Удосконалення реєстрації/легалізації об’єднань громадян органами юстиції на прикладі Запорізької області

- проводить правову експертизу документів, поданих для державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб'єктів інформаційної діяльності;

- проводить правову експертизу документів, поданих для реєстрації символіки політичних партій, об'єднань громадян, благодійних організацій з всеукраїнським, міжнародним та місцевим статусом;

- здійснює контроль за додержанням громадськими організаціями, політичними партіями положень статуту та інших статутних документів відповідно до чинного законодавства;

- веде Реєстри громадських організацій, політичних партій, благодійних організацій, філіалів, відділень, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій зарубіжних держав в Україні, творчих спілок, постійно діючих третейських судів, Торгово-промислової палати в Україні;

- веде Реєстр символіки громадських організацій, політичних партій, благодійних організацій з всеукраїнським, міжнародним та місцевим статусом;

- бере участь у розробці та проведенні правової експертизи проектів нормативно-правових актів, які стосуються питань легалізації об'єднання громадян, реєстрації політичних партій, благодійних організацій, творчих спілок, професійних спілок та їх об'єднань, Торгово-промислової палати в Україні, Будівельної палати України, державної реєстрації друкованих засобів масової інформації та інформаційних агентств як суб'єктів інформаційної діяльності тощо.

Крім того, на Департамент покладено функція контролю за роботою територіальних (перш за все обласних) управлінь юстиції щодо легалізації об'єднань громадян, реєстрації благодійних організацій.

Безпосередньо керівництво районними, районними у містах, міськими (міст обласного значення) управліннями юстиції здійснюють Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі.

У структурі головних управлінь юстиції в області створені та діють відповідно до Положень, відділи легалізації об'єднань громадян. В свою чергу, у районних, районних у містах, міських (міст обласного значення) управліннях юстиції визначені спеціалісти, які опікуються питаннями легалізації, повноваження яких закріплені в Посадових інструкціях.

Якість здійснення функцій з реєстрації/легалізації об'єднань громадян безумовно пов'язана з якістю законодавства, яке, на думку автора, потребує удосконалення, приведення у відповідність вимогам Конституції та основним положенням Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод.

Означенню проблемних питань, що виникають під час здійснення повноважень органами юстиції з питань реєстрації/легалізації об'єднань громадян, а також формулюванню пропозицій щодо шляхів їх вирішення, буде присвячена третя частина цієї роботи.

Але на сьогодні, юстиція може діяти лише в рамках норм законів.

Мін'юст, як орган управління, регулярно здійснює заходи для вдосконалення реалізації державної правової політики, у тому числі у площині реєстрації/легалізації. Так, з метою унормування прийняття рішень з питань легалізації об'єднань громадян та інших громадських формувань Міністерство юстиції наказом від 07.12.2006 року затвердило Порядок підготовки та оформлення рішень щодо легалізації об'єднань громадян та інших громадських формувань [9, с.19-20], який визначає процедуру підготовки та оформлення рішень, які є результатом розгляду Мін'юстом та його територіальними органами заяв і установчих документів, що подані для легалізації об'єднань громадян, реєстрації інших громадських формувань, а також рішень про реєстрацію (погодження або взяття до відома) змін до установчих документів відповідно до законодавства.

Відповідно до цього Порядку приймаються рішення стосовно реєстрації та/або легалізації об'єднань громадян, професійних спілок та їх об'єднань, реєстрації відділень, філій, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій іноземних держав в Україні, благодійних організацій, творчих спілок, відділень, філій і представництв всеукраїнських і міжнародних благодійних організацій, місцевих осередків всеукраїнських і міжнародних громадських організацій, територіальних осередків всеукраїнських творчих спілок; реєстрації політичних партій, реєстрації та/або легалізації їх структурних утворень; реєстрації торгово-промислових палат, постійно діючих третейських судів, інших громадських формувань, організацій роботодавців, їх об'єднань, асоціацій кредитних спілок; статуту Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань і статутів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо їх реєстрація передбачена законами України; статутів територіальних громад; символіки громадських організацій, політичних партій, благодійних організацій, інших громадських формувань (далі - об'єднання громадян), а також рішень про реєстрацію (погодження або взяття до відома) змін до установчих документів та рішень про взяття до відома інформації про зміну керівних органів об'єднання громадян.

Положення визначає уповноважені підрозділи, що здійснюють правову експертизу статутних документів, змін (погодження або взяття до відома) до статутних документів об'єднань громадян, інших громадських формувань:

- у Мін'юсті - Департамент легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій (далі - Департамент);

- у головних управліннях юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі -- структурні підрозділи, які виконують функції легалізації об'єднань громадян;

- у районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних управліннях юстиції -- спеціалісти відповідних управлінь юстиції.

Вся процедура і повноваження у вертикальній та горизонтальній площинах від надходження заяви до внесення відповідних записів до реєстрів детально передбачена цим Положенням.

Важливим і своєчасним було також затвердження спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. N23/74/5 Регламенту передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами державним реєстраторам даних про юридичних осіб, зареєстрованих відповідно до частини четвертої статті 3 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" [10], розробленого відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" [11, с. 73-78].

Регламент установлює механізм, форми і строки передачі Мін'юстом (територіальним органом) даних про зареєстровані Мін'юстом (територіальним органом) юридичні особи: об'єднання громадян (у тому числі легалізовані професійні спілки та їх об'єднання), благодійні організації, політичні партії, творчі спілки, територіальні (місцеві) осередки згаданих юридичних осіб, адвокатські об'єднання, торгово-промислові палати, інші установи та організації, визначені законом.

На думку автора, вирішення цього важливого питання по-перше, надало змогу спростити процедуру реєстрації для заявників - громадян та юридичних осіб, по-друге врегулювало питання взаємодії двох державних органів та їх структурних утворень.

