Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• Глава 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА, КАК ФОРМЫ УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
• 1.1 Опека (попечительство) как одна из форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей
• 1.2 Развитие института опеки (попечительства) в современном законодательстве России
• 1.3 Проблемы реализации права ребенка, оставшегося без попечения родителей, жить и воспитываться в семье
• 1.4 Органы опеки и попечительства
• 1.5 Опекуны и попечители: права и обязанности
• Глава 2 ПРАКТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА, КАК ФОРМЫ УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ
• 2.1 Судебное и внесудебное разрешение споров, связанных реализацией права опеки и попечительства, как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей
• 2.2 Проблемы практики материального обеспечения приемных семей
• 2.3 Совершенствование законодательства в области организации и осуществления опеки и попечительства
• ЗАКЛЮЧЕНИЕ
• СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ
• ПРИЛОЖЕНИЕ 1
• ПРИЛОЖЕНИЕ 2
• ПРИЛОЖЕНИЕ 3
• ПРИЛОЖЕНИЕ 4

ВВЕДЕНИЕ

В соответствии со ст.54 Семейного кодекса РФ, каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье. Однако это не всегда возможно. Родители умирают, пропадают без вести, их лишают родительских прав либо ограничивают в них. В этих случаях ребенок остается вне семьи, без попечения родителей. Практика показывает, что существующая система форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, не может реально противодействовать наметившейся социально негативной тенденции увеличения количества таких детей. Совершенствование существующей системы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, направленное на обеспечение и гармонизацию интересов ребенка и лица, взявшего его на воспитание является одной из актуальных задач реформирования современного законодательства.

Актуальность темы исследования объективно предопределена также тем, что действующее законодательство в данной сфере носит несовершенный характер. Несмотря на большое количество нормативных правовых актов, регламентирующих деятельность по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, принятых как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, многие из них носят общий характер, некоторые противоречат друг другу, в них не всегда даются ответы на возникающие вопросы практики, что не способствует эффективности их применения и решению стоящих перед обществом задач.

Действующее законодательство, в первую очередь Семейный кодекс РФ, Федеральный закон РФ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», ряд Постановлений Правительства РФ, нормативных актов субъектов РФ нуждаются в дополнениях и изменениях. В частности, законодательно не определены понятия устройства детей и форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, не сформирована система таких форм, не урегулированы ряд содержательно принципиальных положений, касающихся усыновления, опеки (попечительства), приемной семьи как форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Изложенные обстоятельства, а также необходимость дальнейшего совершенствования российского законодательства, регулирующего формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, определяют актуальность темы, ее теоретическую и практическую значимость.

Необходимо отметить, что монографический анализ всех существующих форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в нашей стране до настоящего времени не проводился. Отдельные правовые формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, являются самостоятельными предметами исследования в ряде научных работ. Их анализу посвящены труды Е.М. Белогорской, A.M. Беляковой, Я.Р. Веберса, Е.М. Ворожейкина, А.Г. Гойхбарга, Н.М. Ершовой, В.Н. Забродиной, И.М. Кузнецовой, A.M. Нечаевой, А.И. Пергамент, В.А. Рясенцева, Д.М. Чечота, В.П. Шахматова и других ученых.

В работах указанных авторов развивалось учение о правах детей, оставшихся без попечения родителей, и формах их устройства. Безусловно, и в настоящее время эти труды не утратили научной ценности и представляют значительный интерес. Однако произошедшая в России смена политического и экономического уклада выявила необходимость пересмотра ряда принципиальных начал, на которых ранее строилось регулирование отношений по устройству детей, оставшихся без попечения родителей. Нововведения обусловили необходимость проведения комплексного самостоятельного исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, определяющие формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, и проблемы защиты прав и интересов субъектов этих отношений, прежде всего - интересов ребенка.

Предметом исследования выступают нормы семейного законодательства и положения, содержащиеся в подзаконных нормативных актах, регулирующие устройство детей, оставшихся без попечения родителей, а также основные научно - теоретические концепции по проблематике темы.

Цель исследования состоит в комплексном анализе как отдельных форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей так и их системы в целом.

Исходя из поставленной цели, в работе предпринята попытка решить следующие задачи:

- рассмотреть опеку (попечительство) как одну из форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей;

- изучить развитие института опеки (попечительства) в современном законодательстве России;

- сформулировать проблемы реализации права ребенка, оставшегося без попечения родителей, жить и воспитываться в семье;

- рассмотреть статус органов опеки и попечительства;

- изучить права и обязанности опекунов и попечителей

- изучить судебное и внесудебное разрешение споров, связанных реализацией права опеки и попечительства, как формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей;

- сформулировать проблемы практики материального обеспечения приемных семей;

- рассмотреть совершенствование законодательства в области организации и осуществления опеки и попечительства.

Глава 1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА, КАК ФОРМЫ УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

1.1 Опека (попечительство) как одна из форм воспитания детей, оставшихся без попечения родителей

Воспитание - одна из важнейших сторон социализации ребенка, приобретения им жизненного опыта. Главная задача воспитания - формирование и развитие ребенка как личности, обладающей теми полезными качествами, которые ей необходимы для жизни в обществе. Цели воспитания не являются постоянными. Меняется система общественного устройства и социальные отношения, меняются и цели воспитания Темникова Н.А. Материалы круглого стола «актуальные проблемы законодательства об опеке и попечительстве»// Вестник Омского университета. Серия: Право. 2010. № 3. С. 218-221..

