Правовые основы разработки и рассмотрения законопроектов в парламенте России

Размещено на http://www.allbest.ru/

48

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

«Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского»

Юридический факультет

Кафедра конституционного и административного права

Курсовая работа

По теме

«Правовые основы разработки и рассмотрения законопроектов в парламенте России»

Работу выполнил:

студент 2 курса, уч. группа 11-22

Кикеев Евгений Алексеевич,

Научный руководитель:

Домнина Анастасия Валерьевна.

Нижний Новгород - 2014 год



Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты законотворчества

1.1 Понятие «законотворчество» и его принципы

1.2 Особенности законотворчества в зарубежных странах (на примере Германии и Великобритании)

Глава 2. Процессуальные аспекты парламентского законотворчества в Российской Федерации

2.1 Процедура разработки законопроекта и законодательной инициативы

2.2 Порядок рассмотрения законопроектов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

2.3 Порядок рассмотрения законопроектов в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации

2.4 Практика Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам законотворчества

Заключение

Библиографический список

Приложения



Введение

Актуальность темы работы. Современное молодое российское государство стремится построить свою систему законодательства, основанную на новых для нас принципах гуманизма, демократии, верховенстве закона и справедливости. Осуществить такую несомненно сложную задачу в нашем обществе призван высший законодательный орган страны - парламент Российской Федерации. На современном этапе законотворчества отмечается значительное увеличение числа принимаемых законов и расширение сферы общественных отношений, регулируемых законами, усиление значимости норм международного права в развитии внутреннего законодательства. Однако несмотря на многие положительные стороны, возникают и новые проблемы: ухудшение качества принимаемых законов, несоответствие законодательных инициатив потребностям общества, нарушение процессуальных сроков и ошибки в технико-юридическом оформлении законопроектов, лоббирование законодательных инициатив и отсутствие федерального закона, регулировавшего бы порядок внесения, рассмотрения и принятия в парламенте законодательной инициативы. Все вышеназванные проблемы свидетельствуют о недостаточной проработанности теоретического подхода к правовому регулированию данной сферы. Как отмечает в своем докладе Совет Федерации: «в целом ситуация [в области законодательства] пока не может считаться удовлетворительной» Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2009 «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса // М.: Совет Федерации - 2010 - С.3.

Актуальность темы также подтверждается тем, что одной из проблем сегодняшней России является отрыв власти от общества и, в частности, парламента. Это выражается в том, что законодательные инициативы и содержание законов зачастую неизвестны обществу и им не поддерживается.

Анализ сложившегося в наши дни законодательного процесса позволит в некоторой мере решить скопившееся проблемы и выработать рекомендации по совершенствованию законотворчества в будущем.

Предмет исследования. Конституция РФ и иные нормативные правовые акты, регулирующие процедуры законотворческого процесса в парламенте России (Регламенты палат Федерального Собрания, Постановления Конституционного Суда о толковании Конституции), Конституции Германии, Регламенты Бундестага и Бундесрата Германии, высшие законодательные акты Великобритании, Регламент Палаты Общин.

Объект исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, которые возникают, изменяются и прекращаются по поводу законотворчества в парламенте России.

Цель исследования - проведение комплексного исследования теоретических и процессуальных основ законотворческого процесса в Российской Федерации. В соответствии с целью были поставлены следующие задачи:

-изучить научные подходы к понятию «законотворчество» и принципам законотворчества

- исследовать особенности законотворческого процесса за рубежом, на примере Германии и Великобритании.

- проанализировать процедуру разработки законопроекта

- изучить применение субъектами законотворчества своего права законодательной инициативы

- выявить и проанализировать основные стадии рассмотрения и принятия законов в Государственной Думе и Совете Федерации

- исследовать практику Конституционного Суда РФ по вопросам законотворчества

Теоретические основы работы. В основу этой работы положены труды ведущих ученых и практиков конституционного права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина и др. Также использованы научные работы и статьи исследователей парламентского права: Полениной С.В., Гостевой С.Р., Степановой И.М., Ралдугина Н.В., Любимова А.П., Оробец В.М, Гнездилова М.З., Редькина О.Б., Баранова В.М., Абрамовой А.И., Лихобабина В.А., Чеботарева Г. Н., Ивановой К.А., Комаровой В.В., У. Магдоналд. Отдельно стоит выделить мнения на законотворчество в РФ таких государственных деятелей как Путин В.В. и Зорькин В.Д.

Нормативную основу работы составляют такие нормативно-правовые акты: Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», Федеральный закон "Об Общественной палате Российской Федерации", Указ Президента РФ «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов», постановления и решения Конституционного Суда Российской Федерации, Регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, аналитические материалы Аппаратов палат Федерального Собрания Российской Федерации, особые мнения судей Конституционного Суда Российской Федерации, Конституция Германии, Регламенты Бундестага и Бундесрата Германии, Регламент Палаты Общин и иные материалы.

В основе методологии всей курсовой был положен всеобщий метод материалистической диалектики. Был использован метод системного анализа правовых и процессуальных основ законодательной деятельности Российского парламента, помимо него активно применялись методы: аналитико-правовой, сравнительно-правовой, статистический методы, а также метод сравнения.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографического списка и двух приложений.



