Государственная служба в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПРОДВИЖЕНИЯ ПО СЛУЖБЕ И ЕГО СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

1.1 Исторический аспект развития института продвижения по службе

1.2 Правовые акты, регламентирующие деятельность государственной службы в Российской Федерации

1.3 Зарубежный опыт регулирования карьеры государственных служащих

Глава 2. УПРАВЛЕНИЕ КАРЬЕРНЫМ ПРОДВИЖЕНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

2.1 Значение управления карьерой государственных служащих

2.2 Управление процессом карьерного продвижения государственного служащего

2.3 Условия управления карьерой персонала государственной службы

2.4 Технология управления карьерой персонала. Влияние отклонений на процесс управления карьерой

Глава 3. ПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ ПОСТУПЛЕНИЯ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ И ПРОДВИЖЕНИЕ ПО НЕЙ

3.1 Условия поступления на государственную службу

3.2 Порядок продвижения по государственной службе и связанные с этим поощрения

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ВВЕДЕНИЕ

Проблема профессионально - квалификационного развития персонала государственной службы как основы карьерного роста и продвижения приобретают в современных условиях первостепенное значение. Актуальность данной темы связана со следующими положениями.

Во-первых, в настоящее время, в связи с изменениями в политической, экономической и социальной жизни всей нашей страны, карьерный процесс протекает в условиях непрерывных изменений всех его составляющих: внутреннего состояния субъекта карьеры, способа его деятельности, среды, в которой осуществляется продвижение. Эти изменения могут способствовать карьере, но могут и тормозить ее, вызывая различные отклонения, включая стагнацию, кризисы и карьерные катастрофы. Во-вторых, познание механизмов, обеспечивающих устойчивое развитие карьерного процесса в восходящем векторе, и поддержание их регулярности - важнейшая задача управления персоналом организаций, в том числе в системе государственной службы, так как эффективность работы организации зависит не только от качественного состава персонала, но и от управления его как актуальными, так и профессиональными потенциальными возможностями, профессиональным опытом. В-третьих, карьерное движение в системе государственной службы - естественный, саморазвивающийся процесс. Успешная карьера многих работников не только объективна, но и во многом является результатом удачного стечения обстоятельств на пути способных и добросовестных сотрудников. Но это вовсе не означает, что эти обстоятельства не следует формировать. Случай нужно не ожидать, а находить, способности - развивать, добросовестность - воспитывать. Словом, карьерному процессу можно и необходимо осознанно помогать. В то же время организация заинтересована в системном развитии служебного потенциала, базовым фактором которого является общая конструктивная карьерная активность. В-четвертых, управление карьерой - это комплексная форма управления профессиональными возможностями человека в организации. Научное управление этим процессом предполагает анализ прежнего опыта, учет его ошибок и нерешенных проблем, а так же использование современного отечественного и зарубежного опыта карьерной стратегии и служебной тактики в системе государственной службы.

Вопросы развития карьеры государственных служащих рассматривали в своих работах видные российские юристы и социологи, такие как Д.Н. Бахрах, В.Л. Романов, Ю.А. Розенбаум, Б.М. Лазарев, Ю.А. Старилов, И.В. Панова и многие другие. В тоже время необходимо отметить и тот факт, что правовые аспекты развития карьеры на государственной службе начали рассматриваться только в последнее десятилетие ХХ века, что было связано с отсутствием до этого времени единого закона о государственной службе.

Таким образом, в связи со всем вышесказанным считаем, что тема данной курсовой работы «Карьера государственного служащего» является в настоящее время актуальной.

Целью выполнения курсовой работы явилось раскрытие особенностей продвижения по службе государственных служащих.

Задачи курсовой работы:

1. Рассмотреть историческое развитие института продвижения по службе и его современное состояние.

2. Выявит значение, процесс, условия и технологии управления карьерным продвижением государственного служащего.

3. Раскрыть правовые условия поступления на государственную службу и продвижение по ней в соответствии с правовыми нормами Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации».

4. На основании выявленного в процессе выполнения курсовой работы сделать выводы.

Курсовая работа состоит из введения, 3 глав, заключения и списка литературы.

Глава 1. ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПРОДВИЖЕНИЯ ПО СЛУЖБЕ И ЕГО СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ

1.1 Исторический аспект развития института продвижения по службе

Правовое нормирование продвижения и поощрения по службе имеет длинную и противоречивую историю и уходит в глубину веков.

В России уже в XVII-XIX вв. продвижение по службе было урегулировано рядом тщательно продуманных нормативных актов, в числе которых - Указ Петра I "О порядке государственной службы" 1722 года. Устав о службе по определению от правительства 1857 года", уставы о пенсиях и единовременных пособиях. Положение об особых преимуществах государственных служащих в отдаленных местностях, а также в губерниях западных и Царства Польского и т.д.

Октябрь 1917 г. внес в данную сферу общественных отношений значительные изменения. Декретами Советской власти "Об уничтожении сословий и гражданских чинов" дореволюционный служебно-правовой институт продвижения по службе (чинопроизводства) был отменен. Позднее, правда, жизнь заставила детально урегулировать прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Что касается института государственной службы, то в качестве основных источников, существовавших до 1990 г., можно назвать Временные правила о работе в государственных учреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г., указы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в некоторых отраслях, Единую номенклатуру должностей служащих (утв. Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.), Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности (утв. ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.), перечни № 1 и № 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров Панова И.В. Продвижение по службе по Федеральному Закону «Об основах государственной службы Российской Федерации». //Государство и право. 1998. - № 2. - С. 8..