На любом историческом этапе перед обществом стоит задача обустройства его членов, которые не в состоянии позаботиться о себе. Это - дети, инвалиды и престарелые. Общество не может считать себя цивилизованным, если указанным категориям не уделяется достаточное внимание. Охрана интересов детей - одна из важнейших задач семейного права. Как известно, защиту интересов детей закон возлагает на родителей. Однако возможны случаи, когда это право может принадлежать иным лицам, например опекунам и попечителям.

Таким образом, на сегодняшний день опека и попечительство являются наиболее распространенной формой защиты интересов детей, оставшихся без попечения родителей. Этому способствуют следующие причины: во-первых, этому способствует широкое содержание понятия «утрата родительского попечения»; во-вторых, сохраняются правоотношения ребенка с родителями; в-третьих, передача ребенка на попечение другому лицу осуществляется без согласия на то родителей.

Все вышеперечисленное делает опеку (попечительство) гибким и доступным способом устройства ребенка в семью.

Вопросы, регулирования опеки и попечительства, в том числе и над несовершеннолетними, разрешаются в настоящее время в части первой Гражданского кодекса РФ - ст. 31-40 (далее по тексту - ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая (с изм. и доп..) // СЗ РФ от 05 декабря 1994, № 32, ст. 3301. Семейный кодекс Российской Федерации (далее по тексту - СК РФ) Семейный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 29 декабря 1995 г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ от 01 января 1996, № 1, ст. 16 определяет «только семейно-правовые обязанности опекуна (попечителя); воспитание и образование несовершеннолетних детей, обеспечение их необходимой заботой» Масевич М.Г., Кузнецова И.М., Марышева Н.И. Семейный кодекс Российской Федерации. // Дело и право. 2010. С. 34.. Данный факт позволяет отнести институт опеки и попечительства к комплексным правовым образованиям.

Опека в России возникла с давних лет и относилась к компетенции государства. В XVI и XVII веках институты опеки были развиты слабо. Специальных законоположений на этот счет не издавалось, имело место случайное регулирование отношений по опекунству. Деятельность опекунов контролировалось приходскими священниками, в чьи обязанности входило знать семейную жизнь своих прихожан, особенно тех семей, где имелись сироты.

Развитию опеки способствовали реформы Петра I. Теперь обязанность смотреть, чтобы сироты не остались без опекунов, возлагалась на магистраты, которым вменялось в обязанность назначать опекунов и наблюдать за ними, таким образом, опека стала государственным учреждением, контролирующим деятельность опекунов.

В период правления Екатерины ІІ отношения по опеки подверглись серьезным изменениям. С этого момента главной чертой опеки стала ее сословность. В зависимости от сословной принадлежности ребенка-сироты, опекой ведали разные учреждения и ставились цели опеки.

В последующие годы опекой ведали различные учреждения, но по сути своей опека оставалась прежней и до начала XX века подчинялась принципу сословности. После Октябрьской революции 1917 года опека вместо сословного приобрела общегосударственный характер.

В течении всего XX века с изменениями, происходящими в обществе, изменялась и опека. Вопросы, касающиеся опеки (попечительства), были тщательно регламентированы в Кодексе о браке и семье РСФСР 1969 г. В середине девяностых годов был принят Семейный и Гражданский кодекс Российской Федерации, в которых нашли отражение и изменения, связанные с опекой и попечительством.

В настоящее время в семейном праве под опекой и попечительством понимается форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов.

Опека устанавливается над малолетними детьми в возрасте до 14 лет, попечительство - над несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет. Теоретически возможно, практически целесообразно, законодательно допустимо установление опеки над детьми в возрасте от 14 до 18 лет, если они признаны в судебном порядке недееспособными в силу психического заболевания, которое не позволяет им осознавать значение своих действий или руководить ими адекватно своему возрасту. Закон закрепляет за несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет частичную гражданскую дееспособность, дозволяя им совершать различные гражданско-правовые сделки (ст. 26 ГК РФ), признавая их деликтоспособными (ст. 1074 ГК РФ) Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая (с изм. и доп..) // СЗ РФ от 05 декабря 1994, № 32, ст. 3301, а также способными нести уголовную ответственность с 16 лет, а за некоторые преступления - с 14 лет (ст. 20 УК РФ) Уголовный кодекс Российской федерации// СЗ РФ от 17 июня 1996, № 25, ст. 2954. и административную ответственность за правонарушения с 16 лет (ст. 13, 14 КоАП РФ) Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях//СЗ РФ от 07 января 2002, № 1 (ч. 1), ст. 1, предоставляя им права в области трудовых, семейных и других отношений. Именно поэтому продолжение опеки над детьми, достигшими 14 лет, но неспособными в силу своего психического состояния самостоятельно реализовать предоставленные законом права, исполнять возлагаемые законом и приобретаемые по договору обязанности и нести ответственность за свои действия и поступки, также призвано обеспечить интересы таких детей Темникова Н.А. Материалы круглого стола «актуальные проблемы законодательства об опеке и попечительстве»// Вестник Омского университета. Серия: Право. 2010. № 3. С. 218-221..

