Механизм практической реализации форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Введение

попечение дети сирота семья

Актуальность исследования. Любое демократическое правовое государство признает детство важным этапом в жизни человека и исходит из принципов приоритетности подготовки детей к полноценной жизнедеятельности в обществе.

Всемирная декларация об обеспечении выживания, защиты и развития детей1 содержит всеобщий призыв подписавших его государств, в том числе Российской Федерации, - "облегчить тяжелое положение миллионов детей, которые живут в особенно трудных условиях", среди которых названы "сироты и дети-беспризорники" (п. п. 7, 20). В России дети, оставшиеся без попечения родителей, в соответствии со ст. 123 Семейного кодекса РФ (далее

- СК)2 подлежат передаче на воспитание в семью, а именно: на усыновление

(удочерение), под опеку или попечительство, в приемную семью либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в патронатную семью), а при отсутствии такой возможности - в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов. Таким образом, закон разграничивает семейные и несемейные виды устройства указанной категории детей, отдавая приоритет именно семейным видам. Каждому виду устройства присущи определенные установленные законодательством формы.

Защита прав детей в России относится к числу важных проблем государственного значения. К решению данной проблемы подключаются различные государственные и общественные структуры. Особое место среди них занимают органы опеки и попечительства в силу того, что их функции связаны с решением проблем каждого конкретного ребенка.

Несовершеннолетние дети могут лишиться родительского попечения в

силу различных причин. Помимо естественных причин (смерть одного или обоих родителей) постоянную тенденцию в сторону увеличения имеет социальное сиротство. Из числа детей, оставшихся без попечения родителей, только 5% детей - дети-сироты, все остальные имеют родителей, которые по тем или иным причинам (лишены родительских прав, хронические алкоголики, наркоманы, отбывают сроки наказания, безвестно отсутствуют, уклоняются от родительских обязанностей и др.) не занимаются их воспитанием либо по состоянию здоровья не могут осуществлять свои родительские обязанности.

Примерный перечень причин, по которым ребенок может лишиться родительского попечения, дан в ст. 121 СК РФ, согласно которой защита прав и интересов детей в случаях смерти родителей, лишения их родительских прав, ограничения их в родительских правах, признания родителей недееспособными, болезни родителей, длительного отсутствия родителей, уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций, при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию, а также в других случаях отсутствия родительского попечения возлагается на органы опеки и попечительства.

По данным Министерства образования и науки РФ общая численность детей, оставшихся без попечения родителей, выявленных в 2015 г. в Российской Федерации составила 58 168 детей, что меньше на 5,6 % по сравнению в 2014 годом 3. Число детей, оставшихся без попечения родителей, выявляемых в течение года, ежегодно сокращается. Статистические данные подтверждают актуальность проводимого исследования.

Степень научной разработанности темы. Наиболее обстоятельные разработки в данном направлении осуществлены Антокольской М.В., Беспаловым Ю.Ф., Веретенниковым А.В., Гришаевым С.П., Егоровой О.А., Крашенинниковым П.В., Шершень Т.В. и другими.

Объектом исследования предстают общественные правоотношения, возникающие в результате утраты детьми родительского попечения. Предметом исследования являются нормы права, регулирующие формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а так же практика их применения.

Раскрытие предмета требует формулирование целей работы и ее задач. Целью работы является всестороннее исследование института устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Для достижения целевых установок в работе ставятся следующие

задачи:

охарактеризовать правовой статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

-изучить систему устройства детей, оставшихся без попечения родителей;

раскрыть особенности выявления детей, оставшихся без попечения родителей;

исследовать усыновление как приоритетную форму устройства детей, оставшихся без попечения родителей;

изучить институт опеки и попечительства;

выявить специфику приемной и патронатной семей;

-а также рассмотреть возможности устройства детей в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Решение поставленных задач обеспечивается анализом, изучением нормативно-правовых документов, научных трудов, статей, обобщением их положений на основе формально-юридического структурно-функционального, логико-исторического анализа и сравнительного методов.

Теоретическая значимость исследования определяется тем, что разработанные в ней положения вносят определенный вклад в науку семейного права. Результаты исследования будут способствовать, на наш взгляд, более глубокому и всестороннему пониманию теоретических и практических проблем данного института.

Практическая значимость выпускной квалификационной работы заключается в возможности применения ее выводов в деятельности практикующих юристов и развития правового сознания и повышения правовой культуры будущих юристов.

Структура выпускной квалификационной работы определена целями и задачами исследования. Состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованных источников.

Глава 1. Социально-юридический анализ института устройства детей, оставшихся без попечения родителей

1.1 Правовой статус детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

В рамках преемственности развития доктрины римского и германского права с давних пор делаются попытки упорядочить разнообразие субъективных прав путем образования различных категорий. В соответствии с доктриной субъективные права разграничиваются по объекту, в зависимости от которого у субъекта появляются властные полномочия над лицами, объединениями лиц, целевым имуществом, вещами, обособленным имуществом, нематериальными благами. При этом проявляются отличительные признаки вещных прав, обязательственных прав (прав требования), семейных и наследственных прав на обособленное имущество, имущественные права на результаты интеллектуальной деятельности и т.д. Вместе с тем в отношении отдельных субъектов, например детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, возникает вопрос о реализации их личных неимущественных прав. При этом для таких субъектов по крайней мере часть личных прав следует выделить в понятие "правовое благо".

