Договорное регулирование отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей

Размещено на http://www.allbest.ru/

Международный юридический институт

Факультет среднего профессионального образования

Одинцовский (г. Одинцово Московской области) ЦМК по профессиональным дисциплинам

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Тема:

Договорное регулирование отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей

Студентка: Лысикова Т.М.

Руководитель: Мясникова И.О.

Одинцово - 2015 г.



Содержание

Введение

Глава 1 Теоретические аспекты регулирования форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей

1.1 Историко-правовой анализ несемейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей

1.2 Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: понятие и классификация

Глава 2 Особенности договорного регулирования отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей

2.1 Особенности развития гражданско-правового регулирования патронатного воспитания в России

2.2 Договор о приёмной семье

Заключение

Список литературы



Введение

Актуальность темы определяется тем, что на всём протяжении развития общества были дети, лишенные родительского попечения и требующие особого внимания к себе. Современное, социально-ориентированное российское государство пытается решить проблемы детей которые остались без попечения родителей, принимая множество нормативно-правовых актов, регулирующих порядок устройства детей-сирот как в семьи, так и в организации. Действенное развитие законодательства в этой области невозможно без учета исторического опыта, что предопределяет актуальность осуществления историко-правового анализа несемейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Растет количество детей оставшихся без попечения родителей. Следствием этого всего то, что с падением уровня рождаемости в стране наблюдается рост числа детей, оставшихся без попечения родителей.

Несомненно, что если государство хочет иметь как можно больше граждан, являющихся приемлемыми членами социума, способствующих построению в нашей стране гражданского общества, то его первоочередная задача в рассматриваемой области должна заключаться в том, чтобы свести численность детей, оставшихся без попечения родителей к минимуму. С этой целью государство принимает ряд мер, наставленных на профилактику явлений, которые прямым образом способствуют росту количества детей, оставшихся без попечения родителей. Однако меры профилактики бессильны в случаях, когда требуется более серьёзное вторжение для решения проблемы.

Наиболее лучший метод по воспитанию детей, оставшихся без родительского попечения, - это воспитание в условиях семьи или в атмосфере, приближенной к ней, чего не может дать ни один детский дом, приют или иное специализированное учреждение. В связи с этим особое участие должно быть уделено институтам и нормам устройства детей, поскольку от них во многом зависит социальная адаптация и воспитание, полноценных членов гражданского общества.

Для того чтобы такие правовые институты, как опека и попечительство, приёмная семья, патронат, могли подобающим образом решать поставленные перед ними обществом и государством задачи, они должны обладать под собой основу - современный правовой механизм, позволяющий эффективно употреблять имеющиеся возможности. Именно такой основой, которая сочетала бы в себе указанные достоинства, является договор.

Договорные формы устройства детей, оставшихся без попечения отца с матерью, развитие которых пришлось на середину 90-х годов прошлого века, привнесли весомый вклад в снижение числа таких детей.

Помимо этого, если отдельные гражданские и семейные правовые аспекты опеки (попечительства), имущественные права детей и положение несовершеннолетних в общем были рассмотрены в научных публикациях, то многие другие вопросы, например, затрагивающие патроната, остались практически не исследованными и не освещёнными.

Так как эти изучения проводились за несколько лет до принятия Федерального закона об опеке и попечительстве, в них не предусмотрены результаты изменений законодательства в рассматриваемой сфере.

Подобным способом, в разглядываемом аспекте исследование таких договорных форм устройства детей, оставшихся без попечения отца с матерью, как опека (попечительство), приёмная семья и патронатное воспитание в совокупности не велось.

Вышеуказанные условия: явная значимость трудности, недостаточная её разработанность послужили основанием для выбора темы данного изучения.

Объектом исследования явились гражданско-правовые отношения между сторонами, возникающие из договоров об осуществлении опеки (попечительства), о приёмной семье, о патронате (патронатном воспитании).

Предмет исследования составили нормы гражданского и семейного законодательства, регулирующие договорные отношения по устройству детей, оставшихся без попечения родителей.

Цель исследования - анализ договорных отношений, возникающих в связи с устройством детей, оставшихся без попечения родителей, обобщение опыта правового регулирования данных договорных отношений, а также определение направления их дальнейшего развития и внесение предложений по совершенствованию действующего законодательства в исследуемой сфере.

Для достижения данной цели был поставлен ряд задач:

1. Определить характер договора о приёмной семье и договора о патронатном воспитании.

2. Проанализировать договор о патронатном воспитании, в частности правосубъектность сторон данного договора.

3. Сформулировать предложения по внесению изменений в действующее законодательство о договорных формах устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Методологической основой исследования явились такие методы познания, как: индуктивный и дедуктивный, технико-юридический, структурного анализа, сравнения, аналогии и т.д.

С целью изучения закономерностей эволюции взаимоотношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, были использованы историко-сравнительный и конкретно-исторический методы, что позволило выявить основные направления развития, характерные для рассматриваемых отношений. В целях анализа характеристик основных категорий и понятий трёх рассматриваемых форм устройства несовершеннолетних был использован системно-структурный способ.

Нормативную базу исследования образуют Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Семейный кодекс РФ, федеральные законы от 24.04.2008 №48-ФЗ «Об опеке и попечительстве», от 21.12.1996 №159-ФЗ: «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», от 10.12.1995 №195-ФЗ: «Об основах-социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 24.07.1998 №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребёнка в Российской Федерации», законы субъектов Федерации, а также нормативно-правовые акты соответствующих министерств и ведомств.

