Удосконалення реєстрації/легалізації об’єднань громадян органами юстиції на прикладі Запорізької області

Правильність такого «вибіркового» підходу до реєстрації юридичних осіб (суб'єкти підприємницької діяльності - окремо, інші - окремо) обґрунтована не тільки історично, але і підтверджується світовими тенденціями, що склалися в правовому регулюванні господарювання.

Так, ще в 40-і роки минулого століття в СРСР чітко розділялися порядок реєстрації комерційних і некомерційних суб'єктів. У Положенні про державну реєстрацію державних, кооперативних, громадських господарських організацій і підприємств, затвердженому Постановою РНК СРСР від 16.04.1940 р., особливо вказувалося, що воно стосується реєстрації юридичних осіб - суб'єктів господарювання і не поширюється на організації, що знаходяться на госпрозрахунку, але у яких основною метою не є господарська діяльність (поліклініки, санаторії, будинки відпочинку, стадіони, театри й інші видовищні підприємства, клуби, палаци праці, управління будинками тощо).

У господарському (торговельному) законодавстві Німеччини, Японії, Болгарії, Словаччини, Естонії, США та інших країн також мова йде про реєстрацію саме суб'єктів господарювання, про «торгівельну реєстрацію».

Російські дослідники в області господарського права також критично відносяться до штучного змішування норм про реєстрацію всіх без винятку юридичних осіб. В.Бараненков обґрунтовано наполягає на особливому порядку реєстрації некомерційних юридичних осіб.

Вихід з цієї ситуації уявляється таким: у Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” необхідно внести зміни (починаючи з уточнення його назви) щодо сфери його застосування, обмеживши її державною реєстрацією суб'єктів підприємницької діяльності (юридичних і фізичних осіб); законодавчі основи державної реєстрації суб'єктів господарювання повинні регламентуватися відповідно до ст. 58 Господарським кодексом України (далі - ГК), п. 18 якого делегує повноваження по прийняттю положення про державну реєстрацію суб'єктів господарювання, що не є суб'єктами підприємницької діяльності, Кабінетові Міністрів України, а для особливих юридичних осіб (військові частини, банки, біржі, політичні партії й ін.) зберігається окремий порядок і особливе (спеціальне) законодавство про державну реєстрацію. Саме такий підхід дозволить внести ясність і усунути плутанину в даній сфері, що привніс Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців”.

У Законі України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” необхідно уточнити сферу його дії - він розповсюджуються на відносини, пов'язані з державною реєстрацією лише суб'єктів підприємницької діяльності. Порядок та особливості державної реєстрації суб'єктів господарювання та інших юридичних осіб, що не є суб'єктами підприємницької діяльності, повинен регулюватися ГК та іншим спеціальним законодавством України.

З 19 жовтня 2006 р. Закон юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" діє з урахуванням змін, що були внесені «Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" [1, 96-99]. Ці зміни торкаються порядку реєстрації об'єднань громадян, благодійних організацій, політичних партій, професійних і творчих спілок, інших організацій та установ.

Відповідно до попередньої редакції Закону про державну реєстрацію засвідчення факту створення або припинення юридичної особи, а також вчинення інших реєстраційних дій покладалося виключно на державних реєстраторів. Нова редакція Закону використовує інший підхід у визначенні організаційної основи державної реєстрації юридичних осіб. Відповідно до внесених змін рішення про державну реєстрацію об'єднань громадян приймає Міністерство юстиції України та його територіальні органи, а державний реєстратор на підставі цього рішення вносить відповідний запис до єдиного державного реєстру юридичних осіб. Таким чином, у своїй правозастосовчій діяльності органи Міністерства юстиції повинні керуватися поряд із спеціальним законодавством про об'єднання громадян Законом про державну реєстрацію, за правилами якого об'єднання громадян набуває статусу юридичної особи. На сьогодні, ці закони не приведені у відповідність один з одним, що створює на практиці певну правову невизначеність порядку державної реєстрації об'єднань громадян.

Наприклад, слід звернути увагу на те, що Закон "Про об'єднання громадян" використовує такі дефініції, як "установчі документи", "статутні документи" (рішення установчого органу, статут, положення), "статутний документ" (статут, положення), "інші документи, подані для реєстрації об'єднання". При цьому постає питання, чому в даному Законі поняття "установчі документи" і "статутні документи" використовуються як різні ("об'єднання громадян поряд з повною назвою може мати скорочену назву, яка фіксується в установчих та статутних документах об'єднання громадян", -- ч. З ст. 121 Закону "Про об'єднання громадян"). У той же час відповідно до ст. 87 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) установчим документом юридичної особи є статут. Закон про державну реєстрацію також не містить такого поняття як "статутний документ". По суті, різними словами позначається один і той же документ, що є неприпустимим з точки зору законодавчої техніки. Вважаю, що до Закону "Про об'єднання громадян слід внести корективи, замінити словосполучення "статутні документи" на "установчі документи".

