Система жилищного обеспечения военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы

Расположение по обывательским квартирам практиковалось двоякое: просторное, когда нижние чины должны были размещаться с таким расчетом, чтобы на каждого приходилось не менее кубической сажени воздуха, и тесное, когда нижние чины помещались по двое и больше в каждой избе, а летом и в сараях.77 http://www.oboznik.ru //«Устав Воинский, главы 45, 46, 47. Военный устав 1716 года»

Расходы вообще по воинскому постою не входили в бюджет военного министерства, а относились на земские и городские сборы и составляли "постойную повинность" населения, которая ведалась особыми присутствиями о земской повинности.

Постойная повинность ложилась весьма неравномерно на разные местности государства и особенно была тяжела для тех губерний, где скапливалась масса войск, как-то для Петербургской и губерний, соприкасавшихся с нашей западной границей.

Неравномерность, а следовательно, и несправедливость существовавшей квартирной повинности, неудобной к тому же для войск и для жителей, заставили императора Николая Павловича принять ряд мер с целью замены натуральной повинности более справедливой денежной. Около пятидесяти городов перешли на этот новый вид довольствия, и войска размещались в таких городах в строениях, специально нанятых и приспособленных для этой цели.

Военнослужащие, как правило, получали землю еще в период несения службы, задолго до увольнения из армии и таким образом становились дворянами - людьми, которым за службу даровали двор, то есть земельный надел. Другая форма обеспечения кормовая, или "кормление", подразделялась на три вида.

По первому виду Кормового обеспечения в период военной службы вместо жалованья некоторые лица, а иногда командный состав полка целиком получали в свое распоряжение какую-либо деревню - из расчета по несколько крестьянских дворов на человека. Существовали нормы в виде "окладов в дворах". Государство гарантировало, что с уходом в отставку за "кормленщиками" сохранялось право получения доходов с означенных дворов, что являлось способом их материального обеспечения. По второму виду в "кормление" передавались города и целые провинции (административно-территориальные единицы в России в 1719 - 1775 годах) путем назначения уволенных воинов на должности воевод в той или иной местности. Жителям города или провинции вменялось в обязанность их содержать: платить "въезжий корм", то есть денежный налог, преподносить натуральный сбор при занятии воеводой должности, а также платить воеводе подати три раза в год. По третьему виду кормового обеспечения некоторые города отдавались за выкуп отдельным лицам, в том числе и военным.

Если до начала XIX века значительная часть офицеров Русской армии владела землей, и жалование не составляло для них единственного источника существования, то уже в середине XIX века это стало именно так. Вышедшим в отставку офицерам давали земельные участки там, где нужны были серьезные хозяева, что давало положительные результаты для страны в целом.

В XIX - ХХ веках существовавший порядок обеспечения земельными участками русских воинов регламентировался действовавшим в тот период Уставом о земских повинностях и Сводом военных постановлений 1869 года. На основании чего при отставке в послужной список военнослужащих вносились не только полученные денежные награды и подарки, но и земли. То есть была развита так называемая поместная форма обеспечения, что означало поземельное владение, которое давалось военнослужащим еще в период прохождения ими военной службы и делало их собственниками земли задолго до увольнения из армии. Размеры пожалованных земельных наделов ставились в зависимость от ряда условий: стажа военной службы, занимаемой должности, воинского звания, участия в боевых действиях, состояния здоровья (полученных в период военной службы ранений), наград. В случае гибели (смерти) военнослужащего его семья также получала поместное жалование. В конце XIX века среди всех потомственных дворян империи помещиками были не более трети, а среди служивших - совсем мало (поскольку у землевладельцев не было в службе особой необходимости). Среди офицеров же выходцы из потомственных дворян составляли менее половины. Так что даже если считать, что доля помещиков среди потомственных дворян, служивших офицерами, такая же, как доля помещиков среди всех потомственных дворян, то в конце XIX - начале ХХ века среди всех офицеров помещиков не могло быть более 10 - 15%. В казачьих войсках офицеры получали на определенный срок участки земли. По положению 1870 года ("Положение о назначении генералам, офицерам и классным чиновникам Кубанского казачьего войска земельных участков в потомственную собственность") казачьи офицеры, владевшие или имеющие право на владение такими участками, получали их в потомственную собственность. При этом для Кубанского и Терского войск размеры участков устанавливались следующие: генералам - по 1500, штаб-офицерам по 400 и обер-офицерам - по 200 десятин. Не получившие землю взамен имели право на пенсию из войскового капитала. В 1873 году это положение было распространено на Астраханское войско, в 1875 году - на Оренбургское и в 1877 году на Сибирское.

Предоставление земельного участка защитнику Отечества имело еще и специальное значение. Государство показывало, что защитник Родины - часть этой земли, а также земля и защитник Отечества неразрывно взаимосвязаны. И в случае нападения захватчиков на Отечество эта взаимосвязь была одним из основных звеньев организации обороны и защиты родной земли.

Крах Российской империи в ходе Первой мировой войны и последовавшие за ним социально-политические потрясения привели к тому, что система социального обеспечения, как и другие правовые гарантии государства, рухнула и позже в процессе строительства Красной армии начала создаваться новая система гарантий прав военнослужащих и уволенных с военной службы.

Широко распространенное и усиленно внедрявшееся в советский период по идеологическим соображениям представление о том, что до революции офицеры были, как правило, помещиками, не имеет ничего общего с действительностью.

Лозунг немедленного заключения демократического мира в октябре 1917 года привлек на сторону большевиков огромное число фронтовиков крестьян, измученных империалистической войной. Последние, вернувшись, домой и, получив землю, должны были понять необходимость ее защиты. Поэтому Красная армия комплектовалась первоначально на добровольной основе.