Вместе с тем мы можем в определенных случаях наблюдать исчезновение объекта прав при сохранении самого субъекта. Представляется, что такая ситуация возникает как раз в случае, когда несовершеннолетний субъект права внезапно становится сиротой в результате смерти обоих родителей или единственного родителя. В результате смерти родителей (единственного родителя) для несовершеннолетнего ребенка исчезает такой объект его прав, как родители (единственный родитель), при этом сам несовершеннолетний ребенок продолжает сохранять свои субъективные права.

Отметим, что если в случае сиротства несовершеннолетнего ребенка

Размещено на http://www.allbest.ru//

наблюдается реальное, физическое исчезновение объекта его прав, то в случае оставления несовершеннолетнего субъекта без попечения родителей ситуация складывается более сложная. В этом случае несовершеннолетний также лишается такого объекта своих прав, как родители, однако причины этого могут быть различные, и сами родители (единственный родитель) ребенка могут продолжать объективно существовать в реальной жизни либо сохраняется предположение, что эти лица существуют в реальной жизни.

Причины утраты такого объекта прав несовершеннолетнего, как родители, в случае оставления его без попечения целесообразно классифицировать по воле самих родителей (единственного родителя). Утрата несовершеннолетним родителей (единственного родителя) как объекта его прав может происходить как помимо воли родителей (единственного родителя), так и по их воле.

Деление субъективных прав в рамках доктрины по субъекту приводит к выделению диаметрально противоположных друг другу прав: принадлежащие субъекту права и бессубъектные права. На способе определения субъекта основана следующая дистинкция: либо субъект определен непосредственно и просто (в большинстве случаев), либо определение субъекта связано со свойствами некоего объекта, например в случае с субъективными вещными правами (в частности, правом несовершеннолетнего на алименты), либо когда субъект права определен альтернативно.

В рамках общей теории права содержание прав и обязанностей раскрывается в действиях, составляющих их существо, т.е. в поведении самого обладателя субъективным правом, в возможности требовать соответствующего поведения - совершения определенных действий или, наоборот, воздержания от них, возможности прибегнуть в необходимых случаях к содействию государственного аппарата для реализации этой возможности4. Однако применять общетеоретические положения к субъектам семейных правоотношений необходимо с учетом наличия такого обладателя

субъективного права, как ребенок. Ясно, что такой субъект (до определенного возраста) физически и юридически не может требовать соответствующего поведения от обязанных лиц (родителей, усыновителей, опекунов, попечителей, государственных учреждений, приемной семьи и т.д.).

В первые годы жизни ребенка все его субъективные права передаются (делегируется) другим субъектам семейных правоотношений (родителям, усыновителям, опекунам и иным лицам). Более того, ребенок в определенной степени расширяет правоспособность других субъектов семейных правоотношений. Например, мать ребенка (второго) на основании Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 256-ФЗ "О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"5 получает право на материнский капитал и может распорядиться своим правом на этот капитал по своему усмотрению в рамках возможностей, установленных законом.

На наш взгляд, именно в рамках семейного права при наличии специального субъекта - ребенка можно говорить о делегированной правоспособности. В рамках такой правоспособности специальный субъект - ребенок делегирует свои права другим участникам семейных правоотношений. При этом объем делегированной правоспособности изменяется в зависимости от возраста ребенка. В первые годы жизни ребенка объем делегированной правоспособности максимальный и постепенно снижается с увеличением возраста ребенка. Практически объем делегированной правоспособности исчезает при достижении ребенком возраста совершеннолетия или в момент эмансипации. Таким образом, правоспособность ребенка не отчуждается, что невозможно, а на время делегируется уполномоченным лицам, прежде всего родителям. Однако в случае сиротства ребенка или оставления его без попечения родителей его правоспособность делегируется другим лицам, например органу опеки и попечительства, опекуну (попечителю), государственному учреждению,

приемной семье, патронатному воспитателю и т.п. Кроме того, специальный субъект семейных правоотношений - ребенок расширяет правоспособность других субъектов за счет прав, предоставленных нормами не только национального, но и международного права.

Лица, которым делегируются права несовершеннолетнего, должны принять на себя субъективные обязанности6.

В соответствии с доктриной субъективная юридическая обязанность состоит в должном поведении, соответствующем субъективному праву. Термин "обязанность" непосредственно входит в текст СК РФ (раздел III СК РФ - "Права и обязанности супругов", раздел IV СК РФ - "Права и обязанности родителей и детей"). Кроме того, СК РФ устанавливает и алиментные обязанности (п. 1 ст. 80 - обязанность по содержанию несовершеннолетних детей, ст. 111 - обязанность сообщить о перемене места жительства лица, обязанного уплачивать алименты, и т.д.).