Эмпирическую базу исследования составили научная литература по проблемам теории и практики опеки (попечительства), приёмной семьи, патронатного воспитания, практика применения законодательства по данным вопросам, а также практика заключения соответствующих договоров отделом государственной поддержки детства, защиты прав и законных интересов детей.

Научная новизна работы заключается в том, что впервые была предпринята попытка комплексного анализа всех трёх существующих договорных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей; определена их правовая природа; сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования некоторых форм устройства.

Определено место норм, регулирующих договорные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в системе российского законодательства. Обоснована авторская точка зрения по вопросу о правовой природе договора об осуществлении опеки (попечительства).

Доказано наличие ряда существенных различий между опекой (попечительством) и патронатом, а также между приёмной семьёй как разновидностью опеки и патронатом.



Глава 1. Теоретические аспекты регулирования форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей

1.1 Историко-правовой анализ несемейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей

Многознаменательное формирование института устройства детей, оставшихся без попечения отца с матерью, уходит своими корнями в древность. Обычай заботы о слабых и немощных была основой ещё в эпоху язычества. Общинная, мирская помощь содержалась в передаче ребенка-сироты из дома в дом на кормление или ему назначались «общественные» родители, которые брали его на свое пропитание.

Уже после принятия христианства на Руси начала применятся социальная поддержка детям-сиротам, осуществляемая новыми типами помощи: князем, церковью, приходами, монастырями. Нуждающиеся обретали поддержку у церкви через систему приходов, которые, согласно учению церкви, выступали в качестве общинного института по поддержке больных, слабых, инвалидов, сирот.

Те трудности, которые имели место в истории российского государства (монголо-татарское нашествие, несостоятельность городов, сёл, многочисленные эпидемии и т.д.), приводили к нужде оформления не только церковных, но государственных подходов к призрению различных категорий нуждающихся, но такая помощь не была постоянной и чётко организованной.

Конкретная система начинает формироваться с периода вступления на престол Петра I, который уделял особое внимание закрытому призрению, т.е. содержанию нуждающихся в определенных учреждениях и заведениях благотворительной направленности. Пётр Великий энергично осуществлял политику государственной помощи сирот.

В регламенте (уставе) основного магистрата от 16 января 1721 г. в числе других институтов призрения имелись «сиротские дома» - для убогих и оставшихся без родителей детей, где бы их воспитывали и содержали. Данные дома предполагалось сконструировать в каждой губернии за счет земских отчислений. В следствии принятию Регламента (устава) 1721 г. можно говорить о законодательном закреплении специальных учреждений для детей-сирот.

При Петре I, функции заботы о детях стали упираться не только на церковь, но и на государственные структуры в лице городских магистратов, и сотских в селениях.

Дальнейшее развитие система учреждений для сирот получила при правлении Екатерины II. В середине XVIII века более усердно стали создаваться специальные учреждения: воспитательные дома в Москве и Петербурге для подкидышей, незаконнорожденных, «законных детей», оставляемых родителями по бедности. Развивалось законодательство в данной области: 1 октября 1763 года был утвержден «Генеральный план Императорского Воспитательного, для приносимых детей, дома и госпиталя бедных родительниц в Москве», 31 декабря 1763 г. появляется «Увещание от Святейшего Правительствующего Синода в рассуждении оного же Дома».

В основе Уложения о губерниях от 7 ноября 1775 г. в каждой губернии утверждалось по одному приказу публичного призрения под председательством гражданского губернатора. Приказы публичного призрения включали в себя различные институты поддержки, в том числе и сиротские дома, которые наряду с Воспитательными домами продолжали действовать и в XIX веке.

Сиротские дома длительное время не имели четких указов связанные с организацией, только в 1823 г. Министр внутренних дел Кочубей поделил заведения приказов публичного призрения, в том числе сиротские дома, на разряды в зависимости от определенного числа нуждающихся в помощи. Сиротские дома 1 и 2 разрядов были рассчитаны на 20 человек, 3 разряда - на 15, 4 разряда - на 10 детей.

Со временем помощь сиротам начинает приобретать определенную систему, законодательное закрепление; учреждения для детей-сирот малыми темпами, но развиваются при помощи государства, церкви, частных благотворителей. Последние вносят существенные вложения в оказание помощи нуждающимся, беспомощным детям. Частные благотворители организуют приюты, где дети получали заботу, уход, питание, одежду. Частные благотворители заботились не только о настоящем, но и о будущем своих подопечных, обучая их отдельным ремеслам (шитьё, ткачество, столярное ремесло и т.п.) в приютах трудолюбия. Полученные навыки позволяли детям в будущем прокормить себя, обеспечить Наруцкая Н.В. Историко-правовой анализ несемейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей / Н.В. Наруцкая // Молодой ученый. -- 2012. -- №6. -- С. 310-315..