Законом допускается установление опеки (попечительства) также над детьми, которые имеют родителей (ст. 145, 121 СК) Семейный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 29 декабря 1995 г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ от 01 января 1996, № 1, ст. 16. Дети передаются на воспитание опекуну (попечителю), если родители не проживают с детьми, не осуществляют своих обязанностей по воспитанию и защите прав и интересов детей (в случае отобрания детей у родителей без лишения родительских прав). Это не всегда связывается с виновным поведением родителей и как следствие лишением их родительских прав. Невозможность для родителей длительное время заниматься воспитанием своих детей может быть вызвана болезнью, в том числе душевным заболеванием, при котором они сами находятся под опекой. Опека (попечительство) над детьми может устанавливаться в связи с временным отсутствием родителей в месте жительства детей, если они осуждены к лишению свободы, находятся в длительной командировке или отсутствуют по иным причинам.

К сожалению, законодательно не закреплена продолжительность временного отсутствия родителей, которое вызывает необходимость установление опеки (попечительства), что говорит о неполноте правового регулирования данного вопроса.

При назначении опекунов и попечителей следует помнить, что им оказывается большое доверие - наиболее полно обеспечить защиту интересов детей и их благополучие и воспитание, заботу об их здоровье. В целях наиболее полного учета интересов детей закон устанавливает ряд общих требований к опекунам и попечителям. В первую очередь должны приниматься во внимание их нравственные качества. Они должны быть способны к определенному самоограничению ради принимаемого под опеку или попечительство ребенка, который социально слабо защищен.

1.2 Развитие института опеки (попечительства) в современном законодательстве России

опека попечительство приемная семья

Опека и попечительство издавна известны обычному праву и законодательству разных государств, в том числе России. Социальная и правовая востребованность опеки (попечительства) определяется необходимостью обеспечения интересов и прав тех членов общества, которые объективно, в силу возраста или состояния здоровья, не способны реализовывать и защищать их своими самостоятельными действиями без помощи других полностью дееспособных лиц - опекунов (попечителей). Со временем изменяется правовое регулирование отношений по опеке и попечительству: круг подопечных, правовое положение сторон, порядок установления опеки (попечительства) и др., однако они продолжают сохранять свое основное предназначение, обеспечивая и облегчая участие в правовой жизни соответствующих категорий граждан (подопечных).

До принятия ныне действующих Гражданского кодекса РФ (ГК) и Семейного кодекса РФ (СК) нормы, касающиеся опеки и попечительства, содержались преимущественно в гражданском, семейном и административном законодательстве. Доктринально, в рамках учения об отраслевой системе отечественного права, признавалось, что в законодательном блоке опеки и попечительства выражены и оформлены нормы, регламентирующие разнородные по своей природе и являющиеся предметом разных отраслей права отношения (семейно-правовой, гражданско-правовой, административно-правовой принадлежности).

Только некоторые виды отношений по опеке и попечительству выступают в качестве составной части предмета семейного права - это внутрисемейные отношения между опекунами (попечителями) с одной стороны, и их подопечными несовершеннолетними детьми - с другой. Административным правом регулируются отношения между опекунами (попечителями) и органами опеки и попечительства, связанные с установлением, прекращением опеки (попечительства), контролем за условиями жизни подопечных и т. п.; гражданским правом - отношения по представительству граждан, не обладающих полной дееспособностью, в гражданском обороте, опекой над совершеннолетними гражданами и др.

Реформа российского права середины 90-х годов прошлого века радикальных перемен в регулирование опеки и попечительства не привнесла. Нормы ранее действовавшего законодательства РСФСР (ГК 1964 г. и КоБС 1969г.) в основном своем содержании были трансформированы в соответствующие положения части первой ГК и СК. С семейно-правовых позиций опека и попечительство по-прежнему рассматриваются в качестве одной из форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание (раздел VI, п. 1 ст. 123 СК), а предметом семейного права считаются внутрисемейные отношения между несовершеннолетними подопечными и их опекунами (попечителями), складывающиеся в связи с содержанием, воспитанием, образованием подопечных, а также защитой их прав и интересов (гл. 20 СК) Семейный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 29 декабря 1995 г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ от 01 января 1996, № 1, ст. 16. Вместе с тем, с принятием СК наряду с опекой (попечительством) стали развиваться и иные формы устройства в семью детей, оставшихся без попечения родителей: на основе норм гл. 21 СК - приемная семья, на основе законодательства субъектов РФ - патронатное воспитание (патронатная семья).

Действие статики и динамики в развитии института опеки в семейном праве можно объяснить, с одной стороны, относительной стабильностью общественных отношений в рассматриваемой сфере, а с другой - год от года стабильно складывающейся крайне неблагоприятной ситуацией с социальным сиротством.

Государственная политика в отношении детей, оставшихся без попечения родителей, постепенно стала переориентироваться на изменение приоритетов в их устройстве - от несемейных форм и расширения сети соответствующих государственных и муниципальных учреждений к семейным формам устройства. В связи с этим возникла необходимость в поиске и использовании новых юридически автономных от опеки (попечительства) форм. За пятнадцать лет после принятия СК наиболее динамичным направлением развития семейного законодательства стало регулирование отношений по устройству детей, оставшихся без родительского попечения.

Нерешенность проблемы социального сиротства в РФ стала одним из факторов реформирования в стране системы органов опеки и попечительства. Стабильно высокое число детей, оставшихся без попечения родителей, неэффективность работы с такими детьми образовательных организаций, учреждений социальной защиты, а также органов опеки, стала привлекать постоянное внимание общества и государства, и на фоне сложного демографического положения страны приобретать все более острый социальный характер.