Хоча, безумовно, на сьогодні законодавчий стан справ у цій сфері дискримінує НПО, ускладнює формування інститутів громадянського суспільства та гальмує реалізацію конституційного права громадян на свободу об`єднання.

Якщо сьогодні реєстрація здійснюється за спеціальною процедурою в органах юстиції та за загальною процедурою реєстрації юридичних осіб у державного реєстратора без подвійної плати, то реєстрація виконавчими комітетами сільських, селищних Рад народних депутатів потребує повторної сплати за загальною процедурою реєстрації юридичних осіб у державного реєстратора.

Було б також доцільно, що б Мін`юст розробив та запропонував на розгляд Уряду концепцію реформування в країні системи реєстрації юридичних осіб.

Висновки до розділу 1

Отже, з розглянутого можна зробити наступні висновки.

Державне управління юстицією - це діяльність держави, суттю якої є здійснення управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень органів юстиції через організацію виконання законів, здійснення управлінських функцій з метою забезпечення реалізації державної правової політики у відповідних сферах суспільного життя, створення умов для реалізації громадянами, їх об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями їх прав і законних інтересів.

Ознаки державного управління юстицією: виконавчо-розпорядчий характер, підзаконність, ієрархічність, безпосередньо організуючий характер.

Суб'єктами державного управління юстицією від імені держави виступають органи юстиції, які формуються державою, наділені державно-владними повноваженнями, здійснюють управлінські функції від імені держави, мають визначену систему.

На даний час існують три основні ланки у системі державних органів управління юстицією:

- Міністерство юстиції України;

- Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі;

- районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управління юстиції.

Також до суб'єктів державного управління юстицією можна віднести керівників та керівний склад органів юстиції (посадові особи, службові особи, які наділені державно-владними повноваженнями). Об'єктами, на які справляють вплив суб'єкти державного управління юстицією, є підвідомчі їм сфери державного управління, визначені законодавством.

У даній роботі державне управління юстицією розглянуто в площині питань реєстрації/легалізації об'єднань громадян, інших громадських формувань по вертикалі:

- Мін'юст - Департамент легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій;

- головні управліннях юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - структурні підрозділи, які виконують функції легалізації об'єднань громадян;

- районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управліннях юстиції - спеціалісти відповідних управлінь юстиції.

З метою удосконалення державного управління юстицією у сфері легалізації об'єднань громадян вживаються певні заходи щодо визначення та конкретизування обсягу повноважень, проте на сьогодні цього недостатньо.

На думку автора, Кабінету Міністрів необхідно виступити з ініціативою про спрощення складної процедури реєстрації громадських формувань та порядку набуття ними статусу юридичних осіб. Зокрема, скасувати подвійну реєстрацію неприбуткових організацій та, відповідно, подвійну плату за реєстрацію.

РОЗДІЛ 2

АНАЛІЗ ЗДІЙСНЕННЯ ДЕРЖАВНО-ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ ОРГАНАМИ ЮСТИЦІЇ З ПИТАНЬ РЕЄСТРАЦІЇ ТА ПРИПИНЕННЯ ГРОМАДСЬКИХ ОРГАНІЗАЦІЙ І ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ

В процесі управлінської діяльності відповідні органи юстиції під час практичного виконання завдань, покладених на апарат управління, реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону і організація застосування правових норм, а у передбачених законом випадках здійснюють адміністративну юрисдикцію. Ця діяльність органів управління пов'язана з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки і є правовими формами.

Здійснення виконавчої влади у правовій формі є виразом того, що повноваження, якими наділені управлінські органи, носять державно-владний характер з точно визначеним способом їх втілення в життя шляхом видання юридичних актів.

Як вже було зазначено раніше, у даній роботі розглянемо повноваження органів юстиції та їх державно-владний характер при легалізації об'єднань громадян.

2.1 Порядок придбання політичними партіями легального статусу

Розглядаючи законодавство більшості сучасних держав, що регламентує порядок придбання політичними партіями легального статусу, виділяють три основних порядки придбання політичними партіями легального статусу: явочний, дозвільний і явочно-реєстраційний. Вони розрізняються по ступені обмеження свободи утворення партій.

Явочний порядок характеризується тим, що політична партія утворюється вільно, без попереднього дозволу державних органів і визнається легальною вже в силу самого факту її утворення. При явочному порядку не потрібно обов'язкової реєстрації партії яким-небудь органом, а отже, представлення відповідних документів (досить простого повідомлення) [12, с.121].

Разом з тим, варто мати на увазі, що явочний порядок утворення політичних партій застосовується до них тільки як до суб'єктів політичного процесу. Для одержання статусу юридичної особи, тобто суб'єкта цивільно - правових відносин, партії повинні, як правило, пройти процедуру реєстрації, що передбачається відповідними нормами цивільного права про об'єднання. Ця процедура включає ряд вимог, яким повинна задовольняти партія, зокрема, представити в орган, що реєструє, різні документи (статут, список засновників і т.д.).

Явочний порядок у його «чистому» виді, тобто не передбачає офіційного визнання політичних партій як суб'єктів політичного процесу, існує лише в деяких країнах (типовий приклад -- Великобританія).

У більшості країн явочний порядок утворення доповнюється реєстраційним порядком (обов'язковим чи факультативним).

Дозвільний порядок полягає в тому, що для проведення заходів щодо створення партії (скликання установчого з'їзду, національної конференції, на яких конституюється партія) необхідно одержати попередній дозвіл державного органа. Цей порядок найбільшою мірою обмежує свободу утворення політичних партій. Дозвільний порядок притаманний тоталітарним і авторитарним режимам.