Агитационная работа большевиков была направлена на обеспечение притока в ее ряды рабочих и беднейших крестьян. К маю 1918 года в частях Красной армии служили более 3 млн. человек, из них добровольцев-красноармейцев 250 тыс., красногвардейцев - 34 тыс. От 70 до 90% всех добровольцев составляли солдаты-фронтовики, 72% являлись командирами и офицерами, сочувствующими партии большевиков. По отношению к тем, кто отказывался служить в Красной армии, стали применять наказание в виде конфискации имущества, лишения земельного надела или его части. Красная армия превратилась в преимущественно крестьянское войско. К концу Гражданской войны 77% ее бойцов были крестьянами, только 15% составляли рабочие, 8% - представители других социальных групп.

Крестьяне после раздела помещичьих земель желали мира, воспользоваться долгожданной мечтой трудиться на отнятой большевиками помещичьей земле. Но в то же время большинство крестьян в рядах Красной армии сражались против белых, так как их победа имела бы последствием возврата полученных земель их прежним владельцам. Мобилизованные белогвардейцами крестьяне целыми полками сдавались или переходили в ряды Красной армии. Для предотвращения перехода на сторону красных белые вливали в свои части значительное количество офицеров (10 - 15%), а для повышения боеспособности крестьян-красноармейцев красные - не меньшее число коммунистов и рабочих.

Ряд важных документов о социальных гарантиях бывшим военнослужащим был принят в 1921, 1924, 1926, 1931, 1938 годах.

Действовавшие в то время льготы военнослужащим и их семьям были установлены Кодексом о льготах для военнослужащих и военнообязанных РККА и их семей (в 1930 году), Законом СССР о всеобщей воинской обязанности и другими правовыми актами.

Особое место в гарантиях государственного обеспечения военнослужащих, а также лиц, уволенных с военной службы, заняло постановление ГОКО-№6116 Государственного Комитета Обороны от 28 июня 1944 года о материально-бытовом обеспечении генералов, адмиралов и старших офицеров, существенно повышавшее престиж военной службы. В пункте 5 данного документа право на получение земельных участков было установлено так: "Обязать городские и районные Советы депутатов трудящихся предоставлять бесплатное пользование под застройку, огороды или сады земельные участки в размере от половины гектара до одного гектара (в зависимости от района), а также выделять им необходимые строительные материалы с оплатой их стоимости по государственным ценам в рассрочку на 1О лет".

21 сентября 1945 года СНК СССР по докладу Народного комиссариата обороны принял постановление, установившее дополнительные льготы демобилизованным, семьям погибших воинов и инвалидам Великой Отечественной войны. В п.9 и п.10 этого постановления обязал Советы Народных Комиссаров союзных и автономных республик, исполнительные комитеты краевых и областных Советов депутатов трудящихся в районах, пострадавших от немецкой оккупации, отводить бесплатно демобилизованным из Красной Армии, нуждающимся в постройке или ремонте жилищ, лесосечный фонд для заготовки строительного леса. И также обязал Всесоюзный банк финансирования коммунального и жилищного строительства в районах, пострадавших от немецкой оккупации, выдавать нуждающимся демобилизованным ссуды на строительство и восстановление жилых домов в сумме от 5 до 10 тысяч рублей со сроком погашения ссуды от 5 до 10 лет.

Военный человек - защитник Родины всегда славился и почитался на Руси. Не был исключением в этом вопросе и советский период. Государство заботилось не только о высоком моральном статусе военнослужащих, но и делало все для их полного и всестороннего социально-бытового обеспечения. Достойная заработная плата, приличное питание и вещевое довольствие, высококачественное медицинское, жилищное, пенсионное, санаторно-курортное обеспечение позволяли человеку в погонах быть всегда уверенным в завтрашнем дне и полностью отдаваться своей нелегкой службе.

Серьезные изменения в системе гарантий прав граждан, уволенных с военной службы, стали необходимы в связи с массовым сокращением Вооруженных Сил. Постановлением Совета Министров СССР от 1954 года офицерам, имеющим выслугу от 20 до 25 лет, уволенным из Советской армии и Военно-Морского Флота по возрасту, болезни, сокращению штатов и ограниченному состоянию здоровья, устанавливалась дополнительные льготы.

Ввиду нового значительного сокращения Вооруженных Сил Совет Министров СССР 20 января 1960 года принял постановление, которое обязывало республиканские, краевые и областные органы власти трудоустраивать военнослужащих с учетом их специальности и опыта работы, а также обеспечивать жилой площадью в первую очередь. Разумеется, этот нормативный акт носил слишком декларативный характер, исполнялся в зависимости от местных обстоятельств. Тем не менее, заслуживает всяческого одобрения сама попытка ставить и решать эти вопросы. При всем скептическом отношении к брежневской эпохе, заслуженно получившей название "эпоха застоя", нельзя не отметить, что именно в это время был дан дополнительный импульс, способствующий укреплению системы гарантий прав военнослужащих, особенно тех, кто, не щадя своей жизни, самоотверженно служил Родине.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 сентября 1967 года устанавливались дополнительные льготы Героям Советского Союза, Героям Социалистического Труда и Лицам, награжденным орденами Славы трех степеней: они получили право на персональные пенсии союзного значения, ряд льгот при обеспечении жильем и его оплате, по налогу со строений и земельной ренте, по сельскохозяйственному налогу, а также возможность бесплатного проезда раз в год железнодорожным и другим транспортом в любой конец страны, преимущества в обеспечении санаторно-курортным лечением. В целом в 1960 - 1980 годах существовала тенденция к усилению социальной защищенности военнослужащих, военных пенсионеров и членов их семей. Однако с 1991 года начался откат назад. Военнослужащие армии СССР пользовались довольно большим перечнем льгот, в том числе правом получения земельных участков, и этот перечень периодически пополнялся. Существовал еще ряд постановлений СМ СССР, так или иначе затрагивающих этот вопрос: "О расширении льгот инвалидам Отечественной войны и членам семей военнослужащих, погибших в Великую Отечественную войну"; "О размерах земельных участков и денежных ссуд, предоставляемых генералам, адмиралам и старшим офицерам для индивидуального строительства жилых домов" и т. д.

