитета есть все полномочия, а также есть своя подследственность, "которая, конечно, может со временем меняться" http://www.vesti.ru/doc.html?id=420660.

Однако, в последнее время отношения между Генпрокуратурой и СКР привлекли внимание СМИ в связи с расследованием резонансного дела о подпольной игорной сети в Московской области. Сеть подпольных казино, предположительно организованная бизнесменом Иваном Назаровым, была раскрыта в феврале этого года. Это дело «отрыла» ФСБ. По версии следствия, бизнес Назарова покрывали руководители и сотрудники прокуратуры и ГУВД Московской области.

Стороны постоянно обменивались ударами через СМИ и в конфликт дважды даже пришлось лично вмешаться президенту, в конце концов вызвавшего к себе на «рабочую встречу» Александра Бастрыкина и Юрию Чайку. Произошло это после того, как оппоненты «перешли на личности» и представители СК собирались допросить в рамках дела об игорном бизнесе сына генпрокурора Артема Чайку

Закончилось все громкими отставками в подмосковной прокуратуре.

Я считаю, что все эти события происходили на фоне окончания срока полномочий генерального прокурора. В июне исполнится 5 лет, как он занимает этот пост. До этого срока президент должен предложить Совету Федерации для утверждения кандидатуру нового главы надзорного ведомства. Еще несколько месяцев назад не вызывало сомнений, что это будет Юрий Чайка и он будет просто переназначен.

Между тем эксперты считают, что Юрий Чайка продемонстрировал решимость жестко бороться с любыми нарушениями своих подчиненных и тем самым доказывает свою профпригодность для дальнейшей работы-- переназначении на пост.

Заместитель директора Центра политических технологий Алексей Макаркин причину конфликта между СК и прокуратурой видит как в системных противоречиях между ведомствами, так и в том, что стороны уже делают ставки к выборам президента. «Чайка более близок к Медведеву. Бастрыкин-- к Путину. Если перед переназначением генпрокурора не подвернулся бы конфликт в Московской области, то нашли бы что-нибудь другое»,-- резюмировал Макаркин http://irk-ldpr.ru/index.php?option=com_content&task=view&id=345&Itemid=1.

§3. Нормативные и правовые основы деятельности органов прокуратуры

Правовые основы деятельности прокуратуры РФ - это комплекс правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, указах Президента РФ, международных договорах РФНормативные акты Генерального прокурора РФ: Учебно-методическое пособие. - Екатеринбург, 2007. С.8..

Основное содержание правовых основ деятельности современной российской прокуратуры определены ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», в которой закреплено: «Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации и полномочия прокуроров определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации. На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами»О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.02.92 №2202-1. В редакции от 07.02.2011 // Правовая система «Гарант»..

Конституции Российской Федерации посвящает прокуратуре лишь одну статью. В ст. 129 Конституции Российской Федерации определены только общие принципы организации системы органов прокуратуры, порядка и назначения на должность Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации и иных прокуроров, но ничего не сказано о функциях прокуратуры, ее положении в системе органов государственной власти и конкретных полномочиях Конституция Российской Федерации. Правовая система «Гарант».. В ч. 5 ст. 129 Конституции Российской Федерации определено, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом Конституция Российской Федерации. Правовая система «Гарант»..

Несмотря на то, что ст. 129 Конституции Российской Федерации открывает раздел 7 Конституции - "Судебная власть", что породило в общественном восприятии необоснованную и опасную иллюзию о прокуратуре как элементе судебной власти, прокуратура не является частью судебной власти, не принадлежит к судебной системе и занимает особое положение среди органов государственной власти Российской ФедерацииНаиболее распространенной и обоснованной точкой зрения является рассмотрение прокуратуры Российской Федерации как органа государственной власти, не входящего ни в одну из ее ветвей и обеспечивающего систему "сдержек и противовесов" в механизме государственной власти. См.: Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учебник / Под ред. А.А. Чувилева. М., 1999. С. 10..