Известную негативную роль в законодательном регулировании вопросов государственной службы сыграла идея Программы КПСС, принятой XXI съездом КПСС в 1962 г., в которой говорилось о том, чтобы работа в аппарате перестала быть особой профессией, а навыками управления овладевали все более широкие массы, и как следствие - отсутствие единого закона о государственной службе.

Позднее, однако, потребности государственного обеспечения реализации принятых решений обусловили возросшее внимание к этой проблеме. В Конституции СССР 1977 г. (ст. 35) впервые появилось слово "продвижение". Говорилось о продвижении по работе, что подразумевало все виды деятельности, в том числе и работу в государственном аппарате.

После провозглашения государственного суверенитета РСФСР в 1990 г., распада СССР в 1991 г., в России обозначился новый период в становлении нормативной базы государственной службы. Речь идет о пакете правовых документов, включая Конституцию РФ, ряд федеральных законов и подзаконных актов и акты субъектов Федерации.

1.2 Правовые акты, регламентирующие деятельность государственной службы в Российской Федерации

В настоящий период основы российской государственной службы заложены в Конституции РФ (ст. 37 - право на труд, ст. 32 - равный доступ к государственной службе), что предполагает не только право на занятие государственной должности, но и продвижение по ней. Следующим по своей значимости актом, установившим правовую базу государственной службы, стал давно ожидавшийся Закон "Об основах государственной службы РФ" от 31 июля 1995 г. ФЗ РФ «Об основах государственной службы Российской Федерации». //СЗ РФ, 1995. № 32. Ст. 3202. Это первый закон новой России, регламентирующий статус государственной службы на общегосударственном уровне. Его важной особенностью является то, что он создает как нормы прямого действия, которые не могут быть дополнены субъектами Федерации, так и нормы, которые могут быть дополнены последними. В частности, согласно ст. 13 Закона виды поощрения и порядок их применения могут быть предусмотрены как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Подобный подход заложен в п. 5 ст. 6 -требования, предъявляемые к государственным должностям госслужбы; п. 5 ст. 15 - гарантии, предусматриваемые для госслужащего; ст. 16 -денежное содержание и ряде других. Подчеркнем еще раз: Конституция и основы содержат положения, относящиеся как к федеральной службе, так и к службе субъектов Федерации.

Вторая группа актов призвана регламентировать в данном отношении тот или иной уровень государственной службы. Это - Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г., а также, к примеру, Закон Республики Татарстан "О государственной службе", Закон "О государственной службе Свердловской области" и аналогичные акты других субъектов Федерации. Федеральный закон "Об основах муниципальной службы в РФ" существует пока в виде проекта.

Третий вид источников института государственной службы - федеральные акты, закрепляющие правовой статус службы на отраслевом уровне. К их числу могут быть отнесены законы РФ "О прокуратуре РФ", "О статусе судей в РФ", "О воинской обязанности и военной службе", Таможенный кодекс РФ, а также утвержденные Верховным Советом РФ в 1993 г. Положение о службе в органах внутренних дел РФ и Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции РФ.

В четвертую группу источников данного института можно выделить акты, регламентирующие отдельные элементы организации госслужбы, в том числе: Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих, утвержденный Указом Президента РФ от 11 января 1995 г.; Указ Президента РФ "О борьбе с коррупцией в системе госслужбы" от 4 апреля 1992 г.; Положение о проведении аттестации руководителей и специалистов структурных подразделений центральных органов федеральной исполнительной власти и Положение о проведении конкурса при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти.

1.3 Зарубежный опыт регулирования карьеры государственных служащих

В связи с рассматриваемой темой уместно отметить, что в большинстве зарубежных стран правовой статус служащего определен законами различного порядка - от конституционных и органических до источников обычного права. В этих странах существуют системы гражданской службы двух типов: "карьерная" система и система "места службы". Карьерная система - в ФРГ, Японии, Франции - заключается, во-первых, в том, что для занятия общих вакансий, начиная с низших должностей, осуществляется наем людей определенного возраста и образования. Должности среднего и высшего уровней подлежат заполнению только в порядке дальнейшего продвижения служащих; во-вторых, карьерная система является пожизненной: госслужащий всю свою профессиональную жизнь проводит в системе госслужбы, и для него гарантирована непрерывная служебная карьера: речь идет о праве постепенного повышения в должности в рамках иерархических категорий в соответствии с установленными правилами; в-третьих, для данной системы характерно существование сильной иерархии (наличие четко определенных рангов - чинов, званий, классов) на служебной лестнице. В странах, где существует карьерная система службы, установлены две процедуры продвижения: в порядке выбора и в порядке выслуги.

Систему "места службы" наилучшим образом представляют США. Ее суть состоит в том, что это - открытая система: к занятию должности допускается любой, кто сдаст экзамен на определенную должность. Она основывается на принципе "системы заслуг", и нет стремления к пожизненному найму, что не дает никаких правовых гарантий к дальнейшему продвижению. Сами управленческие должности разграничены нечетко из-за отсутствия жесткой иерархии. Продвижению по службе предшествуют квалификационные экзамены как форма проверки профессиональных знаний, навыков, умений.