Тем не менее, с 1990-х годов на жилищное строительство направлялась значительная часть бюджетных средств. Однако практика показала, что нужны новые механизмы - вкладывание бюджетных средств в строительство проблемы не решает. Перспективными направлениями сегодня называют, прежде всего, формирование фонда служебного жилья для тех, кто служит, и переход к накопительной системе для гарантированного обеспечения постоянным жильем при увольнении с воинской службы, дальнейшее совершенствование президентской программы "Государственные жилищные сертификаты", повышение эффективности управления имеющимся жилым фондом, чтобы не потерять то, что есть.

Ознакомившись с общим порядком обеспечения жильем военнослужащих и членов их семей, далее для формирования полной картины последовательно, в хронологическом порядке будут раскрыты и проанализированы две существующие на данный момент в РФ системы обеспечения военнослужащих жильем. Будут отражены основные положительные и отрицательные стороны их функционирования.

Глава 2. Функционирование системы жилищного обеспечения военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации

2.1 Анализ функционирования подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг

Современный период решения жилищной проблемы - ключевой проблемы в системе социального обеспечения военнослужащих характеризуется кардинальными изменениями. Эти изменения обусловлены одновременным действием двух форм реализации жилищной проблемы: государственные жилищные сертификаты и накопительно-ипотечная система жилищного обеспечения военнослужащих.

Лимит бюджетных обязательств Министерству регионального развития Российской Федерации на финансирование социальных выплат на приобретение жилья в 2010 году определен Федеральным законом от 02.12.2009 № 308-ФЗ «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 - 2012 годов» был определен в размере 35 181,33 млн. рублей, в том числе:

- для предоставления социальных выплат на приобретение жилья категории «Военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, подлежащие увольнению с военной службы, и приравненные к ним лица» -

18 319,28 млн. рублей;

- для предоставления социальных выплат на приобретение жилья категории «Граждане, уволенные с военной службы, и приравненные к ним лица, вставшие на учет в качестве нуждающихся в получении жилья (улучшении жилищных условий) в органах местного самоуправления субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года» - 8 048, 08 млн. рублей

Согласно Федеральному закону от 23.07.2010 № 185-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2010 год и плановый период 2011 и 2012 годов» для предоставления социальных выплат для приобретения жилья гражданам, уволенным с военной службы, и приравненным к ним лицам, было дополнительно предусмотрено 10 млрд. рублей. В результате общий объем бюджетных ассигнований, выделенных для решения жилищной проблемы указанной категории граждан в рамках подпрограммы на 2010 год составил 18 048,08 млн. рублей.

Однако приказы Минрегиона России о выпуске (дополнительном выпуске) государственных жилищных сертификатов касались только первоначально выделенных на реализацию подпрограммы 35 181,33 млн. рублей. Выпуск сертификатов в рамках дополнительно выделенного объема бюджетных ассигнований в размере 10 млрд. рублей не осуществлялся.

В рамках основного и дополнительного выпуска государственных жилищных сертификатов гражданам, уволенным с военной службы, в 2010 году было оформлено и выдано на руки только 2,3 тыс. сертификатов на сумму около 3,1 млрд. рублей. Низкие результаты освоения бюджетных средств, выделенных для решения жилищной проблемы указанной категории граждан, были вызваны целым рядом объективных факторов:

- рост стоимостных показателей, используемых для расчета размера социальных выплат на приобретение жилья, на практике превысил показатели роста, заложенные в подпрограмму коэффициентами - дефляторами, утвержденными Минэкономразвития России в рамках прогноза социально-экономического развития РФ до 2010 года;

- отказ граждан от получения сертификатов в связи с тем, что стоимость жилья на рынке недвижимости в некоторых субъектах РФ значительно превышает размер социальной выплаты, предоставляемой посредством сертификатов (особенно это актуально для таких регионов как Московская, Самарская, Ленинградская области и город Санкт-Петербург);

- наличие условия добровольности участия в подпрограмме, на фоне которого после выхода постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 05.04.2007 № 5-П большинство граждан, уволенных с военной службы, состоящих в сводных списках на получение сертификатов, ожидая получения готового жилья, отказываются от получения сертификатов в рамках подпрограммы.

В результате на конец 2010 года образовался остаток бюджетных ассигнований, не освоенных в ходе выдачи сертификатов, выдаваемых гражданам, уволенным с военной службы, и приравненным к ним лицам, в размере около 14,8 млрд. рублей.

В данных условиях с целью освоения в полном объеме выделенных в 2010 году бюджетных ассигнований на реализацию подпрограммных мероприятий, а также во исполнение поручения Председателя Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № ВП-П4-7750 остаток средств, не освоенных в ходе выдачи сертификатов, предназначенных для решения жилищной проблемы граждан, уволенных с военной службы, и приравненных к ним лиц - 14 738,78 млн. рублей было предписано использовать для обеспечения жильем военнослужащих Минобороны РФ, подлежащих увольнению с военной службы в рамках реформирования ВС РФ.

В разрезе категорий граждан - участников подпрограммы параметры выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов выглядят следующим образом.