Разделение власти в России на законодательную, исполнительную и судебную не исключает возможности существования иных функционально самостоятельных правовых институтовКостенко Н.И. Место прокуратуры в государственном механизме // Государство и право. 1995. N 11. С. 19., к числу которых, например, относится Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и др. Особый статус отечественной прокуратуры обусловлен историческими традициями, юридическими, национальными, экономическими, социальными и другими (объективными) условиями функционирования прокуратурыКобзарев Ф.М. Прокуратура России: правовое положение и перспективы развития. М., 2002. С. 13.

.

К сожалению, в многочисленных проектах Конституции РФ, опубликованных до принятия ныне действующей Конституции (период 1990-1993 гг.), статус прокуратуры не был прописан должным образом. Чаще всего статья о прокуратуре оказывалась все в том же разделе о судебной власти.

Таким образом, необходимо дальнейшее совершенствование законодательства о прокуратуре, обеспечивающего усиление ее влияния на состояние законности, правопорядка, защиту прав личности, интересов общества и государства. На мой взгляд, обосновывается необходимость следующих изменений в Конституции РФ.

Прокуратуре в Конституции РФ должна быть посвящена самостоятельная глава. В ней в общей форме должно быть определено назначение прокуратуры, ее место в механизме государственной власти, закреплены функции прокуратуры.

В интересах обеспечения независимости прокуроров субъектов Федерации предлагается установить порядок их назначения без предварительного согласования кандидатур с органами местной власти.

В Конституции необходимо предусмотреть право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ, а также аналогичные полномочия Генерального прокурора применительно к законодательным органам субъектов Российской Федерации.

Часть первая ст. 11 Конституции должна быть дополнена указанием на прокуратуру РФ, как одного из носителей государственной власти.

Наконец, Конституция должна установить, что о прокуратуре принимается не федеральный, а федеральный конституционный закон, что важно для престижа прокуратуры как органа надзора за законностью в стране и стабильности законодательства о ней.

Федеральный закон РФ "О прокуратуре Российской Федерации" был принят 17 января 1992 г. (шесть разделов, 47 статей). В дальнейшем Государственной Думой РФ 18 октября 1995 г. была принята его новая редакция, а фактически - новый Закон о прокуратуре (семь разделов, 54 статьи).

Закон содержит основные положения статуса прокуратуры в целом и различных составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры как единой федеральной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Закон определяет принципы организации и деятельности прокуратуры, функции прокуратуры, систему и структуру органов прокуратуры, полномочия прокуроров различных уровней по руководству подчиненными органами прокуратуры.

В самостоятельных разделах Закона содержатся нормы, характеризующие отдельные виды (отрасли или подфункции) прокурорского надзора. В Законе регулируются общие условия участия прокурора в рассмотрении дел судами.

Значительное место уделено регламентации прохождения службы и требования к кадрам в органах и учреждениях прокуратуры. Существенно развиты меры поощрения и дисциплинарной ответственности работников. Определен специальный порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Установлена особая защита прокурорских работников.

Ст. 3 ФЗ «О прокуратуре РФ» О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.02.92 №2202-1. В редакции от 07.02.2011 // Правовая система «Гарант». указывает на международные договоры как на правовую основу организации и деятельности прокуратуры России после перечисления иных элементов правовой основы. Однако согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 25 декабря 1993 года, с изменениями от 30 декабря 2008 года // Правовая система «Консультант Плюс».

общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы, и если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Отсюда следует, что по юридической силе такие международные договоры, нормы и принципы международного права выше, чем иные нормативные акты.

В связи с ратификацией Российской Федерацией Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и признанием юрисдикции Европейского суда по правам человека прокуратура исполняет нормы этих договоров, конвенций, касающихся непосредственно ее, либо когда это вытекает из общих положений договоров, когда исполнитель определяется согласно компетенции прокуратуры, определяемой федеральными законами. Международное поручение об осуществлении уголовного преследования направляется через Генеральную прокуратуру и как процессуальный документ особого рода должно содержать обязательные реквизиты, определяемые международными договорами, - этого требует Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 3 августа 1998 г. N 50 "Об организации международного сотрудничества прокуратуры Российской Федерации" Кузьмин В.А., Китрова Е.В. Комментарий к Федеральному закону от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" // Правовая система «Консультант Плюс»..