Глава 1. Теоретические аспекты законотворчества

1.1 Понятие «законотворчество» и его принципы

законотворчество процессуальный парламентский конституционный

Изменения в государственном строе Российской Федерации в конце ХХ века привели к формированию демократического федеративного правового государства, провозглашению человеческих прав и свобод в качестве высшей ценности Ст. 2 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание Законодательства Российской Федерации - Выпуск № 31 - 2014 г. - ст. 4398. Так же изменился подход к понятиям «закон» и «законность» и к формированию системы законодательства в государстве. В связи с этим в России сложилась свое особое законотворчество, со своими оригинальными признаками, призванное выработать уникальную для нашего общества систему правовых норм.

В трудах различных ученых законотворчество признается как один из видов правотворчества, которое в свою очередь определяется как целенаправленная деятельность по формированию права в обществе См: Алексеев С.С. Общая теория права в 2-х томах, Т.1 - С.308-309;. Само законотворчество характеризуется как специфическая деятельность государства или особых государственных органов и должностных лиц, итогом которой является создание норм права, высших по своей юридической силе и значению. В Российской Федерации понятие «правотворчество» стало практически синонимом понятию «законотворчество». Но стоит отметить, что законотворчество по формально-юридическому критерию отличается от правотворчества в своем общем виде, поскольку деятельность российского государства и общества, носящая законотворческий характер, представляет из себя систему взаимосвязанных процессов по созданию, принятию и введению в действие законов Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации// М.: ИГП РАН - 1996 - С.4.

В современном научном сообществе существуют различные точки зрения на определение понятия законотворчества. К примеру, Петров А.И. в своей диссертации приводит такое определение: законотворчество - это «осуществляемая в строго установленном порядке деятельность законодательных органов государственной власти и граждан по подготовке и принятию законов» Петров А.И. Законотворчество как особый вид деятельности представительного органа государственной власти. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. - Н. Новгород - 2007 - С.12. Здесь стоит отметить, что законотворчество на современном этапе представляет из себя сложную, многоэтапную деятельность, связанную не только с подготовкой и принятием самого закона, но и с созданием проекта закона, выявление необходимости его принятия, направление характера его воздействия на процессы в обществе.

Смежным является понятие «законодательного процесса». Тихомиров дает его определение как система связанных между собой стадий анализа и выявления законодательных проблем, подготовки и обсуждения законопроектов, их рассмотрения и принятие закона либо высшим органом государственной власти, либо путем всенародного голосования Тихомиров Ю.А. Теория закона//М.: Наука - 1982 - С. 182. Платонов В.М. в своей диссертации определяет его как «процесс осознания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия нормативно правового акта наибольшей юридической силы уполномоченными органами» Платонов В.М. Законодательный процесс в Российской Федерации. Дис. … канд. юр. наук: 12.00.01 - Москва, 1999 - С. 35 . Ключевым в данном понятии является, что всю деятельность проводит специально уполномоченный орган. Само правотворчество Платонов понимает намного шире - как весь процесс создания правовой нормы, от идеи о ней и кончая введением принятого закона в действие Там же С. 36. В то же время многие ученые «законодательный процесс» отождествляют лишь с порядком внесения законопроектов, их рассмотрения, принятия в парламенте, а также подписания и опубликования См., например: Гостева С.Р. Законодательный процесс в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации //Российская цивилизация: история и современность: Межвузовский сборник научных статей - Воронеж - 1999г. - Вып.7. - С.21-68., в то время как понятием «законотворческого процесса» охватывается весь комплекс законотворческих процедур и законотворческих действий, реализуемых как субъектами, так и не субъектами законотворчества.

Законотворческий процесс, как основополагающая и наиболее значимая составляющая правотворческого процесса является завершающим этапом всего процесса создания закона Иванов К.К. Правовые основы разработки и рассмотрения законопроектов в парламенте России. Дис. … канд. наук: 12.00.02 - Москва - 2013 - С. 22. Его, как особенное юридическое понятие и правовое установление следует отличать от общего понятия законотворчества. Законотворчество включает в себя предварительные этапы, такие как выявление потребности в принятии закона, путем научной, экспертной и организационной подготовки инициативы Парламентское право России / под ред. Степанова И.М. Хабриевой Т.Я.//М.: Юрист - 1999 - С.91.

В российской правовой науке проводят явное разграничение законотворчества от законодательства. Под законодательством принято понимать: в широком смысле комплекс законов и принятых на их основе подзаконных актов, в узком смысле - комплекс законов в собственном смысле слова.

В современной науке также принято различать правообразование от законотворчества. В советский период данные понятия отождествлялись и презумировалось их равенство. Отчасти это правда, но правообразование включает в себя не только собственно творческий процесс, но и подготовительный к нему, заключительным этапом которого и является законотворчество Иванов К.К. Указ. Соч. - С. 27.

Подводя итоги анализа мнений различных ученых на понятие законотворчества, стоит отметить, что единого мнения по поводу общего определения понятия «законотворчество» нет. Резюмируя все выше сказанное, мы постараемся сформулировать свое определение данного понятия. Законотворчество - это сложная поэтапная деятельность особых государственных органов и граждан по подготовке, созданию и принятию высших юридических актов государства.

Для полноценного и нормального функционирования процесса законотворчества необходимо чтобы он основывался на непоколебимых принципах, которые регламентируют существо, характерные черты и общее направление этого процесса. Принципы законотворчества - это результат обобщения людьми определенных фактов и познания закономерностей, характерных для данного процесса и в своей совокупности выражающих его содержание Борсова Ж.П. Законотворчество в современном федеративном государстве (проблемы теории на опыте Российской Федерации): Дис… канд. наук. - М., 2008. С. 75-76.

Многие ученые по-разному приводят основные принципы законотворчества, но единое мнение среди них в том, что все они имеют органическую основу друг с другом, обуславливая и взаимодействуя между собой, вытекая из общих юридических начал. Так же ученые-теоретики сходятся во мнении о базисных принципах законотворчества: законность, демократизм, научная обоснованность, профессионализм, гласность. Многие исследователи по-своему дополняют этот список другими признаками, которые на их взгляд являются определяющими для понятия «законотворчество». В данной работе мы рассмотрим основные из них и наиболее важные на наш взгляд.

1) Законность. В основе данного принципа лежит положение, что вся законотворческая деятельность должна осуществляться в рамках закона, и в первую очередь - Конституции Российской Федерации. Также учитывается детальная проработка процедуры рассмотрения и принятия законов в представительном органе и строгом соблюдении правил юридической техники. К тому же содержание законов не должно нести в себе антиправовую направленность, стремление к ущемлению прав и свобод людей, опровержение идей гуманизма и гражданского общества.

Процедура законотворчества закреплены в высшем нормативно-правовом акте нашего государства - Конституции. Исходя из этого, Конституционный суд Российской Федерации закрепил в своем Постановлении, что «из принципа верховенства Конституции Российской Федерации и задачи обеспечения соответствия ей законов и иных правовых актов вытекает обязанность всех участников законодательного процесса соблюдать установленную Конституцией Российской Федерации процедуру законотворчества.» Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 №10-П//Вестник Конституционного Суда - 1996г. - №3.

Стоит отметить острую нехватку в отдельном федеральном законе, который регулировал бы законодательный процесс в парламенте Российской Федерации (Попытка президента разработать и принять такой закон в 1997 году Письмо Президента РФ от 23.01.97 №Пр-102//Собрание законодательства РФ - Выпуск N 44 - 1997г. - ст. 5035 закончилась неудачей). На данный момент деятельность палат парламента регулируется лишь регламентами этих самых палат, принимаемые и изменяемые простым большинством Государственной Думы или Совета Федерации.

2) Научный характер. Данный принцип заключается в том, что законопроект является результатом работы ученых по анализу социально-экономической ситуации в обществе, политической жизни, а также рассмотрению необходимости принятия данного закона. Требование к научной обоснованности неуклонно растет, при разработке законопроектов используются не только практические данные, но и теоретические наработки ученых, информация научных статей, конференций, диссертаций ученых.

Особое место в научной обоснованности занимает экспертиза законопроектов. Экспертиза - это исследование какого-либо конкретного предмета специалистом в соответствующей области знаний и составляемое по результатам данного исследования заключение, оформляемое в виде официального документа Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов // М.: изд. МГУ - 2001 - С. 10. На сегодняшний день это приоритетный и обязательный элемент законодательного процесса.

Другим способом является социально-правовой эксперимент. Это создание определенной социальной ситуации локального масштаба, в которой анализируется действие специально разработанного нормативно-правового акта Иванов К.К. Указ. Соч. С. 47. Социально-правовой эксперимент помогает выявить недостатки законопроекта, своевременно их устранить и избежать просчетов в дальнейшем его применении.

3) Демократизм. Суть его заключается в осуществлении процедуры рассмотрения и принятия законопроектов представительным органом власти. Приоритетная роль при этом должна отводится участию граждан в данной процедуре, в формировании идеи законопроекта. Высшим проявлением принципа демократизма является институт референдума. К сожалению, в процедуре принятия федеральных законов участие населения не прослеживается вообще, либо прослеживается очень низкое. Такое положение дел в обществе неприемлемо, так как это разрывает связь между интересами народа и деятельностью государственных органов. Данное положение был призван исправить федеральный закон о создании особой общественной палаты Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" (с посл. изм. от 20.04.2014) // Собрание законодательства Российской Федерации от 21 апреля 2014 г. - N 16 - ст. 1839. Согласно ему, общественная палата «обеспечивает взаимодействие граждан Российской Федерации… с федеральными органами государственной власти… в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации». Но большого влияния создание данного органа на законодательный процесс на оказало, так как решения Общественной палаты носят рекомендательный характер, а сама Общественная палата не имеет законодательной инициативы. Так же в продолжение развития принципа демократии в законодательном процессе в 2013 году был издан Указ Президента Российской Федерации «О правилах рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"». Подробнее данный Указ и все связанные с ним правовые последствия будут рассмотрены нами в § 2.1.

4) Профессионализм. Создание закона является высокоинтеллектуальной работой целого ряда специалистов в различных отраслях знаний: юристов, лингвистов, экономистов и др. Соблюдение всех необходимых условий при этом призвано обеспечить полноту, целостность, завершенность законодательного текста и, в конечном счете, его работоспособность и эффективность Любимов А.П. Качество подготовки законопроекта субъектом права законодательной инициативы//Российская юстиция - 2006 - №2 - С. 48. Для создания хорошего, действующего закона необходимо полное следование юридической технологии его разработки. Данная обязанность всецело лежит на субъекте законодательной инициативы, а качество исходного законопроекта зависит от уровня профессионализма субъекта в законотворческой деятельности и его следования правилам и приемам законодательной техники.

Таким образом в процедуре принятия законов должны принимать участие высококвалифицированные специалисты в своей области, дабы добиться высокого качества принимаемых законов.

5) Гласность. Один из главных признаков правового гражданского общества, заключающийся в открытости обсуждения и принятия закона, доведение до общественности информации о принятых законах. С помощью данного принципа народ может контролировать деятельность своих представителей в парламенте, а также следить за вступающими в силу законами и всей законотворческой деятельностью в стране. Согласно Конституции Российской Федерации, законы публикуются ч.3 ст.15 Конституции Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание Законодательства Российской Федерации - Выпуск № 31 - 2014 г. - ст. 4398. Нормативно-правовые акты подлежат официальному опубликованию либо в Российской газете, либо в Собрании Законодательства Российской Федерации, на официальном портале pravo.gov.ru и Парламентской газете. Для этого в законе установлены четкие сроки: 7 дней для федеральных законов, 10 дней для актов палат парламента Ст. 3 Федеральный закон от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (с посл. изм. от 25.12.12) // Собрание законодательства Российской Федерации от 31 декабря 2012 г. - N 53 (часть I) - ст. 7579. Развитию принципа гласности помогает широкое распространение сети Интернет, а в частности наличия в ней в свободном доступе таких справочно-правовых систем как Консультант плюс, Гарант, Кодекс и др.

Некоторые ученые предлагают пойти еще дальше в разработке принципа гласности и прописать в законодательстве обязательное транслирование заседаний комитетов и экспертных советов Государственной Думы.

6) Постоянное техническое совершенствование. Данный принцип имеет большое значение для повышения качества и эффективности правотворческого процесса. Суть его в том, чтобы использовать предложенные юридической наукой наиболее эффективные приемы и методы разработки законов, современное техническое их оформление, отвечающее общепринятым стандартам. Этот принцип оказывает огромное влияние на качество законопроектов.

7) Гуманизм. Нормативно-правовой акт должен быть направлен на обеспечение прав и свобод личности. В.М. Оробец считает, что принцип гуманизма требует при введении в действие социально-значимых нормативов учитывать их возможное психологическое воздействие на граждан Оробец В.М. Некоторые проблемы законодательного регулирования основ правотворчества в Российской Федерации//СПб «государство-политика-право-управление» - М.: МГТУ им. Шолохова - 2012 - С. 17.

Кроме указанных принципов ученые-конституционалисты выделяют также принцип эффективности, соотношения формы и содержания, планирования, приоритетности, экономии, скрупулезности подготовки проектов и др.

1.2 Особенности законотворчества в зарубежных странах (на примере Германии и Великобритании)

Проводя исследование законотворческой деятельности в парламенте Российской Федерации нельзя не обратится к опыту зарубежных стран и не привести примеры законотворческого процесса в их правовых системах. Для этого мы возьмем Федеративную Республику Германию с общей для наших стран правовой системой (континентальной) и схожим устройством парламента и Соединенное Королевство (Великобританию) с отличной правовой системой (Англо-саксонской). Нынешний конституционный порядок принятия законов в данных странах сформировался еще в середине прошлого века, в связи с чем можно говорить о большом опыте в строительстве законодательства. В данном параграфе мы постараемся выявить сходства и различия законотворчества данных стран, а также понять, какие новеллы Россия могла бы перенять из зарубежного опыта.

В Германии и России законодательный процесс довольно схож между собой, но имеет свои отличительные черты в каждой стране. Так в ФРГ конституционно закреплен принцип формального равенства между субъектами законодательной инициативы (Федеральное правительство, члены Бундестага и Бундесрат) ч.1 ст. 76 Конституции ФРГ. Информация взята с официального сайта Бундестага Германии: http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/grundgesetz/gg_07/245138. Каждый законопроект, вне зависимости от его инициатора, выносится на рассмотрение по крайней мере в первом чтении. Впоследствии в соответствующих комитетах данный законопроект рассматривают в течении 10 недель. Если законопроект после указанного времени так и не был рассмотрен в Бундестаге, то статус законопроекта он утрачивает Ст. 62 Регламента Бундестага ФРГ: http://www.bundestag.de/bundestag/aufgaben/rechtsgrundlagen/go_btg/go07/245166.

Как видно в нашей стране установлен практически такой же порядок, с тем лишь отличием, что в России законопроект, «застрявший» в комитетах Государственной Думы, может находится там годами и сохранять за собой статус законопроекта.

Интересны требования, предъявляемые к законопроекту в Германии. Так обязательно наличие титульного листа, в котором излагается цель, механизм действия и финансовая обоснованность законопроекта. При законодательной инициативе правительства обязательно послание федерального канцлера, заключение Бундесрата и заключение Правительства на заключение Бундесрата Гнездилов М.З. Зарубежный опыт организации взаимодействия палат парламентов в законодательном процессе//Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: актуальные проблемы государственного строительства. - 2002 - вып. 34 - С. 52.

Схожи также и функции палат парламента. Если нижняя палата (Бундестаг и Государственная Дума) занимается принятием и изменением законопроектов, то верхняя (Бундесрат и Совет Федерации) лишь отклонением принятых законодательных инициатив. Отличие просматривается в роли главы государства в законодательном процессе. В Германии президент не обладает правом вето на законопроект, в то время как в России у президента есть сильное право вето.

В законотворчестве Великобритании дела обстоят совершенно по-другому. Во-первых, есть несколько форм осуществления законотворческой деятельности: законодательная деятельность парламента, принимающего законы (statute), правотворческая деятельность судебных органов, создающих прецеденты, центральных органов управления и местных органов государственной власти (самоуправления). Во-вторых, если говорить конкретно о роли парламента, то за ним закреплено три функции: контроль за работой правительства, обсуждение и принятие законов, давать согласие на повышение налогов Информация взята с официального сайта британского парламента: http://www.parliament.uk/about/how/role/ (дата обращения: 24.11.2014). В-третьих, отличается структура парламента: в отличии от двухпалатного в России и Германии, парламент Великобритании триедин: верхняя Палата лордов (House of Lords), нижняя Палата Общин (House of Commons) и монарх Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран // М.: Юрист. - 1997 - С. 357.

Законодательной инициативой в Великобритании обладают: Правительство, члены парламента, монарх, а также частные лица и их объединения, которые обладают ограниченным правом внесения законопроектов и могут вносить лишь так называемые частные биллы (Private bills), направленные на определенный круг людейМакарихин О гражданской (общественной) законодательной инициативе: российский и зарубежный законотворческий опыт и правоприменение// http://www.zsno.ru/ru/materials/79/.

Принятие законопроектов в Великобритании проходит в трех чтениях, с тем отличием, что в первом чтении закон только зачитывают, во втором депутаты его подробно разбирают, затем он рассматривается в постоянном комитете, где в него вносятся поправки, и на третьем чтении спикер выставляет законопроект на голосование Ст. 62-76 Регламента Палаты Общин парламента Великобритании. Перевод. // Право и жизнь. Независимый правовой журнал. - 2006 - №(92)2 - С. 224-226. Принятый Палатой Общин закон рассматривается и одобряется Палатой Лордов. Когда законопроекты получают одобрение обеих палат, требуется королевская санкция, чтобы они стали законом. Теоретически в ней может быть отказано, но на практике такого случая уже давно не было, последний раз вето наложила королева Анна в 1707 году У. Магдоналд Повседневная жизнь британского парламента//М.: Молодая гвардия. - 2007 - С.209.

Отличительной чертой английского законодательного процесса является наличие такой стадии как дебаты. Это динамичный стиль обсуждения законопроектов и политических реалий в парламенте, в котором депутаты отвечают на замечания друг друга, и не зачитывают подготовленные речи http://www.parliament.uk/about/how/role/debate/. Дебаты устанавливает спикер в определенный день, определяет темы для них. Данные заседания палат открыты как для прессы, так и для обычных посетителей.

Рассмотрев процедуру законотворческой деятельности в зарубежных странах можно сделать вывод, что России было бы весьма выгодно перенять часть опыта Германии и Англии в данной сфере. Заметим, что положительно сказалось бы на работе российского парламента положение ФРГ об ограниченном времени нахождения законопроектов на рассмотрении комитетов парламента. Это значительно снизит нагрузку на депутатов и позволит избавится от законов, введенных в Государственную Думу с чисто популистскими намерениями. Уже сегодня в парламенте России скопилось 2027 законопроектов и их количество только увеличивается Информация с Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной думы // http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/stat.nsf/ViewFed/spziall?OpenDocument (дата обращения 24.11.2014).

Так же интересной для российской действительности представляет процедура дебатов, представленная в английском законотворчестве. Применение ее в российском парламенте повысит его взаимодействие с гражданами и их объединениями, а также стимулирует его активность в сфере политики в стране.



Глава 2. Процессуальные аспекты парламентского законотворчества в Российской Федерации

2.1 Процедура разработки законопроекта и законодательной инициативы в законотворчестве Российской Федерации

Свою исходную точку законодательный процесс получает с осуществлением права законодательной инициативы. Законодательная инициатива является первостепенным звеном законодательного процесса, первой стадией, важнейшей его частью (все стадии законодательного процесса представлены в Приложении 1). В связи с этим можно сказать, что зарождение закона всегда связано с проявлением инициативы субъекта Законотворчество в Российской Федерации: методическое пособие по подготовке и принятию законов // информационно-правовой консорциум «Кодекс» - СПб-изд. «Кодекс» - 2006 - С.78.

Здесь стоит отметить, что среди ученых нет единого мнения о первичной стадии законотворчества. Например, Тихомиров Ю.А. в первую стадию выделяет прогнозирование и планирование законодательства Тихомиров Ю.А. Теория закона // М.: Наука - 1982 - С. 183. Баранов В.М. вспоминает о таком понятии как «идея законопроекта» и предлагает ее в качестве начального юридического факта правотворческого процесса Баранов В.М. Идея законопроекта: сущность, практическая ценность, технико-юридическое оформление//Журнал российского права - 2008 - №2 - С.13. Редькин О.Б. указывает законодательную инициативу - как первичную стадию законодательного процесса, причем включает в нее всю деятельность по подготовке законопроекта Редькин О.Б. Консолидированная законодательная инициатива: правовое обоснование, оценка // Конституционное и муниципальное право. - 2011 - №4 - С. 54.

С данным суждением трудно согласится, ведь в таком случае субъектами законодательной инициативы будут и не наделенные ею по закону. Поэтому разумнее разделять данные процессы (законодательной инициативы и разработки концепции законопроекта) и считать законодательную инициативу с момента внесения проекта в Государственную Думу Ст.107 «Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ» // Собрание законодательства Российской Федерации от 16 февраля 1998 г. - N 7 - ст. 801.

Работа над законопроектом, который требуется внести для рассмотрения в Государственную Думу, это всегда весьма сложная и кропотливая деятельность, требующая определенных профессиональных навыков от субъекта данной деятельности. Начинается данная работа с постановки вопроса о необходимости регулирования тех правоотношений в обществе, на который будет направлен данный закон. Как отмечает Иванов К.К.: «еще до начала подготовки проекта закона необходимо определить общественную потребность и значимость в закреплении на законодательном уровне соответствующей сферы общественных отношений, действительно ли есть пробел в регулировании сфер жизни общества» Иванов К.К. Указ. Соч. С. 86. Официальное утверждение процедура разработки законопроектов нашла в отдельном Постановлении Правительства РФ См.: Постановление Правительства РФ от 2 августа 2001 г. N 576 "Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов"// Собрание законодательства Российской Федерации от 6 августа 2001 г. - N 32 - ст. 3335, а также в приказах отдельных министерств и служб исполнительной власти РФ См. например: Приказ Федеральной таможенной службы от 10 апреля 2008 г. № 396 "О Регламенте организации законопроектной работы Федеральной таможенной службы"// Опубликован не был.

Сравнительно недавно в процедуру разработки законопроектов Правительством РФ Указом Президента РФ бы введен новый этап - общественное обсуждение проектов федеральных законов См.: Указ Президента РФ от 09 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов» // Российская газета от 11.02.2011 - Федеральный выпуск №5405. Данный порядок призван обеспечить соблюдение и претворение в жизнь принципов гласности и демократизма в российском правотворчестве. В 2012 году было принято Постановление Правительства РФ №159 "Об утверждении Правил проведения общественного обсуждения проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов". В отличии от Указа, по которому проведение процедуры обсуждения полностью зависело от решения Президента, Постановление в пп.1-2 закрепляет какие законопроекты подлежат обязательному общественному обсуждению в сети Интернет. Установлен срок проведения обсуждения (30дней) и обязательство федеральных органов учитывать замечания и предложения граждан по проекту. В то же время п.7 Постановления предусматривает возможность органов при определенных обстоятельствах не прибегать к общественному обсуждению. В итоге стоит отметить, что данный нормативно-правовой акт играет очень важную роль во всей процедуре разработки законов и в первую очередь для граждан, предоставляя им право полноценного участия в ней, но не закрепляет обязательность этого участия и пока касается лишь законопроектов Правительства РФ.

Как известно, предложения законодательной инициативы, вносимые в Госдуму, должны обязательно иметь вид цельного законопроекта Ст. 104 «Регламент Государственной Думы Федерального Собрания РФ», иметь надлежащее структурирование, логическую последовательность, правильно определенные права и обязанности субъектов данного закона. Но данное положение вносит большие проблемы в деятельность по разработке законопроектов в России. Некоторые субъекты законодательной инициативы просто не имеют необходимых ресурсов и квалифицированных кадров для проведения такой работы и подготовки законопроекта. В первую очередь речь идет о субъектах Российской Федерации. К данному мнению присоединяется профессор Авакъян С.А., который полагает, что подготовка законодательных инициатив самостоятельно из-за этого неэффективна, и необходимо использовать совместную работу с Президентом РФ, Правительством и Федеральным Собранием в законотворческой деятельности Авакьян, С. А. Федеральное Собрание России: Перспективы совершенствования организации и деятельности//Вестник Московского университета. Серия 11, Право. -2002 - № 2 - С. 5. Некоторые исследователи отмечают, что данное положение закона «связывает формальными рамками» субъекта законодательной инициативы, мешает ему оперативно реагировать на возникающие потребности в обществе и в целом продвижению общественных инициатив Абрамова А.И. Законодательная идея и форма ее реализации//Журнал российского права - 2010 - №12 - С.68.

В соответствии с ч. 1 ст. 104 Конституции Российской Федерации правом законодательной инициативы обладают: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, члены Совета Федерации, депутаты Государственной Думы, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения. Всего субъектов законодательной инициативы в Российской Федерации: 727 (в соответствии с изменениями в Конституции от 05.02.2014 N 2-ФКЗ и от 21.07.2014 N 11-ФКЗ), что представляется довольно большим количеством. Как указывает Лихобабин В.А.: «нигде в мире нет такого количества законодательных инициатив, как в Российской Федерации» Лихобабин В.А. Правительство как субъект законодательной инициативы: российская модель и мировой опыт//Конституционное и муниципальное право - 2005 - №7 - С.22.

В случае права внесения поправок к Конституции РФ и пересмотре Конституции РФ круг субъектов сужается: Президент Российской Федерации, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство Российской Федерации, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы Ст. 134 Конституции Российской Федерации.

Как уже отмечалось в предыдущем параграфе, на данный момент в Государственной Думе находится 2027 законопроектов на рассмотрении. Из них 1023 (50,4%) были внесены депутатами Государственной Думы, 479 (23,6%) - законодательными органами субъектов, 280 (14%) - Правительством РФ, 194 (9,5%) - членами Совета Федерации. Меньше всего законопроектов было внесено Советом Федерации, Верховным судом и Президентом - 4, 9 и 36 соответственно Информация с Автоматизированной системы обеспечения законодательной деятельности Государственной думы: http://asozd2.duma.gov.ru/addwork/stat.nsf/ViewFed/spziall?OpenDocument. Совсем не использует свое право законодательной инициативы Конституционный Суд РФ. Такая позиция Конституционного Суда видится нам правильной, так как данный суд проверяет конституционность всех российских законов и в противном случае ему возможно пришлось бы проверять на конституционность свои законы, что было бы не объективно.

Исходя из полученных данных можно сделать вывод, что не в полной мере свое право законодательной инициативы используют субъекты Российской Федерации (примерно 5 законопроектов на один субъект), высшие суды РФ и Совет Федерации.

Наиболее острой же проблемой на данный момент в России является проблема обеспечения гражданской инициативы. Она представляет собой право определенной группы избирателей предложить проект закона, который подлежит обязательному рассмотрению законодательным органом власти. В западных странах данный вопрос тем или иным образом был решен несколько лет назад, а право гражданской инициативы даже закреплено в Конституциях. К примеру, в Швейцарии народная законодательная инициатива по частичному пересмотру Конституции должна исходить от 100 тысяч избирателей (п. 2 ст. 139 Конституции 1999 г.), в Испании народная законодательная инициатива может осуществляться по предложению 500 тыс. избирателей, в Бразилии под законопроектом требуется собрать не менее 1% подписей избирателей в целом по стране, но распределенных как минимум по 5 штатам, причем в каждом из них не менее 0,3% избирателей (§ 2 ст. 61 Конституции) Макарихин О гражданской (общественной) законодательной инициативе: российский и зарубежный законотворческий опыт и правоприменение // http://www.zsno.ru/ru/materials/79/.

В России лишь сравнительно недавно начали обращать внимание на данный институт. В 2012 году В.В. Путин в своей статье «Демократия и качество государства» отмечал: «нам нужно предусмотреть и "активное право" -- дать возможность самим гражданам формировать законодательную повестку, выдвигать свои проекты и формулировать приоритеты» Путин В.В. Демократия и качество государства // Официальный сайт газеты «Коммерсантъ» http://www.kommersant.ru/doc/1866753. В настоящее время Указом Президента Российской Федерации утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса "Российская общественная инициатива" См.: Указ Президента РФ от 4 марта 2013 г. N 183 "О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием Интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"// Собрание законодательства Российской Федерации от 11 марта 2013 г. - N 10 - ст. 1019. В то же время данный нормативно-правовой акт не гарантирует, что законодательная инициатива граждан, набравшая в интернете 100 000 подписей будет рассмотрена в Госдуме, поскольку лишь экспертная группа правомочна принимать решение о необходимости разработки законопроекта, что создает еще один барьер для полноценного участия граждан в законотворчестве.

Несомненно, Российская Федерация сейчас нуждается в как можно более демократической и детально-проработанной процедуре гражданской инициативы, ведь отлаженный механизм законотворческой инициативы предоставляет гражданам возможность непосредственно осуществлять власть, создавая законы, в соответствии с которыми они живут, что способствует развитию гражданского общества и совершенствованию правовой системы страны Чеботарев Г. Н., Иванова К.А. Гражданская законодательная инициатива как форма осуществления населением государственной власти//Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 4. - С.64.

2.2 Порядок рассмотрения законопроектов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации

В соответствии с Конституцией РФ правом издавать законы - высшие нормативно-правовые акты государства - наделен парламент России - Федеральное Собрание. Никто кроме него не может рассматривать и принимать законопроекты в нашей стране.

Государственная дума - это представительный орган Российской Федерации, в который избираются депутаты на основе прямого тайного всеобщего голосования гражданами России. Депутаты Государственной Думы - это представители народа, реализующие и претворяющие в жизнь его интересы путем осуществления законотворческой деятельности.

Согласно Конституции Российской Федерации, Государственная Дума выполняет ведущую роль в законодательном процессе. Именно данная палата российского парламента рассматривает по существу внесенные законопроекты, вносит необходимые поправки, принимает их в окончательном чтении и тем самым доводит до государства волю всего народа. Ведущую роль Госдумы также подтверждает возможность преодоления ею вето Совета Федерации. Соотнеся данные положения с зарубежным опытом и положениями законов о парламенте других стран, можно сказать, что Государственная Дума является нижней палатой российского парламента, хотя в законодательстве РФ данный статус нигде не закреплен.

Законодательная деятельность парламента начинается с момента внесения субъектом законодательной инициативы законопроекта в парламент. В России установлено, что законопроекты обязаны вносится в нижнюю палату - Государственную Думу п.2 ст. 104 Конституции РФ. Данный принцип не абсолютен для всего мира. Так, например, в Италии законопроект рассматривается параллельно обеими палатами, а в Бельгии, Бразилии, Швейцарии может вносится в любую из палат, процедуры рассмотрения в которых одинаковы Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой//М.: Юристъ - 1999. - С.93.

Регламентом Госдумы определены требования, предъявляемые к вносимым законопроектам:

а) пояснительная записка к законопроекту;

б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы, внесшего законопроект;

в) перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению, дополнению или принятию в связи с принятием данного закона;

г) финансово-экономическое обоснование;

д) заключение Правительства Российской Федерации (в случаях, определенных статьей 104 (часть 3) Конституции Российской Федерации) ч.1 ст. 105 Регламента Государственной Думы.

Также сам текст законопроекта должен содержать следующие положения:

а) о сроке и о порядке вступления в силу закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, федерального конституционного закона, федерального закона или отдельных их положений;

б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного федерального конституционного закона, федерального закона;

в) о приведении Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным конституционным законом или федеральным законом.

Внесенный законопроект рассматривается соответствующим комитетом Госдумы совместно с Правовым управлением Аппарата Государственной Думы в течении 14 дней на соответствие требованиям ст.104 и 105 Регламента. После законопроект передается в Совет Государственной Думы, который при заключении комитета о несоответствии проекта ст. 104 и 105 возвращает его инициатору.

Следующим этапом в законодательной деятельности Госдумы является подготовка проекта к чтениям в профильном комитете. Его назначает Совет Государственной Думы. Замечания и предложения по законопроекту могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, а также законодательные органы субъектов РФ по законам по предметам совместного ведения РФ и субъектов.

Деятельность комитета на данном этапе многоаспектна. В его функции входит: учет заключений, отзывов, предложений и замечаний к законопроекту, привлечение экспертов к работе над законопроектом, правовая экспертиза (совместно с Правовым управлением Государственной Думы), доработка текста закона, назначение докладчика по проекту и др. Вся эта процедура имеет открытый характер, на ней имеет право присутствовать инициатор законопроекта, депутаты, не входящие в данный комитет, а также представители СМИ.

Подготовленный комитетом законопроект, не позднее чем за 14 дней до его рассмотрения в первом чтении, со всеми материалами и заключением о необходимости принять или отклонить его передается в Совет Государственной Думы Ст. 114 Регламента Государственной Думы. Стоит отметить, что субъект законодательной инициативы, внесший законопроект, может отозвать его в любой момент, до прохождения им первого чтения.

Обсуждение законопроекта (чтения). Это самая объемная стадия законодательного процесса, предполагающая работу над законопроектом как на пленарных заседаниях палат, так и в комитетах.

При рассмотрении Государственной Думой законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка соответствия основных положений законопроекта Конституции Российской Федерации, его актуальности и практической значимостич.1 Ст. 118 Регламента Государственной Думы. То есть депутаты решают нужен ли такой закон и возможно ли функционирование законодательства дальше без этого закона на должном уровне.

Первое чтение начинается с доклада инициатора законопроекта, затем заслушиваются поправки и замечания к тексту законопроекта и на заключительной стадии происходит голосование за принятие закона в первом чтении. Не набравший нужного количества голосов законопроект дальнейшему рассмотрению не подлежит и возвращается субъекту права законодательной инициативы.

После принятия законопроекта в первом чтении, работа над ним продолжается в ответственном комитете, куда в срок не менее 15 дней (30 дней, если закон по вопросам совместного ведения РФ и субъектов) направляются все поправки и замечании. Также председательствующий может поставить на голосование предложение ответственного комитета о принятии закона, исключая процедуры второго и третьего чтений. Интересное допущение устанавливает п.6 ст.119 Регламента, позволяющий Госдуме вынести законопроект на всенародное консультативное обсуждение. К сожалению, Государственная Дума еще ни разу не предпринимала попыток осуществить это свое право Комарова В.В. Референдумное право и процесс России//М.: Директ-Медиа - 2014 - С.29.

После рассмотрения в комитете поправок к закону, изменения его текста, он выносится на второе чтение. Перед депутатами ставится задача рассмотреть поправки, рекомендуемые комитетом к принятию, рекомендуемые к отклонению, и по которым комитетом не было принято решения. Если по какой-либо поправке возникают возражения, то данная поправка рассматривается отдельно от общей таблицы поправок. Поправки, по которым комитет не принял решения, ставятся на голосование по отдельности.

По окончании голосования по поправкам председательствующий ставит на голосование предложение о принятии законопроекта во втором чтении. Если по итогам голосования такое предложение не набрало необходимого числа голосов, законопроект возвращается на доработку в ответственный комитет ч.9 ст. 123 Регламента Государственной Думы. При повторном отклонении закона во втором чтении, проект дальнейшему рассмотрению не подлежит. Также, как и при первом чтении закон по предложению депутатов может быть принят полностью, без необходимости рассмотрения в третьем чтении.

После второго чтения в законопроекте ответственный комитет устраняет внутренние противоречия, устанавливает правильную взаимосвязь статей и проводит редакционную правку. После этого законопроект выставляется на голосование в третьем окончательном чтении для принятия его в качестве закона (в четырех чтениях рассматривается только федеральный закон о бюджете). При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению законопроекта. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению не подлежит. Принятые на третьем чтение законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами заседаний Государственной Думы, заключениями Правительства РФ и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации. Общая упрощенная схема рассмотрения законопроектов в Государственной Думе представлена в Приложении 2.