Кроме того, корректировки внутригосударственного законодательства требовала необходимость выполнения российским государством взятых на себя на международном уровне обязательств. Согласно Конвенции о правах ребенка ООН, дети, лишенные семейного окружения, имеют право на особую защиту и помощь именно государства (ст. 20 Конвенции) Конвенция ООН «О правах ребенка». - М.: РИОР, 2010 - 24 с., а не органов местного самоуправления, к числу которых в соответствии с внутренним законодательством относились органы опеки и попечительства Косова О.Ю. Развитие института опеки (попечительства) в современном семейном законодательстве России// Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. 2010. № 3. С. 341-348..

Процесс реформирования органов опеки и попечительства в России юридически обозначился с принятием закона от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий», которым, в частности, вносились изменения в СК и менялось место органов опеки и попечительства в системе органов власти и управления. Предполагалась перестройка всей этой системы: с 1 января 2008 г. функции опеки и попечительства над несовершеннолетними должны были перейти от органов местного самоуправления к органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Основным законом, призванным выстроить систему опеки и попечительства, стал федеральный закон «Об опеке и попечительстве» Косова О.Ю. Развитие института опеки (попечительства) в современном семейном законодательстве России// Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. 2010. № 3. С. 341-348.. В нем сделана попытка на федеральном уровне решить ряд важнейших для построения и функционирования этой системы вопросов, в частности, определить общие для всех разновидностей опеки (попечительства) задачи и полномочия органов опеки и попечительства, установить общие рамки их функциональной ответственности; детализировать процедуру установления и прекращения опеки и попечительства; определить правовой статус опекунов (попечителей), усилить их ответственность за надлежащее выполнение своих обязанностей и гарантии защиты интересов подопечных граждан. В связи с принятием Закона об опеке в СК были внесены соответствующие изменения.

На текущем этапе развития российского законодательства, как представляется, в целом воспринят прежний подход, основанный на объективной необходимости разноотраслевого и разноуровневого правового регулирования опеки и попечительства через нормативно-правовые акты разных ветвей существующей системы законодательства.

К настоящему времени правовое регулирование общественных отношений, связанных с опекой и попечительством, имеет комплексный межотраслевой характер, что отражается в законодательстве об опеке и попечительстве, систему которого образуют разные нормативные правовые акты: ГК, СК, Закон об опеке и др. Закон об опеке разводит по действию в сфере опеки (попечительства), во-первых, административное, гражданское и семейное законодательство, а, во-вторых, федеральное законодательство и законодательство субъектов РФ. Особенности установления, осуществления и прекращения опеки и попечительства над несовершеннолетними гражданами определяются Семейным кодексом РФ и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы семейного права (ч. 2 ст. 3 Закона об опеке). Эти отношения регулируются законами субъектов РФ по вопросам, отнесенным к их ведению Законом об опеке, и по вопросам, им непосредственно не урегулированным. Нормы, регулирующие соответствующие отношения и содержащиеся в законах субъектов РФ, не должны противоречить Закону об опеке (ч. 3 ст. 3 Закона об опеке) Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ Об опеке и попечительстве// СЗ РФ от 28 апреля 2008, № 17, ст. 1755..

Органами опеки и попечительства считаются органы исполнительной власти субъекта РФ (ч. 1 ст. 6 Закона об опеке; п. 2 ст. 124 СК), а вопросы их организации и деятельности в отношении детей, оставшихся без родительского попечения, определяются законами субъектов РФ, СК и ГК РФ (п. 2 ст. 124 СК). Структура исполнительных органов государственной власти субъектов РФ в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшими должностными лицами субъектов РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) (ч. 4 ст. 3 Закона об опеке). Контроль за деятельностью органов опеки и попечительства и разработка методических материалов относительно этой деятельности также возложена на федеральный орган исполнительной власти (ч. 5 ст. 6 Закона об опеке) Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ Об опеке и попечительстве// СЗ РФ от 28 апреля 2008, № 17, ст. 1755..

Применительно к формам устройства детей, оставшихся без родительского попечения, субъекты РФ во многом утратили возможности устанавливать и регулировать их. Ныне действующая редакция п. 1 ст. 123 СК закрепляет за субъектами РФ возможность устанавливать своими законами «случаи» передачи детей в патронатную семью, а также в рамках п. 3 ст. 148 СК обязанность решать вопросы содержания детей, находящихся под опекой или попечительством. Формы устройства, правовое положение опекунов (попечителей), компетенция органов опеки и попечительства определены на федеральном уровне.

Конкретизация положений федеральных законов - СК, ГК, Закона об опеке - осуществляется на основании соответствующих постановлений Правительства РФ Косова О.Ю. Развитие института опеки (попечительства) в современном семейном законодательстве России// Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. 2010. № 3. С. 341-348.. Таким образом, регулирование опеки и попечительства по большей части осуществляется на общефедеральном уровне, происходит централизация правовой регламентации рассматриваемой сферы общественных отношений.

Новеллой Закона об опеке являются возможности установления множественности на стороне опекуна (попечителя) (чч. 7, 8 ст. 10), а также назначение одного лица опекуном (попечителем) нескольких подопечных (ч. 10 ст. 10). Закон также расширяет пределы дифференциации опеки и попечительства, установив новые их разновидности, например: в зависимости от лиц, инициирующих установление опеки (попечительства) (ст.ст. 11, 12, 13), или в зависимости от порядка назначения опекуна (попечителя) (ст. 12). Хотя действует общее правило о безвозмездности опеки и попечительства (ч.1 ст. 16), теперь они могут носить возмездный или безвозмездный характер.