Кроме рассмотренных двух типов гражданской службы, в государственной практике США существует также "система добычи", или патронажная служба. Формирование кадрового потенциала (своей команды) здесь происходит на основе политического обычая и "политической благонадежности", а также профессиональной ценности по усмотрению соответствующего лица или органа.

Анализ административно-правового регулирования продвижения по службе в ряде зарубежных стран (США, Англии, Японии, Франции, Италии) показывает, что самым важным критерием успешной карьеры, воспринятым законодательством России, является способность служащего выполнять возложенные обязанности, что в свою очередь предполагает постоянное повышение своей квалификации Панова И.В. Продвижение по службе по Федеральному Закону «Об основах государственной службы Российской Федерации». //Государство и право. 1998. - № 2. - С. 10..

Глава 2. УПРАВЛЕНИЕ КАРЬЕРНЫМ ПРОДВИЖЕНИЕМ ГОСУДАРСТВЕННОГО СЛУЖАЩЕГО

2.1 Значение управления карьерой государственных служащих

Профессия государственного служащего - одна, из наиболее социально важных и самых массовых, одна из самых сложных, требующая на подготовку больших затрат времени и средств, а от человека не только служебно - профессиональных, но и высоких нравственных качеств, большой культуры, творчества.

Профессиональное развитие персонала государственной службы представляет социальный механизм отбора, комплектования, воспроизводства кадрового корпуса органов власти, обладающего профессиональными, деловыми и нравственными качествами, высокими патриотическими устремлениями, способностью подчинить свою профессиональную деятельность обществу, государству, гражданам. Процесс профессионального развития государственных служащих реализуется посредством: профессионального отбора, профессиональной адаптации, профессиональной коррекции, профессиональной подготовки и другими путями.

Достоверный вывод о профессионально-должностной пригодности и профессиональных возможностях государственного служащего можно сделать только в процессе многократного его испытания в деловых различных ситуациях, переходя от простых задач к более сложным, в процессе служебного продвижения, карьерного роста Бахрах Д. Н. Государственная служба в Российской Федерации. - Екатеринбург, 1995. - С. 32..

На степень профессионального развития служащего большое влияние оказывают деловые и коммуникативные качества, умение работать в коллективе, правильно и ровно строить корпоративные ценности, проводить политику органа власти, отстаивать его интересы.

Проблемы карьерной стратегии и служебной тактики для государственной службы РФ в условиях ее реформирования в известной степени являются новыми, в то время как на международном уровне они разрабатываются давно и эффективно.

2.2 Управление процессом карьерного продвижения государственного служащего

Управление процессом карьерного продвижения государственного служащего реализуется, прежде всего, в организации, где он работает. В течение своей профессиональной деятельности государственный служащий занимает не одну, а несколько должностей.

Руководители органов государственной власти видят в развитии своих сотрудников один из важных факторов успеха деятельности организации. Не случайно планирование и управление развитием карьеры стало в последние 20 лет одной из ведущих областей управления персоналом государственной службы на Западе.

Планирование карьеры состоит в определении целей развития карьеры и путей, ведущих к их достижению. Пути реализации целей развития карьеры представляют собой последовательность должностей, на которых необходимо поработать, а также набор средств, необходимых для приобретения требуемой квалификации - курсов по профессиональному обучению, стажировок, изучению иностранного языка и т. д.

Развитием карьеры называются те действия, которые предпринимает сотрудник для реализации своего плана.

Планирование и управление развитием карьеры требует от работника и от органа власти дополнительных усилий, включающих:

· представление сотруднику возможности профессионального роста, обеспечение более высокого уровня его жизни;

· более четкое определение личных, профессиональных перспектив сотрудника;

· возможность целенаправленной подготовки к будущей профессиональной деятельности;

· повышение конкурентоспособности сотрудника на рынке труда.

Безусловно, основную ответственность за планирование и развитие собственной карьеры несет государственный служащий. Руководитель органа власти и управления выступает в качестве наставника или спонсора сотрудника. Его поддержка необходима для успешного развития карьеры, поскольку он распоряжается ресурсами, управляет процессом организации всей деятельности трудового коллектива. Отдел кадров, службы управления персоналом играют роль консультантов и организаторов процесса развития карьеры сотрудников. Они стремятся решить две основные задачи:

1. сформировать заинтересованность сотрудников в развитии карьеры;

2. предоставить им инструменты для начала управления собственной карьерой.

Разрабатывая план развития карьеры, сотрудник должен определить свои профессиональные интересы и методы их реализации, которые он хотел бы занять. На данном этапе сотрудник нуждается в квалифицированной помощи отдела кадров органа власти для определения собственных возможностей и недостатков. Методы для этого применяются самые разнообразные: консультирование, специальное тестирование для определенных сильных и слабых сторон сотрудников, их потенциальных и интеллектуальных возможностей.

В процессе планирования карьеры государственного служащего необходимо участие руководителя. Это позволяет определить степень реальности карьерных ожиданий сотрудника и вовлечь руководителя в процесс развития карьеры данного служащего с самого начала и тем самым заручиться его поддержкой Старилов Ю. А. Государст-венная служба в Российской Федерации. - Воронеж, 1995..