Благодаря помощи церкви, частных благотворителей система учреждений для сирот развивалась, в то время как государство предпринимало незначительные шаги в этом направлении, по справедливому замечанию О.Н. Хохидры, в XIX веке «власти проявляли безучастие в деле призрения сирот и незаконнорожденных и брошенных детей выработанные законопроекты вязли в бюрократической тине и не были претворены в жизнь Хохидра О.Н. Государственно-правовое регулирование защиты прав и законных интересов детей в дореволюционной России: диссертация… кандидата юридических наук: 12.00.01. Нижний Новгород, 2008. С. 140-141»

Начиная с 1917 года мы можем утверждать о увеличении роли государства в поддержке детей, оставшихся без родительского попечения, о дальнейшем развитии детских учреждений для таких детей.

В то же время, узкий круг ученых придерживаются иной точки зрения, относя к 1917 году первый этап в развитии системы учреждения для сирот. Таким образом, З.И. Воронина отмечает: «Первый этап развития государственных детских учреждений, который условно можно отграничить 1917 г. и 30-ми годами, характеризуется всемерным расширением сети этих учреждений Воронина З.И. Правовые формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей: диссертация… канд. юрид. наук: 12.00.03. СПб., 1993. С. 114»

Это суждение не совсем точное , по тем причинам, что ещё при Петре I была попытка осуществления государственных учреждений в формате сиротских домов, что позволяет говорить о продолжении развития таких учреждений в ХХ веке, а не о первом этапе их реализации.

В 1917 году новая власть пыталась решать как политические, так и социальные дела. Уже после событий октября 1917 года народный комиссариат государственного призрения (НКГП) стал проводить политику упразднения существующих органов помощи. Упразднялись благотворительные фонды, попечительские организации, а 1 декабря 1917 года был упразднён Совет детских приютов ведомства учреждений императрицы Марии. Вместо упраздненных учреждений был создан отдел призрения несовершеннолетних, на местах исполнялись разные исполнительные комитеты.

Реформирование в системе управления учреждениями для сирот не приводило к улучшению ситуации на местах: «на ноябрь 1917 года в России значилось всего 583 детских учреждений с 29,5 тысяч детьми, отданными в большей части в ведение людей невежественных, которые смотрели на приют, как на место кормления себя и своих близких за счет детей Жиляева С.К. Организационно-правовые основы борьбы Орловской милиции с детской беспризорностью и преступностью в годы Великой Отечественной войны и послевоенный период (1941-1951 гг.) (историко-правовое исследование): диссертация … канд. юридич. наук: 12.00.01. Орел, 2004. С. 56».

В 1918 году образуется наркомат социального обеспечения (НКСО) вместо НКГП, который установил новую стратегическую позицию социальной помощи, исходя из задач построения социалистического государства. В 1918 году «декретом СНК о комиссиях для несовершеннолетних детские приюты и сиротские дома преобразовались в детские дома Педагогическая энциклопедия. В 4-х томах. / Каиров И.А., Петров Ф.Н. [и др.]. М.: Изд-во Советская энциклопедия, 1964. Т. 1. С. 683»

Согласно заявлению Е.Г. Куропацкой «новое социалистическое законодательство свидетельствует о координации всех усилий государства по оказанию помощи детям, утратившим родительское попечение Куропацкая Е.Г. Опека и попечительство как способ защиты прав детей, утративших родительское попечение: диссертация … канд. юридич. наук: 12.00.03. М., 2011. С. 22», при этом, государственная политика, установленная на построение социалистического государства, убирала участие церковных институтов в семейных отношениях, в том числе в отношениях по устройству детей, не имеющих родителей, что удостоверяется содержанием кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 г. и Семейного кодекса 1926 г.

НКСО в 20-е года ХХ века совершенствует свою деятельность по социальному обеспечению в разных направлениях, среди которых: работа в детских домах, обеспечение несовершеннолетних, опека и попечительство. Установленные направления имеют особо нужное значение, в связи с наличием устойчивой тенденции роста детской беспризорности, обусловленной множеством причин: результаты первой мировой войны, борьба с кулачеством, голод, многочисленные репрессии. Всё данное имело за собой увеличение доли тех детей, которые становились сиротами или утрачивали взаимосвязь с родителями.

Политика советской власти, установленная на ликвидацию детской беспризорности и безнадзорности, показалась одним из условий, повлекших формирование сети детских учреждений интернатного вида.

Государство финансировало деятельность детских домов, детских трудовых коммун, при этом предпринимались шаги к обустройству детей из детских домов в семьи: 6 февраля 1928 г., ВЦИК и СНК РСФСР приняли постановление «О передаче воспитанников детских домов в крестьянские семьи», 28 мая 1928 года - «О порядке и условиях передачи воспитанников детских домов и других несовершеннолетних трудящимся в городах и рабочих поселках».

Облагораживание детей в семьи из государственных воспитательных учреждений является необходимым компонентом политики в области государственной социальной защиты детей-сирот. В то время, политика по отношению к детям не была лишена недостатков: она была направлена не на предупреждение сиротства, а на борьбу с её последствиями.

Великая Отечественная война 1941-1945 гг. оставила свой отпечаток на работу детских учреждений. Задача государства была не только в том, чтобы открывать новые детские дома, а в том, чтобы эвакуировать воспитанников детских домов в безопасные регионы страны. К концу 1941 года были эвакуированы дети из 664 детских домов.

23 января 1942 года, выходит постановление СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без родителей», где были предусмотрены меры по созданию новых детских домов, по устройству детей в семьи граждан посредством оформления опеки или патронажа.