Розглянемо правові новели, які були внесені до порядку реєстрації об'єднань громадян у зв'язку із зазначеними змінами. Так, процес державної реєстрації об'єднання громадян поділений на два етапи:

1) прийняття рішення про державну реєстрацію об'єднання громадян;

2) передача та внесення даних про юридичну особу до єдиного державного реєстру юридичних осіб. Ці етапи відрізняються один від одного не тільки за організаційними критеріями, а й за ціллю та змістом вчинюваних дій.

Перший етап державної реєстрації об'єднання громадян характеризується наступними рисами: законодавство передбачає широкий набір вимог, що пред'являється до об'єднання, та які є невід'ємною умовою його реєстрації; процедура реєстрації детально регламентована; реєструючий орган наділений правом відмовити у реєстрації, а об'єднання -- правом оскаржити відмову в установленому законом порядку.

Вимоги, що пред'являються до об'єднання громадян, можна класифікувати за низкою підстав:

1) вимоги, що відносяться до характеру створення і діяльності об'єднання громадян (ст. 4 Закону "Про об'єднання громадян", ст. 5 Закону "Про політичні партії в Україні");

2) вимоги щодо кількісного складу об'єднання громадян та обмеження членства в ньому (п. 4 ст. 32 Закону "Про об'єднання громадян", ст. 5 Закону "Про молодіжні та дитячі громадські організації", ст. 6 Закону "Про політичні партії в Україні");

3) вимоги до організаційної будови об'єднання громадян (загальні принципи організації, назва, символіка, статут тощо); 4) інші загальні вимоги до оформлення установчих документів, що пред'являються Законом про державну реєстрацію.

Обов'язок органу юстиції на першому етапі полягає у перевірці наявності повного пакета документів, що подаються на реєстрацію, та змісту цих документів з точки зору їх відповідності закону. За результатами перевірки орган юстиції зобов'язаний у строк, визначений законами України, прийняти рішення про державну реєстрацію об'єднання громадян або про відмову в ній.

Відмова у державній реєстрації юридичної особи відповідно до ст. 89 ЦК допускається лише у випадках порушення встановленого законом порядку створення юридичної особи або невідповідності її установчих документів закону. Ця формула дозволяє перевіряти законність створення юридичної особи. Стаття 16 Закону "Про об'єднання громадян" відтворює положення ЦК наступним чином: у реєстрації об'єднанню громадян може бути відмовлено, якщо його назва, статутний або інші документи, подані для реєстрації об'єднання, суперечать вимогам законодавства України.

Недолік ст. 16 "Відмова у реєстрації" Закону "Про об'єднання громадян" -- використання загального розпливчастого формулювання. Адже, за умов буквального або розширювального тлумачення цієї статті, реєструючий орган отримує можливість діяти на свій розсуд [25, с. 132]. Як свідчить вивчення практики, ця норма потребує обмежувального тлумачення при прийнятті рішення уповноваженим підрозділом Міністерства юстиції про відмову у державній реєстрації. Однак слушно зазначає академік Ю.Тодика: «..свавільне поширювальне і обмежувальне тлумачення чревате небезпекою порушення законності, в тому числі й конституційної» [20, с.120]. У зв'язку із чим уявляється надзвичайно важливим, щоб у спеціальному законодавстві щодо об'єднань громадян підстави відмови у реєстрації були максимально деталізовані.

По-іншому підстави відмови у державній реєстрації сформульовані у законі про державну реєстрацію (ст. 25). Незважаючи на те, що вказаним Законом передбачено більш детальний перелік підстав для відмови у державній реєстрації, але він не дозволяє оцінювати законність створення юридичної особи, і відмова у державній реєстрації можлива тільки за формальними підставами. Такий підхід повністю відповідає цивілістичній природі інституту державної реєстрації юридичних осіб. Дійсно, за нормативно-явочним порядком реєструючий орган перевіряє лише відповідність установчих документів організації закону та дотримання порядку її утворення [26, с. 117-121].

У свою чергу, особливість явочно-реєстраційоного порядку -- дотримання балансу між свободою утворення об'єднань громадян та її розумним обмеженням.

Ця особливість й зумовлює виділення інституту державної реєстрації об'єднань громадян серед інших інститутів реєстрації статусів, зокрема у цивільному й адміністративному праві.

На другому етапі здійснюється така дія, як передача даних про юридичну особу та внесення до реєстру запису про державну реєстрацію об'єднання громадян. Ці процеси досить детально врегульовані відповідним Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» та Регламентом передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами Державним реєстраторам даних про юридичних осіб, затвердженим наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва і Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. № 23/74/5.

Зробимо наголос тільки на тому, що участь в процесі державної реєстрації об'єднань громадян двох структур -- органу юстиції та державного реєстратора -- може викликати проблему, що пов'язана із визначенням їх відповідальності у випадку порушення порядку державної реєстрації. До прийняття змін до Закону про державну реєстрацію формування та ведення реєстраційної справи об'єднання громадян покладалося як на державних реєстраторів, так і на органи юстиції.