Явочно-реєстраційний порядок характеризується двома рисами: політичні партії створюються вільно, без якого-небудь попереднього дозволу, але здобувають легальний статус тільки шляхом реєстрації в компетентному державному органі. Таким чином, з одного боку, політичні партії утворяться, як і при явочному порядку, вільно, тобто для здійснення будь-яких зв'язаних з цим дій (проведення установчого чи з'їзду конференції, виборів керівних органів і т.п.), не потрібно попереднього дозволу. Такий порядок існує і в Україні.

У той же час спеціальні закони про політичні партії (а в ряді країн закони про об'єднання чи асоціації) передбачають необхідність реєстрації в тій чи іншій формі для придбання політичною партією легального статусу (за загальним правилом, суб'єкта як політичних, так і цивільно-правових відносин).

Явочно-реєстраційний порядок діє в більшості сучасних держав, де правова інституціоналізація здійснюється в широких масштабах. Такі всі постсоціалістичні держави, включаючи Росію, багато країн, що розвиваються, ряд європейських держав (Австрія, Італія, Іспанія, Португалія, ФРН). Це свідчить про те, що він найбільше відповідає основній вимозі правового регулювання політичних партій в умовах “войовничої демократії" - дотриманню балансу між свободою утворення партій і її розумним обмеженням.

Як правило, виділяють такі види державних органів, що здійснюють реєстрацію політичних партій: міністерства і судові органи.

До міністерств, що здійснюють реєстрацію політичних партій, відносяться міністерство внутрішніх справ (наприклад, у Беніну, Гвінеї, Сенегалу, Словаччині. Тунісу) і міністерство юстиції (Азербайджан, Бєларусь, Грузія, Латвія. Молдова, Мозамбік, Росія, Україна). У деяких країнах органами, що реєструють, є інші міністерства (міністерство по справах адміністрації і територій - Габон. Конго; міністерство публічних свобод Буркіна-Фасо).

Безсумнівно, переважає варіант, коли реєстрація здійснюється міністерством юстиції як органом, що стоїть на стражі закону і вільним від відомчості.

У ряді країн реєстрацію політичних партій здійснюють судові органи: суди загальної юрисдикції (Ангола. Болгарія. Гвіне-Бісау, Кабо-Верде,
Румунія, Португалія, Польща, Сан-Томе і Принсипи) чи спеціальні суди - виборчі трибунали (Бразилія, Болівія, Перу, Уругвай). Судами загальної юрисдикції звичайно є вищі судові інстанції (наприклад, верховні суди в
Анголі, Кабо-Верде, Гвіне-Бісау, Португалії, Сан-Томе і Принсипи), однак у ряді країн -- нижчестоящої інстанції (Софійський міський суд у Болгарії, муніципальний суд Бухареста в Румунії, воєводський суд Варшави в Польщі).

Представляється, що реєстрація політичних партій органами незалежної судової влади, будь то суд загальної чи спеціальної юрисдикції, найбільш демократична, особливо в тих випадках, коли вона здійснюється не одноосібно (головою верховного суду в Анголі, Кабо-Верде, Португалії), а колегіально, у порядку звичайного судочинства.

Цікаво відзначити, що в Росії ще в 1917р. відповідно до постанови Тимчасового уряду "Про реєстрацію товариств, об'єднань і союзів" справи про їхню реєстрацію підлягали розгляду в судовому засіданні.

В Україні органи юстиції при здійсненні повноважень з питань реєстрації/легалізації об'єднань на сам перед виконують частину функції держави.

З метою кращого розуміння повноважень органів юстиції з питань реєстрації/легалізації об'єднань громадян, вважаю за необхідне згадати про правове положення ГО і ПП, види ГО і ПП. Їх різноманітність спричиняє особливості підходів до здійснення повноважень органів юстиції.

Одним із важливіших конституційних прав громадян в демократичній державі є право на об'єднання (свобода спілок та асоціацій) тобто право вільно створювати різного роду об'єднання, приєднатись до них і виходити з них. Майже у всіх країнах говориться про волю об'єднання в політичні партії, культурні, спортивні та інші громадські організації.

Конституція України гарантує (ст. 36) [13, с.46-51] громадянам нашої держави право на свободу об'єднання у політичні партії, громадські організації для здійснення і захисту своїх прав та свобод і задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Права людини - це не дарунок держави, уряду, політичної партії чи її лідера, а суверенний, не відчужуваний атрибут кожної людини, кожної особистості, незалежно від раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, віросповідання, політичних поглядів і переконань, соціального чи походження майнового положення; не народ існує для держави чи уряду, а держава й уряд -- для народу, не народ для Конституції, -- а Конституція для народу.

Конституційне право на свободу об'єднання є юридичною основою створення і діяльності громадських організацій, політичних партій та професійних спілок.

Як юридичні особи в Україні діють різні об'єднання громадян: політичні партії та громадські організації (згідно з законом “Про об'єднання громадян” від 16 червня 1992 року у статті 1 [14, с.] встановлено, що об'єднання громадян, незалежно від своєї назви (рух, конгрес, асоціація, фонд, спілка тощо), визначається політичною партією або громадською організацією.

ГО створюються і діють у формі спілок (адвокатів, музикантів та ін.), товариств (наприклад, наукове товариство ім. Т. Шевченка), комітетів (наприклад, національний олімпійський комітет України), асоціацій (наприклад, українська уфологічна асоціація) тощо.

Найбільш поширеними різновидами ГО у сучасному світі є: профспілки; організації інвалідів; ветеранські, жіночі, молодіжні, дитячі організації; наукові, технічні, культурно-просвітницькі, фізкультурно-спортивні та інші добровільні товариства; творчі спілки; різноманітні земляцтва, фонди, асоціації, товариства і т. ін. Характерною їх ознакою є документальне оформлення мети і завдань, організаційно -- структурне забезпечення, що, власне, й відрізняє їх від громадських рухів.

Політична структура сучасного цивільного суспільства надзвичайно складна, вона містить у собі безліч взаємодіючих з державою суспільних об'єднань. Політичні партії -- лише один з їхніх видів. Політична партія -- це суспільне об'єднання, головною метою участі якого в політичному процесі є завоювання і здійснення (чи участь у здійсненні) державної влади в рамках і на основі конституції і діючого законодавства.[12,с. 206]

Це головна кваліфікаційна ознака ПП, що виражає саму її сутність і відрізняє її від всіх інших видів суспільних об'єднань неполітичного характеру (різного роду союзів, асоціацій, клубів, фондів і т.д.). Останні являють собою створювані соціальними і професійними групами організації, головна мета яких - задоволення і захист інтересів своїх членів. Звичайно, для досягнення цих цілей такі організації нерідко прагнуть впливати і на політику, але політична діяльність для них не є вирішальна, а носить допоміжний характер і здійснюється головним чином через партії. У цьому їхня принципова відмінність від політичних партій, яка усе більш послідовно проводиться сучасним законодавством.

В Україні, як вже відмічалося раніше, відповідно до Закону України «Про політичні партії в Україні» реєстрацію політичних партій здійснює Міністерство юстиції.

Для реєстрації ПП до Міністерства юстиції України разом з заявою подаються:

1) статут і програма ПП;

2) протокол установчого з'їзду (конференції, зборів) ПП із зазначенням дати і місця його проведення, кількості учасників, які проголосували за створення політичної партії;

3) підписи громадян України, зібрані відповідно до вимог цього Закону на підтримку рішення про створення ПП та засвідчені особами, які збирали підписи;

4) відомості про склад керівних органів ПП;

5) платіжний документ, що посвідчує внесення реєстраційного збору;

6) назва та адреса банківської установи, в якій ПП відкриватиме рахунки.

Міністерство юстиції України здійснює реєстрацію ПП після перевірки поданих матеріалів. Рішення про реєстрацію приймається також шляхом видання наказу на підставі правової експертизи, яка оформлюється Правовим висновком. Після реєстрації політична партія набуває статусу юридичної особи.

ПП протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію в порядку, встановленому цим Законом, своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим.

Реєстрація обласних, міських і районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, здійснюється відповідними органами юстиції Міністерства юстиції України, якщо інший порядок не передбачений законом, лише після реєстрації ПП Міністерством юстиції України. Після реєстрації обласних, міських та районних організацій ПП вони можуть набувати статусу юридичної особи, якщо це передбачено статутом партії. Рішення про реєстрацію приймається також шляхом видання наказу на підставі правової експертизи, яка оформлюється Правовим висновком.

Первинні осередки ПП, яким статутом політичної партії не надається право юридичної особи, легалізують свою діяльність шляхом письмового повідомлення про утворення до відповідного органу юстиції Міністерства юстиції України в 10-денний строк з часу їх утворення. Про своє утворення первинні осередки ПП повинні у вказаний строк повідомити також відповідні місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Відповідний орган юстиції Міністерства юстиції України, прийнявши документи про легалізацію, протягом трьох годин видає довідку про легалізацію первинних осередків ПП.

Органи, що здійснюють реєстрацію ПП та їх обласних, міських, районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, ведуть відповідні реєстри, які затверджує Міністерство юстиції України.

Міністерство юстиції України, його відповідні органи після реєстрації видають ПП, обласній, міській, районній організації партії або іншим структурним утворенням, передбаченим статутом партії, реєстраційне свідоцтво встановленого Кабінетом Міністрів України зразка.

ПП щорічно інформує Міністерство юстиції України про обласні, міські, районні організації партії або інші структурні утворення, передбачені статутом партії. Політична партія також інформує Міністерство юстиції України про зміни назви, програми, статуту, керівних органів партії, їх адреси та місцезнаходження у тижневий строк після прийняття рішень з цих питань. Реєстрація змін до статутних документів, а також взяття до відому змін керівних органів також оформлюється наказом на підставі правового висновку.

Міністерство юстиції України оприлюднює щорічно список зареєстрованих ПП, їх юридичні адреси.

Протягом 30 днів з моменту надходження документів, поданих на реєстрацію, Міністерство юстиції України приймає рішення про реєстрацію або відмову у реєстрації ПП. Цей строк може бути продовжений Міністерством юстиції України у разі потреби, але не більше ніж на 15 днів.

У реєстрації ПП може бути відмовлено, якщо документи, подані для реєстрації політичної партії, не відповідають Конституції та іншим законам України.

Територіальні органи юстиції приймають рішення про реєстрацію обласних, міських, районних організацій або інших структурних утворень ПП, передбачених статутом партії, протягом 10 днів з дня надходження письмової заяви від них, завіреної керівним органом політичної партії.

У разі відмови в реєстрації Міністерство юстиції України та його органи юстиції повинні надати заявникові своє письмове вмотивоване рішення.

Рішення Міністерства юстиції України чи його органу юстиції щодо реєстрації або неприйняття будь-якого рішення з цього питання може бути оскаржене до суду. Проте, відмова у реєстрації не є перешкодою у повторному зверненні про реєстрацію.

Хотілося б окремо зупинитися на вертикалі державного управління органами юстиції в сфері реєстрації ПП. Як уже зазначалося, реєстрацію партій здійснює Міністерство юстиції, територіальні органи реєструють лише структурні утворення ПП. З метою координації та контролювання процесу реєстрації таких структурних утворень Міністерство юстиції з одного боку, інформує територіальні органи юстиції про реєстрацію, внесення змін до статутних документів, ліквідацію партій. З іншого боку надає доручення щодо узагальнення інформації на рівні області про структурні утворення цих партій, відстеження процедури обрання делегатів на чергові та позачергові з'їзди тощо з метою здійснення правових експертиз в процесі прийняття рішень про зміни керівних органів, участь у виборах народних депутатів України та ін.

2.2 Повноваження органів юстиції з питань легалізації громадських організацій, реєстрації благодійних та інших неприбуткових організацій

Законом України «Про об'єднання громадян» (ст. 14) [14, с. 65] визначено, що легалізація (офіційне визнання) об'єднань громадян є обов'язковою і здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування. Діяльність об'єднань громадян, які нелегалізовані або примусово розпущені за рішенням суду, є протизаконною.

В Україні існує два способи легалізації (офіційного визнання) ГО: шляхом реєстрації (із створенням юридичної особи) і шляхом повідомлення (без створення юридичної особи). Більш детально питання легалізації ГО регулюються в Положенні про порядок легалізації об'єднань громадян, затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України № 140 від 26 лютого 1993 року [19, с. 87-90].

Благодійні організації підлягають обов'язковій реєстрації і не можуть бути легалізовані, без статусу юридичної особи. Так, як і ГО БО мають пройти подвійну реєстрацію: спочатку в органах юстиції для реєстрації, фактично статутів, а потім у загальному порядку у державного реєстратора.

У разі реєстрації об'єднання громадян набуває статус юридичної особи.

Міжнародні громадські організації підлягають обов'язковій реєстрації Міністерством юстиції України.

Легалізація шляхом повідомлення здійснюється органом легалізації на підставі заяви, яка підписана не менш, ніж трьома фізичними особами, в якій зазначається назва, мета створення ГО і місцезнаходження центральних керівних органів. Підписи засвідчуються нотаріально. Легалізована шляхом повідомлення ГО вноситься до книги обліку ГО, яку веде орган легалізації. Організація, зареєстрована шляхом повідомлення, має право на власне найменування та символіку.

Проста на вигляд процедура легалізації шляхом повідомлення насправді застосовується не логічно. В Україні є досить багато прикладів відмов у легалізації шляхом повідомлення, що в принципі є неприпустимим.

Легалізована шляхом повідомлення ГО має менше можливостей для діяльності, ніж просте товариство, утворене відповідно до Цивільного Кодексу України.

Легалізація самостійних територіальних громадських організацій або осередків міжнародних та всеукраїнських громадських організацій здійснюється відповідними територіальними органами юстиції в залежності від території діяльності організації.

Відповідно до Закону України «Про об'єднання громадян» (ч.4 ст. 14) легалізація громадської організації здійснюється також відповідними виконавчими комітетами сільських, селищних, міських Рад народних депутатів.

Отже, як ми бачимо, легалізація об'єднань громадян, на відміну від партій, здійснюється не лише органами юстиції, що на думку автора дуже заважає системній роботі в цьому напрямку, оскільки питання легалізації вирішуються не лише законодавчими, але й підзаконними нормативними актами суб'єктів здійснення реєстрації. Так, наприклад, наказом Міністерства юстиції України затверджено Положення про Єдиний державний реєстр об'єднань громадян та благодійних організацій [16, с. 58-61].

Відповідно до цього Положення реєструючим органом визначені Міністерство юстиції та його територіальні органи. Тобто відомості про легалізацію, яку здійснюють відповідні виконавчі комітети сільських, селищних, міських Рад народних депутатів в такому реєстрі відсутні. Отже, сама назва Реєстру як єдиного вже не відповідає дійсності так само як і мета щодо унеможливлення реєстрації організацій під однією і тією самою назвою зводиться нанівець. В такій ситуації можлива реєстрація організацій з однаковими назвами, а проблема виникає на етапі державної реєстрації юридичної особи відповідно до вимог Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» [11, с. 73-78] (надалі - закон про державну реєстрацію).

Наведемо ще один приклад. Спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. N 23/74/5 затверджено Регламент передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами державним реєстраторам даних про юридичних осіб [10, с. 92-97], який також не розповсюджує своєї дії на відповідні виконавчі комітети сільських, селищних, міських Рад народних депутатів. Це, насамперед, створює перепони для удосконалення цілісної структури управління в сфері легалізації. На думку автора, доцільно передати функції легалізації, реєстрації об'єднань громадян органам юстиції.

А тепер хотілося б зосередити увагу на повноваженнях з питань легалізації саме органів юстиції.

Для реєстрації об'єднань громадян його засновники подають заяву відповідним органам юстиції. Заява про реєстрацію політичної партії подається у Міністерству юстиції і повинна бути підтримана підписами не менш як однієї тисячі громадян України, які мають виборче право.

До заяви додаються статут (положення), протокол установчого з'їзду (конференції) або загальних зборів, відомості про склад керівництва центральних статутних органів, дані про місцеві осередки, документи про сплату реєстраційного збору, крім випадків, коли громадська організація звільняється від сплати реєстраційного збору відповідно до законів України. Політичні партії подають також свої програмні документи.

Заява про реєстрацію місцевої ГО розглядається у 3-денний строк з дня надходження документів. Проте, слід зазначити, що працівникам органів юстиції буває дуже складно у визначені законодавством терміни здійснити реєстрацію. Рішення про реєстрацію або відмову в ній заявнику повідомляється письмово не пізніше наступного робочого дня з дня прийняття рішення.

Заява про реєстрацію всеукраїнської та міжнародної ГО розглядається протягом одного місяця. Рішення про реєстрацію або відмову в ній заявнику повідомляється письмово в 10-денний строк.