Для установления возмездной опеки (попечительства) помимо акта назначения органом опеки конкретного лица опекуном (попечителем) необходимо заключение с ним договора об осуществлении опеки, в том числе договора о приемной или патронатной семье (ч. 1. ст. 14, ч. 2 ст. 16), поэтому возмездная опека (попечительство) являются договорной, а безвозмездная - бездоговорной разновидностями. Во введенных в СК ст.ст. 153.1 и 153.2 СК содержатся положения о «договоре о приемной семье» Семейный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 29 декабря 1995 г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ от 01 января 1996, № 1, ст. 16. Новеллой СК является и норма п. 2 ст. 152, допускающая применение к отношениям, возникающим из договора о приемной семье, в части, не урегулированной СК, правил гражданского законодательства о возмездном оказании услуг «постольку, поскольку это не противоречит существу таких отношений».

Важно отметить, что на протяжении предыдущего столетия опека и попечительство над несовершеннолетними носили безвозмездный характер, поэтому она вполне обоснованно могла считаться именно семейной формой устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Опеку и попечительство в основном оформляли родственники, прежде всего бабушки и дедушки подопечных внуков (внучек), в регионах они составляли от 60 до 90 % случаев. Очевидно, что мотивацией их оформления было сохранение ребенку - родному внуку или внучке - естественного семейного окружения, а не получение вознаграждения. Социальная поддержка опекунских семей, основой материального благополучия которых, как правило, являлись доходы самого опекуна (попечителя), осуществлялась региональными властями путем выплаты пособий на содержание подопечных детей.

В отличие от безвозмездных опеки и попечительства до 1 сентября 2008 года воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, в условиях семьи на возмездных условиях осуществлялось в таких формах, как приемная семья и патронатное воспитание. Создание и функционирование приемных семей основывалось на положениях федерального законодательства (в том числе гл. 21 СК), патронатное воспитание (согласно ранее действовавшей редакции п. 1 ст. 123 СК) - на законах субъектов РФ. Обе названные формы объединяли общие начала периодически появлявшегося в семейном законодательстве ранее, еще до правовых реформ 60-х годов прошлого века, патроната, а именно: возмездность, срочность, договорный характер Косова О.Ю. Развитие института опеки (попечительства) в современном семейном законодательстве России// Проблемы укрепления законности и правопорядка: наука, практика, тенденции. 2010. № 3. С. 341-348..

В региональном законодательстве возмездное выполнение патронатным воспитателем своих функциональных обязанностей с выплатой соответствующего вознаграждения могло оформляться по разному: на основе либо особого договора о патронатном воспитании (патронатной семье), либо трудового договора, либо гражданско-правового договора оказания услуг. При этом по регионам договоры патронатного воспитания могли носить как двусторонний характер и заключаться между воспитателем и учреждением, воспитанник которого передавался на патронатное воспитание, либо трехсторонний характер, когда в качестве третьей стороны участвовал орган опеки и попечительства.

Внесение в правовое регулирование опеки (попечительства) элемента возмездности, характерного ранее для патронирования, и «вливание» в нее существовавших до 1 сентября 2008 г. самостоятельно приемной семьи и патронатного воспитания, на наш взгляд, ставит вопрос, могут ли считаться возмездные опека или попечительство семьей, тем более при установлении законом об опеке надзора за деятельностью опекунов (попечителей)? Сама суть семьи как социального явления исключает возмездность осуществления воспитательной и иных функций, связанных с попечением о членах семьи, хотя, разумеется, не исключает возмездного выполнения воспитательных или образовательных функций в условиях семьи (например, труд няни, гувернантки).

При возмездных опеке и попечительстве, по крайней мере, объяснимы необходимость заключения договора об их осуществлении и многочисленные ограничения и обременения, которые закон относит к опекунам и попечителям, хотя они заметно усложняют выполнение основной обязанности опекунов - воспитания несовершеннолетнего подопечного за подготовкой отчетов и взаимодействием с органами опеки и попечительства. Но когда опекуны (попечители) бескорыстно несут основное бремя попечения о ребенке, единство такого подхода вызывает сомнения. Вряд ли правильно относить их к числу «поднадзорных» субъектов исходя из установленной Законом об опеке (ст.ст. 7, 8, 24, 25) Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ Об опеке и попечительстве// СЗ РФ от 28 апреля 2008, № 17, ст. 1755 задачи осуществления именно надзора за деятельностью опекунов и попечителей. Чрезмерное вмешательство в дела такой семьи и отчетливо просматриваемая бюрократизация отношений представляются необоснованными, а формы отчетности чрезмерными. Насколько больше отношения опекунов и подопечных носят действительно семейный характер, настолько надзор над семейной жизнью должен быть меньше. Иное противоречит принципу автономности семьи от государства, ст.ст. 23, 38 Конституции России, международно-правовым актам об охране и уважении частной семейной жизни граждан, п. 1 ст. 1 СК Семейный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 29 декабря 1995 г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ от 01 января 1996, № 1, ст. 16.

К сожалению, современное семейное законодательство сохранило лишь две основные формы возможного устройства детей, оставшихся без попечения, в семью - усыновление и опеку (попечительство), закрепив их правовое регулирование на федеральном уровне.