Понятие "обязанность" используется в том разделе СК РФ, где говорится о формах воспитания детей, оставшихся без попечения родителей. СК РФ прямо возлагает на лиц, не являющихся непосредственными субъектами семейных правоотношений (любые граждане, должностные лица, учреждения), обязанность информировать органы опеки и попечительства о детях, лишившихся попечения родителей (ст. 122). Органы опеки и попечительства обязаны в течение трех дней обследовать условия жизни ребенка и принять меры к его устройству. Обязанности возлагаются на опекуна (попечителя) в отношении подопечного, регламентируются обязанности органа опеки и попечительства помогать приемной семье и т.д.

Вместе с тем, в каком бы контексте ни фигурировало в СК РФ понятие обязанности, оно по своим параметрам и по своей сути полностью совпадает с доктринальным определением этого термина. В то же время необходимо учитывать теснейшую связь обязанностей с субъективным правом и

субъективных прав с обязанностями.

Конвенция ООН "О правах ребенка" (принята в июне 1990 г., с 15 сентября 1990 г. Конвенция вступила в силу для СССР) наложила на Российскую Федерацию как правопреемника СССР определенные обязательства в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Ребенком в соответствии с п. 1 ст. 54 СК РФ признается лицо, не достигшее возраста 18 лет (совершеннолетия). Аналогичное по сути определение дается в правовой норме ст. 1 Конвенции ООН о правах ребенка.

Согласно ст.155.3 СК РФ дети, оставшиеся без попечения родителей и находящиеся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеют право на:

содержание, воспитание, образование, всестороннее развитие, уважение их человеческого достоинства, защиту их прав и законных интересов;

причитающиеся им алименты, пенсии, пособия и иные социальные выплаты;

сохранение права собственности на жилое помещение или права пользования жилым помещением либо, если отсутствует жилое помещение, получение жилого помещения в соответствии с жилищным законодательством.

Дети, оставшиеся без попечения родителей и находящиеся в организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обладают также правами, предусмотренными статьями 55 - 57 СК РФ.

Поскольку образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, и иные некоммерческие организации исполняют обязанности опекунов (попечителей) над детьми, права детей, находящихся в таких учреждениях, совпадают с правами детей, находящихся под опекой или попечительством ( ст. 148 СК).

Однако необходимо отметить, что при использовании именно этой формы устройства не реализуется право ребенка жить и воспитываться в семье8.

Особенность осуществления прав детей, находящихся в образовательных организациях, медицинских организациях, организациях, оказывающих социальные услуги, или в иных некоммерческих организациях, на получение содержания состоит в следующем.

Указанные организации вправе помещать эти суммы в банки. Пятьдесят процентов дохода от обращения поступивших сумм алиментов используется на содержание детей в указанных организациях. При оставлении ребенком такой организации сумма полученных на него алиментов и пятьдесят процентов дохода от их обращения зачисляются на счет или счета, открытые на имя ребенка в банке или банках, при условии, что указанные денежные средства, включая капитализированные (причисленные) проценты на их сумму, застрахованы в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации и суммарный размер денежных средств, находящихся на счете или счетах в одном банке, не превышает предусмотренный Федеральным законом от 23 декабря 2003 года N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" размер возмещения по вкладам.

Таким образом, расходы на пребывание ребенка в организации покрываются за счет средств самой организации (средств, получаемых по смете, или других, получение которых предусмотрено законом). И лишь 50% сумм, получаемых от обращения алиментов в банке, может дополнительно расходоваться на содержание ребенка.

В последние годы как ученым-теоретикам, включившим в сферу своих интересов область семейного права, так и юристам-практикам, работающим в прокуратуре, судах, комиссиях по делам несовершеннолетних, органах опеки

и других органах, становится все более очевидной актуальность темы защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в современной России.

Всеобщая декларация прав человека9 провозгласила, что дети имеют

право на особую заботу и защиту. В Декларации прав ребенка10 установлено: "Ребенок ввиду его физической и умственной незрелости нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту как до, так и после рождения".

Если любой ребенок "ввиду его физической и умственной незрелости нуждается в специальной охране и заботе, включая надлежащую правовую защиту как до, так и после рождения"11, то ребенок-сирота или ребенок, оставшийся без попечения родителей, еще больше нуждается в такой защите, и его права и свободы могут попираться чаще и грубее в силу его правового статуса.

Впервые легальное определение ребенка-сироты и ребенка, оставшегося без попечения родителей, в Российской Федерации было дано в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Значение этой новеллы сложно переоценить. Следует отметить, что данный нормативный акт впервые в истории российского семейного права сформулировал легальное, а не доктринальное определение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, что, несомненно, положительным образом повлияло на правоприменительную практику и облегчило применение норм, защищающих права и свободы указанных выше субъектов правоотношений. Кроме того, он определил перечень обстоятельств, в которых ребенок чаще всего сталкивается с нарушением прав, гарантированных Конвенцией о правах ребенка (и следовательно, в связи с этим требует дополнительных средств и способов защиты своих прав и законных интересов), а также указал иные не описанные в Конвенции трудные жизненные ситуации, в которых детям необходима особая защита с целью соблюдения их основополагающих прав и законных интересов, например: дети, оставшиеся без попечения родителей; дети-инвалиды; дети с ограниченными возможностями здоровья; дети - жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов и другие категории.