Понимая значимость и приоритет воспитания детей в семьях, все же, в соответствии с предметом нашего исследования, обратимся к устройству детей именно в организации, появление большого количества оставшихся детей без попечения родителей, эвакуированных, потерявших связь с родителями, предопределяло необходимость принятия ряда мер, направленных на устройство детей именно в семьи, в то время как детские дома были переполнены. 8 апреля 1943 г., СНК РСФСР утверждает инструкцию «О патронировании, опеке, и усыновлении детей, оставшихся без родителей», которая разрешала многие вопросы по порядку передачи детей в семьи.

В период Великой Отечественной войны стали преобладать интернаты смешанного типа, которые каждый день принимали детей разного возраста, в то время, как в довоенный период преимущественно создавались дошкольные и школьные интернаты.

Помимо указанных учреждений в тыловых районах страны создавались детские трудовые колонии, детские воспитательные трудовые колонии, которые предназначались для детей от 11 до 16 лет, нарушающих порядок в детском доме или интернате, а также для подростков, совершивших преступления.

В послевоенное время продолжается работа по созданию государственной системы детских учреждений, для детей, оставшихся без родительского попечения. Церковь, отделённая от государства, а также частные благотворительные лица, практически не участвуют в деятельности детских домов.

В советское время государство полностью возложило на себя ответственность за содержание и воспитание детей в детских домах. Параллельно этому, всё семейное законодательство было направлено на урегулирование процессов устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи: в ст. 25-26 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о браке и семье (Основы 1968 г.) устанавливались основы усыновления (удочерения), опеки и попечительства.

1 ноября 1969 года, был введен в действие Кодекс о браке и семье РСФСР (КоБС), который, как и прежние Основы, но только более обстоятельно определял в главе 12 порядок усыновления ребенка, а в главе 13 - порядок установления опеки и попечительства.

Это является существенным недостатком прежнего законодательства ввиду того, что множество детей, находятся в таких учреждениях и при их устройстве туда, должны учитываться принципиальные основы, характерные именно для семейного права, выражающиеся в интересах ребёнка.

Несущественным шагом в данном направлении можно считать регулирование в семейном праве вопросов выявления детей, оставшихся без родительского попечения. КоБС устанавливал функции органов опеки и попечительства. Как и в ныне действующем законодательстве, КоБС предусматривал обязанность учреждений и лиц, которым станет известно о несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, немедленно сообщать об этом органам опеки и попечительства по фактическому местонахождению детей, подлежащих опеке или попечительству.

В соответствии со ст. 122 КоБС 1969 г. по получении сведений о несовершеннолетних, оставшихся без попечения родителей, органы опеки и попечительства обязаны были немедленно произвести обследование и при выявлении факта отсутствия попечения родителей обеспечить временное устройство несовершеннолетних до разрешения вопроса об установлении опеки или попечительства.

В соответствии со ст. 127 КоБС 1969 г. детям, воспитание которых осуществлялось целиком детскими учреждениями, опекуны и попечители не назначались. Выполнение обязанностей опекунов и попечителей в отношении этих лиц поручалось на администрацию учреждения, в котором находился подопечный.

На государственном уровне предпринимались отдельные попытки улучшить положение детей, оставшихся без попечения родителей, разрабатывались меры по созданию новых форм учреждений для таких детей, в связи, с чем были приняты соответствующие нормативные акты: Постановление ЦК КПСC и Совета Министров СССР от 31 июля 1987 г. №872 «О мерах по коренному улучшению воспитания, обучения и материального снабжения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», Постановление Совета Министров СССР от 17 августа 1988 г. №1022 «О произведении детских домов семейного типа».

Новый этап в правовом регулировании отдельных форм устройства детей пришел с принятием Семейного кодекса Российской Федерации (СК РФ), приоритеты были переданы семейным формам воспитания детей. В ст. 123 СК РФ достаточно чётко предусмотрены семейные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей (усыновление, опека, попечительство, приемная семья) и несемейные - устройство в организации для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные, лечебные, социальной защиты населения и другие аналогичные организации).

Конечно, следует считать семейные формы устройства детей, что закреплено в ст. 123 СК РФ и поддерживается общественностью и научным миром.

«Вторичность» несемейных форм устройства детей не предполагает отречение от них, так как, несмотря на наше желание устроить каждого ребенка в семью, всегда будут дети, в отношении которых такое устройство, по тем или иным причинам, невозможно, а значит всегда будет необходимость в существовании детских домов и интернатных учреждений.

Таким образом, подтверждается необходимость дальнейшего развития, исторически сложившихся, двух форм устройства детей: в семьи (усыновление, приемная семья, опека, попечительство) и в организации (несемейная форма).

Современное правовое регулирование указанных форм находит отражение в нормах СК РФ. Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. № 49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» раздел VI СК РФ был дополнен главой 22 «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Таким образом, главами 19-21 СК РФ регулируются семейные формы, а главой 22 СК РФ - несемейные формы устройства детей.

Последовательность норм, регулирующих устройство детей, оставшихся без попечения родителей в ныне действующем СК РФ, ещё раз, подтверждает один из основных принципов современного семейного законодательства - принцип приоритета семейных форм устройства детей (сущность которых определена в главах 19-21 СК РФ) и только при невозможности устройства ребенка в семью (усыновление, опека, попечительство, приемная семья) используются иные несемейные формы устройства детей в организации (гл. 22 СК РФ).