Оскільки за чинною редакцією цього Закону засвідчення факту створення або припинення юридичної особи здійснюється відповідним органом Міністерства юстиції, то й формування реєстраційної справи є обов'язком виключно цього органу (п. 16 ст. 9).

Отже, державний реєстратор повинен нести відповідальність лише за порушення строку, протягом якого він зобов'язаний внести відповідний запис до єдиного державного реєстру юридичних осіб та поінформувати про це органи юстиції.

Підставами притягнення до відповідальності посадових осіб органів юстиції слід вважати: необґрунтовану відмову в державній реєстрації об'єднання громадян, відмову за мотивами недоцільності створення об'єднання громадян, а також ухилення від державної реєстрації та порушення строків передачі даних про юридичних осіб зареєстрованих об'єднань громадян державному реєстратору або ненадання цих даних [27, с. 110].

Висновки до розділу 3

Виходячи із аналізу законодавства та практики його застосування, в українському законодавстві необхідно вирішити питання конфлікту між Положенням про Міністерство юстиції, та Законами України «Про об'єднання громадян» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Практика показує, що легалізація юридичних осіб одного виду (ГО) в межах підрозділу одного відомства (Мін'юсту, його територіальних структур) дозволяє забезпечити більш однорідний підхід до порядку реєстрації, а також дозволяє легше створювати централізовані банки інформації, зокрема, Реєстр НПО.

Необхідно також усунути суперечності між законом про державну реєстрацію та законами про ГО та БО.

Подвійна реєстрація ГО та БО є обтяжливою для організацій, як у матеріальному так і часовому вимірі, і може розглядатись, як дискримінаційна у порівнянні з підприємницькими юридичними особами.

Незалежно від того, реєструються неприбуткові організації в одному місці або в декількох місцях, повинен існувати єдиний національний реєстр для всіх неприбуткових організацій, який повинен бути доступний для громадськості (в доповнення до будь-яких існуючих місцевих реєстрів).

Доцільна розробка та подання Мін`юстом на розгляд Уряду концепції реформування в країні системи реєстрації юридичних осіб. Вирішення зазначених проблем, що виникають при здійсненні легалізації об'єднань громадян сьогодні можливе за умови проведення комплексної ревізії законодавства для НПО та підготовки узгоджених та системних змін до нього за участі як державних органів(Мін'юсту, Мінфіну) так і самих НПО.

Очевидно, що переважним є варіант, коли реєстрація здійснюється Міністерством юстиції як органом, що стоїть на варті закону, і незалежний від будь-якого відомства [25, с. 142-144]. Саме за цим принципом був обраний законодавцем реєструючий орган за законами: "Про політичні партії в Україні" і "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності". Проте у Законі "Про об'єднання громадян" до цього часу залишилась норма, за якою легалізація громадської організації здійснюється відповідно Міністерством юстиції України, місцевими органами державної виконавчої влади, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад народних депутатів (ст. 14). Безсумнівно, що участь у реєстрації місцевих громадських організацій виконавчих комітетів відповідних рад -- лише справа часу, але залишати цю норму протягом проведення відповідної роботи з вдосконалення інституту державної реєстрації об'єднань громадян -- неприпустимо [33, с. 7].

Більш правильним і розумним був би поділ процедур і нормативної регламентації державної реєстрації для суб'єктів підприємницької діяльності та інших суб'єктів - Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” повинен був обмежитися регулюванням реєстрації саме суб'єктів підприємницької діяльності - юридичних і фізичних осіб. Не можна змішувати норми про реєстрацію юридичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності, що мають за мету одержання прибутку, і некомерційних (безприбуткових) юридичних осіб - НПО, як то політичних партій, об'єднань громадян, профспілкових організацій та ін. У цьому немає ніякої необхідності. У них не тільки різний порядок створення і реєстрації, але і різні системи органів, що здійснюють реєстрацію.

Правильність такого «вибіркового» підходу до реєстрації юридичних осіб (суб'єкти підприємницької діяльності - окремо, інші - окремо) обґрунтована не тільки історично, але і підтверджується світовими тенденціями, що склалися в правовому регулюванні господарювання.

Вихід з цієї ситуації уявляється таким: у Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” необхідно внести зміни (починаючи з уточнення його назви) щодо сфери його застосування, обмеживши її державною реєстрацією суб'єктів підприємницької діяльності (юридичних і фізичних осіб); законодавчі основи державної реєстрації суб'єктів господарювання повинні регламентуватися відповідно до ст. 58 Господарським кодексом України, п. 18 якого делегує повноваження по прийняттю положення про державну реєстрацію суб'єктів господарювання, що не є суб'єктами підприємницької діяльності, Кабінетові Міністрів України, а для особливих юридичних осіб (військові частини, банки, біржі, політичні партії й ін.) зберігається окремий порядок і особливе (спеціальне) законодавство про державну реєстрацію. Саме такий підхід дозволить внести ясність і усунути плутанину в даній сфері, що привніс Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців”.

ВИСНОВКИ

Однією з центральних проблем українського державотворення є розвиток сильної та ефективної державної влади як необхідної передумови модернізації суспільства на засадах ринкової економіки, прав і свобод людини та політичного плюралізму. Вдосконалення державного апарату, запровадження чіткої ієрархії державної влади вимагає глибокого вивчення, точних і обґрунтованих рішень.

Державне управління України має бути пристосоване до взаємодії з різними інститутами громадянського суспільства. Це стосується і організаційних структур, і методів реалізації прийнятих рішень.

Провідною тенденцією змін, що відбуваються, звичайно, з урахуванням реальних протиріч, складнощів і труднощів, є посилення соціальної спрямованості державного управління, його орієнтації на людину [25, с.208].

Сьогодні потрібна така організації виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення дієвості державного управління. Досягти такого становища неможливо без широкого використання наукових підходів до реформування всіх основних інститутів державного управління. Тому необхідним є суттєве поглиблення досліджень управлінської проблематики, а в межах юридичних наук - особливо її організаційно-правових аспектів.

Значної уваги заслуговує проблематика, пов'язана з виявленням особливостей державного управління в окремих сферах суспільного розвитку.

Державне управління юстицією - це діяльність держави, суттю якої є здійснення управлінського організуючого впливу шляхом використання повноважень органів юстиції через організацію виконання законів, здійснення управлінських функцій з метою забезпечення реалізації державної правової політики у відповідних сферах суспільного життя, створення умов для реалізації громадянами, їх об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями їх прав і законних інтересів.

Ознаки державного управління юстицією: виконавчо-розпорядчий характер, підзаконність, ієрархічність, безпосередньо організуючий характер.

Суб'єктами державного управління юстицією від імені держави виступають органи юстиції, які формуються державою, наділені державно-владними повноваженнями, здійснюють управлінські функції від імені держави, мають визначену систему.

На даний час існують три основні ланки у системі державних органів управління юстицією:

- Міністерство юстиції України;

- головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі;

- районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управління юстиції.

Також до суб'єктів державного управління юстицією можна віднести керівників та керівний склад органів юстиції (посадові особи, службові особи, які наділені державно-владними повноваженнями).

Об'єктами, на які справляють вплив суб'єкти державного управління юстицією, є підвідомчі їм сфери державного управління, визначені законодавством.

У даній роботі державне управління юстицією розглянуто в площині питань реєстрації/легалізації об'єднань громадян, інших громадських формувань по вертикалі:

- Мін'юст - Департамент легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій;

- головні управліннях юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - структурні підрозділи, які виконують функції легалізації об'єднань громадян;

- районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управліннях юстиції - спеціалісти відповідних управлінь юстиції.

З метою удосконалення процедури легалізації об'єднань громадян органами юстиції вживаються певні заходи щодо визначення та конкретизування обсягу повноважень, проте на сьогодні цього недостатньо.

Слід зазначити, що закони, які регулюють умови та порядок легалізації НПО, повинні містити положення і виконуватись таким чином, щоб дозволити порівняно швидку, просту та не дорогу реєстрацію неприбуткових організацій для будь-яких засновників, фізичних або юридичних осіб.

В процесі управлінської діяльності відповідні органи юстиції під час практичного виконання завдань, покладених на апарат управління, реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону і організація застосування правових норм, а у передбачених законом випадках здійснюють адміністративну юрисдикцію. Ця діяльність органів управління пов'язана з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки і є правовими формами.

Здійснення виконавчої влади у правовій формі є виразом того, що повноваження, якими наділені управлінські органи, носять державно-владний характер з точно визначеним способом їх втілення в життя шляхом видання юридичних актів.

Законом України «Про об'єднання громадян» [14, 65-69] визначено, що легалізація (офіційне визнання) об'єднань громадян є обов'язковою і здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування.

В Україні існує два способи легалізації (офіційного визнання) ГО: шляхом реєстрації (із створенням юридичної особи) і шляхом повідомлення (без створення юридичної особи).

Благодійні організації підлягають обов'язковій реєстрації і не можуть бути легалізовані без статусу юридичної особи. Так, як і ГО БО мають пройти подвійну реєстрацію: спочатку в органах юстиції для реєстрації фактично статутів, а потім у загальному порядку у державного реєстратора. У разі реєстрації об'єднання громадян набуває статус юридичної особи.

Легалізація самостійних територіальних громадських організацій або осередків міжнародних та всеукраїнських громадських організацій здійснюється відповідними територіальними органами юстиції в залежності від території діяльності організації.

Відповідно до Закону України «Про об'єднання громадян» легалізація громадської організації здійснюється також відповідними виконавчими комітетами сільських, селищних, міських Рад народних депутатів.

Як бачимо, питаннями реєстрації/легалізації громадських організацій опікуються зовсім різні органи: виконавчої влади та місцевого самоврядування, що не сприяє підвищенню якості здійснення повноважень обох структур в цієї сфері через відсутність чіткої вертикалі управління та зворотного зв'язку.

Реєстрацію політичних партій здійснює Міністерство юстиції. Рішення про реєстрацію приймається шляхом видання наказу на підставі правової експертизи, яка оформлюється Правовим висновком, ПП при цьому отримує свідоцтво про державну реєстрацію встановленого зразку. Відповідно до Закону України «Про політичні партії в Україні» після реєстрації політична партія набуває статусу юридичної особи, проте на практиці для отримання статусу юридичної особи ПП повинна пройти реєстрацію у державного реєстратора. Такий стан справ з подвійною реєстрацією, безумовно, є неприпустимим у сучасній правовій державі.

Реєстрація обласних, міських і районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, здійснюється відповідними органами юстиції Міністерства юстиції України лише після реєстрації ПП Міністерством юстиції України. Після реєстрації обласних, міських та районних організацій ПП вони можуть набувати статусу юридичної особи, якщо це передбачено статутом партії. Рішення про реєстрацію приймається територіальними органами юстиції також шляхом видання наказу на підставі правової експертизи, яка оформлюється Правовим висновком.

Як бачимо, реєстрацію партій здійснює Міністерство юстиції, територіальні органи реєструють лише структурні утворення ПП. З метою координації та контролювання процесу реєстрації таких структурних утворень Міністерство юстиції з одного боку, інформує територіальні органи юстиції про реєстрацію, внесення змін до статутних документів, ліквідацію партій. З іншого боку надає доручення щодо узагальнення інформації на рівні області про структурні утворення цих партій, відстеження процедури обрання делегатів на чергові та позачергові з'їзди тощо з метою здійснення правових експертиз в процесі прийняття рішень про зміни керівних органів, участь у виборах народних депутатів України та ін.

Термін реєстрації ПП для Мін'юсту - 30 днів з моменту надходження документів (може бути продовжений у разі потреби, але не більше ніж на 15 днів); термін для реєстрації структурних утворень ПП територіальними органами юстиції - 10 днів; термін для легалізації шляхом повідомлення про утворення первинного осередку ПП - три години. Слід зазначити, що на практиці 3-годинний термін розгляду територіальними управліннями юстиції документів, поданих на легалізацію шляхом письмового повідомлення про утворення первинних осередків політичних партій, які відповідно до статуту не набувають статусу юридичної особи залишається проблемним питанням застосування законодавства з питань легалізації об'єднань.

Справа в тому, що прийняттю рішення про реєстрацію або легалізацію шляхом повідомлення, передує процедура правової експертизи поданих документів. Орган, який здійснює державну реєстрацію, може проводити перевірку відомостей, що містяться в поданих документах. За результатами правової експертизи документів складається Правовий висновок, який є підставою для прийняття рішення про державну реєстрацію або відмову в державній реєстрації, яке оформлюється наказом відповідного органу юстиції. Після державної реєстрації засновникам (засновнику) видається свідоцтво про реєстрацію за зразком, встановленим Кабінетом Міністрів України.

Термін розгляду заяви про реєстрацію всеукраїнської та міжнародної громадської організації - місяць; місцевої громадської організації - три дні.

В той же час, реєстрація БО, яку також здійснює Міністерство юстиції та його територіальні органи відповідно до вимог Закону України «Про благодійництво та благодійні організації» [18, с.41-46], проводиться протягом двох місяців. Але не зрозуміло, чому існує така різниця в термінах реєстрації, хоча процедура прийняття рішення типова. На думку автора, цей термін потребує скорочення, а виходячи з досвіду роботи відділу реєстрації нормативно-правових актів, легалізації об'єднань громадян, правової роботи та правової освіти Головного управління юстиції у Запорізькій області оптимальним для реєстрації/легалізації доцільно визначити тижневий термін.

Серед проблем, які виникають в роботі управлінь юстиції з питань легалізації об'єднань громадян, слід відзначити:

- обмежений термін проведення правової експертизи документів при реєстрації (легалізації) громадських організацій та структурних утворень політичних партій;

- відсутність єдиної системи реєструючих органів, що ускладнює дієвий контроль за дотриманням осередками всеукраїнських та міжнародних громадських організацій положень своїх статутів;

- законодавчо не закріплені особливості легалізації місцевих осередків всеукраїнських та міжнародних громадських організацій (наявна практика не забезпечує однаковість застосування законодавства);

- чітко не врегульований порядок легалізації громадських організацій шляхом повідомлення про заснування (строк, підстави для відмови або інші засоби реагування на невідповідність документів вимогам чинного законодавства);

- невизначеність з відмінностями, особливостями створення і діяльності різних організаційно-правових форм благодійних організацій (благодійний фонд, членська благодійна організація, благодійна установа тощо).

На думку автора, Кабінету Міністрів необхідно виступити з ініціативою про спрощення складної процедури реєстрації громадських формувань та порядку набуття ними статусу юридичних осіб. Зокрема, скасувати подвійну реєстрацію неприбуткових організацій та, відповідно, подвійну плату за реєстрацію.

Міністерству юстиції необхідно розробити та запропонувати на розгляд Уряду концепцію реформування в країні системи реєстрації юридичних осіб.

Виходячи із аналізу законодавства та практики його застосування, в українському законодавстві необхідно вирішити питання конфлікту між Положенням про Міністерство юстиції, та Законами "Про об'єднання громадян" та "Про місцеве самоврядування в Україні". Практика показує, що легалізація юридичних осіб одного виду (НПО) в межах підрозділу одного відомства (Мін'юсту, його територіальних структур) дозволяє забезпечити більш однорідний підхід до порядку реєстрації, а також дозволяє легше створювати централізовані банки інформації, зокрема, Реєстр НПО.

В українському законодавстві існує безліч реєстрів, в яких ведеться облік НПО, але Єдиний реєстр НПОО відсутній. В законодавстві не встановлено загальних вимог стосовно ведення реєстрів і доступу громадськості до інформації в реєстрах. Тому, на думку автора, необхідно вирішити питання створення такого Єдиного реєстру, держателем якого виступило би Міністерство юстиції України, а адміністратором - державне підприємство «Інформаційний центр» Міністерства юстиції України та який був би відкритим для громадськості.

Необхідно також усунути суперечності між законом про державну реєстрацію та законами про ГО та БО. Для чого у Законі України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” необхідно уточнити сферу його дії - він розповсюджуються на відносини, пов'язані з державною реєстрацією лише суб'єктів підприємницької діяльності. Порядок та особливості державної реєстрації суб'єктів господарювання та інших юридичних осіб, що не є суб'єктами підприємницької діяльності, повинен регулюватися Господарським кодексом України та іншим спеціальним законодавством України.

Безумовно, переважним є варіант, коли реєстрація здійснюється Міністерством юстиції як органом, що стоїть на варті закону, і незалежний від будь-якого відомства [25, с. 263]. Саме за цим принципом був обраний законодавцем реєструючий орган за законами: "Про політичні партії в Україні" і "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності". Проте у Законі "Про об'єднання громадян" до цього часу залишилась норма, за якою легалізація громадської організації здійснюється відповідно Міністерством юстиції України, місцевими органами державної виконавчої влади, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад народних депутатів (ст. 14). Безсумнівно, що участь у реєстрації місцевих громадських організацій виконавчих комітетів відповідних рад -- лише справа часу, але залишати цю норму протягом проведення відповідної роботи з вдосконалення інституту державної реєстрації об'єднань громадян -- неприпустимо.

Очевидно, що інститут державної реєстрації об'єднання громадян динамічний, оскільки змінюються його способи, об'єм та процедури. Питання в тому, щоб реєстраційні заходи були обґрунтовані та забезпечували потреби суспільства в самоорганізації, виховували в усіх верствах населення солідарність, уміння боротися за свої права. Цим процесам не повинні заважати надмірність, об'ємність та детальність реєстрації, що призводить до проявів бюрократизму і обмеження самостійності об'єднань громадян.

СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ

1. Закон України «Про внесення змін до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців»: закон від 16.03.2006 N 3575-IV// Відомості Верховної Ради України, 2006, N 37 . -- С.96-99

2. Державне управління: теорія і практика. За заг. ред. д.ю.н., проф. Авер'янова В.Б. -- К.: Юрінком Інтер, 1998. -- 432 с.

3. Малиновський В.Я. Державне управління: Навчальний посібник. -- Вид. 2-ге, доп. та перероб. -- К.: Атіка, 2003. -- 576 с.

4. Административное право Украины: Учебник для студентов высш. учеб. заведений юрид. спец. / Ю.П. Битяк, В.В. Богуцкий, В.Н. Гаращук и др.; Под ред. проф. Ю.П. Битяка. -- 2-е изд., перераб. и доп. -- Харьков: Право, 2003. -- 576 с.

5. Про систему органів юстиції: Постанова Кабінету Міністрів України від 30 квітня 1998 року № 592 (із змінами і доповненнями від 05 липня 2004 року) // Офіційний вісник України. -- 1998. -- N 18. -- С. 64-67

6. Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України: Указ Президента України від 30 грудня 1997 року N 1396/97 // Офіційний вісник України. - 1998. - N 2. -- С. 23-26

7. Про затвердження Положення про Міністерство юстиції України: Постанова Кабінету Міністрів України від 14 листопада 2006 року N 1577 // Офіційний вісник України. - 2006. -- N 45. -- С. 46-50

8. Про затвердження Положення про Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим, головні управління юстиції в областях, мм. Києві та Севастополі та Положення про районні, районні у містах, міські (міст обласного значення), міськрайонні управління юстиції: Наказ Міністерства юстиції України від 14 лютого 2007 N 47/5 // Офіційний вісник України. -- 2007. -- N 12. -- С. 58-62

9. Порядок підготовки та оформлення рішень щодо легалізації об'єднань громадян та інших громадських формувань. Наказ Міністерства юстиції України від 7 грудня 2006 N 92/5 // Офіційний вісник України. -- 2006. -- N 12. -- С. 78-81

10. Регламент передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами державним реєстраторам даних про юридичних осіб. Наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. N 23/74/5 // Офіційний вісник України, 2007, N 17 (16.03.2007), ст. 674. -- 2007.