При розгляді питання про реєстрацію можуть бути присутніми представники об'єднання громадян.

Зміни до статутних документів, зареєстрованих об'єднань громадян також підлягають обов'язковій реєстрації.

Справа в тому, що прийняттю рішення про реєстрацію ГО передує процедура правової експертизи поданих на реєстрацію документів.

В той же час, реєстрація БО, яку також здійснює Міністерство юстиції та його територіальні органи відповідно до вимог Закону України «Про благодійництво та благодійні організації» [18, с. 41-46], проводиться протягом двох місяців. На думку автора, цей термін потребує скорочення. Але не зрозуміло, чому існує така різниця в термінах реєстрації, хоча процедура прийняття рішення типова.

Розглянемо процедуру проведення правової експертизи на прикладі установчих документів місцевих БО, відділень (філій, представництв) всеукраїнських та міжнародних організацій, поданих на державну реєстрацію територіальним органам юстиції, а саме:

- Головними управліннями юстиції в областях - діяльність яких поширюється відповідно на території області;

- районним управлінням юстиції - діяльність яких поширюється на території відповідного району, міста районного значення або селища, села, що входять до складу цього району;

- міським (міста обласного значення) управлінням юстиції - діяльність яких поширюється на територію міста обласного значення.

БО можуть утворюватися у таких організаційно-правових формах: членська благодійна організація; благодійний фонд; благодійна установа; інші благодійні організації (фундації, місії, ліги тощо).

Конкретна організаційно-правова форма благодійних організацій визначається засновниками (засновником). Територія діяльності благодійної організації визначається відповідно до її статуту (положення).

БО утворюються і діють за територіальним принципом і поділяються за своїм статусом на всеукраїнські, місцеві та міжнародні.

БО набуває права юридичної особи з моменту її державної реєстрації.

Для державної реєстрації благодійної організації до відповідного реєструючого органу, подається заява засновників (засновника) чи їх уповноважених представників, підписи яких засвідчуються у нотаріальному порядку, у місячний термін з дня прийняття рішення про заснування благодійної організації установчими зборами (з'їздом, конференцією).

До заяви додаються:

а) протокол установчих зборів (з'їзду, конференції) із зазначенням рішення про заснування благодійної організації та затвердження статуту (положення), рішення про вибори виконавчих, розпорядчих та контролюючих органів;

Якщо засновниками благодійної організації є дві чи більше особи, то питання про заснування благодійної організації затвердження статуту (положення), формування органу управління організацією, заслуховання звітів наглядової ради щодо контролю за цільовим використанням коштів і майна благодійної організації, вирішуються на загальних зборах (з'їзді, конференції) засновників благодійної організації.

б) статут (положення) благодійної організації у двох примірниках;

Благодійна організація діє на підставі статуту (положення).

У статуті (положенні) зазначаються:

назва, місцезнаходження, статус та організаційно-правова форма благодійної організації;

предмет, цілі, завдання та основні форми благодійної діяльності;

порядок утворення і діяльності органів управління благодійної організації;

джерела фінансування та порядок використання майна і коштів благодійної організації;

порядок внесення змін до статуту (положення) благодійної організації;

порядок реорганізації або ліквідації благодійної організації, використання її майна і коштів в разі припинення діяльності;

умови і порядок прийняття в члени благодійної організації та вибуття з неї;

права і обов'язки членів благодійної організації.

До статуту (положення) можуть включатися інші положення, пов'язані з особливостями діяльності благодійної організації.

Статут (положення) благодійної організації не повинен суперечити законодавству України.

в) відомості про засновників (засновника) благодійної організації:

для фізичних осіб - прізвище, ім'я та по батькові, рік народження, місце проживання і місце роботи, посада;

для юридичних осіб - назва, юридична адреса, копія статуту (положення) та копія документа про реєстрацію, засвідчені в установленому законом порядку, рішення керівного органу або протокол загальних зборів колективу, яким підтверджується згода на заснування благодійної організації.

Іноземна юридична особа подає документ, що свідчить про її реєстрацію в країні місцезнаходження. Цей документ повинен бути засвідчений відповідно до законодавства країни, яка його видала, перекладений українською мовою та легалізований в установленому законодавством України порядку;

г) відомості про органи управління благодійної організації та членів виконавчого органу (прізвище, ім'я та по батькові, рік народження, місце проживання і місце роботи, посада), а також підтвердження юридичної адреси (гарантійний лист власника приміщення, договір оренди тощо). У разі надання під юридичну адресу займаної квартири подаються довідка про склад сім'ї та заяви повнолітніх членів сім'ї про свою згоду;

д) документ про сплату коштів за державну реєстрацію благодійної організації;

е) підтвердження юридичної адреси (гарантійний лист власника приміщення, договір оренди тощо). У разі надання під юридичну адресу займаної квартири подаються довідка про склад сім'ї та заяви повнолітніх членів сім'ї про свою згоду.

За державну реєстрацію благодійної організації вноситься плата, розмір якої встановлюється Кабінетом Міністрів України, але не може бути більшим трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Для реєстрації відділення всеукраїнської, міжнародної благодійної організацій до відповідного реєструючого органу, подається заява встановленого зразка.

До заяви додаються:

а) статут (положення) відділення у двох примірниках;

б) протокол установчих зборів (з'їзду, конференції), на яких прийнято статут (положення) благодійної організації та обрано органи управління;

в) відомості про засновників (засновника) відділення;

г) копії статуту (положення) та свідоцтва про державну реєстрацію всеукраїнської, міжнародної благодійної організації, засвідчені в нотаріальному порядку;

д) підтвердження органом управління всеукраїнської, міжнародної благодійної організації факту про створення цього відділення і затвердження його статуту (положення);

е) документ, що засвідчує сплату коштів за державну реєстрацію відділення;

є) підтвердження юридичної адреси (гарантійний лист власника приміщення, договір оренди тощо). У разі надання під юридичну адресу займаної квартири подаються довідка про склад сім'ї та заяви повнолітніх членів сім'ї про свою згоду.