В результате историко-правового анализа устройства детей, оставшихся без попечения родителей можно заключать следующее:

1. Исторически сложились две формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: семейная и устройство в организации, т.е. несемейная форма.

2. Установлено, что в советской и постсоветской истории развития организаций, занимающихся оказанием помощи детям, оставшимся без родительского попечения, преобладают государственные, что позволяет говорить о патерналистской модели устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в организации.

3. Постепенное, поступательное развитие сети учреждений для сирот сопровождалось принятием соответствующих актов, в связи с чем, представляется возможным выделить следующие стадии в развитии системы учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей:

1 этап (становление) - с конца X - начала XI вв. (христианизация Руси) до конца XVII века (церковные приходы, благотворительные заведения);

2 этап (развитие) - с 1682 г. (вступление на трон Петра I) до 1917 года (сиротские дома, приказы общественного призрения, земские учреждения, земледельческие колонии и ремесленно-исправительные центры для детей «заброшенных и преступных»);

3 этап (формирование целостной государственной системы учреждений) - с 1917 года до 1996 года (детские трудовые коммуны, детские дома, интернаты и т.д.);

4 этап - с 1996 года по настоящее время. Кардинальный прогрессивный шаг сделан со стороны законодателя в 2008 году, когда впервые за всю историю деятельности учреждений для детей, оставшихся без попечения родителей, именно в Семейный кодекс РФ была включена глава 22 «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».



1.2 Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: понятие и классификация

Потребность исследования теоретико-правового анализа форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, не вызывает сомнения, в связи с тем, что количество таких детей остаётся в России 21 столетия все таким же высоким: на сегодняшний день более 120.000 детей воспитываются в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, около 500000 детей находятся под опекой (попечительством) или в приемных семьях Российский статистический ежегодник, 2011 // Федеральная служба государственной статистики. (дата обращения 09.05.2012)..

В ст. 123 СК РФ устройство детей, оставшихся без попечения родителей, определяется как их передача в семью на воспитание, а при отсутствии возможности в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов. В то же время, в статье 155.1 СК РФ устройство детей определяется как передача не на воспитание, а под надзор определенной организации Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: понятие и классификация [Текст] / Н.В. Наруцкая // Молодой ученый. -- 2012. -- №7. -- С. 196-199..

Под «надзором», «надзиранием» необходимо осознавать наблюдение «с целью присмотра, проверки Ожегов С.И. Словарь русского языка: Ок. 57000 слов / Под ред. Н.Ю. Шведовой. М.: Рус. яз., 1986. С. 322», то есть это деятельность более ограниченная по своему содержанию, чем предусмотрено в заглавии ст. 155.2 СК РФ. Процесс надзора является лишь одним из элементов деятельности организаций для детей, оставшихся без родительского попечения.

Некорректность применения слова «надзор» в СК РФ косвенно указывается и Министерством образования и науки РФ, которое «стремится» устранить стилистический недостаток законодателя путем разъяснений.

Применение слова «надзор» в тексте СК РФ считается не только стилистическим недочётом, но однако, несет в себе «отрицательную нагрузку». Слово надзор в обществе принимается отрицательно, ввиду его использования в области деятельности правоохранительных органов: прокурорский надзор, административный надзор, устанавливаемый на основании Федерального закона от 6 апреля 2011 г. №64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».

Исходя из психологически отрицательно-направленного восприятия слова «надзор», его применение в СК РФ приведет к тому, что у отдельных членов нашего общества создается отрицательное отношение к организациям для детей, оставшимся без родительского попечения, и к самим детям. Этого не должно происходить в современном, толерантном обществе. Нахождение ребенка в детском доме, школе-интернате или в иной подобной организации не является наказанием, это вынужденная форма устройства ребенка, который до настоящего момента не смог обрести семью.

Безусловно, детский дом не как не сумеет заменить ребенку семью, но следует соображать, что устройство всех без исключения детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи практически недостижимо по ряду причин объективного и субъективного характера.

Во-первых, не каждый ребенок, оставшийся без родителей, сразу может быть устроен в семью.

Подбор «новых» родителей процедура достаточно долгая и ответственная в течение которого ребенок находится, в зависимости от своего возраста, в медицинской или образовательной организации, созданной специально для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Во-вторых, ряд детей, особенно до первого года жизни, имеют заболевания не совместимые с жизнью и их устройство в семьи, как правило, затруднено.

Социальная устремленность современного российского государства указывает на обязанность последнего обеспечить внимание к каждому ребенку, оставшегося без попечения родителей. При этом, под «вниманием», в данном контексте, следует соображать весь комплекс материального обеспечения, психолого-педагогического сопровождения, которые реализуются через организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Присутствие данных организаций в России необходимо и их нужно поддерживать с тем, чтобы дети, находящиеся в них, чувствовали себя как дома и получали квалифицированную медицинскую и психолого-педагогическую поддержку.

Кардинальный прогрессивный шаг выполнен со стороны законодателя в 2008 году, когда Федеральным законом от 24 апреля 2008 г. №49-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об опеке и попечительстве» раздел VI СК РФ был дополнен главой 22 «Устройство детей, оставшихся без попечения родителей, в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».