Реализация плана развития карьеры зависит, прежде всего, от самого работника. Необходимо строго выполнять весь набор средств, обеспечивающих успешную реализацию плана:

· важнейшей предпосылкой служебного продвижения является успешное выполнение должностных обязанностей; случаи повышения не справляющихся со своими обязанностями сотрудников весьма редки;

· сотрудник должен не только пользоваться всеми доступными средствами профессионального развития, но и демонстрировать вновь приобретенные навыки, знания, зрелость;

· реализация плана развития карьеры в огромной степени зависит от эффективного партнерства с руководителем, так как именно он оценивает работу сотрудника в занимаемой должности и его потенциал, принимает решения о продвижении и располагает ресурсами, необходимыми для развития государственного служащегося;

· для успешного продвижения сотрудника организация должна знать о его достижениях и возможностях. Это делается с помощью выступлений, докладов отчетов, участие в работе творческих коллективах, массовых мероприятиях и т.д.

Важной составляющей управления развитием карьеры является оценка достигнутого прогресса. В этом процессе участвуют три стороны - служащие, руководитель, отдел кадров. Оценка проводится периодически, часто вместе с аттестацией. Результатом становится скорректированный план развития карьеры государственного служащего.

Таким образом, управление развитием карьеры является сложным процессом, требующим значительных ресурсов, и само по себе не гарантирует реализацию профессиональных амбиций всем сотрудникам организации. В то же время его отсутствие вызывает неудовлетворенность работников, повышенную текучесть кадров, ограничивает возможности организации эффективно заполнять вакантные должности.

Как всякий организующий процесс, развитие карьеры сотрудников нуждается в оценке эффективности. Специфическими показателями здесь могут выступать:

1. текучесть персонала (сравнение показателей для сотрудников, участвующих в планировании карьеры и не участвующих в этом процессе);

2. продвижение в должности (сравнение процентных показателей) для сотрудников, участвующих в планировании и развитии карьеры и не участвующих в этом процессе;

3. занятие освободившихся ключевых должностей сотрудниками и принятыми со стороны Шекшня С. В.: Управление персонала современной организации. - М., 1996. - С.156.

Проверке профессиональной пригодности персонала государственной службы служит контрактная форма найма и оплаты труда, которая получила широкое распространение во всем мире и позволяет более эффективно управлять процессом отбора, закрепления и карьерного продвижения сотрудников. Контрактная форма соглашения дает возможность предусмотреть права и обязанности сторон, конкретизировать отдельные условия применительно к конкретному работнику. Введение дополнительной взаимной ответственности способствует созданию оптимальных условий для реализации целей обеих сторон, в том числе в сфере карьерного продвижения.

Стажировка - наиболее эффективное средство профессионального развития персонала государственной службы, овладения им новыми функциональными обязанностями. К сожалению, в условиях реформирования государственной службы в РФ пока не отработана система ее проведения, не выработаны методы оценки ее результативности, не определены пути финансирования. По мнению специалистов, должна быть разработана система организации и проведения стажировок, четко определены сроки и место их проведения. Программу стажировки и ее результаты целесообразно рассматривать у руководителя государственного органа управления и в кадровом подразделении. Регулярное проведение стажировок предполагает решение ряда вопросов методического, организационного и материально-бытового характера. Должны быть разработаны необходимые нормативные документы, созданы материальные предпосылки для становления и развития института стажировки персонала государственной службы и службы управления персоналом.

Успешная карьера в системе государственной службы (как и в любой другой сфере) предполагает поступательное изменение навыков, способностей, профессиональных возможностей, связанных с трудовой деятельностью и стажем работы Иванцевич Дж. М., Лобанов А. А. Человеческие ресурсы управления. - М., 1993. -С. 222 - 223..

Успешное обеспечение государственной службы высококвалифицированными кадрами требует нового подхода к проблеме их подготовки, переподготовки и повышения квалификации. В настоящее время нарушена существовавшая ранее система подготовки и переподготовки управленческих кадров. Ликвидированы многие структуры на местах, почти исчезли вечерние формы обучения. Многие региональные и местные администрации не имеют необходимых средств для подготовки кадров в требуемом объеме.

Повсеместно нарушается принцип опережающей подготовке кадров, профессионально и морально они слабо подготовлены к восприятию и практическому использованию новых идей.

Требует совершенствования и организационная сторона повышения квалификации сотрудников. Нужно отказаться от формального подхода при направлении на учебу лиц без учета целесообразности обучения именно по данной специальности либо без учета планирования карьеры, перспектив роста. Должен четко выполняться установленный порядок, при котором каждый сотрудник обязан повышать свою квалификацию не реже одного раза в пять лет. Передвижение государственных служащих по служебной лестнице должно зависеть от уровня их образования и профессиональной квалификации.

2.3 Условия управления карьерой персонала государственной службы

Управление карьерой персонала протекает в конкретных условиях. Они определяют особенность, содержание, трудности работы с персоналом государственной службы. Не учитывать и не брать их во внимание нельзя, поскольку, имея свои истоки причины существования, они могут свести, на нет все усилия, направленные на решение поставленной задачи. Учет условий реализации этой кадровой технологии позволяет разработать основные направления, пути, способы, конкретные мероприятия, которые будут обеспечивать реализацию профессиональных способностей человека.

Одним из таких условий выступает осознание ценности профессионального опыта человека как важнейшего национального достояния, как ценнейшего капитала любой организации.

Поскольку государственный служащий находится на службе обществу, следовательно, для общества имеют приоритетное значение, наравне с личностными качествами, его профессиональные способности, его опыт, а не его политические пристрастия и политическая ангажированность. Общество, в первую очередь, заинтересованно в профессионализации государственного служащего и государственной службы в целом, а не в их политизации.

В настоящее время можно лишь надеяться, что частые изменения в составе государственных служащих в высших эшелонах власти могут происходить ради насыщения государственных структур профессионалами экстракласса. При этом реализуются интересы не отдельных должностных лиц, с целью окружить себя преданными людьми, а интересы избирателей, интересы подавляющей части населения России. Однако слишком частая сменяемость на высших государственных должностях государственной службы заставляет в этом усомнится. Это, может происходить, либо по причине недостаточного профессионализма этих людей, либо, преобладают узкогрупповые интересы, где оценки людей происходят прежде всего, по критериям, отличным от профессиональных, а интересы подавляющей части населения не учитываются и в услужении общества находятся некомпетентные государственные служащие. Либо следует признать, что в основе государственной кадровой политики доминируют идеологические и корпоративные начала, что является индикатором незрелости демократических отношений в системе политической власти.

Профессионально выполняющий свои служебные обязанности государственный служащий представляет социальную ценность для большей части членов общества и этим определяется приоритет его профессионализма перед его политической ориентацией.

Неудачи и промахи публичных политиков, коррупция высших чиновников моментально проецируется на весь состав государственных служащих. Конечно, не безупречной с точки зрения уровня профессионализма оказалось и эта часть государственных служащих, что также с позиции традиционно высоких мерок к ним общественного мнения, ложится общей негативной характеристикой на всех государственных служащих.

Все это находит отражение в недооценке профессиональных качеств государственных служащих и, как следствие, в поведении престижа государственной службы, авторитета государственного служащего, а, в конечном счете, и авторитета государства среди граждан Лазарев Б.М. Государственная служба. - М., 1993. - С. 29. .

Важным организационным условием управления карьерой персонала государственной службы является повышение статуса кадровых служб в государственных органах власти.

Управление организацией предполагает, как известно, и управление ее человеческими ресурсами. Эта часть управленческой деятельности является главным системообразующим фактором функционирования любой организации. В реальной практике субъект управления этим (персоналом) ресурсом государственных органов фактически представлен в одном лице - руководителем. Он, как правило, ориентируется на проявленные, актуальные профессиональные возможности человека для решения тактических и стратегических задач организации.

Профессиональные возможности, опыт персонала в структуре управленческой деятельности руководителя выступают как средство их решения. И с этих позиций вполне объясним прагматизм руководителя по отношению к профессионализму и компетентности персонала.

Существенным условием управления карьерой персонала выступают оптимальные, организационно-структурные факторы и, прежде всего, карьерная среда и карьерное пространство.

Как известно, организационная и должностная структура - это установленное формальное разграничение отношений, задач, функций в организации для достижения ее целей. Наличие продуманной и научно - обоснованной должностной структуры органов государственной власти выступает необходимым условием и важнейшим фактором реализации технологии управления карьерой.

Карьерное пространство - это относительно обособленная совокупность должностей должностной структуры, задающая необходимые условия для реализации профессионального опыта специалиста. В числе основных требований к карьерному пространству можно назвать: относительную стабильность должностной структуры, возможность простора для творческого, профессионального и должностного роста персонала, оптимальное соотношение должностей, способствующее состязательности в профессиональном развитии персонала, адекватность целям и задачам, которые стоят перед организацией. Для реализации формальных возможностей, заложенных в карьерном пространстве, необходима и карьерная среда.

Карьерную среду следует рассматривать как единство необходимых (карьерное пространство) и достаточных условий, созданных в организации для управления карьерой персонала. К достаточным условиям карьерной среды следует отнести: наличие объекта управления карьерой, то есть состава персонала, способного к профессиональному развитию, наличие системы механизмов техники и технологий управления карьерой, готовности персонала воспринять эти технологии управления карьерой, подготовленности руководителей и кадровых служб к такой работе с персоналом, наличие действенных материальных и моральных стимулов должностного роста мотивационной среды.

Карьерное пространство создается в процессе организационного проектирования, структуризации государственных органов власти на основе тщательного изучения целей, направление деятельности, задач, функций, потребность в которых возникает в общественной практике. Карьерная среда в большей степени является продуктом общественных отношений, уровня общей, профессиональной и управленческой культуры, традиций, организованности, уважения к интересам человека и других факторов.

2.4 Технология управления карьерой персонала. Влияние отклонений на процесс управления карьерой

Управление карьерой персонала представляет одну из сложнейших кадровых технологий. В конечном счете, от этой социальной технологии зависит: будет ли достигнута цель кадровой политики, насколько эффективна практика работы по управлению персоналом, работа самой организации, органа государственного управления. Наконец, насколько удалось реализовать профессиональный потенциал человека как важнейший социальный резус.

Управление карьерой персоналом государственной службы - это комплексная технология воздействия руководителей государственных органов власти, кадровой службы по целенаправленному развитию способностей человека, накоплению им профессионального опыта и рациональное использование его потенциала, как в интересах сотрудника, так и в интересах организации.

В результате этого воздействия важно добиться такого положения, чтобы то, чем располагают или могут располагать люди как личности, как носители профессиональных способностей, опыта, было включено в трудовой процесс, как в интересах человека, так и в интересах государственного органа власти, организации. Для этого необходимо, чтобы в организации сложились структура важнейших социальных инструментов управления карьерой персонала государственной службы.