На наш взгляд, опека и попечительство должны были сохранить свой безвозмездный характер, а основанное на возмездности патронирование - юридическую самостоятельность в правовых формах патронатной и приемной семьи. Воспитание в условиях семьи может быть разным: семейным (родителями, иными родственниками, усыновителями), важнейшей чертой которого является безвозмездность; либо патронированием, когда важным фактором принятия ребенка в семью и выполнения функций попечения о нем является оплата труда воспитателя. Следовательно, различным должно быть и правовое регулирование столь разных социальных связей. Впрочем, при определении попечительства в ст. 2 Закона об опеке вообще не упоминается о функции воспитания несовершеннолетнего подопечного ребенка, что в принципе не соответствует норме п. 1 ст. 145 СК Семейный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 29 декабря 1995 г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ от 01 января 1996, № 1, ст. 16.

Закон об опеке немало места уделяет правовому режиму и охране имущества подопечных (гл. 4) и детализации положений ГК Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая (с изм. и доп..) // СЗ РФ от 05 декабря 1994, № 32, ст. 3301, определяющих полномочия опекунов (попечителей) в части распоряжения имуществом подопечных. Разумеется, нельзя не отметить общую направленность этих норм - установление дополнительных юридических гарантий защиты имущественных прав подопечных.

Вместе с тем настораживает, что выплата вознаграждения опекунам (попечителям) допускается не только в рамках бюджетного обеспечения, но и за счет использования имущества подопечного, а также за счет доходов от такого имущества (ст. 16) Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ Об опеке и попечительстве// СЗ РФ от 28 апреля 2008, № 17, ст. 1755. При этом, хотя подопечные с согласия опекунов (попечителей) получают право пользоваться имуществом последних, опекуны, вопреки общим положениям об имущественных взаимоотношениях в семье, лишаются права пользоваться имуществом подопечных за исключением случаев ст. 16 Закона об опеке (чч. 3, 4 ст. 17).

В целом же в правовом регулировании опеки и попечительства зачастую необоснованно отдается приоритет цивилистическим гражданско- правовым началам, не в полной мере учитывается особый семейный характер отношений между опекунами и попечителями. В связи с этим в теории семейного права А.М. Нечаевой обосновывается мнение, что главная идея Закона об опеке - «перевести семейно-правовые отношения по семейному устройству несовершеннолетних в гражданско-правовую сферу» Нечаева, А.М. О Федеральном законе «Об опеке и попечительстве» // Законы России. - 2009. - № 7. - С. 86..

Как бы то ни было, первые итоги реформирования органов опеки попечительства, в т.ч. в области устройства детей, оставшихся без попечения родителей, по истечении года применения Закона об опеке показали, что развитие опеки и попечительства в стране происходит противоречиво, имеются проблемы и в правовой регламентации этих отношений. Более того, сама «идея возложения полномочий по опеке и попечительству на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации оказалась, по - сути, не реализованной» Организация работы по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних граждан в свете принятия Федерального закона «Об опеке и попечительстве // http: //www.usynovite.ru/.

1.3 Проблемы реализации права ребенка, оставшегося без попечения родителей, жить и воспитываться в семье

Очевидно, любое государство заинтересовано в сохранении и преумножении человеческого потенциала, развитие которого напрямую зависит от создания условий, максимально удовлетворяющих интересы ребёнка. Дети - будущее государства и общества. Ребёнок должен жить в семье, и, если невозможно создать условия для его полноценного всестороннего развития в кровной семье, необходимо создать такие условия в замещающей семье усыновителей, опекунов, попечителей, приемных родителей и свести на нет институт «возврата» детей в государственные учреждения и организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Семья - это основа основ любой социальной системы, признание и уважение семьи как базовой социальной ценности - показатель устойчивости и прогрессивности общества и государства. Благополучие государства зависит от благополучия семьи как базовой социальной структуры. Государствами-участниками Международного пакта «Об экономических, социальных и культурных правах» признана необходимость предоставления семье по возможности самой широкой охраны и помощи, «в особенности при её образовании и пока на её ответственности лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании» (п. 1 ст. 10); и более того, закреплено «право каждого на достаточный жизненный уровень для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни» (п. 1 ст. 11).

В преамбуле Конвенции ООН «О правах ребенка» Конвенция ООН «О правах ребенка». - М.: РИОР, 2010 - 24 с. семья рассматривается как основная ячейка общества и естественная среда для роста и благополучия всех её членов и особенно детей, которой должны быть предоставлены необходимые защита и содействие с тем, чтобы она могла полностью возложить на себя обязанности в рамках общества.

Семья в современном российском обществе испытывает кризис, свидетельством тому являются низкая рождаемость и высокая смертность, нестабильность института брака как юридической основы семьи, по- прежнему высокий показатель числа детей, лишившихся родительского попечения при живых родителях вследствие лишения их родительских прав, ограничения в родительских правах и т. п. По оценке Л.Ю. Михеевой: «... острота проблем усыновления, опеки и приемной семьи вызвана ростом числа детей, оставшихся без попечения родителей (как правило, из так называемых социально неблагополучных семей) и незначительным числом российских граждан, желающих принять детей в свои семьи.