В числе международно-правовых основ организации и деятельности прокуратуры указываются лишь международные договоры Российской Федерации, вместе с тем элементом правовой основы, несомненно, являются и нормы и принципы международного праваПобедкин А.В., Яшин В.Н. Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации. Научно-практический комментарий к ст. 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" // Правовая система «КонсультантПлюс»..

Однако, нормы и принципы международного права являются правовой основой организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации лишь в случае, если такие нормы и принципы изложены в различного рода двусторонних или многосторонних международных документах (конвенциях, соглашениях, пактах и др.), к которым Россия присоединилась или в заключении которых непосредственно участвовала.

К числу международно-правовых актов, регламентирующих вопросы деятельности прокуратуры Российской Федерации, ее полномочий, например, относятся: Европейская конвенция о выдаче (1957 г., с дополнительными Протоколами 1975 и 1978 гг.), Европейская конвенция о взаимной правовой помощи по уголовным делам (1959 г., с дополнительным Протоколом 1978 г., ратифицированная Россией в 2000 г.), а также многочисленные двусторонние договоры бывшего СССР и России о правовой помощи.

Деятельность органов прокуратуры, помимо Конституции РФ, международных договоров и Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", регламентируется также и иными федеральными законами.

Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Гражданский-процессуальный кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях занимают важное место среди нормативно правовых актов, регулирующих правовые основы деятельности прокуратуры РФ, поскольку ими регламентируется процессуальное положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации в различных судебных инстанциях при рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных дел, дел об административных правонарушениях.

Надзорные полномочия прокурора в соответствующих сферах правоотношений регламентируются Таможенным кодексом Российской Федерации, Трудовым кодексом Российской Федерации и другими кодексами.

Нормы, касающиеся прокурорского надзора, содержатся в федеральных законах, определяющих организацию и деятельность правоохранительных органов. По своей сути, они корреспондируют нормам Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", посвященным надзору за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. К их числу следует отнести: Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции», Федеральные законы от 3 апреля 1995 г. "О Федеральной службе безопасности" (ст. 24), от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности" (ст. 4, 21) и другие.

Компетенция прокуроров закреплена также в таких Федеральных законах, как "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"ФЗ от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 29.12.2004) // Правовая система«Гарант»., и др.

При разрешении вопроса о конкуренции норм Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и иных федеральных и федеральных конституционных законов следует учитывать правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, отраженные в Постановлении от 29 июня 2004 года N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 УПК Российской Федерации и Определении от 8 ноября 2005 года N 439-О по жалобе граждан С.В. Бородина, В.Н. Буробина, А.В. Быковского и других на нарушение их конституционных прав статьями 7, 29, 182, и 183 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации. Согласно позиции Конституционного Суда РФ приоритет нормативного акта в случае коллизии нормативных актов равной юридической силы определяется с учетом основного предмета регулирования. Однако этот критерий не является безусловным. Так, вопрос о приоритете нормативного акта может решаться с учетом времени его принятия или объема предоставляемых прав участникам правоотношений.

Также к числу правовых основ организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации могут быть отнесены отдельные нормативные акты Президента Российской Федерации.

Так, деятельность прокуратуры регулируется указами Президента Российской Федерации в случаях, предусмотренных Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Например, Указом Президента Российской Федерации N 659 от 30 июня 1997 г. было утверждено Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации.

Элементом правовой основы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации являются нормативные акты Генерального прокурора Российской Федерации. С их помощью до нижестоящих прокурорских работников доводятся цели и задачи, стоящие перед органами прокуратуры по различным направлениям их деятельности.

Ведомственные акты Генерального прокурора РФ регламентируют и отдельные ненадзорные направления деятельности органов прокуратуры, к которым относится участие прокурора в уголовных, гражданских и арбитражных судах.

Значительная часть актов посвящена организационному обеспечению деятельности органов прокуратуры, порядку разрешения обращений, регламенту, статистической отчетности, планированию, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т.д.

Приказы Генерального прокурора Российской Федерации издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников.

Указания Генерального прокурора Российской Федерации, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. Они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением отдельных законов (например, о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др.).

Распоряжения Генерального прокурора Российской Федерации связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера.

Положения как нормативный акт, утверждаемый Генеральным прокурором Российской Федерации, регламентируют статус отдельных структурных подразделений прокуратуры, например структурных подразделений Центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации.