Правовые основы разработки и рассмотрения законопроектов в парламенте России

2.3 Порядок рассмотрения законопроектов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

Как уже было сказано выше: Конституция 1993 года установила в России двухпалатный парламент. Верхней палатой является Совет Федерации. Главное назначение Совета Федерации - в обеспечении представительства всех субъектов Российской Федерации при принятии нормативно-правовых актов, осуществление контрольных функций по качеству принимаемых законов.

Правовую основу законодательной деятельности Совета Федерации составляет Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации от 10 ноября 2014 г. - N 45 - ст. 6206.

Поступивший из Государственной Думы в Совет Федерации федеральный закон регистрируется в Совете Федерации в течение одного часа и в срок, не превышающий 24 часов. В течении 14 дней, следующих за днем регистрации, Совет Федерации рассматривает данный закон.

Особенностью рассмотрения федеральных законов Советом Федерации в том, что это участие может проявляться как в активной форме (вынесение закона на голосование в палате), так и пассивной форме (Совет Федерации не рассматривает закон в течении установленного срока - 14 дней). Причем такое участие (активное либо пассивное) Совета Федерации - обязательный этап законотворческой процедуры Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 №10-П//Вестник Конституционного Суда - 1996г. - №3. Конституцией в ст. 106 предусмотрен перечень законов, обязательных для рассмотрения в Совете Федерации и которые не могут быть одобрены в пассивной форме, это федеральные законы по вопросам:

а) федерального бюджета;

б) федеральных налогов и сборов;

в) финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;

г) ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации;

д) статуса и защиты государственной границы Российской Федерации;

е) войны и мира.

Как и при рассмотрении закона Государственной Думой, Совет Федерации для предварительного рассмотрения законопроекта передает его в ответственный комитет, который совместно с Правовым управлением Аппарата Совета Федерации составляет заключение на данный закон, которое принимается простым большинством голосов членов комитета. Отличительной особенностью Совета Федерации на этой стадии законотворчества является возможность членов Совета Федерации организовать обсуждение любого федерального закона в субъектах Российской Федерации.

Заседание Совета Федерации начинается с доклада представителя комитета Совета Федерации, ответственного за рассмотрение федерального закона, со своим словом может выступить представитель Правительства РФ, а также член Общественной палаты РФ, если это предусмотрено ч.1 ст.107 Регламента Совета Федерации. После выступления представителя Правительства РФ Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации принимает решение одобрить или отклонить федеральный закон без обсуждения либо обсудить его на заседании палаты.

Отклонение закона Советом Федерации оформляется в виде Постановления с пояснительной запиской об основаниях отклонения и в течении 5 дней направляется в Государственную Думу. После этого создается либо согласительная комиссия, призванная урегулировать разногласия палат, либо комитет Совета Федерации разрабатывает поправки к закону и направляет их для рассмотрения в Государственную Думу. После работы согласительной комиссии закон с внесенными комиссией поправками подлежит заново рассмотрению Государственной Думы. В таком случае у нижней палаты есть право либо принять закон с поправками и замечаниями Совета Федерации простым большинством, либо принять его в исходной редакции 2/3 голосов, преодолев тем самым вето верхней палаты.

Подводя итог рассмотрению законодательной процедуры Совета Федерации и всего парламента в целом, можно выделить, что при современном положении дел слабо развит институт взаимодействия палат между собой. В целом он ограничивается возможностью внесения поправок в законопроект Советом Федерации и его членами на стадии рассмотрения в Госдуме и деятельностью согласительной комиссии. Несомненную пользу принесет совместное совершенствование качества законодательной деятельности, выработка общегосударственного направления развития законодательства. Вполне очевидно, что данной взаимодействие стоит развивать, ведь согласованность мнений палат, сбалансированность их интересов в ходе работы над законопроектом способствует выработке общего приемлемого решения и помогает избежать лишних разногласий между палатами на завершающем этапе законотворческой работы Абрамова А.И. Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе//Журнал российского права - 2008 - №7 - С.34.

2.4 Практика Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам законотворчества

Конституционный суд в Российской Федерации был создан для регулирования законодательства, защиты прав и свобод человека, для контроля за практикой применения законов на территории Российской Федерации, а также толкования Конституции.

К сожалению законодательная деятельность не идеальна. Законодатель может допускать ошибки (и часто это делает) при составлении законов, оставляет пробелы в законодательстве и не всегда правильно формулирует нормы, что приводит к ошибочному их толкованию. Все это призван исправить особый судебный орган - Конституционный суд Российской Федерации. Осуществляя свою деятельность, Конституционный суд не обошел стороной и вопросы законодательной процедуры. Несколько раз ему приходилось толковать различные положения Главы 5 Конституции РФ по обращению компетентных на то органов См.: ст.105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ - 25.07.1994 - N 13 - ст. 1447.. При этом, как отмечает Председатель Конституционного суда Зорькин В.Д., суд, в данном случае, не создает конституционные нормы, а посредством толкования лишь выражает их подлинный смысл Зорькин В.Д. Проблемы законодательных пробелов в практике Конституционного Суда России//Выступление в Вильнюсе - 3.06.2008.

Можно выделить несколько основных Постановлений Конституционного суда по вопросам законотворчества: Постановление от 22 апреля 1996 г. N 10-П и Постановление от 23 марта 1995 г. N 1-П. Решения, принятые Конституционным судом, являются обязательными для исполнения на всей территории Российской Федерации. Это в том числе касается не только граждан РФ, но и государственных органов исполнительной и законодательной власти. По мнению же некоторых ученых, постановления Конституционного Суда хоть и адресованы всему обществу, но все же основной уклон делается в отношении законодателя и правоприменителя, как специалистов в области права Курова Н.Н. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации в системе источников российского права: Дис… канд. наук - Белгород - 2011 - С.93.

В своем Постановление от 22 апреля 1996 г. N 10-П Конституционный Суд РФ по запросу Государственной Думы, Президента и Совета Федерации растолковал положения ст. 107 Конституции и конкретно выявил значение понятия "принятый федеральный закон". Смысл данного понятия раскрывается в системной связи с нормами статей 94, 105, 106 и части 3 статьи 107 Конституции Российской Федерации. Под принятым федеральным законом подразумевается, прежде всего, федеральный закон, принятый Государственной Думой и считающийся одобренным Советом Федерации с соблюдением установленных Конституцией Российской Федерации правил и предусмотренных ею процедур. Одобрение Совета Федерации в этом случае может быть как активным, так и пассивным, а также в случае преодоления Государственной Думой 2/3 голосов вето Совета Федерации.

Также Конституционный Суд постановил, на какой из палат лежит обязанность предоставление принятого федерального закона для подписи Президенту. Исходя из положений Конституции, закрепляющих стадии законодательного процесса, эта обязанность предусмотрена за палатой, в которой завершается процедура принятия федерального закона.

Особый интерес для нас представляет Постановление от 23 марта 1995 г. N 1-П. Конституционный Суд по запросу Совета Федерации рассматривал положения ст.105 и ст.106 Конституции. Совет Федерации просил выяснить, распространяется ли 14-дневный срок, предусмотренный ч.4 ст.105 Конституции РФ, на федеральные законы, обязательные к рассмотрению в Совете Федерации. Исследовав во взаимосвязи положения Конституции, Конституционный Суд постановил признать, что Совет Федерации обязан начать рассмотрение законов, перечисленных в ст. 106 Конституции в 14-дневный срок. Если в данный срок рассмотрение закона не завершилось, рассмотрение продолжается на следующем заседании до вынесения решения о принятии или отклонении ФЗ.

В то же время целых пять судей высказали свое особое мнение по этому вопросу. Так судья Г.А. Гаджиев считает, что при толковании данных норм в первую очередь следует исходить из принципа учета федеративного устройства и статуса Совета Федерации как представителя интересов субъектов России. Положение о 14-дневном сроке при этом на законы, перечисленные в ст.106, не распространяются.

Судья В.О. Лучин более категоричен в своих суждениях. Он считает, что четырнадцатидневный срок распространяется на рассмотрение Советом Федерации тех федеральных законов, вопрос о рассмотрении или не рассмотрении которых решается самим Советом Федерации. Распространение 14-дневного срока на федеральные законы, подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации, пусть даже только на начало рассмотрения лишено смысла, коль скоро это не создает никаких юридических обязанностей для палаты, никак не влияет на правовое состояние соответствующих законов. Судья Т.Г. Морщакова при этом указывала на обязательность рассмотрения данных законов, и в этом случае не установление даже срока начала рассмотрения ведет просто к оттягиванию рассмотрения ФЗ, хотя исходя из их важности, решение по ним должно быть вынесено в кратчайшие сроки.

Судья В.И. Олейник установил, что данное Постановление Конституционного Суда распространяется только на деятельность Совета Федерации первого созыва, отличающегося по своему порядку формирования и функционирования от последующих, где норма, представленная в ч.4 ст.105 будет иметь совсем другой смысл.

Ю.Д. Рудкин считает, что 14-дневный срок полностью распространяется и на законы, перечисленные в 106 статье Конституции РФ.

Подводя итог анализу Постановлений Конституционного Суда, можно отметить, что они сыграли большую роль в формировании процедуры законотворчества России. Хоть данные Постановления и не являются нормативно-правовыми актами, их правовое значение для регулирования общественных отношений и отношений управления в обществе ничуть не меньше. Толкуя определенным образом Конституцию, Конституционный Суд тем самым направляет деятельность государственных органов в нужное русло и обеспечивает надежную правовую основу законодательного процесса.



Заключение

В ходе данной работы удалось выявить определенные особенности законотворчества в России. В настоящее время в стране еще не завершен процесс формирования стабильной законодательной деятельности парламента. От этого зависит качество и эффективность всего законотворчества, уровень демократизма в обществе и его социально-экономическое развитие. Все это говорит о том, что стоит уделять повышенное внимание основам законодательной деятельности и постоянному их совершенствованию. Данное утверждение касается не только процессуальной и нормативной стороны законотворчества, но также и теоретической. В ходе работы было установлено, что среди ученых до сих пор не единого мнения на понятие «законотворчество». Наиболее комплексным предлагаем считать понятие, сформулированное в § 1.1: законотворчество - это сложная поэтапная деятельность особых государственных органов и граждан по подготовке, созданию и принятию высших юридических актов государства.

Основными принципами законотворчества следует считать следующие: законность, демократизм, научная обоснованность, профессионализм, гласность, постоянное техническое совершенствование, гуманизм. Только основываясь на данных принципах может быть выстроена правильная современная система законотворчества в государстве, которая может разрабатывать и принимать эффективные законы.

Анализ законопроектной деятельности и законодательной инициативы выявил определенные проблемы на этой стадии законотворчества. Сложность процедуры внесения предложения заключается в обязательной форме такого предложения - форма законченного законопроекта. Возможность внесения законодательного предложения или формулирования в простой форме идеи закона у нас не предусмотрено. Все это налагает определенные сложности для субъектов законодательной инициативы и тормозит всю процедуру. Также несмотря на большое количество субъектов законодательной инициативы, реально пользуются этим правом не все. Крайне слабо, по нашему мнению, участвуют в законодательной деятельности субъекты Российской Федерации, высшие суды РФ и Совет Федерации.

Конституция РФ в своей пятой главе предусматривает в России двухпалатный парламент, ведущую роль в котором отводит нижней палате - Государственной Думе. Верхняя палата - Совет Федерации - призвана лишь одобрять законы, принятые Государственной Думой. Системный анализ работы парламента позволил выделит ряд недочетов в процедуре подготовки и рассмотрения законопроектов. Видится логичным сделать данные процедуры более гласными и демократичными путем законодательного наделения население страны правом вносить законопроекты. Указ президента от 4 марта 2013 года не удовлетворяет данной цели в полной мере. Также уместным будет урегулирования в федеральном законодательстве порядка рассмотрения проектов законов, разработанными государственными органами, народом. На сегодняшний день эта процедура предусмотрена лишь Постановлением Правительства РФ в отношении их проектов и «спящей» нормой Регламента Госдумы (п.6 ст.119).

Слабо развито взаимодействие палат Федерального Собрания, которое в свою очередь при его должном регулировании может помочь в реформировании и развитии законодательной деятельности Российской Федерации.

Повышению качества законопроектной деятельности в палатах Федерального Собрания способствовал бы отдельный специализированный федеральный закон, который регламентировал все базовые стадии разработки и прохождения законопроектов, а также определял полномочия субъектов права законодательной инициативы. На данный момент данная сфера регулируется только внутренними актами Государственной Думы и Совета Федерации, а именно Регламентами этих палат.

Опираясь на опыт Германии и Великобритании можно выделить те особенности организации законодательного процесса, которые не предусмотрены российским законодательством, однако представляются интересными к применению в Российской Федерации. Применение в России положения ФРГ об ограниченном времени нахождения законопроектов на рассмотрении комитетов парламента значительно снизит нагрузку на депутатов и позволит избавится от законов, введенных в Государственную Думу с чисто популистскими намерениями. А введение процедуры дебатов из английского законотворчества повысит взаимодействие парламента с гражданами и их объединениями, а также стимулирует его активность в сфере политики в стране.

С положительной точки зрения стоит отметить, что Россия, в отличии от Европейских стран и многих других, еще молодое государство, где нет пока возможности осуществлять неспешную размеренную законодательную работу, но сама направленность государства склонить положение вещей в лучшую сторону дает надежду на скорые значительные изменения в стране в данной сфере и становление Российской Федерации в один ряд с развитыми государствами всего мира.



Библиографический список

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание Законодательства Российской Федерации - Выпуск № 31 - 2014 г. - ст. 4398

2. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» (ред. от 04.06.2014) // Собрание законодательства РФ - 1994. - N 13. - ст. 1447.

3. Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (с посл. изм. от 25.12.12) // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 декабря 2012 г. - N 53 (часть I) - ст. 7579.

4. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (с посл. изм. от 20.04.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. - N 16. - ст. 1839.

5. Указ Президента Российской Федерации от 9 февраля 2011 г. №167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Собрание законодательства Российской Федерации - 2011. - №7. - Ст.939.

6. Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"// Собрание законодательства Российской Федерации - 2013 г. - N 10. - ст. 1019.

7. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов"// Собрание законодательства Российской Федерации от 6 августа 2001 г. - N 32. - ст. 3335.

8. Приказ Федеральной таможенной службы от 10 апреля 2008 г. № 396 "О Регламенте организации законопроектной работы Федеральной таможенной службы"// Опубликован не был

9. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 30 января 2002 г. N 33-СФ "О Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" (с посл. изм. от 09.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации - 2014 г. - N 45. - ст. 6206.

10. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ (с посл. изм. от 02.07.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации - 1998 г. - N 7. - ст. 801.

11. Письмо Президента РФ от 23.01.97 №Пр-102 // Собрание законодательства РФ - Выпуск N 44. - 1997г. - ст. 5035.

Законодательство зарубежных стран

12. Конституция ФРГ 1949 года // http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/grundgesetz/gg_07/245138

13. Регламент Бундестага ФРГ 1980 года // http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/go_btg

14. Регламент Палаты Общин парламента Великобритании. Перевод. // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. - 2006. - №(92)2. - С. 162-301

Постановления Конституционного Суда РФ

15. Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. N 1-П // Вестник Конституционного Суда РФ - 1995г. - N 2-3

16. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 №10-П // Вестник Конституционного Суда РФ - 1996г. - №3

Диссертации и авторефераты

17. Борсова Ж.П. Законотворчество в современном федеративном государстве (проблемы теории на опыте Российской Федерации): Дис… канд. наук. - М. - 2008. - 184 с.

18. Иванов К.К. Правовые основы разработки и рассмотрения законопроектов в парламенте России. Дис. … канд. наук: 12.00.02 - Москва - 2013 - 210 с.

19. Курова Н.Н. Постановления Конституционного Суда Российской Федерации в системе источников российского права: Дис… канд. наук - Белгород - 2011 - 189 с.

20. Петров А.И. Законотворчество как особый вид деятельности представительного органа государственной власти. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Н. Новгород.- 2007. - 27 с.

21. Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации. Дис. … канд. юр. наук: 12.00.01 - Москва. - 1999. - 202 с.

Монографии и учебные пособия

22. Алексеев С.С. Общая теория права в 2-х томах, Т.1. М.: Юрид. Лит., 1981. - 361 с.

23. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса // М.: Совет Федерации - 2010 - 508 с.

24. Законотворчество в Российской Федерации: методическое пособие по подготовке и принятию законов // Информационно-правовой консорциум «Кодекс» - СПб-изд. «Кодекс» - 2006 - 115 С.

25. Комарова В.В. Референдумное право и процесс России // М.: Директ-Медиа - 2014 - 143 с.

26. Магдоналд У. Повседневная жизнь британского парламента // М.: Молодая гвардия. - 2007 - 352 с.

27. Парламентское право России / под ред. Степанова И.М. Хабриевой Т.Я. // М.: Юрист. - 1999. - 392 с.

28. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации // М.: ИГП РАН. - 1996. - 146 с.

29. Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов // М.: изд. МГУ. - 2001. - 80 с.

30. Тихомиров Ю.А. Теория закона // М.: Наука. - 1982. - 256 с.

31. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран // М.: Юрист. - 1997. - 586 с.

Статьи в периодических изданиях

32. Абрамова А.И. Взаимодействие палат российского парламента в современном законодательном процессе // Журнал российского права - 2008 - №7 - с. 31 - 39.

33. Абрамова А.И. Законодательная идея и форма ее реализации // Журнал российского права - 2010 - №12 - с. 65 - 72

34. Авакьян, С. А. Федеральное Собрание России: Перспективы совершенствования организации и деятельности // Вестник Московского университета. Серия 11, Право. - 2002. - № 2 - с. 3 - 16

35. Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление // Журнал российского права - 2008 - №2 - с. 13-18

36. Гнездилов М.З. Зарубежный опыт организации взаимодействия палат парламентов в законодательном процессе // Аналитический вестник / Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: актуальные проблемы государственного строительства. - 2002. - вып. 34. - с. 52-54

37. Гостева С.Р. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации // Российская цивилизация: история и современность: Межвузовский сборник научных статей - Воронеж - 1999г. - Вып.7. - С.21-68.

38. Лихобабин В.А. Правительство как субъект законодательной инициативы: российская модель и мировой опыт // Конституционное и муниципальное право - 2005. - №7. - С. 21-24.

39. Любимов А.П. Качество подготовки законопроекта субъектом права законодательной инициативы // Российская юстиция - 2006 - №2 - С. 47-52.

40. Оробец В.М. Некоторые проблемы законодательного регулирования основ правотворчества в Российской Федерации // СПб «государство-политика-право-управление» - М.: МГТУ им. Шолохова. - 2012. - С. 9-31.

41. Редькин О.Б. Консолидированная законодательная инициатива: правовое обоснование, оценка // Конституционное и муниципальное право. - 2011 - №4 - С. 54-56.

42. Чеботарев Г. Н., Иванова К.А. Гражданская законодательная инициатива как форма осуществления населением государственной власти // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 4. - С. 59 - 64.

Интернет-источники

43. Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности Государственной думы // http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/stat.nsf/ViewFed/spziall?OpenDocument

44. Зорькин В.Д. Проблемы законодательных пробелов в практике Конституционного Суда России. - Выступление в Вильнюсе. - 3 июня 2008 // http://www.ksrf.ru/ru/News/Speech/Pages/ViewItem.aspx?ParamId=19

45. Путин В.В. Демократия и качество государства // http://www.kommersant.ru/doc/1866753

46. Макарихин О гражданской (общественной) законодательной инициативе: российский и зарубежный законотворческий опыт и правоприменение // http://www.zsno.ru/ru/materials/79/

47. http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/

48. http://www.parliament.uk/about/how/role/debate/



Приложения

Приложение

Стадии законодательного процесса в Российской Федерации



Приложение 2

Порядок рассмотрения законопроектов в Государственной Думе в Российской Федерации

Размещено на Allbest.ru