Главный смысл управления карьерой персонала состоит в том, чтобы все ценное, чем обладает или может обладать человек в организации, а именно - его способность к профессиональной деятельности, было эффективно использовано для достижения целей государственной службы и удовлетворения интересов личности. По сути, эта технология выступает реальным комплексным инструментом кадровой политики, в основе которой лежит деятельностный подход и с ее помощью достигается ряд целей. Причем, их можно выделить как со стороны субъекта, так и со стороны объекта управления карьерой.

Идеальное развитие карьерного процесса предполагает непрерывное и устойчивое продвижение и устойчивое продвижение индивида по иерархической лестнице значимых для него статусов. Такое движение гипотетически возможно при условии надежного функционирования всех предназначенных для этого механизмов как внутренних, так и внешних по отношению к субъекту карьеры и его карьерной среде.

Однако столь благоприятных условий социальная жизнь не представляет никому. Изменяясь непрерывно сама, она объективно влияет на течение любых процессов, вызывая в них различного рода отклонения. Если система способна реагировать на эти отклонения, совершенствуя свое внутреннее устройство и повышая организационные возможности освоения среды (усваивать ее ресурсы и быть на основе полезности неотторжимой, «своей» в этой среде), такую систему принято считать самоорганизующейся, а процесс ее развития - нормальным. Это общетеоретическое положение полностью относится и к карьерному процессу.

Что считать отклонением в развитии карьерного процесса. Для ответа на этот вопрос вначале необходимо определиться в том, что считать нормальной карьерой. Нормальность карьерного процесса определяется непрерывностью возрастания служебно - продуктивной активности служащих в связи с их сбалансированным квалификационным и должностным продвижением и обеспечением на этой основе прогрессирующего организационно - функционального развития службы в целом. Параметры нормы трудно поддаются формализации, поскольку зависят от множества переменных, комбинации которых (особенно в условиях существенных изменений) не всегда программируются БахрахД.Н. Государственная служба в Российской Федерации. - Екатеринбург, 1995. - С. 68..

По своему влиянию на карьерный процесс отклонения могут быть 4-х типов.

1. Функциональные отклонения

Они связаны с естественными «рабочими» перепадами соотношения активностей и сопротивлений в процессе деятельности. Проявления таких отклонений - временные задержки в совершенствовании способа служебной деятельности, изменения формальных и неформальных отношений, торможение должностного продвижения, существенно не нарушающие стратегической линии карьеры (например, медленный спад активности и эффективности служебной деятельности в связи с переходящими обстоятельствами - перегрузкой, болезнью и т. д.)

2. Дезаптационные отклонения

Возникают как выраженные (манифестные) противоречия между субъектом карьеры и служебной средой, болезненно воспринимаемые служащим и организацией. Для выхода из этого положения ему необходимо не просто повышение активности, а перестройка своего способа деятельности, приведение его в соответствие с новыми служебными целями.

3. Кризисные отклонения

Это стойкий перерыв в карьерном движении с угрозой полной его остановки. Например, у немолодого служащего, состоящего в резерве на повышение в должности, сложились конфликтные отношения с вновь назначенным руководителем, который исключает его из резерва и продвигает другого сотрудника. Времени на восстановление положения мало, в связи с чем карьера может прекратиться.

4. Катастрофные отклонения или «карьерный сброс»

Они означают не только полную остановку карьеры, но и существенное снижение статуса. Например, заместитель руководителя департамента за совершенный должностной проступок понижен в должности до ведущего специалиста или даже уволен.

Отдельного рассмотрения требуют отклонения, которые называют карьерными девиациями. Это явление карьеризма, т.е. безудержной активности в профессионально неоправданном должностном продвижении, преследующем сугубо эгоистичные, как правило, ультракорыстные цели

В зависимости от типа отношений управленческое воздействие на карьерный процесс может быть следующим:

А) регуляторное, т. е. предупреждение углубления функциональных отклонений и их перехода в дезаптационные;

Б) реадаптационные, т. е. восстановление адаптационных механизмов и перевод дезаптационных отклонений в функциональные;

В) антикризисное, т. е. предупреждение развития кризисных отклонений и содействие выходу карьерного процесса из кризиса в продуктивный вектор развития;

Г) реконструктивное, т. е. формирование новой модели карьеры на базе сохранившихся после катастрофы элементов разрушенного карьерного процесса и за счет привлечения новых составляющих (активностей).

Каждый из названных типов управления карьерой государственного служащего включает в себя регуляторную функцию, которая необходима как для поддержки прогрессирующего развития карьерного процесса и предупреждения его дезорганизации так и при формировании нового процесса (восстановительное регулирование).

государственный служба карьера персонал

Глава 3. ПРАВОВЫЕ УСЛОВИЯ ПОСТУПЛЕНИЯ НА ГОСУДАРСТВЕННУЮ СЛУЖБУ И ПРОДВИЖЕНИЕ ПО НЕЙ

3.1 Условия поступления на государственную службу

Под условиями поступления на государственную службу понимаются фактические обстоятельства, имеющие юридическое значение, при наличии которых начинается процесс поступления на службу или продвижения по ней. И в Конституции РФ (п. 4 ст. 32), и в Законе "Об основах государственной службы в РФ" (п. 2 ст. 21) говорится о равном доступе граждан РФ к госслужбе, о недопущении прямых или косвенных ограничений или преимуществ в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, наличия или отсутствия гражданства субъектов РФ, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.