В настоящее время, главами 19-21 СК РФ регулируются такие формы, как усыновление, опека, попечительство, приемная семья, а главой 22 СК РФ - устройство в организации для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов (воспитательные, лечебные, социальной защиты населения и прочные аналогичные организации).

Согласно нашему взгляду, исходя из сути понятий «форма» и «устройство», целесообразно выделять следующие исторически сложившиеся формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей:

- семейная форма (регулируется главами 19-21 СК РФ);

- несемейная форма (глава 22 СК РФ).

«Вторичность» несемейных форм устройства детей не предполагает отречение от них, так как, несмотря на наше желание устроить каждого ребенка в семью, всегда будут дети, в отношении которых такое устройство, по тем или иным причинам, неосуществимо, а значит всегда будет необходимость в существовании детских домов и интернатных учреждений.

Используемое нами определение форм устройства детей, оставшихся без родительского попечения, как «семейные» и «несемейные» несколько отличается от тех, которые имеют в трудах современных исследователей. Р.Л. Мурзин предлагает деление форм на приоритетные и альтернативные, относя к приоритетной - усыновление, а «к альтернативным преимущественным - опеку (попечительство), приемную семью, семейные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, предусмотренные законодательством субъектов РФ; к альтернативным иным - устройство в учреждения для детей, оставшихся без попечения родителей: (воспитательные учреждения, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения и другие аналогичные учреждения)» Мурзин Р.Л. Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: семейно-правовой аспект: диссертация… к.ю.н.: 12.00.03. М., 2006. С. 9

Цитируемая точка зрения неопровержима в части признания усыновления приоритетной формой, но устройство детей в приемные семьи, под опеку или попечительство, также отвечает основным принципам семейного права - приоритету семейного воспитания, что ставит под сомнение отнесение таких форм к «альтернативным».

Упрощенную классификацию форм устройства детей предлагают Ю.Ф. Беспалов, А.М. Грибков.

Так, А.М. Грибков выделяет три формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей: усыновление, установление опеки (попечительства) и помещение ребёнка на воспитание в приёмную семью» Грибков А.М. Договорное регулирование отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей: диссертация… канд. юридич. наук: 12.00.03. М., 2010. С. 51, 58

По нашему убеждению, данный перечень необоснованно сокращен, так как в нем отсутствует ещё одна форма - устройство детей в организации.

Не упоминание (или забывание) отдельными учеными такой формы, как устройство детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в организации, объясняется во многом тем, что в современной науке мало исследований именно несемейных форм устройства детей, что приводит исследователей к смешению понятий и выделению не форм такого устройства, а отдельных видов семейных форм устройства детей.

Отталкиваясь от проведенного анализа, предлагаем классифицировать существующие в России формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей на семейные (усыновление, опека, попечительство, приемная семья), и несемейные - устройство в организации для детей-сирот или детей, оставшихся без попечения родителей, всех видов (воспитательные, лечебные, социальной защиты населения и другие аналогичные организации), а общее понятие устройства, определить, как процесс передачи ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью на воспитание, а при отсутствии такой возможности в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. В целях обеспечения надлежащего воспитания и образования ребенка, его всестороннего развития, при неуклонном уважении его человеческого достоинства, а также для обеспечения имущественных и иных прав ребенка.



Глава 2. Особенности договорного регулирования отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей

2.1 Особенности развития гражданско-правового регулирования патронатного воспитания в России

С 1 сентября 2008 года отношения, возникающие в связи с установлением, реализацией и прекращением опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, регулируются не только Гражданским и Семейным кодексами Российской Федерации, но и Федеральным законом «Об опеке и попечительстве».

Подобным способом, с 1 сентября 2008 года в действующем законодательстве появился еще один вид договора - договор об осуществлении опеки или попечительства. Данный тип договора может быть применен в равной степени как при установлении опеки (попечительства) над несовершеннолетними, так совершеннолетними гражданами. Однако такие подвиды данного договора как договор о приемной или патронатной семье используются, как правило, в отношении опеки (попечительства) над несовершеннолетними.

До вступления в силу Федерального закона «Об опеке и попечительстве» в семейном законодательстве использовался только один подобный договор - договор о передаче ребенка (детей) на воспитание в приемную семью, который являлся причиной появления приемной семьи.

В настоящее время период передачи ребенка на воспитание в приемную или патронатную семью рассматривается лишь как одни из договорных видов опеки и попечительства, а договоры о приемной или патронатной семье как подвиды договора об осуществлении опеки или попечительства. Проанализировав нормы Федерального закона «Об опеке и попечительстве» можно выделить три вида договорной опеки и попечительства:

1) опека и попечительство по договору о приемной семье (ст. 14 Закона);

2) опека попечительство по договору о патронатной семье (ст. 14 Закона);

3) опека и попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях (ст. 16 Закона).

При этом возникает закономерный вопрос, чем же договорная опека отличается от обычной (внедоговорной)?

Главным отличием приемной семьи от опеки попечительства до вступления в силу Федерального закона «Об опеке и попечительстве» был возмездный характер исполнения обязанностей приемными родителями. Так, статьей 36,Гражданского кодекса Российской Федерации было определено, что обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно, кроме случаев, предусмотренных законом.

