Удосконалення реєстрації/легалізації об’єднань громадян органами юстиції на прикладі Запорізької області

Якщо проаналізувати питання, пов'язані з основною діяльністю головного та територіальних управлінь юстиції щодо легалізації об'єднань громадян за останнє півріччя, то відповідно до Журналу реєстрації документів на легалізацію об'єднань громадян протягом 1 півріччя 2008 року на розгляд до Головного управління юстиції у Запорізькій області надійшло 128 комплектів документів (статутні документи на легалізацію/реєстрацію об'єднань громадян та інших громадських формувань, заяви про видачу дублікату свідоцтва, інформації щодо зміни керівних органів, тощо), у І півріччя 2007 року також надійшло 128 комплектів документів.

Крім того, виконано 36 доручень Міністерства юстиції України, надано інформацію на 49 запитів облдержадміністрації, обласної ради, прокуратури, правоохоронних органів та інше.

За інформацією територіальних управлінь юстиції впродовж І півріччя 2008 року розглянуто 547 документів з питань легалізації.

В І півріччі 2008 року Головним управлінням юстиції відмовлено у легалізації (реєстрації) у 7 випадках, (І півріччя 2007 року -- 8).

Із загальної кількості відмов за 1 півріччя 2008 року: відмовлено у легалізації 2 місцевим громадським організаціям, 3 місцевим благодійним організаціям, 1 організації роботодавців та відмовлено в реєстрації змін керівного складу 1 осередку всеукраїнської громадської організації.

В І півріччі 2008 року територіальними управліннями юстиції у 6 випадках (І півріччя 2007 року -- 20).

Типовими підставами для відмов в реєстрації громадських організацій є недотримання засновниками вимог чинного законодавства з питань легалізації об'єднань громадян. Наприклад, частини 2 ст. 15 Закону України «Про об'єднання громадян», пункту 3 Положення про порядок легалізації об'єднань громадян та п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 26.02.1993 №143 «Про порядок справляння і розміри збору за реєстрацію об'єднань громадян» [29, с. 17-19].

Підставами для відмов в державній реєстрації благодійних організацій було порушення порядку створення благодійної організації, передбаченого ст. ст. 7, 8, 12, 17 Закону України „Про благодійництво та благодійні організації”, п. 2, 3 Положення про порядок державної реєстрації благодійних організацій [30, с. 81-83].

Фахівцями Головного управління юстиції з метою уникнення відмов в легалізації (реєстрації) об'єднань громадян, благодійних організацій, структурних утворень політичних партій та інших громадських формувань розроблено письмові консультації з питань підготовки, змісту та порядку подання на реєстрацію (легалізацію) установчих документів об'єднанням громадян та інших громадських формувань, з питань підготовки, змісту та порядку подання документів на реєстрацію (погодження) змін та доповнень до статуту громадської (благодійної) організації, з питань підготовки, змісту та порядку подання документів на отримання дублікату свідоцтва та/або статуту громадської (благодійної) організації, з питань підготовки, змісту та порядку подання документів на припинення діяльності об'єднання громадян, благодійної організації, яка надається засновникам та іншим зацікавленим особам під час прийому працівниками відділу. Письмова консультація містить посилання на основні закони та нормативні акти, що регулюють порядок створення та легалізації (реєстрації) відповідного громадського формування, зразки заяв, титульного аркуша статуту, відомостей про засновників, склад керівних органів тощо. На інформаційному стенді Головного управління юстиції розміщується інформація щодо банківських реквізитів для сплати реєстраційного збору, перелік законодавчих актів, які регулюють питання легалізації об'єднань громадян та інших громадських формувань, тощо.

Окрім цього, на веб - сайті Запорізької обласної державної адміністрації з метою ознайомлення громадян, розміщено перелік законодавчих актів, які регулюють питання легалізації об'єднань громадян та інших громадських формувань.

В спеціальному випуску Інформаційного бюлетеня Головного управління юстиції у Запорізькій області (листопад, 2007 року) опубліковано зібрання законодавства з питань легалізації об'єднань громадян, до якого включено витяг з Конституції України, Цивільного кодексу України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, надано повний текст законів та нормативних актів, що регулюють порядок створення та діяльності всіх громадських формувань, реєстрація яких віднесена до компетенції органів юстиції, а також методичні рекомендації Міністерства юстиції України та Головного управління юстиції у Запорізькій області з питань легалізації об'єднань громадян.