Для реєстрації філії, представництва всеукраїнської, міжнародної БО подаються:

а) заява керівника всеукраїнської, міжнародної благодійної організації;

б) копії статуту (положення) та свідоцтва про державну реєстрацію благодійної організації, засвідчені у нотаріальному порядку;

в) рішення органу управління благодійної організації про створення філії, представництва;

г) копія довіреності на здійснення представницьких функцій, оформлена в установленому законодавством порядку (із зазначенням терміну її дії, прізвища та імені представника, місця проживання, повноважень);

д) документ, що засвідчує сплату коштів за державну реєстрацію філії, представництва.

Філії та представництва, створені всеукраїнською, міжнародною БО, підлягають державній реєстрації без надання їм статусу юридичної особи.

Заява про державну реєстрацію благодійної організації, а також відділень, філій, представництв всеукраїнських, міжнародних благодійних організацій розглядається територіальним управлінням юстиції у двомісячний термін з дня подання всіх необхідних документів. Про результати розгляду у 10-денний термін повідомляється заявнику.

Орган, який здійснює державну реєстрацію, може проводити перевірку відомостей, що містяться в поданих документах. За результатами правової експертизи документів складається Правовий висновок, який є підставою для прийняття рішення про державну реєстрацію або відмову в державній реєстрації, яке оформлюється наказом відповідного органу юстиції. Після державної реєстрації БО засновникам (засновнику) видається свідоцтво про реєстрацію за зразком, встановленим Кабінетом Міністрів України.

Про реєстрацію філій, представництв всеукраїнських, міжнародних БО засновник повідомляється в письмовій формі.

Зареєстрована БО вноситься до реєстру благодійних організацій, що ведеться органом, який здійснює державну реєстрацію, з присвоєнням відповідного номера. Порядок ведення реєстру встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Реєстрація декількох благодійних організацій під однією і тією ж назвою не допускається.

У випадку, коли з заявою про державну реєстрацію звертаються БО, що мають одну і ту ж назву, перевага надається БО, яка першою подала заяву про реєстрацію.

Порушення встановленого Законом України "Про благодійництво та благодійні організації" та іншими нормативно-правовими актами порядку заснування БО або наявність раніше зареєстрованої БО під такою ж назвою є підставою для відмови у державній реєстрації, яка оформлюється наказом на підставі відповідного Правового висновку.

Рішення про відмову у реєстрації повинно містити підстави такої відмови. Це рішення може бути оскаржено у судовому порядку.

ГО, їх спілки можуть легалізувати своє заснування шляхом письмового повідомлення відповідно Міністерству юстиції України та його територіальним органам, виконавчим комітетам сільських, селищних, міських Рад народних депутатів.

Об'єднання громадян можуть використовувати власну символіку, яка затверджується відповідно до його статуту.

Символіка ПП не повинна відтворювати державні чи релігійні символи і підлягає державній реєстрації (ст. 18) [14, с. 65-69]. Реєстрація символіки здійснюється виключно Мін'юстом, територіальні органи юстиції не залучаються до цього процесу.

2.3 Підстави, порядок і наслідки припинення об'єднань громадян

Наявність у ПП легального статусу, незалежно від порядку його придбання, не означає, що надалі її діяльність не може бути обмежена чи взагалі припинена. «Право на виникнення, - відзначають німецькі автори, - аж ніяк не включає ізольованого від нього права на існування, тобто відсутнє "право на безконтрольний вільний розвиток партій", чи їхнє "необмежене особисте право". Найбільш істотними обмеженнями "права на існування" є призупинення і припинення діяльності політичної партії.

При настанні передбачених у законі обставин юридична особа припиняє свою діяльність. Такими обставинами можуть бути: а) досягнення поставлених перед нею цілей; б) закінчення певного строку, на який було розраховано діяльність юридичної особи (наприклад, на час дії надзвичайних обставин тощо).

Припинення діяльності юридичних осіб відбувається, як правило, у тому самому порядку, в якому вони були створені.

Законодавству відомі дві форми (способу) припинення юридичних осіб, що розрізняються по правових наслідках -- ліквідація і реорганізація.

Ліквідація - це регламентована законом процедура, у результаті якої відбувається припинення діяльності юридичних осіб без переходу прав і обов'язків у порядку правонаступництва до інших облич. Вона може здійснюватися в добровільному чи примусовому порядку.

У добровільному порядку організація припиняє свою діяльність шляхом реорганізації чи ліквідації (саморозпуску) за рішенням його учасників чи органу юридичної особи, уповноваженого на те установчими документами. Одночасно з прийняттям такого рішення з'їзд (конференція) ПП приймає рішення про використання майна та коштів ПП на статутні чи благодійні цілі. Типовими підставами добровільної ліквідації є досягнення чи мети, навпроти, принципова недосяжність статутних цілей організації.

У випадку припинення існування юридичної особи шляхом ліквідації його вимоги і борги до правонаступників не переходять. По цьому призначається ліквідаційна комісія, що повинна реалізувати усе вилучене з обороту майно ліквідованої організації і потім із зібраного активу задовольнити претензії кредиторів.

Після розташуванні в офіційній пресі публікації про ліквідацію проводиться робота з виявлення претензій кредиторів з повідомленням останнім про ліквідацію юридичної особи, а також по стягненню дебіторської заборгованості. Ліквідаційна комісія (орган, що проводить ліквідацію) оцінює наявне майно ліквідованої юридичної особи і розраховується з кредиторами, складає ліквідаційний баланс і подає його органу, що призначив ліквідаційну комісію.