При более подробном анализе норм права, регламентирующих права и законные интересы детей, становится очевидно, что:

применение ряда правовых норм, регламентирующих права и законные интересы детей, невозможно к таким категориям лиц, как дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей;

большинство правовых норм имеют существенную специфику способов и методов защиты как в теоретическом и законодательном аспектах, так и в правоприменительной практике;

дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, имеют дополнительные права, законные интересы и обладают дополнительными гарантиями при осуществлении прав и свобод.

Ряд ученых следуют устоявшейся в отечественной юриспруденции концепции защиты прав несовершеннолетних как деятельности государства, направленной на решение "восстановительных задач - на восстановление нарушенного права, обеспечение исполнения юридической обязанности" , следуя теории естественного права, где права и свободы человека неотъемлемы и принадлежат каждому от рождения. Исследуя же вопрос защиты прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вообще и рассуждая о праве ребенка жить и воспитываться в семье, праве проживать со своими родителями и получать от них заботу, на наш взгляд, следует говорить о том, что меры государственных органов по устройству его в семью путем усыновления, опеки (попечительства), приемную семью или патронат носят компенсаторный характер.

Исходя из буквального толкования норм Конвенции о правах ребенка, СК РФ, Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"13 можно сделать вывод о том, что устройство ребенка в замещающую семью не восстанавливает его утраченное право, а лишь стремится компенсировать его. При применении усыновления как формы устройства такая компенсация прав ребенка (право жить и воспитываться в семье, право на совместное проживание с родителями, право получать от них заботу и т.п.) носит максимальный характер, поскольку на усыновленного ребенка согласно норме российского права (п. 1 ст. 137 СК РФ) распространяются все те же нормы права, что и на биологических детей.

Усыновленные дети и их потомство по отношению к усыновителям и их родственникам, а усыновители и их родственники по отношению к усыновленным детям и их потомству приравниваются в личных неимущественных и имущественных правах и обязанностях к родственникам по происхождению.

Вместе с тем их права все же нельзя признать полностью восстановленными, поскольку биологически ребенок все же имеет других родителей, хотя в большинстве случаев и утрачивает правовую связь с ними (исключение составляет п. 3 ст. 137 СК РФ), кроме того, нормы Конвенции о правах ребенка, а также ряд норм СК РФ (ст. ст. 54, 55, 58) регулируют права ребенка именно в отношении биологических родителей.

Сравнительный анализ прав и законных интересов ребенка, находящегося под опекой, попечительством и в приемной семье показывает, что, с одной стороны, государство вводит субсидиарные, дополнительные гарантии защиты прав данной категории лиц (например, право на содержание

и дополнительные денежные средства, воспитание в семье опекуна (попечителя), заботу со стороны опекуна (попечителя), совместное проживание с опекуном (попечителем) и т.п.), а с другой - далеко не все базисные права, установленные СК РФ и Конвенцией о правах ребенка, реализуются при передаче детей под опеку, попечительство, в приемную семью.

Ребенок-сирота и ребенок, находящийся без попечения родителей, в ряде случаев не может общаться с биологическими родителями, дедушкой, бабушкой, братьями, сестрами и другими родственниками: при нахождении под опекой, попечительством или в приемной семье, если орган опеки признает такое общение не соответствующим интересам ребенка. Вместе с тем в законодательстве Российской Федерации не существует норм, позволяющих ребенку гарантировать право на общение с небиологическими

родственниками (родными детьми, родителями, братьями, сестрами опекунов, попечителей, приемных родителей). Очевидно, что при проживании длительное время в небиологической семье у ребенка чаще всего складываются теплые, родственные отношения не только с законными представителями, но и с другими членами семьи, а также их родственниками.

Таким образом, лишаясь права на общение с биологическими родственниками (в ряде случаев), ребенок не приобретает права на общение с родственниками опекунов, попечителей или приемных родителей. Такое положение не согласуется, как указывает М.В. Антокольская16, с судебной практикой Европейского суда по правам человека по применению ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, гарантирующей право на защиту личной и семейной жизни.

Применение ряда правовых норм, регламентирующих права детей, невозможно для такой категории лиц, как дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (право знать своих родителей для усыновленных детей, право жить и воспитываться в семье для детей, находящихся в учреждениях на полном государственном обеспечении и др.).

Большинство правовых норм, регулирующих защиту прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, имеют существенную специфику способов и методов защиты как в теоретическом и законодательном аспектах, так и в правоприменительной практике.

Права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, являются самостоятельным комплексным институтом права, имеющим существенные особенности в отличие от института права ребенка вообще.

1.2 Система устройства детей, оставшихся без попечения родителей

Несмотря на использование в законодательстве термина "формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей" и правовую регламентацию их разновидностей, как правильно отмечается Р.Л. Мурзиным, общепринятого определения этого понятия не существует. Им предложена следующая дефиниция: "Форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, - это определение дальнейшей судьбы таких детей в целях соблюдения их прав и законных интересов, обусловленных физиологическими потребностями в воспитании, личной неприкосновенности, иными социальными потребностями".