Рішення Головного управління юстиції та територіальних управлінь юстиції щодо реєстрації або відмови у реєстрації об'єднань громадян та інших організацій протягом 1 півріччя 2008 року в судовому порядку не оскаржувались (І півріччя 2007 року -- 0).

Стосовно виконання контрольних повноважень, то протягом 1 півріччя 2008 року Головним управлінням юстиції здійснено 25 перевірок стану дотримання положень статутів громадськими та благодійними організаціями, структурними утвореннями політичних партій (за дорученням Мін'юсту).

В тому числі, відповідно до плану роботи Головного управління юстиції у Запорізькій області на І півріччя 2008 року проведено перевірки додержання положень своїх статутів 6 місцевими громадськими та благодійними організаціями, за аналогічний період 2007 року -- 8 місцевих організацій.

На виконання доручень Міністерства юстиції України Головним управлінням юстиції було проведено позапланово перевірку 4 структурних утворень політичних партій щодо дотримання вимог статутів політичних партій при скликанні зборів/конференцій обласних організацій, порядку обрання делегатів на з'їзд партії, протягом травня 2008 року на виконання доручення Міністерства юстиції України та окремого графіку проведено 11 перевірок дотримання положень статуту всеукраїнських громадських організацій місцевими осередками.

За аналогічний період 2007 року було проведено 37 перевірок статутної діяльності об'єднань громадян та інших громадських формувань.

За інформацією районних, міських, міськрайонних управлінь юстиції в І півріччі 2008 року проведено 110 планових та позапланових перевірок статутної діяльності об'єднань громадян та інших громадських формувань (І півріччя 2008 року -- 257, в тому числі виконання доручень Міністерства юстиції України та Головного управління юстиції).

Загальне зниження кількості проведених перевірок пояснюється спадом громадської активності після виборів до Верховної Ради України.

За результатами перевірок статутної діяльності громадських організацій за І півріччя 2008 року виявлено 3 громадські та благодійні організації, які не дотримуються вимог статуту або діючого законодавства, територіальними управліннями юстиції виявлено 5 громадських організацій, які не дотримуються вимог статуту або діючого законодавства.

Типовими порушеннями в діяльності об'єднань громадян є:

- несвоєчасне подання до Головного (територіального) управління юстиції інформації про зміни у статутних документах (в тому числі -- зміну юридичної адреси) та органах управління, що є порушенням ст. 8 Закону України «Про благодійництво та благодій організації» та ст. 15 Закону України «Про об'єднання громадян»;

- відсутність будь -- якого обліку членів організації;

- порушення періодичності проведення загальних зборів (конференцій);

- порушення періодичності проведення засідань постійно діючого центрального статутного органу;

- порушення періодичності проведення засідань контролюючого органу;

- відсутність у протоколах назви органу, який проводив засідання та затверджував рішення;

- невиконання контролюючим органом своїх повноважень;

- порушення терміну повноважень органів управління організацій;

- порушення вимог діловодства тощо.

З метою усунення виявлених під час перевірок недоліків та порушень чинного законодавства, керівникам громадських та благодійних організацій надаються рекомендації, усні та письмові консультації щодо приведення статутної діяльності у відповідність до вимог статутів та чинного законодавства.

Головне та територіальні управління юстиції приймають участь у здійсненні контролю за виконанням органами місцевого самоврядування делегованих повноважень з питань легалізації об'єднань громадян.

Головне та територіальні управління юстиції тісно співпрацюють з органами місцевого самоврядування щодо опрацювання єдиної практики здійснення делегованих повноважень щодо реєстрації громадських організацій.

Так, наприклад, за результатами розширеної наради працівників Запорізького міського управління юстиції за участю державного реєстратора Запорізької міської ради та семінару працівників Запорізького міського управління юстиції за участю начальника відділу реєстрації та єдиного реєстру Запорізької міської ради, з'ясовано, що в роботі органів місцевого самоврядування з питань легалізації об'єднань громадян виникають наступні проблеми:

- встановлений законодавством 3 -- денний строк розгляду заяв про реєстрацію місцевої громадської організації не дає змоги провести якісний правовий аналіз статутних документів, тому мають місце випадки реєстрації громадських організацій з порушенням вимог чинного законодавства;

- відсутність єдиної системи реєструючих органів породжує різний підхід до легалізації (реєстрації) громадських організацій, послабленню контрольних функцій з боку реєструючого органу щодо дотримання організаціями положень своїх статутів.