Военнослужащие, подлежащие увольнению с военной службы, и приравненные к ним лица

В целом по федеральным органам исполнительной власти процент предоставления субсидий, удостоверяемых выданными сертификатами, за период 2006 - 2009 г.г. составил 50,3% от предусмотренного графиками выпуска и распределения государственных жилищных сертификатов на 2006, 2007, 2008 и 2009 годы объема (выдано 38,7 тыс. сертификатов на сумму 56,2 млрд. рублей). По состоянию на 01.11.2009 года оплачен 35571 сертификат на сумму 51,0 млрд. рублей (90,7% от предусмотренного графиками 2006-2009 годов объема или 87,6% от выданного объема социальных выплат (субсидий)), а по состоянию на 31.12.2010 года гражданам - участникам подпрограммы оформлено и выдано 24001 сертификат на сумму 44 934,9 млн.рублей (99,2% от объема лимитов бюджетных ассигнований, предусмотренных Графиком 2010 года). (Приложение 5)

В разрезе всех федеральных органов исполнительной власти в рамках лимитов 2006 - 2009 годов достигнуты следующие результаты реализации подпрограммы. (Приложение 6)

По результатам реализации подпрограммных мероприятий в федеральных органах исполнительной власти можно сделать вывод о высоком уровне эффективности реализации механизма государственных жилищных сертификатов среди увольняемых (уволенных) военнослужащих.

Однако на высокий уровень организации реализации мероприятий подпрограммы, до настоящего времени ряд федеральных органов исполнительной власти не выполнил требований подпрограммы о разработке и выпуске установленным порядком ведомственных нормативных актов, обеспечивающих реализацию мероприятий подпрограммы. Отсутствие соответствующих ведомственных нормативных актов в ФСО России, МВД России, ГУСП России согласованных Минюстом России, отрицательно сказывается на ходе реализации подпрограммы в указанных ведомствах. При этом следует также отметить, что приказ Минобороны РФ от 10.06.2006 №215 «Об утверждении порядка формирования списков состоящих на учете в воинских частях и организациях Вооруженных Сил Российской Федерации граждан - получателей государственных жилищных сертификатов и граждан, включенных в резерв на получение государственных жилищных сертификатов, оформления и выдачи государственных жилищных сертификатов» уже морально устарел и требует совершенствования, так как содержит ссылки на управления и службы, которые уже расформированы и не входят в состав Минобороны России.

Граждане, уволенные с военной службы, вставшие на учет нуждающихся в получении жилья (улучшении жилищных условий) в органах местного самоуправления субъектов РФ до 1 января 2005 года

Органами исполнительной власти субъектов РФ в период 2007 - 2010 годов освоено только 61,6% бюджетных средств от утвержденного 2007, 2008, 2009 и 2010 годов объема для данной категории граждан: (Приложение 7)

В целом реализация подпрограммы в отношении данной категории граждан осуществлялась в субъектах РФ относительно низкими темпами. На сегодняшний день в отношении граждан, уволенных с военной службы достигнуты одни из худших показателей реализации сертификатов. Особенно это актуально в отношении показателя освоения выделяемых бюджетных средств. Данное положение дел могло быть вызвано целым рядом причин, основными из которых являются следующие факторы:

- участие в подпрограмме добровольное, многие граждане отказываются от получения государственных жилищных сертификатов по причине недостаточности выделяемой социальной выплаты для приобретения доступного и качественного жилья (особенно это актуального для региональных центров, где состоит на учете нуждающихся большинство граждан указанной категории, а конъюнктура рынка недвижимости значительно превышает финансовые возможности сертификатов);

- определением Конституционного Суда Российской Федерации от 05.04.2007 № 5-П, в рамках которого пункты 2 и 14 статьи 15 Федерального закона «О статусе военнослужащих» в той мере, в какой на их основании возможность обеспечения жильем за счет средств федерального бюджета граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий и уволенных с военной службы до 1 января 2005 г., в отличие от граждан, уволенных или подлежащих увольнению с военной службы после 01.01.2005 года, ограничивается выдачей государственных жилищных сертификатов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по месту постановки на учет, признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации. Федеральному законодателю было указано урегулировать условия и порядок обеспечения жильем граждан, вставших на учет нуждающихся в улучшении жилищных условий до 01.01.2005 года и уволенных или подлежащих увольнению с военной службы. Однако необходимые изменения в Федеральный закон «О статусе военнослужащих» были внесены только в декабре 2008 года (Федеральный закон от 01.12.2008 № 225-ФЗ). В результате в период с апреля 2007 года по декабрь 2008 года граждане указанной категории, ожидая предоставления готового жилья, отказывались от получения государственных жилищных сертификатов;88 http://www.pvgo.ru- «итоги 2008 г.»

- до мая 2009 года одним из основных условий получения сертификата являлось обязательство гражданина и (или) членов его семьи передать в государственную или муниципальную собственность имеющееся у него на праве собственности или на условиях договора социального найма жилое помещение. Учитывая, что основная часть граждан указанной категории уже была в разное время обеспечена жильем из различных источников и нуждалась только в улучшении жилищных условий, обязательство о сдаче занимаемых ими жилых помещений на фоне низкого размера предоставления социальной выплаты на приобретение жилья является для них неприемлемым.

В результате, начиная с 2007 года, имеет место отрицательная динамика освоения выделяемых лимитов бюджетных средств сопровождающаяся устойчивым ростом объема неоформленных сертификатов.

Внесение изменений в Правила выпуска и реализации сертификатов постановлением Правительства РФ от 08.05.2009 № 408, утвердившие новый алгоритм расчета размера социальной выплаты на приобретение жилья. Который позволяет гражданам, имеющим жилье на праве собственности, не сдавая его, получать сертификат на разницу недостающей до учетной нормы жилой площади, должен существенно повысить привлекательность механизма государственных жилищных сертификатов среди граждан указанной категории.