О.В. Фетисова полагает, что "под формой устройства следует понимать способ организации жизнедеятельности детей, оставшихся без попечения

родителей, в условиях семейного и государственного воспитания и обеспечение его материальными и иными необходимыми ресурсами"

Толковые словари определяют значение слова "форма" как "вид, устройство, тип; структура, конструкция чего-нибудь, характер которого определен содержанием", а также как "внешнее выражение чего-либо, обусловленное определенным содержанием". В свою очередь "содержание -то, что составляет сущность кого-чего-нибудь". По толкованию С.И.

Ожегова: "Содержание - единство всех основных элементов целого, его свойств и связей, существующее и выраженное в форме". Следовательно, форма устройства детей - это внешнее выражение заботы государства о ребенке, оставшемся без попечения родителей, обусловленное содержанием по созданию наилучших условий для его воспитания в замещающей семье или в организации для детей-сирот, защиты прав и законных интересов, материального обеспечения.

В отношении семейных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, часто стал применяться термин "замещающая семья"23. Возникает вопрос: какую семью следует считать "замещающей"? Представляется, что с учетом этимологии слова и в целях правового регулирования здесь имеется в виду та семья, которая заменяет ребенку его кровную семью, по каким-либо причинам у него отсутствующую или пребывание в которой не обеспечивает реализацию его права на семейное воспитание. "Замещающая" семья должна быть потенциально способной

выполнять все важнейшие для ребенка функции семьи и создать условия для осуществления такого права. При этом считаем возможным присоединиться к мнению, что конвенциональное право ребенка на семейное воспитание - "это предоставляемая детям со стороны Российского государства в рамках системы охраны детства возможность существования и индивидуального развития в условиях естественной или замещающей семьи".

Определяя место замещающей семьи в системе устройства детей, оставшихся без родительского попечения, важно дать общую характеристику этой системе. Как известно, слово "система" (от греч. systema - целое, составленное из частей) в русском языке многозначно, но обычно предполагает "нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей". Что касается используемого в законодательстве термина "устройство", то оно производно от глагола "устроить", одно из значений которого имеет непосредственное отношение к рассматриваемой категории детей: "устроить кого-то" означает "поместить, определить куда-нибудь, пристроить". В связи с этим и исходя из того, что основной целью существования системы устройства детей, оставшихся без родительского попечения, является обеспечение заботы (попечения), о несовершеннолетних детях, которые по самым разным причинам лишены ее со стороны своих родителей, с самых общих позиций рассматриваемая система может быть представлена как совокупность взаимодействующих структурных элементов, объединенных воедино общей целью - обеспечить осуществление попечения об этих детях и защиту принадлежащих им прав.

Система устройства детей, оставшихся без попечения родителей, не может существовать вне права, она имеет под собой необходимую правовую базу, которая постоянно развивается и функционирует в установленных

законодательством рамках. Следовательно, в пределах этой системы речь должна идти об осуществлении заботы (попечения) о детях со стороны лиц, на которых возлагаются необходимые для этого юридические обязанности. Это могут быть как физические, так и юридические лица (образовательные, медицинские организации, организации социальной поддержки и иные наделенные соответствующей компетенцией организации). Следовательно, при устройстве детей возникают разнообразные социальные, в том числе регулируемые правом, связи разных субъектов между собой или с самим ребенком.

Важнейшей особенностью системы устройства, как и любой публично организованной системы правоотношений, должна быть гармонизация частных и публичных интересов их участников. В основе системы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, должно лежать частное по своему характеру право ребенка, "который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении, на особую защиту и помощь, предоставляемые государством". Российская Федерация через органы опеки и попечительства, иные органы и организации реализует публичный интерес по устройству ребенка на воспитание в замещающую семью, а при отсутствии такой возможности - в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения всех видов. Усыновители, опекуны (попечители), приемные и патронатные родители в случае принятия на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей, с одной стороны, реализуют свой частный интерес, вызванный, например, состраданием к ребенку, потерявшему своих родителей; желанием обеспечить свою занятость; бездетностью и др. С другой стороны, они реализуют публичный интерес государства по семейному устройству детей, оставшихся без попечения родителей.

Среди задач системы устройства - создание условий для нормального развития и социализации данной категории детей, в том числе путем привлечения и подготовки к выполнению семейно-воспитательных функций относительно них широкого круга граждан, а на случай невозможности устройства в семью - создания необходимой сети организаций, способных не просто помочь таким детям выжить, но также сохранить или восстановить физическое и психическое здоровье каждого ребенка, подготовить его к активной социально полезной самостоятельной жизни в обществе.

Вместе с тем воспитание ребенка в условиях особых организаций (детских домов, приютов, интернатов и др.), даже при создании в них максимально возможных хороших материальных условий, доброго отношения к детям и профессионального осуществления обязанностей со стороны воспитателей, не способно восполнить в развитии детей того, что они не получили в семье. Специалистами в этом случае отмечается "неудовлетворенность основных жизненных психических потребностей детей, отсутствие у них доверия к миру и людям, страх, агрессивность, задержка эмоционального, физического, интеллектуального развития и другие расстройства". Вызывает озабоченность также отсутствие социальной адаптации выпускников. По верному определению В.В. Нагаева, "часто они не приспособлены к взрослой жизни: им не привиты навыки трудовой деятельности, они не знают цену деньгам, не могут себя обслужить".