Серед проблем, які виникають в роботі управлінь юстиції з питань легалізації об'єднань громадян, слід відзначити:

- обмежений термін проведення правової експертизи документів при реєстрації (легалізації) громадських організацій та структурних утворень політичних партій;

- відсутність єдиної системи реєструючих органів, що ускладнює дієвий контроль за дотриманням осередками всеукраїнських та міжнародних громадських організацій положень своїх статутів;

- законодавчо не закріплені особливості легалізації місцевих осередків всеукраїнських та міжнародних громадських організацій (наявна практика не забезпечує однаковість застосування законодавства);

- чітко не врегульований порядок легалізації громадських організацій шляхом повідомлення про заснування (строк, підстави для відмови або інші засоби реагування на невідповідність документів вимогам чинного законодавства);

- невизначеність з відмінностями, особливостями створення і діяльності різних організаційно-правових форм благодійних організацій (благодійний фонд, членська благодійна організація, благодійна установа тощо).

З метою вирішення проблемних питань, що виникають при легалізації об'єднань громадян, було б доцільним внести необхідні зміни до Законів України “Про об'єднання громадян”, “Про благодійництво та благодійні організації”, “Про політичні партії в Україні”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців”.

Висновки до розділу 2

В процесі управлінської діяльності відповідні органи юстиції під час практичного виконання завдань, покладених на апарат управління, реалізують розпорядчі повноваження, змістом яких є виконання вимог закону і організація застосування правових норм, а у передбачених законом випадках здійснюють адміністративну юрисдикцію. Ця діяльність органів управління пов'язана з виданням правових актів, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки і є правовими формами.

Здійснення виконавчої влади у правовій формі є виразом того, що повноваження, якими наділені управлінські органи, носять державно-владний характер з точно визначеним способом їх втілення в життя шляхом видання юридичних актів.

Законом України «Про об'єднання громадян» визначено, що легалізація (офіційне визнання) об'єднань громадян є обов'язковою і здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування.

В Україні існує два способи легалізації (офіційного визнання) ГО: шляхом реєстрації (із створенням юридичної особи) і шляхом повідомлення (без створення юридичної особи).

Благодійні організації підлягають обов'язковій реєстрації і не можуть бути легалізовані, без статусу юридичної особи. Так, як і ГО БО мають пройти подвійну реєстрацію: спочатку в органах юстиції для реєстрації, фактично статутів, а потім у загальному порядку у державного реєстратора. У разі реєстрації об'єднання громадян набуває статус юридичної особи.

Легалізація шляхом повідомлення здійснюється органом легалізації на підставі заяви, яка підписана не менш, ніж трьома фізичними особами, в якій зазначається назва, мета створення ГО і місцезнаходження центральних керівних органів. Підписи засвідчуються нотаріально. Легалізована шляхом повідомлення ГО вноситься до книги обліку ГО, яку веде орган легалізації. Організація, зареєстрована шляхом повідомлення, має право на власне найменування та символіку.

Проста на вигляд процедура легалізації шляхом повідомлення насправді застосовується не логічно. В Україні є досить багато прикладів відмов у легалізації шляхом повідомлення, що в принципі є неприпустимим.

Легалізована шляхом повідомлення ГО має менше можливостей для діяльності, ніж просте товариство, утворене відповідно до ЦК України.

Легалізація самостійних територіальних громадських організацій або осередків міжнародних та всеукраїнських громадських організацій здійснюється відповідними територіальними органами юстиції в залежності від території діяльності організації.

Відповідно до Закону України «Про об'єднання громадян» легалізація громадської організації здійснюється також відповідними виконавчими комітетами сільських, селищних, міських Рад народних депутатів.