Реорганізація може бути здійснена у формі злиття, приєднання, поділу, виділення чи перетворення. При реорганізації права й обов'язки юридичної особи, що припинила існування, переходять до інших юридичних осіб, тобто має місце правонаступництво.

При перетворенні юридичної особи одного виду в юридичну особу іншого виду (зміна організаційно-правової форми) до знову виниклої юридичної особи переходять права й обов'язки реорганізованої юридичної особи.

У разі припинення діяльності об'єднання громадян орган, який здійснив державну реєстрацію, приймає рішення про скасування записів у відповідному реєстрі.

Юридичні особи вважаються припинившими своє існування з моменту виключення їх з Єдиного державного реєстру підприємств і організацій України.

У випадку злиття, поділу, приєднання підприємств момент переходу майна і відповідних прав і обов'язків до нових юридичних осіб визначається, якщо інше не передбачено чи законом постановою про реорганізацію, у день підписання передавального чи роздільного акту (балансу), і тому може не збігатися в часі з моментом реорганізації юридичної особи, тобто виключення його з державного реєстру.

Нові юридичні особи, до яких у результаті реорганізації перейшли майнові обов'язки, несуть по них матеріальну відповідальність і у випадку, якщо отримане ними майно не покриває вимог кредиторів у межах, визначених установчими документами про реорганізацію правонаступника.

Майно ліквідованої громадської організації передається її вищестоящій організації, а у разі відсутності такої -- відповідному органові на громадські потреби.

ГО, що є юридичними особами, припиняють свою діяльність на підставах, зазначених у їх статутах.

Законом України "Про об'єднання громадян" передбачено й примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднань громадян.

Зокрема, за поданням легалізуючого органу або прокурора на підставі рішення суду об'єднання громадян примусово розпускаються (ліквідуються) у випадках:

1) вчинення дій, передбачених ст. 4 Законом України "Про об'єднання громадян" (пропаганда війни, насильства чи жорстокості, розпалювання національної та релігійної ворожнечі тощо);

2) систематичного або грубого порушення вимог закону (одержання політичними партіями коштів або іншого майна від державних органів або іноземних держав тощо);

3) продовження протиправної діяльності після попереднього накладання стягнень;

4) зменшення кількості членів політичної партії до числа, коли вона не визнається як партія.

Про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян реєструючий орган протягом п'ятнадцяти днів після набрання рішенням суду законної сили повідомляє у засобах масової інформації.

Рішення про примусовий розпуск всеукраїнських та міжнародних об'єднань громадян на території України приймає Конституційний Суд України.

Примусове припинення діяльності ПП - найбільш серйозне обмеження волі об'єднання.

У разі порушення ПП Конституції України та інших законів України до них можуть бути вжиті такі заходи:

1) попередження про недопущення незаконної діяльності;

2) заборона ПП.

У разі публічного оголошення керівними органами ПП наміру вчинення ПП дій, за які законами України передбачена юридична відповідальність, відповідні органи, до відання яких належить контроль за діяльністю ПП, видають приписи про недопущення протиправних вчинків.

Якщо вчинені ПП дії не тягнуть за собою іншого виду відповідальності, відповідними контролюючими органами видається припис про усунення допущених правопорушень.

Керівництво ПП зобов'язане невідкладно усунути порушення законодавства України, що стали підставою для винесення попередження, і в п'ятиденний строк повідомити про вжиті заходи органу, який виніс попередження.

ПП може бути за поданням Міністерства юстиції України чи Генерального прокурора України заборонена в судовому порядку у випадку порушення вимог щодо створення і діяльності ПП, встановлених Конституцією України та іншими законами України.

Заборона діяльності ПП тягне за собою припинення діяльності ПП, розпуск керівних органів, обласних, міських, районних організацій ПП, її первинних осередків та інших структурних утворень, передбачених статутом партії, припинення членства в політичній партії.

2.4 Ситуаційний аналіз здійснення повноважень з реєстрації/легалізації об'єднань громадян на прикладі Головного управління юстиції у Запорізькій області

Виконання функцій з легалізації об'єднань громадян, реєстрації благодійних організацій, творчих спілок, професійних спілок та їх об'єднань, інших громадських формувань в Головному управлінні юстиції у Запорізькій області покладено на відділ реєстрації нормативно-правових актів, легалізації об'єднань громадян, правової роботи та правової освіти.

Згідно з розподілом посадових обов'язків між керівництвом Головного управління юстиції забезпечення діяльності з легалізації об'єднань громадян та інших громадських формувань покладено на заступника начальника Головного управління юстиції -- начальника відділу реєстрації нормативно-правових актів, легалізації об'єднань громадян, правової роботи та правової освіти; за розподілом обов'язків між працівниками відділу -- виконують два спеціалісти відділу.

У системі юстиції області працюють 22 районних, міськрайонних, міських управлінь юстиції (територіальні управління), які також наділені повноваженнями з легалізації об'єднань громадян.

Матеріально-технічне забезпечення роботи з питань легалізації об'єднань громадян в головному та територіальних управліннях юстиції в цілому знаходиться на належному рівні. Так, робоче місце спеціалістів з питань легалізації в Головному управлінні юстиції обладнане комп'ютерами з підключенням до електронної правової бази «Ліга:Еліт», мережі Інтернет. Спеціалісти мають змогу користуватися лазерним принтером, телефонним апаратом з факсом, множувальною технікою.

Територіальні управління юстиції також забезпечені комп'ютерами та оргтехнікою, проте жодне з них не має доступу до інформаційного фонду Єдиного державного реєстру об'єднань громадян та благодійних організацій, більшість не мають доступу до мережі Інтернет.