Оценка эффективности реализации подпрограммных мероприятий в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Согласно положениям раздела IV «Оценка социально-экономической эффективности реализации подпрограммы» постановления Правительства РФ от 17.09.2001 № 675 установлено, что оценка объема и эффективности выполнения государственных обязательств по обеспечению жильем граждан - участников подпрограммы должна осуществляться на основе следующих индикаторов:

- доля граждан, улучшивших жилищные условия, в общем количестве граждан, имеющих право на государственную поддержку за счет средств федерального бюджета;

- бюджетные расходы на обеспечение жильем одного получателя государственной поддержки.

Однако, для получения более полной оценки эффективности жилищного обеспечения категорий граждан, имеющих право на обеспечение жильем за счет средств федерального бюджета, следует также проанализировать в разрезе субъектов РФ индикаторы, характеризующие исполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством. И нормативное правое обеспечение организации предоставления жилых помещений социального использования, установленные в приложении №8 к паспорту федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы. Для повышения достоверности оценки в качестве исходных данных о количестве граждан, состоящих на учете нуждающихся в получении жилья (улучшении жилищных условий) по каждой категории граждан в разрезе субъектов РФ брались сведения, полученные Министерством регионального развития РФ в рамках инвентаризации муниципальных очередей по запросу заместителя Министра регионального развития РФ от 27.05.2009 №16194-СК/07.

Доля граждан, улучшивших жилищные условия, в общем количестве граждан, имеющих право на государственную поддержку за счет средств федерального бюджета

По итогам реализации государственных жилищных сертификатов в 2009 году в разрезе всех категорий граждан - участников подпрограммы указанный индикатор по состоянию на 01.01.2010 года имел следующие значения. (Приложение 8)

Параметры бюджетных расходов на обеспечение жильем одного получателя государственного жилищного сертификата

По итогам реализации государственных жилищных сертификатов в 2009 году в разрезе всех категорий граждан - участников подпрограммы индикатор «Параметры бюджетных расходов на обеспечение жильем одного получателя государственного жилищного сертификата» по состоянию на 01.01.2010 года в разрезе всех категорий граждан - участников подпрограммы имел следующие значения. (Приложение 9)

Среднее время ожидания предоставления жилья исходя из параметров реализации подпрограммы

Среднее время ожидания предоставления жилья по всем категориям граждан, участников подпрограммы, исходя из параметров реализации государственных жилищных сертификатов в 2009 году по состоянию на 01.01.2010 года, составило 27,1 лет, в том числе в разрезе категорий граждан - участников подпрограммы. (Приложение 10)

Категория «Граждане, уволенные с военной службы, и приравненные к ним лица, вставшие на учет нуждающихся в получении жилья (улучшении жилищных условий) в органах местного самоуправления субъектов Российской Федерации до 1 января 2005 года».

В разрезе субъектов РФ значения целевого индикатора «Среднее время ожидания предоставления жилья» по вышеназванной категории распределились следующим образом: (Приложение 11)

Доля граждан, улучшивших жилищные условия, в общем количестве граждан, имеющих право на государственную поддержку за счет средств Федерального бюджета

По итогам реализации государственных жилищных сертификатов выпусков 2006-2009 годов в разрезе всех категорий граждан - участников подпрограммы индикатор «Доля граждан, улучшивших жилищные условия, в общем количестве граждан, имеющих право на государственную поддержку за счет средств федерального бюджета» по состоянию на 01.11.2009 года: переход. (Приложение 12)

Необходимо отметить, что, как показала реализация подпрограммы, сам по себе вышеназванный индикатор несет слабую содержательную нагрузку для проведения анализа и мониторинга подпрограммы. Данный вывод вызван следующими причинами.

В частности для граждан, проходящих военную службу, ежегодная потребность в обеспечении жильем за счет средств федерального бюджета зависит от целого ряда факторов, не поддающихся прогнозированию:

- количество военнослужащих обеспеченных жилой площадью, полученной за счет собственного строительства и покупки;

- количество военнослужащих, реализовавших государственные жилищные сертификаты;

- количество военнослужащих, заключивших первичные контракты о прохождении военной службы, и вставших на учет нуждающихся в получении жилья (улучшении жилищных условий);

- объем планового увольнения из ВС РФ;

- объем увольнения из ВС РФ в связи с организационно-штатными мероприятиями и по состоянию здоровья.

Параметры бюджетных расходов на обеспечение жильем одного получателя государственного жилищного сертификата в период 2006 - 2009 годов

По итогам реализации государственных жилищных сертификатов выпусков 2006-2009 годов в разрезе всех категорий граждан - участников подпрограммы индикатор «Параметры бюджетных расходов на обеспечение жильем одного получателя государственного жилищного сертификата» по состоянию на 01.11.2009 года: (Приложение 13)

Анализ представленных выше данных показал резкий рост индикатора «Параметры бюджетных расходов на обеспечение жильем одного получателя государственного жилищного сертификата» в 2008 году: на 31% по сравнению с 2007 годом; и на 65% по сравнению с 2006 годом можно объяснить ростом значения норматива стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по Российской Федерации, используемого для расчета размера социальной выплаты.

Среднее время ожидания предоставления жилья исходя из параметров реализации подпрограммы в период 2006 - 2009 годов

По итогам реализации государственных жилищных сертификатов выпусков 2006-2009 годов в разрезе всех категорий граждан - участников подпрограммы индикатор «Среднее время ожидания предоставления жилья исходя из параметров реализации подпрограммы» по состоянию на 01.11.2009: (Приложение 14)

Необходимо отметить, что, как показала практика реализации подпрограммы, сам по себе данный индикатор несет слабую содержательную нагрузку для проведения анализа и мониторинга подпрограммы. Основные причины, которые позволяют сделать данный вывод, упомянуты выше.