11. Закон України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців»: закон від 15.05.2003 N 7.55-IV // Відомості Верховної Ради України, 2003, N 31-32. -- С. 121-129

12. Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. -- М.: Издательская группа «Форум -- ИНФА - М», 1998. -- 228с.

13. Конституція України : Закон від 28 червня 1996 року //Відомості Верховної Ради України, 1996, N 30. -- С. 93-104

14. Закон України «Про об'єднання громадян»: закон від 16 червня 1992 року N 2460-XII //Відомості Верховної Ради України, 1992, N 34. -- С. 65-69

15. Закон України «Про політичні партії в Україні»: закон від 05.04.2001року N 2365-III // Відомості Верховної Ради України, 2001, N 23. -- С. 59-64

16. Положення про Єдиний державний реєстр об'єднань громадян та благодійних організацій: наказ Міністерства юстиції України від 14 грудня 1998 року N 66/5 // Офіційний вісник України, 1998, N 51. -- С. 58-61

17. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод ETS N005 1950.11.04 // Офіційний вісник України, 2006, N 32. -- С. 96-101

18. Закон України «Про благодійництво та благодійні організації»: закон від 16 вересня 1997 року N 531/97-ВР// Відомості Верховної Ради України, 1997, N 46. -- С.41-46

19. Положення про порядок легалізації об'єднань громадян: постанова Кабінету Міністрів України від 26 лютого 1993 р. N 140 // Зібрання постанов Уряду України, 1993, N 7. -- С. 87-90

20. Тодика Ю.М. Тлумачення Конституції і законів України: теорія та практика: Монографія. -- Ч., 2001. -- 236с.

21. Федеральний закон "Об общественных объединениях" от 19 мая 1995 г. // Собрание законодательства РФ. - 1995. -- № 21. -- С. 213-217

22. Закон України «Про молодіжні та дитячі громадські організації»: закон від 01.12.1998 року N 281-XIV// Відомості Верховної Ради України, 1999, N 1. -- С. 79-85

23. Закон України "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні" від 5 лютого 1993 р. № 2998-XII // Відомості Верховної Ради України, 1993, N 16. -- С. 53-59

24. Цивільний кодекс України від 16 січня 2003 р. // Відомості Верховної Ради України. -- 2003. -- № 40. -- С. 61-95

25. Гражданское право / Под ред. Толстого Ю.К., Сергеева А.П. Часть 1.--СПб.-- 1996.-- 296с.

26. Бондарчук І.. Законодавче удосконалення інституту державної реєстрації обєднань громадян // Право України. - 2007. - № 8. -- С. 108-111

27. Біла Л.В. Управлінська діяльність та здійснення повноважень органами юстиції у сфері реєстрації/легалізації об'єднань громадян // Збірник тез доповідей учасників ХVІ Між нар. Наук. Конф. Молодих науковців, м. Запоріжжя, 17-18 квітня 2008 р.: У 4т. /Класичний приватний університет. -- Запоріжжя: КПУ, 2008.

28. Яцків Т., керівник проектів Товариства сприяння українсько-польській співпраці у галузі юридичної освіти і науки // Інтернет-сайт.-http://www.gromada.lviv.ua/articles/2008/02/01/601.html.

29. Про порядок справляння і розміри збору за реєстрацію об'єднань громадян: постанова Кабінету Міністрів України від 26 лютого 1993 р. N 143 // Зібрання постанов Уряду України, 1993, N 7. -- С. 93-95

30. Про затвердження Положення про порядок державної реєстрації благодійних організацій: постанова Кабінету Міністрів України від 30 березня 1998 р. N 382 // Офіційний вісник України, 1998, N 13. -- С. 91-94

31. В. Кравчук. Визначення сфери застосування інституту юридичної особи. - Право України --1998. -- № 4. -- С. 17-19

32. Аналіз чинного українського законодавства в контексті його відповідності критеріям Світового банку Анатолій Ткачук // Інтернет-журнал Політичний експерт (Policy Expert: Sumy analytical journal).- http://www.politexpert.in.ua/ 2007/29/11

33. Колпаков В.К. Адміністративне право України: Підручник. -- К.: Юрінком Інтер, -- 1999. -- 736 с.

34. Пустовой М. Минюст будет регистрировать все?! // Юридическая практика. -- 2007. -- № 29. --С. 7

35. Малиновський В.Я. Словник термінів і понять з державного управління. -- К.: Атіка, 2005. -- 240 с.

36. Алексеев А., Пигалов В. Деловое администрирование на практике: Инструментарий руководителя. - М.: Технологическая школа бизнеса, 1994. -- 144 с.

37. Беляев А.А, Коротков Э.М. Систематология организации: Учебник. -- М: ИНФРА-М, 2000. -- 182 с.

38. Бодров В.Г. Трансформація економічних систем: концепції, моделі, механізми регулювання та управління. - К.: УАДУ, 2002. -- 340 с.

39. Воронкова В.Г. Кадровий менеджмент: Навчальний посібник. -- К.: ВД«Професіонал», 2004. -- 192 с.