Нет сомнений в том, что при другой социальной обстановке в России не обсуждались бы альтернативные формы устройства детей, которые их изобретатели рассматривают как панацею» Михеева Л. Ю. Развитие кодификации российского семейного права // Кодификация российского частного права / под ред. Д. А. Медведева. - М. : Статут, 2010. - С. 231.. В современной России более 200 тыс. детей живут без родителей. Это 1 500 детских домов, 240 домов ребенка, более 300 школ-интернатов для детей-сирот, более 700 социальных приютов и 750 социально-реабилитационных центров для детей и подростков. Примерно 120 тыс. новых сирот появилось в 2010 году, по данным общественной организации «Право ребенка». В патронатные и приемные семьи в 2010 году было принято 75 тыс. детей-сирот.

В соответствии со ст. 21 Конвенции ООН «О правах ребёнка», участницей которой Россия является, усыновление в другой стране рассматривается в качестве альтернативного способа ухода за ребёнком при соблюдении двух условий. Во-первых, если ребёнок не может быть передан на воспитание в своей стране и, во-вторых, если обеспечение подходящего ухода для ребёнка является невозможным в стране происхождения Конвенция ООН «О правах ребенка». - М.: РИОР, 2010 - 24 с..

Кроме этого, согласно ст. 20 Конвенции ООН «О правах ребенка» при замене ребёнку ухода необходимо учитывать преемственность воспитания ребёнка и его этническое происхождение, религиозную и культурную принадлежность и родной язык. В п. 1 ст. 123 СК РФ применительно к выбору форм устройства ребёнка предусмотрено требование обязательности учета его этнического происхождения, принадлежности к определенной религии и культуре, родному языку, а также возможности обеспечения преемственности в воспитании и образовании. Усыновление детей, являющихся гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами или лицами без гражданства, допускается при обязательном соблюдении двух условий, закрепленных в п. 4 ст. 124 СК РФ Семейный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 29 декабря 1995 г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ от 01 января 1996, № 1, ст. 16. Первое условие - если не представляется возможным передать этих детей на воспитание в семьи граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, либо на усыновление родственникам детей независимо от их гражданства и места жительства. Второе условие - истечение шести месяцев со дня поступления сведений о таких детях в федеральный банк данных о детях, оставшихся без попечения родителей.

В современной России следует создать условия для нормального функционирования института семьи. Необходимо свести на нет нередкие жизненные ситуации, когда матери отказываются от своих детей ещё в роддоме. В масштабах России необходимо создать отлаженную систему выявления и учета социально-неблагополучных семей, оказания помощи таким кризисным семьям, не доводя до критического момента, когда в целях защиты прав и интересов ребёнка его кровных родителей лишают родительских прав и (или) ограничивают в родительских правах. Необходимо создать механизм социального сопровождения как кровных, так и замещающих семей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, тем самым сводя к минимуму случаи устройства детей в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, вследствие расторжения договора о передаче ребёнка на воспитание в приёмную семью, на патронатное воспитание, отмены усыновления. Очень важно обеспечить каждому ребёнку право жить и воспитываться в семье.

Очевидность выработки нового подхода к вопросам правового регулирования общественных отношений, возникающих в связи с устройством детей, оставшихся без попечения родителей, не вызывает сомнений. Требует пересмотра перечень заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребёнка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью. Утвержденный более 13 лет назад перечень устарел и требует существенной корректировки. Перечень содержит психические заболевания, при которых больные признаны в установленном порядке недееспособными или ограниченно дееспособными; открытую формулировку: «инфекционные заболевания до снятия с диспансерного учёта», без какой бы то ни было конкретизации, как следствие, ВИЧ-инфицированным гражданам компетентные государственные органы отказывают в возможности передачи ребёнка на воспитание в семью. Последняя иллюстрация тому - отказ Верховного Суда Татарстана совершеннолетней сестре в установлении опеки над 10-летним братом после смерти их матери, так как молодая женщина имеет ВИЧ-положительный статус Галяветдинова Е. Не положено по статусу. Ребёнка отправляют жить в детский дом при живых родственниках, готовых взять его к себе // Российская газета. - 2009. - 6 октября. - № 187 (5011). - С. 10..

По признанию Всемирной организации здравоохранения ВИЧ-инфекция относится не к опасным, а к контролируемым заболеваниям, не передающимся бытовым путём. Это заболевание в силу его пожизненного характера не предполагает возможности снятия с диспансерного учета ВИЧ-инфицированного лица. Дискриминационная направленность данного ограничения ещё более очевидна, когда речь идёт об устройстве в семью ВИЧ-инфицированного лица ребёнка с таким же диагнозом.

1.4 Органы опеки и попечительства

Как и другие споры, решение спорных семейных отношений можно передать на рассмотрение суда. Однако урегулирование таких споров, защита семейных прав осуществляется не только в суде. В случаях, предусмотренных СК РФ, функции по защите семейных прав осуществляют и государственные органы опеки и попечительства.

В соответствии с п. 2 ст. 121 СК РФ, ст. 34 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и ст. 6 Федерального закона от 24 апреля 2008 года N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве" (далее - ФЗ "Об опеке и попечительстве") органами опеки и попечительства являются органы исполнительной власти субъекта РФ. Вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти субъекта РФ по осуществлению опеки и попечительства над детьми, оставшимися без попечения родителей, определяются законами субъектов РФ, СК РФ, ГК РФ.

Структура исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации в целях организации и осуществления деятельности по опеке и попечительству определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с ФЗ "Об опеке и попечительстве" и Федеральным законом от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

В связи с вышеизложенным название органов опеки и попечительства, их местонахождение может определяться в каждом субъекте РФ по-разному: данные органы могут быть образованы как в составе Министерства социальной защиты населения области, так и в составе Министерства образования области или др. Орган опеки и попечительства в основном располагается при администрации района (в том же здании или комплексе), но может и располагаться отдельно Пластинина Н.В. Участие органов опеки и попечительства в семейных спорах. - М. 2011. - 48 с..