Изменение, как в сторону увеличения, так и в строну уменьшения значений потребности в обеспечении жильем за счет средств федерального бюджета в отношении категорий граждан, утвержденных федеральным законодательством, в результате приводит к варьированию значения индикатора «Среднее время ожидания предоставления жилья, исходя из параметров реализации подпрограммы» как в область положительной, так и отрицательной динамики. В результате указанный индикатор может фиксировать положение дел в решении жилищной проблемы категорий граждан, перед которыми имеются федеральные жилищные обязательства только в зафиксированный момент времени, но никак не рассматривать состояние в названной области в динамике.

Эффективность реализации мероприятий подпрограммы в период 2006 - 2009 годов

Эффективность реализации подпрограммы и использования, выделенных на нее средств федерального бюджета обеспечивалась в период 2006 - 2009 годов за счет следующих факторов:

-исключения возможности нецелевого использования бюджетных средств;

-прозрачности прохождения средств федерального бюджета;

-государственного регулирования порядка расчета и предоставления субсидии;

-адресного предоставления средств федерального бюджета;

-возможности привлечения собственных или заемных (кредитных) средств граждан для приобретения жилья.

Кроме того, как показала практика реализации подпрограммы институт государственных жилищных сертификатов обладает еще целом рядом преимуществ, повышающих эффективность решения жилищной проблемы граждан, перед которыми имеются федеральные жилищные обязательства:

-многоплановый контроль реализации подпрограммных мероприятий;

-исключение замораживания бюджетных средств в объектах незавершенного строительства;

-приобретение гражданами готового жилья, что минимизирует возможность недобросовестного поведения на рынке жилья;

-оформление жилого помещения в собственность, причем в общую собственность всех членов семьи владельца сертификата, что, тем самым, защищает интересы всех членов семьи;

-применение для расчета размера социальной выплаты формализованного подхода, позволяющего учесть состояние рынка жилья.

Однако, не смотря на высокую эффективность механизма предоставления социальных выплат на приобретение жилья за счет средств федерального бюджета реализация подпрограммных мероприятий в период 2006 - 2009 годов выявила также серьезные недостатки и пробелы, как в нормативной правовой базе подпрограммы, так и в работе органов исполнительной власти, ответственных за оформление и выдачу сертификатов. Рассмотрим основные из них в разрезе категорий граждан - участников подпрограммы.

Основные параметры реализации подпрограммы, которые позволяют оценить эффективность института государственных жилищных сертификатов, приведены ниже. (Приложение 15)

Анализ приведенных выше сравнительных данных показывает, что на фоне сохранения почти на одном и том же уровне (20,0 тыс. -22,0 тыс.) темпов оплаты сертификатов и показателей суммарной площади приобретаемого жилья, параллельно имеет место резкое, более чем в два раза, удорожание средневзвешенной цены 1 кв. метра общей площади по Российской Федерации

Большое влияние на эффективность реализации подпрограммных мероприятий оказал процесс совершенствования нормативной правовой базы подпрограммы. За период с 2006 года и по настоящее время Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов трижды корректировались Правительством Российской Федерации:

- постановление Правительства РФ от 15.10.2007 № 681;

- постановление Правительства РФ от 10.04.2008 № 257;

- постановление Правительства РФ от 08.05.2009 № 408.

В результате по сравнению с первоначальным вариантом нормативное правовое поле института государственных жилищных сертификатов претерпело значительные изменения.

Были сделаны первые шаги по переходу всех категорий граждан, утвержденных федеральным законодательством, на единые принципы и механизмы обеспечения жильем.

Все без исключения категорий граждан - участников подпрограммы получили право на дополнительную площадь при расчете выделяемой им социальной выплаты (субсидии) в случаях, установленных федеральным законодательством

Одним из важнейших факторов, повлиявших на эффективность реализации подпрограммных мероприятий и показатели реализации сертификатов, явилась проблема переходящих остатков неиспользованных в рамках финансового года бюджетных средств, выделенных на реализацию подпрограммы.

Данная проблема приобрела наибольшую актуальность в 2008 году после внесения изменений в Бюджетный кодекс РФ. В соответствии с новой редакцией статьи 94 БК РФ использование остатков средств федерального бюджета на начало текущего финансового года стало предусмотрено только в объеме неполного использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ. Остальные неиспользованные в течение одного финансового года средства должны уходить в доход федерального бюджета.

В 2009 году в результате изменений, внесенных в Правила выпуска и реализации сертификатов, с целью решения «проблемы переходящих остатков» был пересмотрен механизм расчета Графика выпуска и распределения сертификатов на планируемый год. В результате объем выпуска сертификатов на планируемый год корректируется в зависимости от объема средств, приходящихся на сертификаты выпуска года, предшествующего планируемому, которые не будут реализованы на конец финансового года, срок действия которых будет истекать в планируемом году. Основным недостатком указанного алгоритма расчета Графика является уменьшение объема выпуска сертификатов в планируемом году, что отрицательно скажется на выполнении задания подпрограммы.

Учитывая выше изложенное, можно сделать вывод, что «проблема переходящих остатков» в настоящее время не утратила свою актуальность и требует оперативного разрешения. Нужны новые подходы, которые позволят минимизировать потери бюджетных средств, выделенных на реализацию подпрограммы, и своевременно обеспечить оплату переходящих сертификатов.

Рассмотрев одну из систем жилищного обеспечения военнослужащих -ГЖС, в следующем параграфе будет проанализирована наиболее молодая и перспективная система обеспечения военнослужащих жильём- НИС.