Как было отмечено выше, несемейное воспитание также имеет определенные юридические формы. В первую очередь согласно п. 1 ст. 155.1 СК - устройство детей в различные специализированные организации для

детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги). Правительство РФ определяет осуществляемые ими виды и порядок деятельности, оказываемые услуги, порядок устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе порядок и основания принятия решений по устройству детей, в зависимости от осуществляемых видов деятельности или оказываемых ими услуг, требования к условиям пребывания детей в указанных организациях. Поэтому есть основания говорить в свою очередь и о соответствующей дифференциации этой формы несемейного устройства. Например, Положение об организации деятельности дома ребенка, утвержденное Приказом Минздрава РФ от 24.01.2003 N 2 "О совершенствовании деятельности дома ребенка" предусматривает их создание для оказания медицинской, педагогической и социальной помощи детям- сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в котором воспитываются дети с рождения и до 4 лет. Другими формами несемейного воспитания можно считать устройство оставшихся без родительского попечения детей в определяемые Министерством обороны РФ воинские части в качестве воспитанников, в религиозные организации, а также в детские

дома семейного типа. На современном этапе Министерство образования и науки РФ выделяет в качестве приоритетного направления деятельности - реструктуризацию сети организаций для детей-сирот на территории субъектов Российской Федерации с учетом региональных особенностей, а также разукрупнение организаций для детей-сирот, создание в них безопасных, приближенных к семейным условий проживания и воспитания. Здесь следует отметить стремление исключить функцию надзора перечисленных организаций в отношении детей, оставшихся без родительского попечения, в отличие от действующего п. 1 ст. 155.1 СК.

Помимо вида и формы в систему устройства должны включаться и иные ее элементы. Среди них, как было ранее отмечено, субъекты, деятельность которых позволяет в рамках закона предпринимать меры по устройству ребенка в семью и осуществить такую передачу в интересах ребенка, гарантируя их впоследствии, при нахождении ребенка в замещающей семье. Правом ведения такой деятельности и необходимой компетенцией в соответствии со ст. ст. 121 - 123 СК наделены органы опеки и попечительства (далее - органы опеки). Это важнейший структурный элемент рассматриваемой системы, который можно было бы назвать "субъектом устройства". Важнейшей задачей деятельности российских органов опеки является защита прав и интересов детей, оставшихся без попечения родителей (п. 1 ст. 121 СК, ст. 7 ФЗ "Об опеке и попечительстве"). Органами опеки и попечительства считаются органы исполнительной власти субъектов РФ (п. 2 ст. 121 СК, ч. 1 ст. 6 ФЗ "Об опеке и попечительстве"). Органы местного самоуправления муниципальных образований, в том числе поселений, на территориях которых отсутствуют органы по опеке и попечительству, законом субъекта РФ могут наделяться полномочиями по опеке и попечительству с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ч. 1 ст. 6, ст. 8 ФЗ "Об опеке и попечительстве").

Деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, на территории РФ не допускается (абз. 3 п. 1 ст. 121 СК). Однако в нарушение этого положения законодательство разрешает передачу полномочий органов опеки и попечительства по выявлению лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства (в том числе детей, оставшихся без попечения родителей), а также по подбору и подготовке граждан, выразивших желание принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в установленных семейным законодательством формах, иным организациям: образовательным учреждениям, медицинским организациям, организациям, оказывающим социальные услуги, организациям для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и др.38. В системе устройства их можно обозначить как организации, содействующие органам опеки в их деятельности.

В отношения с участием органов опеки и попечительства, выполняющих свои обязанности по устройству детей, вовлечен и определенный круг субъектов - физических лиц. Они участвуют в определенном правовом качестве "граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями несовершеннолетних граждан либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством Российской Федерации формах" - усыновления (удочерения); опеки, попечительства, приемной или патронатной семьи. После оформления определенного семейно-правового статуса они согласно СК становятся субъектами соответствующих семейных правоотношений (ст. ст. 2, 137, 146, 153 СК).

Из вышеизложенного следует, что система устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в Российской Федерации, несмотря на необходимость ее дальнейшего совершенствования, направлена на реализацию прав и законных интересов данной категории детей, создание наилучших условий для их семейного, а в необходимых случаях - и для несемейного воспитания.

1.3 Выявление детей, оставшихся без попечения родителей

Правовые основы совершения действий по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей, заложены в разд. VI Семейного кодекса, в Федеральном законе "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей", а также в иных нормативных правовых актах.

Действующим законодательством предусмотрена специальная административная процедура выявления и учета детей, оставшихся без попечения родителей. Выявление и учет таких детей - задача государственного масштаба, исполнение которой позволит гарантировать каждому ребенку, оказавшемуся в трудной ситуации, предоставление необходимой и возможной помощи, а также планировать расходование бюджетных средств для обеспечения устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Выявление и учет детей, оставшихся без попечения родителей, происходят в следующем порядке:

Сведения о факте отсутствия родительского попечения в отношении ребенка поступают в орган опеки и попечительства.