Например, на основании Закона Московской области от 29.12.2007 N 240/2007-ОЗ "Об организации и деятельности органов опеки и попечительства Московской области" в соответствии с Постановлением Губернатора Московской области от 17.12.2008 N 174-ПГ "О структуре исполнительных органов власти Московской области, осуществляющих деятельность по опеке и попечительству в Московской области" была обновлена структура исполнительных органов государственной власти Московской области. В нее вошли Министерство образования Московской области и Министерство социальной защиты населения Московской области.

Государство осуществляет регулирование всех сфер деятельности на своей территории. В области семейного права деятельность государственных органов по регулированию отношений опеки и попечительства занимает особое место, имеющее важное социальное значение.

Государственное регулирование деятельности по опеке и попечительству призвано обеспечить своевременное выявление лиц, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и их устройство; призвано осуществить защиту прав и законных интересов подопечных и обеспечить достойный уровень их жизни; обеспечить исполнение опекунами, попечителями и органами опеки и попечительства возложенных на них полномочий. Кроме того, государственное регулирование деятельности по опеке и попечительству призвано обеспечить государственную поддержку физических и юридических лиц, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.

Условно функции органов опеки и попечительства можно разделить на Пластинина Н.В. Участие органов опеки и попечительства в семейных спорах. - М. 2011. - 48 с.:

1. Функции по защите прав детей, оставшихся без попечения родителей. К таким функциям относятся:

1) выявление детей, оставшихся без попечения родителей;

2) ведение их учета, в том числе ведение личных дел подопечных;

3) выбор формы устройства таких детей;

4) последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования (ч. 2 п. 1 ст. 121 СК РФ);

2. Функции по защите прав детей, воспитываемых в семьях. К таким функциям относятся:

1) защита ребенка при непосредственной угрозе его жизни и здоровью путем отобрания у родителей (ст. 77 СК РФ) Семейный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 29 декабря 1995 г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ от 01 января 1996, № 1, ст. 16;

2) осуществление контролирующих функций в отношении общения и контактов детей с родителями, ограниченными в родительских правах судом (ст. 75 СК РФ);

3) участие в решении семейных споров в суде (ст. 78 СК РФ);

4) функции по согласованию юридически значимых действий родителей детей (например, изменение имени, фамилии - ст. 59 СК РФ) Семейный кодекс Российской Федерации: ФЗ РФ от 29 декабря 1995 г. (с изм. и доп.) // СЗ РФ от 01 января 1996, № 1, ст. 16;

5) надзор за деятельностью опекунов, попечителей (в том числе по договору о приемной семье) (ст. 24 ФЗ "Об опеке и попечительстве") Федеральный закон от 24 апреля 2008 года № 48-ФЗ Об опеке и попечительстве// СЗ РФ от 28 апреля 2008, № 17, ст. 1755;

3. Функции по защите прав совершеннолетних граждан, признанных судом недееспособными (ограниченно дееспособными).

Защита имущественных интересов граждан, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными путем контроля за деятельностью опекунов и попечителей по распоряжению имуществом подопечных (выдача разрешений, согласий на совершение сделок - ст. 37 ГК РФ).

Как и любой орган исполнительной власти, органы опеки и попечительства имеют свои цели и задачи деятельности, они наделены законодателем определенным спектром полномочий, установленных и регламентированных различными законами РФ.

К основным задачам органов опеки и попечительства законодатель относит Пластинина Н.В. Участие органов опеки и попечительства в семейных спорах. - М. 2011. - 48 с.:

1) защиту прав и законных интересов граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства, и граждан, находящихся под опекой или попечительством;

2) надзор за деятельностью опекунов и попечителей, а также организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;

3) контроль за сохранностью имущества и управлением имуществом граждан, находящихся под опекой или попечительством либо помещенных под надзор в образовательные организации, медицинские организации, организации, оказывающие социальные услуги, или иные организации, в том числе для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

4) иные задачи в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Семейным кодексом РФ, ФЗ "Об опеке и попечительстве" органам опеки и попечительства предоставлен широкий круг полномочий по защите семейных прав. В несудебном порядке защита семейных прав возможна только в случаях, предусмотренных законом. В частности, при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью орган опеки и попечительства вправе немедленно отобрать ребенка у родителей (одного из них) или у других лиц, на попечении которых он находится. Немедленное отобрание ребенка производится органом опеки и попечительства на основании соответствующего акта органа исполнительной власти субъекта РФ (ст. 77 СК РФ).

Статьей 8 ФЗ "Об опеке и попечительстве" органам опеки и попечительства предоставлены следующие полномочия Пластинина Н.В. Участие органов опеки и попечительства в семейных спорах. - М. 2011. - 48 с.:

1) выявление и учет граждан, нуждающихся в установлении над ними опеки или попечительства;

2) обращение в суд с заявлением о признании гражданина недееспособным или об ограничении его дееспособности, а также о признании подопечного дееспособным, если отпали основания, в силу которых гражданин был признан недееспособным или был ограничен в дееспособности;

3) установление опеки или попечительства;

4) осуществление надзора за деятельностью опекунов и попечителей, деятельностью организаций, в которые помещены недееспособные или не полностью дееспособные граждане;