2.2 Анализ функционирования накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих

В настоящее время одним из основных способов решения жилищного вопроса военнослужащих по контракту и одновременным созданием новой системы обеспечения их жильем стала разработка и реализация накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих. Сегодня функционируют практически все механизмы реализации НИС, проведен эксперимент по использованию данного механизма для приобретения военнослужащими жилья. Растет количество участников системы, вступивших в НИС на добровольном и обязательном основании.

На финансирование накопительных взносов участников НИС в 2009-2011 предусмотрено выделить около 50 млрд. рублей средств федерального бюджета. (Приложение 16)

На сегодняшний день число военнослужащих - участников накопительно-ипотечной системы составляет 199,8 тыс.человек. При этом в 2009 году составляло 138,5 тыс. человек, в 2010 году 170 тыс. человек.

В период с 2005 по 2010 годы собственниками квартир стали более 7,0 тысяч военнослужащих. Средний размер средств, выделяемых на приобретение жилья на одного участника системы, в 2010 году составил около 2 млн. 500 тыс. рублей. Лидерами среди регионов, выбранных военнослужащими для покупки квартир, остаются Московская, Новосибирская, Ростовская, Калининградская, Саратовская, Волгоградская и Воронежская области.

Изучение мнений военных юристов, экономистов и социологов, вторичный анализ статистических и социологических данных, а также проведение исследования Социологическим центром ВС РФ среди офицеров частей и подразделений по всеармейской выборке позволили определить проблемные моменты реализации НИС.

Общим показателем отношения военнослужащих к новой системе может служить ответ на вопрос о личном участии военнослужащего в НИС, если бы у него была такая возможность. Из тех военнослужащих по контракту, которые не имеют жилья, только треть (32,7 %) согласилась бы вступить в НИС. Почти столько же (37,5 %) не вступили бы в ипотеку. Каждый пятый (19,8 %), ответивший на вопрос, затруднился с ответом. (Приложение 16)

Среди различных категорий военнослужащих по контракту больше всего желающих вступить в НИС (45,5 %) среди солдат и сержантов по контракту, - их почти вполовину больше, чем среди старших офицеров (35,1 %). Мы видим возросший процент желающих вступить в НИС среди солдат и сержантов по контракту, что говорит об эффективности проведения разъяснительной работы среди данных категорий военнослужащих.

По поводу одной из основных целей НИС - стабилизации кадровой ситуации - среди военнослужащих по контракту сложилось следующее мнение: только каждый седьмой (13 %) респондент считает, что введение НИС будет активно способствовать стабилизации кадров, еще четверть (29 %) опрошенных выразили мнение о том, что реализация новой системы окажет, но незначительное влияние, и почти каждый четвертый (23 %) военнослужащий по контракту не верит, что НИС позволит решить проблему с кадровым потенциалом в современной армии.

Также офицеров не устраивают сроки реализации НИС, нормативы, определяющие количество кв. метров на одного члена семьи, и ограничения по составу участников.

Приведенные данные свидетельствуют о еще одной субъективной проблеме реализации НИС - недоверие офицеров к вводимым новшествам, которое основано на объективных факторах: неисполнение государством текущих обязательств, недостаточная стабильность в стране в период реформ и модернизации многих социальных институтов и т. д.

В 2008 -- 2009 гг. благодаря российским президентским программам, в которых главный упор был сделан именно на ипотечной системе приобретения жилья, наметился общий рост количества выдаваемых кредитов. Вот некоторые цифры. По данным Агентства по ипотечному жилищному кредитованию, в 2005 г. их было выдано на сумму 43,8 млрд. руб., в 2006 г. -- 263,5 млрд. руб., в 2007 г. -- 556,4 млрд. руб., в 2008 г. --540 млрд. руб., в 2009 597 млрд. руб.

Итак, социально-экономический и правовой анализ новой системы обеспечения жильем военнослужащих, подкрепленный анализом данных социологического исследования мнений молодых офицеров о НИС, а также результатами вторичного анализа статистических и социологических данных, позволил выделить проблемы, которые при определенных обстоятельствах могут осложнить достижение целей и выполнение задач НИС.

Анализ текста закона о НИС показывает, что в нем не содержится норм, которые бы конкретизировали защиту права участников НИС на получение накопленных ими средств в том случае, если данные средства будут утрачены управляющими компаниями. Следовательно, отсутствие гарантий, защищающих накапливаемые военнослужащими средства, ставит судьбу военнослужащих на чаши весов нестабильных фондовых рынков, устойчивости банков, состоятельности управляющих компаний и общей экономической ситуации в стране, которая, как показала история, тоже может преподнести сюрпризы

Организационно-административные проблемы

Эксперты отмечают, что в ходе реализации НИС могут возникнуть предпосылки для возникновения коррупции. Поскольку эта проблема чрезвычайно остра в современной России, то законодатель должен был продумать возможность избегания возможных оснований для незаконных отношений между участниками НИС. Однако, по мнению ученых, предусмотренные ч. 2 ст. 4 Закона дополнительные выплаты военнослужащим, прослужившим от 10 до 20 лет, производят «по решению федерального органа исполнительной власти», что обусловливает зависимость такого решения от субъективного отношения должностных лиц.

По мнению многих исследователей НИС в сложившейся ситуации нуждается в дополнениях и изменениях. В следующей главе будут указаны недостатки и возможные пути повышения функционирования рассмотренных систем жилищного обеспечения военнослужащих.

Глава 3. Направления повышения эффективности системы жилищного обеспечения военнослужащих в современных условиях

3.1 Недостатки функционирования подпрограммы «Государственные жилищные сертификаты» и направления повышения эффективности её функционирования

Анализ четырехлетнего периода реализации подпрограммных мероприятий выявил основные факторы, как субъективного, так и объективного характера, влияющие на эффективность реализации государственной программы по обеспечению жильем военнослужащих с использованием государственных жилищных сертификатов.