Зачастую такая информация становится известной сотрудникам органов опеки и попечительства при исполнении их служебных обязанностей. Однако необходимо знать, что в соответствии с п. 1 ст. 122 СК РФ должностные лица организаций (дошкольных образовательных, общеобразовательных, медицинских и других организаций) и иные граждане, располагающие сведениями о детях, оставшихся без попечения родителей, обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства по месту фактического нахождения детей. Исполнение этой обязанности не подкреплено юридической санкцией, и это обстоятельство является одной из причин того, что тысячи должностных лиц и рядовых граждан ежедневно проходят безучастно мимо детей, нуждающихся в помощи.

В соответствии с п. 6 Порядка формирования, ведения и использования государственного банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей (утв. Приказом Министерства образования и науки РФ от 17 февраля 2015 г. N 101)39, орган опеки и попечительства в течение трех рабочих дней со дня получения сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, обязан провести обследование условий жизни этого ребенка и, установив факт отсутствия попечения его родителей или его родственников, обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения вопроса о передаче его на воспитание в семью или в организацию для детей-сирот, зарегистрировать сведения о нем в журнале первичного учета, а также внести имеющуюся информацию о ребенке в специальную анкету ребенка.

Со дня поступления сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, органу опеки и попечительства предоставляется месячный срок для устройства ребенка.

Орган опеки и попечительства также обязан направить информацию о ребенке в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации для первичного учета в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Орган власти субъекта Федерации передает эти сведения в федеральный орган исполнительной власти, определяемый Правительством РФ40, для первичного учета в

федеральном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

В течение месяца со дня поступления сведений о ребенке, оставшемся без попечения родителей, орган исполнительной власти субъекта Федерации организует его устройство в семью граждан, проживающих на территории данного субъекта Федерации.

Если в течение месяца не удалось устроить ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью на территории соответствующего субъекта Федерации, то федеральный орган исполнительной власти оказывает соответствующему региональному органу содействие в устройстве ребенка на воспитание в семью граждан Российской Федерации на территории Российской Федерации.

Таким образом, в Российской Федерации существует система учета детей, оставшихся без попечения родителей. Она предназначена для того, чтобы обеспечить устройство детей не только в семьи граждан, проживающих на территории того субъекта Федерации, где ребенок был выявлен, но и в семьи иных граждан. Кроме того, в государственном банке данных хранятся и сведения о лицах, желающих принять детей на воспитание в свои семьи (ст. 7 Федерального закона "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей").

Как уже говорилось, отсутствие родительского попечения порождает особый правовой статус ребенка. Дети, относящиеся к числу оставшихся без попечения родителей:

имеют право на устройство в семью (абз. 3 п. 2 ст. 54 СК);

учитываются в государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей;

имеют право на различные социальные льготы и гарантии (Федеральный закон "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей").

Безусловно, важнейшим правом ребенка, оставшегося без попечения родителей, является право на устройство в семью. Это один из главных

элементов специального правового статуса ребенка.

Законодатель одновременно употребляет термины "устройство детей" и "воспитание детей", что требует разъяснения. Глава 18 СК РФ называется "Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей", однако в наименовании разд. VI Кодекса использован иной оборот - "формы воспитания детей". Это расхождение является всего лишь редакционной ошибкой законодателя. Дело в том, что воспитание как процесс воздействия на личность ребенка включает в себя не все из возможных действий, которые приходится совершать усыновителям, опекунам, попечителям ребенка. На этих лиц возлагается широкий круг обязанностей, в том числе и обязанность по представительству и защите интересов несовершеннолетнего. Действия во исполнение этой обязанности (обращение в суд в защиту ребенка, в орган социальной защиты для получения льгот и пр.) понятием "воспитание" не охватываются. Таким образом, в содержание понятия "устройство детей, оставшихся без попечения родителей" включается их "воспитание".

Устройство ребенка, оставшегося без попечения родителей, - один из видов социальной заботы (заботы государства и общества о людях). Оно состоит в том, что уполномоченный на то орган закрепляет за ребенком лицо (нескольких лиц), обязанное (обязанных) совершать в его пользу в течение определенного времени или без указания срока фактические и (или) юридические действия, направленные на удовлетворение потребностей такого ребенка, а также отвечать за соблюдение законных прав и интересов несовершеннолетнего.

Понятие "устройство ребенка" является юридическим. Это связано, во- первых, с тем, что задачей устройства является обеспечение прав и интересов несовершеннолетнего. Следовательно, закрепление за ребенком опекуна или иного обязанного лица может быть облечено только в установленные законом формы. Во-вторых, важным признаком устройства является то, что оно осуществляется уполномоченными на то органами государственной власти или местного самоуправления.

Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, - это те правовые конструкции, которые позволяют обеспечить постоянное или временное закрепление за ребенком лица, которое обязано отвечать за него.