Статьей 150 Семейного кодекса Российской Федерации предусматривалось, что обязанности по опеке и попечительству в отношении ребенка, находящегося под опекой (попечительством), исполняются опекуном (попечителем) безвозмездно. В свою очередь в статье 152 Семейного кодекса Российской Федерации было указано, что размер оплаты труда приемных родителей и льготы, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, формируются законами субъектов Российской Федерации.

Соответсвенно со статьей 16 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» орган опеки и попечительства, исходя из интересов подопечного, вправе заключить с опекуном или попечителем договор об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях. При этом вознаграждение опекуну или попечителю может выплачиваться за счет доходов от имущества подопечного, средств третьих лиц, а также средств бюджета субъекта Российской Федерации. Случаи и порядок выплаты вознаграждения опекунам или попечителям за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. По просьбе опекуна или попечителя, добросовестно исполняющих свои обязанности, орган опеки и попечительства вместо выплаты вознаграждения вправе разрешить им безвозмездно пользоваться имуществом подопечного в своих интересах.

В соответствии со статьей 153.1 Семейного кодекса Российской Федерации размер вознаграждения, причитающегося приемным родителям, размер денежных средств на содержание каждого ребенка, а также меры социальной поддержки, предоставляемые приемной семье в зависимости от количества принятых на воспитание детей, определяются договором о приемной семье в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Заключение договора о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании) вероятно, как и ранее, только в случае закрепления данной формы устройства законом субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 123 Семейного кодекса Российской Федерации.

Подобным способом, выходит что опека и попечительство не в форме приемной или патронатной семьи, также может в настоящее время осуществляться на договорных и возмездных условиях.

С учетом изложенного, возможно сделать вывод о том, что в настоящее время возмездность и договорной характер отношений не являются достаточными признаками для отграничения одной формы устройства (приемной и патронатной семьи) от другой формы устройства (опеки и попечительства).

Соотвественно со статьей 14 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» опека или попечительство по договору об осуществлении опеки или попечительства устанавливается на основании акта органа опеки и попечительства о назначении опекуна или попечителя, исполняющих свои обязанности возмездно.

Подобным способом, с целью отграничения договорной опеки и попечительства от обычной (внедоговорной) законодатель применияет аспект возмездности исполнения обязанностей опекуном или попечителем.

При этом законодатель не как не показывает , кто и на каком основании решает: устанавливать опеку или попечительство на безвозмездной или возмездной основе?

А это очень важный вопрос, как с теоретической, так и практической точки зрения. В рамках действующего законодательства возможно два подхода в решении данного вопроса:

1) право принять соответствующее решение предоставлено кандидату в опекуны или попечители, о чем последний указывает в своем заявлении, а орган опеки и попечительства обязан назначить его опекуном или попечителем на возмездной основе и заключить с ним договор об осуществлении опеки и попечительства;

2) право принятия соответствующего решения предоставлено органу опеки и попечительства, который, исходя из конкретной ситуации, целесообразности, указывает об этом в акте об установлении опеки или попечительства, и в случае возмездности опеки или попечительства обязан заключить договор об осуществлении опеки и попечительства.

Исходя из того, что по всеобщему правилу в рамках статьи 16 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» опека и попечительство устанавливаются на безвозмездной основе, второй подход представляется более предпочтительным.

При этом в отношении опеки и попечительства не в форме приемной или патронатной семьи необходимо руководствоваться частью 3 статьи 16 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», согласно которой орган опеки и попечительства вправе разрешить опекуну или попечителю безвозмездно пользоваться имуществом подопечного в своих интересах, в том числе жилым помещением, принадлежащим подопечному, при удаленности места жительства опекуна или попечителя от места жительства подопечного, а также при наличии прочих исключительных обстоятельств.

По-прежнему законодатель предъявляет практически одни и те же требования к кандидатам в опекуны (попечители) и приемные родители Грибков А.М. Договорное регулирование отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей: диссертация… канд. юридич. наук: 12.00.03. М., 2010. - 207 с.. наделяет приемных родителей такими же правами, обязанностями и ответственностью что и опекунов и попечителей.

С учетом изложенного, предлагается выделить в качестве отличительных признаков приемной семьи такие признаки как:

1) профессионализм, под которым понимать наличие у приемных родителей необходимых знаний и навыков по воспитанию детей, оставшихся без попечения родителей, а также обязанность приемных родителей пройти соответствующие подготовку и обучение до того, как они возьмут ребенка на воспитание в семью;

2) родство, а точнее наличии или отсутствии родственных связей между опекуном (попечителем) и подопечным, приемными родителями и приемными детьми.

Опекуны (попечители), как правило, подбираются прежде всего из лиц, близких опекаемому.

Приемная же семья в отличие от опекунской чаще всего заранее не знакома с ребенком, не знает его семьи. На практике подавляющее большинство опекунов (попечителей), как правило, являются родственниками подопечного (бабушки, дедушки, братья, сестры, дяди, тети и др.). При этом данные лица исходят не из правовой, а из моральной обязанности по воспитанию своих несовершеннолетних родственников. Законодатель устанавливает имущественные (алиментные) обязательства, вытекающие из факта родства, не только между родителями и детьми, но и другими близкими родственниками.

Представляется, что при введении возмездной формы опеки (попечительства) в форме приемной семьи без критерия родства, большинство опекунов (попечителей), в том числе и ближайшие родственники, предпочтут возмездную опеку (попечительство), исходя только из материальных соображений, а не морально-нравственных мотивов. В литературе уже подмечалось, что право на возмещение расходов не должно предоставляться лицам, на которых в силу закона или договора возложена обязанность содержать подопечного.