40. Глущик С.В., Диляк О.В., Шевчук С.В. Сучасні ділові папери: Навчальний посібник. -- К.: А.С.К., 2000. -- 198 с.

41. Державна служба і державні службовці в Україні: Навчально-методичний посібник / За заг. ред. Н.Р. Нижник. -- К.: УАДУ, 1999. -- 275 с.

42. Державне управління в Україні: організаційно-правові засади: Навчальний посібник / За заг. ред. Н.Р. Нижник. -- К.: УАДУ, 2002. -- 345 с.

43. Игнатьева В.В., Максимцов М. Исследование систем управления: Учебное пособие. -- М.: ЮНИТИ, 2003. -- 152 с.

44. Исследование систем управления: Учебное пособие / Н.И. Архилова и др. -- М.: Высшая школа, 2002. -- 384 с.

45. Ткачук А. Аналіз чинного українського законодавства в контексті його відповідності критеріям Світового банку // Інтернет-журнал Політичний експерт від 29.11.2007 www.politexpert.in.ua

46. Юридичний словник-довідник: Юридична енциклопедія / За ред. Ю.С. Шемшученка. - К. : Українська енциклопедія імені М.П. Бажана. -- 2000. -- 182с.

ДОДАТОК А

УПРАВЛІНСЬКА ДІЯЛЬНІСТЬ ТА ЗДІЙСНЕННЯ ПОВНОВАЖЕНЬ ОРГАНАМИ ЮСТИЦІЇ У СФЕРІ РЕЄСТРАЦІЇ/ЛЕГАЛІЗАЦІЇ ОБ'ЄДНАНЬ ГРОМАДЯН

Розкриття місця і ролі державного управління органами юстиції у вирішенні проблем удосконалення існуючого механізму легалізації об'єднань громадян у сучасних умовах набуває все більшого значення, оскільки безпосередньо впливає на забезпечення прав і свобод всіх громадян України.

Одним із важливіших конституційних прав громадян в демократичній державі є право на об'єднання (свобода спілок та асоціацій) тобто право вільно створювати різного роду об'єднання, приєднатись до них і виходити з них. Майже у всіх країнах говориться про волю об'єднання в політичні партії, культурні, спортивні та інші громадські організації.

Законом України «Про об'єднання громадян» визначено, що легалізація (офіційне визнання) об'єднань громадян є обов'язковою і здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування. У разі реєстрації об'єднання громадян набуває статус юридичної особи.

З метою удосконалення державного управління юстицією у сфері легалізації об'єднань громадян вживаються певні заходи щодо визначення та конкретизування обсягу повноважень, проте на сьогодні цього недостатньо.

Нажаль, на сьогодні потребують термінового вирішення принаймні дві проблеми з цього напрямку: спрощення процедури реєстрації об'єднань громадян з одного боку та передання функції з реєстрації неприбуткових організацій Міністерству юстиції України та його територіальним органам.

На даний час існує подвійна реєстрація неприбуткових організацій (політичних партій, громадських організацій, благодійних організацій тощо): за спеціальною процедурою в органах юстиції та за загальною процедурою реєстрації юридичних осіб у державного реєстратора.

Законодавчий стан справ у цій сфері дискримінує неприбуткові види діяльності, ускладнює формування інститутів громадянського суспільства та гальмує реалізацію конституційного права громадян на свободу об`єднання. Тому система державної реєстрації юридичних осіб потребує реформування.

Принаймні, в якості першого кроку, було б доцільно передати повноваження виконавчих комітетів сільських, селищних, міських Рад народних депутатів з реєстрації місцевих осередків зареєстрованих всеукраїнських та міжнародних об'єднань громадян відповідним територіальним органам юстиції. По друге, передати до повноважень юстиції повноваження державного реєстратора щодо неприбуткових організацій (у т.ч. внесення відповідних записів до Єдиного державного реєстру), скасувати ведення двох реєстрів, які дублюють відомості щодо неприбуткових організацій, що також дозволить удосконалити управлінську діяльність органів юстиції у сфері реєстрації/легалізації об'єднань громадян.

В подальшому конче необхідне розроблення Концепції реформування в Україні системи реєстрації юридичних осіб, яка б визначила загальні засади подальшого розвитку та функціонування державних органів, які здійснюють функції реєстраторів, з метою спрощення процедури реєстрації та удосконалення управлінської діяльності державних органів, що працюють у цій сфері.

Сьогодні потрібна така організації виконавчої влади, яка б забезпечувала істотне підвищення дієвості державного управління. Досягти такого становища неможливо без широкого використання наукових підходів до реформування всіх основних інститутів державного управління. Тому необхідним є суттєве поглиблення досліджень управлінської проблематики, а в межах юридичних наук - особливо її організаційно-правових аспектів.

ДОДАТОК Б Структура Головного управління юстиції у Запорізькій області

ДОДАТОК В

Рис. В. Схема процедури реєстрації ГО на прикладі реєстрації Всеукраїнської ГО та її місцевих осередків