Важной составляющей системы выявления и устройства детей, оставшихся без попечения родителей, является деятельность органов опеки и попечительства. В соответствии с п. 1 ст. 121 СК РФ только эти органы выявляют детей, оставшихся без попечения родителей, ведут их учет, избирают формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществляют последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования.

В Российской Федерации запрещена деятельность других, кроме органов опеки и попечительства, юридических и физических лиц по выявлению и устройству детей, оставшихся без попечения родителей.

Поскольку попытки несанкционированного занятия устройством детей, оставшихся без попечения родителей, были особенно распространены при усыновлении, в СК РФ в 1998 г. была включена специальная ст. 126.1 "Недопустимость посреднической деятельности по усыновлению детей", в которой определено, кому и при каких обстоятельствах разрешено оказывать усыновителям содействие. Необходимо иметь в виду, что незаконные действия по усыновлению (удочерению) ребенка преследуются уголовным законодательством и законодательством об административных правонарушениях (ст. 154 УК РФ; ст. 5.37 КоАП).

В соответствии с действующим законодательством органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Однако органы местного самоуправления тоже могут быть органами опеки и попечительства в случае, если законом субъекта Федерации они наделены полномочиями по опеке и попечительству.

Глава 2. Механизм практической реализации форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей

2.1 Усыновление как приоритетная форма устройства детей

Усыновление является приоритетной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Основная цель усыновления заключается в том, чтобы восстановить нормальную семейную жизнь у тех детей, которые не имеют родителей вообще либо их родители не в состоянии воспитывать их должным образом по тем или иным причинам. Таким образом, цель усыновления - обеспечить детям полноценное физическое, психическое, духовное и нравственное развитие.

При усыновлении усыновитель принимает на себя по отношению к ребенку, который не является его сыном или дочерью, все те обязанности, которые законом возложены на его родителей, и приобретает все права, которыми пользуется родитель. Усыновление является наиболее предпочтительной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Эта форма наилучшим образом обеспечивает защиту прав ребенка, поскольку он полностью приравнивается в правовом отношении к родным детям и приобретает в лице усыновителей родителей и родную семью.

Усыновление (удочерение) - единственная форма устройства детей, которая в идеале носит пожизненный характер. В силу п. 1 ст. 137 СК РФ "усыновленные дети и их потомство по отношению к усыновителям и их родственникам, а усыновители и их родственники по отношению к усыновленным детям и их потомству приравниваются в личных неимущественных и имущественных правах и обязанностях к родственникам по происхождению". Вместе с тем процесс усыновления до настоящего времени в России не дает таких показательных результатов, как принятие

ребенка в семью под опеку и попечительство, несмотря на провозглашение усыновления в качестве приоритетной формы воспитания детей, оставшихся без попечения родителей.

Очевидно, любое государство заинтересовано в сохранении и преумножении человеческого потенциала, развитие которого напрямую зависит от создания условий, максимально удовлетворяющих интересы ребенка. Дети - будущее государства и общества. Ребенок должен жить в семье, и если невозможно создать условия для его полноценного всестороннего развития в кровной семье, необходимо создать такие условия в замещающей семье усыновителей, опекунов, попечителей, приемных родителей и свести на нет институт возврата детей в государственные учреждения и организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Дети могут быть переданы на усыновление гражданам Российской Федерации, иностранным гражданам или лицам без гражданства, не являющимся родственниками детей, по истечении трех месяцев со дня постановки указанных детей на централизованный учет.

Закон допускает усыновление братьев и сестер разными лицами, если такое усыновление отвечает интересам детей. Примером такого усыновления могут служить случаи, когда один ребенок при разводе остался с отцом, а другой - с матерью. При повторном браке бывших супругов каждый ребенок может быть усыновлен разными людьми, если суд решит, что такое усыновление в их интересах.

Усыновление иностранными гражданами и лицами без гражданства российских детей возможно только в том случае, если не представляется возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, либо на усыновление родственникам детей, независимо от гражданства и

места жительства этих родственников. Дети могут быть переданы на усыновление гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим за пределами территории Российской Федерации, иностранным гражданам или лицам без гражданства, не являющимся родственниками детей, по истечении шести месяцев со дня поступления сведений о таких детях в федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей (п. 4 ст. 124 СК РФ).

При усыновлении ребенка супругами, имеющими различное гражданство, должны быть соблюдены требования законодательства обоих государств при условии, что Российская Федерация связана с ними соответствующими международными договорами. В случае отсутствия международно-правовых отношений в этой сфере между государствами усыновление не может быть осуществлено, так как отсутствуют гарантии соблюдения прав и законных интересов усыновляемого ребенка.

Как следует из п. 1 ст. 125 СК, усыновление производится судом по заявлению лиц (лица), желающих усыновить ребенка. Таким образом, исходным юридическим фактом для усыновления является волеизъявление лица, желающего стать усыновителем. Рассмотрение дел об установлении усыновления ребенка производится судом в закрытом заседании в порядке особого производства по правилам, предусмотренным гражданским процессуальным законодательством. Закон предусматривает обязательное личное участие лиц, желающих усыновить ребенка, в судебном процессе по усыновлению. Вместе с тем они могут иметь своего представителя в таком процессе, а также пользоваться услугами переводчика.