Среди субъективных факторов следует отметить недостаточную эффективность организации работы по оформлению и выдаче сертификатов, по разработке и сопровождению документации, используемой в ходе реализации подпрограммы, как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов РФ.

Среди объективных факторов следует отметить «состояние» нормативного правового поля, регламентирующего механизм государственных жилищных сертификатов. На сегодняшний день имеет место целый ряд положений и правовых пробелов нормативного правового поля института государственных жилищных сертификатов, которые требуют оперативного разрешения. Остановимся подробно на некоторых из них:

1. Необходимость совершенствования алгоритма реализации государственного жилищного сертификата.

Практика реализации подпрограммы в период 2006 - 2010 годов показала, что более 90% жилья, приобретаемого с помощью сертификатов, приходится на вторичный рынок недвижимости. Первичный рынок практически не осваивается. Требование нормативной правовой базы подпрограммы о том, что владелец сертификата имеет право приобрести только готовое и оформленное в собственность жилое помещение отрицательно сказывается на применении механизма государственных жилищных сертификатов в домах - новостройках. На сегодняшний день в рамках выполнения мер по стимулированию рынка жилищного строительства считаю целесообразным внести изменения в Правила выпуска и реализации государственных жилищных сертификатов, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 21.03.2006 № 153, в части касающейся разрешения использования социальной выплаты, выделяемой по государственному жилищному сертификату, для приобретения жилья путем участия в долевом строительстве в порядке, установленном положениями Федерального закона от 30.12.2004 № 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ».

Принятие данных изменений позволит переориентировать граждан - владельцев сертификатов с вторичного рынка недвижимости, где в условиях кризиса наблюдается резкое падение предложения готового жилья, на первичный рынок; а также обеспечит использование средств социальных выплат, выделяемых гражданам за счет средств федерального бюджета в рамках реализации подпрограммы для развития строительного сектора.

2. Необходимость пересмотра Методики расчета стоимостных показателей, используемых при расчете размера социальной выплаты.

Основные принципы, заложенные в Методике, основаны на применении двух из трех методов оценки объектов недвижимости, используемых в мировой и Российской практике, а именно: сравнительном или рыночном (используются сведения о ценах на рынке жилья) и затратном (используются данные о стоимости строительства). Вместе с тем данная Методика использует и данные мониторинга рыночной стоимости жилья, проводимого Минрегионом России.

В ней нашли применение соответствующие коэффициенты, учитывающие особенности заполнения формы Росстата 91-РЖ (коэффициент 0,85, определенный как соотношение рыночных цен на жилье в районных городах, поселках и сельской местности к рыночным ценам на жилье в областных центрах) и рыночные условия процессов купли-продажи жилья (коэффициент 0,92, учитывающий долю затрат покупателя, направленную на оплату услуг риэлтеров, нотариусов, государственных пошлин и других затрат, связанных с государственной регистрацией сделок с недвижимостью).

Указанные коэффициенты носят обременительный характер и играют на понижение показателя средней рыночной стоимости 1 кв. метра общей площади жилья по субъектам РФ. Целесообразно исключить их из расчетов, внеся соответствующие изменения в Методику.

3. Приобретение жилья на первичном рынке через единого государственного оператора.

С целью стимулирования рынка жилищного строительства, а также повышения эффективности реализации подпрограммы целесообразно предусмотреть в рамках подпрограммы возможность реализации государственных жилищных сертификатов через уполномоченную организацию (государственного оператора), наделенную полномочиями по отбору строительных организаций (учреждений), готовых предложить владельцам сертификатов варианты приобретения жилья в домах-новостройках.

Граждане - владельцы государственных жилищных сертификатов, которые не могут самостоятельно приобрести жилье с помощью сертификата, либо которые ввиду специфики и географического положения своего проживания не могут принимать участие на всех этапах реализации сертификата, получат возможность на добровольной основе обратиться к государственному оператору для оказания услуг по приобретению жилого помещения (жилых помещений) на первичном рынке жилья, заключив с ним соглашение о доверительном управлении средствами социальных выплат, выделенных по оформленным на их имя сертификатов.

Государственный оператор произведет отбор организаций (учреждений), которые могут обеспечить предложение жилья в домах-новостройках (в том числе в домах высокой степени строительной готовности) для продажи через механизм государственных жилищных сертификатов и проконтролирует своевременное получение гражданами - владельцами сертификатов свидетельств на право собственности приобретенного жилья.

Для его реализации необходимо внести соответствующие изменения в Правила выпуска и реализации сертификатов.

Принятие данного механизма жилищного обеспечения позволит:

1. переориентировать граждан - владельцев сертификатов с вторичного рынка недвижимости на первичный;

2. будет способствовать более полному освоению выделяемых бюджетных средств на предоставление социальных выплат для приобретения жилья.

Как показала практика реализации института государственных жилищных сертификатов, подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» продолжает являться одним из самых совершенных институтов федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 годы. Обладая целым рядом преимуществ - таких, как:

-финансовая прозрачность использования средств федерального бюджета;

-многоплановый контроль, исключающий возможность нецелевого использования бюджетных средств;

-адресное предоставление средств федерального бюджета;

-исключение замораживания бюджетных средств в объектах незавершенного строительства;

-приобретение гражданами готового жилья, что минимизирует возможность недобросовестного поведения на рынке жилья;

-оформление жилого помещения в собственность, при чем в общую собственность всех членов семьи владельца сертификата, что, тем самым, защищает интересы всех членов семьи;