С учетом этого целесообразно ввести добавочное ограничение относительно лиц, которые не могут быть приемными родителями, включив в их число близких родственников.

На основании вышеизложенного, хотелось бы резюмировать, что появление наряду с приемной и патронатной семье еще одной договорной формы опеки попечительства по договору об осуществлении опеки или попечительства на возмездных условиях является положительным моментом, позволяющим индивидуально регулировать данные правоотношения.

Патронатное воспитание - это устройство детей в семьи патронатных воспитателей. В отличие от приемных родителей, которыми в принципе могут быть любые лица, отвечающие установленным законом требованиям, патронатными воспитателями могут быть только специально подготовленные лица, являющиеся сотрудниками учреждений, осуществляющих устройство детей в семью.

Ими могут быть либо сотрудники воспитательных учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, либо работники структурного подразделения органов опеки и попечительства, отвечающего за устройство детей в семью.

Патронатное воспитание может решить вопрос временного устройства ребенка, оставшегося без попечения родителей, пока для него не будет выбрана окончательно форма его семейного жизнеустройства. Вместо того, чтобы разыскивать для его временного устройства родственников, которые не всегда могут обеспечить ребенку психологическую помощь после смерти или тяжелой болезни родителей и т.п., или устраивать ребенка в социальный приют, реабилитационный центр, он будет жить в семье.

Патронатная семья может измениться в приемную семью если ребенок пожелает жить в семье патронатного воспитателя до совершеннолетия или до возвращения его родителям и т.п. Патронатный воспитатель, будучи профессионалом, может квалифицированно обеспечить контакты ребенка с родителями, к примеру, ограниченными в родительских правах, если такие контакты будут разрешены органами опеки и попечительства (статья 75 СК РФ).

Если же ребенок пристроен в воспитательное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, то, не изымая его юридически из детского учреждения, патронатный воспитатель может адаптировать его к жизни в условиях семьи. Детский дом для ребенка и для патронатного воспитателя становится скорее социальной службой, чем воспитательным учреждением.

Если в дальнейшем предполагается усыновление ребенка не патронатным воспитателем, а другими лицами, то с помощью патронатного воспитателя ребенок готовится к постоянному проживанию в семье, а будущие усыновители - к тому, что в их семью придет очень непростой ребенок с трудной судьбой, нуждающийся в заботе, внимании и психологической помощи.

Патронатное воспитание является новой формой семейного устройства детей как по своей социальной направленности, так и по юридической сути. С юридической точки зрения это такая форма семейного воспитания, при которой отправным моментом является разграничение прав и обязанностей по воспитанию ребенка и по защите его прав и законных интересов. Воспитание ребенка осуществляется патронатным воспитателем, в то время как защита его прав и интересов осуществляется не только и, возможно, не столько патронатным воспитателем, сколько органами опеки и попечительства (или его уполномоченным учреждением).

Если участниками патронатных правоотношений являются также родители, не лишенные родительских прав и не ограниченные в родительских правах, но по каким-то причинам не справляющиеся с воспитанием ребенка, то права и обязанности по защите его прав и интересов осуществляются также с участием родителей; в частности, это возможно при социальном патронате. Патронат, включающий в себя договорный порядок передачи ребенка на воспитание в семью и возмездность воспитания и содержания ребенка, явился наряду с детским домом семейного типа прототипом современной приемной семьи как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Однако между институтами приемной семьи и патроната имеются существенные различия.

Далеко не все лица, могущие быть по закону приемными родителями, могут исполнять функции патронатных воспитателей. Той подготовки, которую проходят родители до передачи им ребенка, для патронатного воспитателя недостаточно; он должен быть профессиональным педагогом (еще лучше - социальным педагогом) или психологом либо специалистом в области социальной работы.

Если приемный ребенок обязательно должен обладать юридическим статусом ребенка, оставшегося без попечения родителей (статья 1 ФЗ РФ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», часть 1 статьи 121 СК РФ), то для передачи в патронатную семью этого не требуется; следовательно, ребенку не обязательно находиться в кровной семье и ждать решения вопроса о лишении или ограничении родительских прав кровных родителей и т.п. Указанные лица распознаются также по своему правовому статусу при защите прав и интересов ребенка. В отличие от приемного родителя патронатный воспитатель не является его законным представителем в полном объеме.

Значительно отличаются также взаимоотношения этих лиц с кровными родителями и другими родственниками ребенка. Приемный родитель хотя и не имеет право мешать общению приемного ребенка с его кровными родителями и другими кровными родственниками, за исключением случаев, когда оно не отвечает интересам детей, но не обязан обеспечивать такое общение, создавать для этого специальные условия.

Напротив, в обязанность патронатного воспитателя как раз входит совершение действий по установлению контактов ребенка с кровными родителями. Если при передаче ребенка в приемную семью ребенок всегда изымается из прежней среды, будь то кровная семья, в которой родители лишены родительских прав или ограничены в родительских правах, либо детское учреждение, то при патронатном воспитании изъятие ребенка из прежней среды вовсе не обязательно. Ребенок может свободно переходить из патронатной семьи в кровную и наоборот либо считаться воспитанником в то же время детского учреждения и патронатной семьи.