В п. 3 рассматриваемого Закона установлены ограничения при поступлении на службу: а) признание лица недееспособным или ограниченно дееспособным в судебном порядке; б) лишение права занимать государственную должность в судебном порядке; в) наличие заболевания, подтвержденного заключением медицинского учреждения, которое препятствует исполнению должностных обязанностей (излишне говорить, что требуется спешная регламентация данного рода заболевания); г) отказ от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную или иную тайну; д) близкое родство или свойство с госслужащим, если их государственная служба связана с непосредственным подчинением или подконтрольностью одного из них другому; е) наличие гражданства иностранного государства; ж) отказ от представления сведений о доходах государственного служащего и об имуществе. Закон не устанавливает такое ограничение, как наличие не снятой и не погашенной в установленном порядке судимости, хотя вполне очевидно, что данного рода субъект не должен претендовать на занятие должности в госаппарате.

Как известно, в советский период истории страны кадровое продвижение было традиционной сферой деятельности партии. Партийные документы устанавливали общие требования для всех категорий руководителей - политические, деловые, моральные. Рассматриваемый Закон провозглашает принцип комплектования госслужащих в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой (п. 5 ст. 5) применительно к каждой государственной должности. В квалификационные требования, предъявляемые служащим, включаются требования к уровню профессионального образования, стажу и опыту работы по специальности; уровню знаний Конституции РФ, федеральных законов, а также наличие гражданства РФ, а в определенных случаях и возрастной ценз Панова И.В. Продвижение по службе по Федеральному Закону «Об основах государственной службы Российской Федерации». //Государство и право. 1998. - № 2. - С. 11..

Закон не предусматривает исчерпывающего перечня требований, предъявляемых к занятию государственных должностей (п. 5 ст. 6). И на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации они могут дополняться. Указ Президента РФ "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы" от 30 января 1996 г. установил конкретные квалификационные условия к стажу и опыту работы по специальности от высших государственных должностей до младших.

Статья 21 Закона "Об основах государственной службы РФ" перечисляет документы, необходимые для представления при поступлении на госслужбу, а также закрепляет за госорганом право проверки на предмет допуска лица к государственной службе. Хотя перечень проверяемых при допуске к госслужбе документов не является исчерпывающим и, как уже было отмечено, может быть расширен Законом, думается, ни на личную, ни на семейную жизнь проверка не должна распространяться.

Правовые условия для поступления на государственную службу, т.е. для первоначального определения на должности, и условия для последующего занятия должностей при перемещении от одной должности к другой в порядке продвижения не тождественны. Согласно ст. 6 Закона государственные должности подразделяются на пять групп: высшие, главные, ведущие, старшие, младшие по специальностям, предусматривающие у государственного служащего той или иной определенной специализации, наличие соответствующего профессионального образования. Специализация должностей вводится в зависимости от функциональных особенностей государственных должностей и от особенностей предмета ведения соответствующих госорганов. Законом определены квалификационные требования к служащим, в том числе: уровень профессионального образования с учетом группы и специализации государственных должностей; стаж и опыт работы по специальности; уровень знаний Конституции РФ, федеральных законов, уставов субъектов РФ применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей.

Закон устанавливает достаточно высокие требования к претенденту на должность. Так, для занятия высших и главных государственных должностей (5-4 группы) необходимо высшее профессиональное образование по специальности государственных должностей или дополнительное образование, считающееся равноценным с дополнительным высшим профессиональным образованием по специальности государственных должностей. В ст. 7 Закона закреплены квалификационные разряды госслужащих, которые им присваиваются по результатам квалификационного экзамена или аттестации: действительный государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим высшие государственные должности госслужбы; государственный советник РФ 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим главные государственные должности госслужбы; советник РФ 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим ведущие государственные должности госслужбы; советник государственной службы 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим старшие государственные должности госслужбы; референт государственной службы 1, 2 и 3-го класса - государственным служащим, замещающим младшие государственные должности госслужбы.

О резерве на выдвижение на высшие государственные должности говорится в п. 2 ст. 8 анализируемого Закона. Этот институт находит свое развитие в других нормативных актах, особенно в части установления критерия отбора кандидатов в резерв. При подборе специалистов в кадровый резерв следовало бы, в частности, учитывать выводы аттестации, состояние здоровья, возраст, профессиональную компетентность, соответствие квалификационным требованиям должности.

В рассматриваемом институте значительное место занимают правовые условия продвижения по службе, под которыми понимаются такие фактические обстоятельства, с наступлением которых у служащего возникает право на продвижение и начинается процесс реального продвижения по службе. Такие условия не должны быть абсолютно общими для всех госорганов, едиными могут быть некоторые принципиальные начала, а сами условия продвижения в каждом госоргане должны конкретизироваться в зависимости от специализации. В этой связи существенное значение имеют ст. 22 Закона "Об основах государственной службы РФ", закрепившая право госслужащего на участие в конкурсе на замещение вакантной государственной должности независимо от того, какую должность он занимает в момент проведения конкурса, и п. 2 ст. 7, которым служащему гарантируется проведение по его инициативе квалификационного экзамена для присвоения очередного квалификационного разряда без последующего перевода на другую государственную должность. По сути дела это - закрепление права на продвижение, реализуемого по инициативе госслужащего, точнее даже на самовыдвижение.

В ряде отраслевых нормативных актов в качестве условия производства в классный чин или специальное звание без соблюдения очередности называется выдвижение на вышестоящую должность. Тем самым в ряде органов (прокуратура, государственная налоговая служба, юстиция, нотариат, МВД) допускаются случаи занятия должности при отсутствии у ее претендента соответствующего квалификационного обозначения. Представляется, однако, что такое автоматическое присвоение разрядов (званий, чинов) на основе занятия вышестоящей должности ведет в ряде случаев к засорению госорганов некомпетентными людьми. В Законе "Об основах государственной службы РФ" норма, посвященная порядку продвижения по службе, отсутствует. В нем говорится лишь о том, что служащий имеет право на продвижение по службе, увеличение денежного содержания с учетом результатов и стажа работы, уровня квалификации (п. 6 ст. 9).

Важнейшим условием продвижения по службе является аттестация. Статья 24 Закона закрепляет ее цели: определение уровня профессиональной подготовки; соответствие служащего занимаемой государственной должности; решение вопроса о присвоении госслужащему квалификационного разряда. Главный итог аттестации - оценка работы служащего. Вопрос об установлении порядка и условий проведения аттестации относится к компетенции и федеральных органов, и органов субъектов Федерации. Важным является вопрос, из кого может быть сформирована аттестационная комиссия, решение которой берется в основу приказа руководителя по итогам аттестации. Думается, что условием продвижения по службе могут быть способности служащих успешно и добросовестно выполнять должностные полномочия, подтвержденные оценкой при аттестации. Наряду с обязательными условиями продвижения по службе могут иметь право на существование предпочтения, обусловленные преимуществами делового значения (состояние в кадровом резерве, наличие ученой степени, психологическая уравновешенность), а также социально-психологического характера. Условиями продвижения по службе с перемещением на новую должность можно назвать: заслуги в прошлом; уровень квалификации, пригодный к занятию новой должности; навык, умение; служебная переподготовка, завершенная сдачей экзамена на соответствующий по должности квалификационный разряд; наличие вакансии.

В п. 10 ст. 21 Закона закреплен институт ротации, т.е. командирование (направление) служащего с его согласия в другой госорган для исполнения должностных обязанностей по государственной должности по его специальности на срок до двух лет. Этот институт хорошо известен зарубежному законодательству, особенно Японии, где карьера "новобранца" в министерстве начинается со стажировки в его управлениях. Первые четыре года стажер "вращается по кругу", побывав за это время во всех главных и ведущих управлениях министерства. За эти годы он изучает на практике функции управлений, устанавливает знакомство со всеми чиновниками и служащими, на два года направляется на периферию. По разумению же наших кадровиков, даже кратковременное "сползание" по служебной лестнице вниз всегда было настораживающим. Подобный стереотип сохраняется и ныне. Между тем ротация служащих внутри госоргана, а также переход (перевод) в другой орган госуправления (особенно правоохранительной системы) - вещь не только возможная, но и нужная, жизненно необходимая. Однако для этого законодатель должен не только обозначить, но и четко закрепить ряд положений, связанных с переходом госслужащего в другой орган. Речь, к примеру, идет о нормативной регламентации вопроса о присвоении лицу соответствующего класса при переходе, скажем, в звании майора из системы МВД в систему правосудия на судейскую должность. При нормативной регламентации института ротации выигрывают все: служащий, имеющий стаж и специальное звание, знает, на что он может претендовать в системе правосудия, причем в данном случае (примере) госслужбе "грозит" лишь пополнение квалифицированными кадрами.

Статья 23 анализируемого Закона предусматривает испытание при замещении государственной должности. Оно установлено для впервые принятого на госслужбу, а также при переводе на государственную должность иной группы и иной специализации. Установлен и срок испытания - от трех до шести месяцев. Если претендент успешно выдержал испытание, он продолжает госслужбу, если нет -- может быть переведен с его согласия на прежнюю или другую государственную должность, а при отказе от перевода - уволен.

Закон закрепил отправные начала, гарантирующие госслужащего от произвола сменяющих друг друга руководителей, в том числе по вопросам продвижения по службе. Это: а) доступность продвижения по службе (п. 5 ст. 5); б) гласность (п. 9 ст. 8); в) стабильность (п. 10 ст. 5); г) профессионализм и компетентность (п. 8 ст. 5); д) личное дело, реестр (ст. 8); е) обусловленность продвижения непрерывным повышением квалификации, дальнейшего образования (п. 8 ст. 9); ж) право госслужащего на обращение в госорганы или в суд для решения споров, связанных с госслужбой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав госслужащего, закреплено п. 2 ст. 9 Закона; з) на соответствующие гарантии для государственного служащего: условия работы; денежное содержание и иные выплаты, которые могут устанавливаться на уровне федеральном и на уровне субъектов Федерации; ежегодный оплачиваемый отпуск; медицинское обслуживание; переподготовка; обязательность согласия государственного служащего при его переводе; пенсионное обеспечение за выслугу лет, в случае потери кормильца; обязательное госстрахование; защита государственного служащего и членов его семьи от насилия, угроз, - указывает ст. 45 Закона. Приведенный перечень гарантий не носит исчерпывающего характера и федеральными законами и законами субъектов Федерации может быть дополнен. Обычно речь идет о предоставлении жилья (или выплате транспортных расходов), столовых деньгах, возмещении расходов в связи со служебными командировками, переездом в другую местность и т.д.

3.2 Порядок продвижения по государственной службе и связанные с этим поощрения