Таким чином, питаннями реєстрації/легалізації громадських організацій опікуються зовсім різні органи: виконавчої влади та місцевого самоврядування, що не сприяє підвищенню якості здійснення повноважень обох структур в цієї сфері через відсутність чіткої вертикалі управління та зворотного зв'язку.

Реєстрацію політичних партій здійснює Міністерство юстиції. Рішення про реєстрацію приймається шляхом видання наказу на підставі правової експертизи, яка оформлюється Правовим висновком, ПП при цьому отримує свідоцтво про державну реєстрацію встановленого зразку. Відповідно до Закону України «Про політичні партії в Україні» після реєстрації політична партія набуває статусу юридичної особи, проте на практиці для отримання статусу юридичної особи ПП повинна пройти реєстрацію у державного реєстратора. Такий стан справ з подвійною реєстрацією, безумовно, є неприпустимим у сучасній правовій державі.

ПП протягом шести місяців з дня реєстрації забезпечує утворення та реєстрацію в порядку, встановленому цим Законом, своїх обласних, міських, районних організацій у більшості областей України, містах Києві, Севастополі та в Автономній Республіці Крим.

Реєстрація обласних, міських і районних організацій або інших структурних утворень, передбачених статутом партії, здійснюється відповідними органами юстиції Міністерства юстиції України лише після реєстрації ПП Міністерством юстиції України. Після реєстрації обласних, міських та районних організацій ПП вони можуть набувати статусу юридичної особи, якщо це передбачено статутом партії. Рішення про реєстрацію приймається територіальними органами юстиції також шляхом видання наказу на підставі правової експертизи, яка оформлюється Правовим висновком.

Як бачимо, реєстрацію партій здійснює Міністерство юстиції, територіальні органи реєструють лише структурні утворення ПП. З метою координації та контролювання процесу реєстрації таких структурних утворень Міністерство юстиції з одного боку, інформує територіальні органи юстиції про реєстрацію, внесення змін до статутних документів, ліквідацію партій. З іншого боку надає доручення щодо узагальнення інформації на рівні області про структурні утворення цих партій, відстеження процедури обрання делегатів на чергові та позачергові з'їзди тощо з метою здійснення правових експертиз в процесі прийняття рішень про зміни керівних органів, участь у виборах народних депутатів України та ін.

Термін реєстрації ПП для Мін'юсту - 30 днів з моменту надходження документів (може бути продовжений у разі потреби, але не більше ніж на 15 днів); термін для реєстрації структурних утворень ПП територіальними органами юстиції -- 10 днів; термін для легалізації шляхом повідомлення про утворення первинного осередку ПП -- три години. Слід зазначити, що на практиці 3-годинний термін розгляду територіальними управліннями юстиції документів, поданих на легалізацію шляхом письмового повідомлення про утворення первинних осередків політичних партій, які відповідно до статуту не набувають статусу юридичної особи залишається проблемним питанням застосування законодавства з питань легалізації об'єднань.

Справа в тому, що прийняттю рішення про реєстрацію або легалізацію шляхом повідомлення передує процедура правової експертизи поданих документів. Орган, який здійснює державну реєстрацію, може проводити перевірку відомостей, що містяться в поданих документах. За результатами правової експертизи документів складається Правовий висновок, який є підставою для прийняття рішення про державну реєстрацію або відмову в державній реєстрації, яке оформлюється наказом відповідного органу юстиції. Після державної реєстрації засновникам (засновнику) видається свідоцтво про реєстрацію за зразком, встановленим Кабінетом Міністрів України.

Термін розгляду заяви про реєстрацію всеукраїнської та міжнародної громадської організації - місяць; місцевої громадської організації - три дні.

В той же час, реєстрація БО, яку також здійснює Міністерство юстиції та його територіальні органи відповідно до вимог Закону України «Про благодійництво та благодійні організації» [18, с. 41-46], проводиться протягом двох місяців. Але не зрозуміло, чому існує така різниця в термінах реєстрації, хоча процедура прийняття рішення типова.

Серед проблем, які виникають в роботі управлінь юстиції з питань легалізації об'єднань громадян, також слід відзначити:

- обмежений термін проведення правової експертизи документів при реєстрації (легалізації) громадських організацій та структурних утворень політичних партій;

- відсутність єдиної системи реєструючих органів, що ускладнює дієвий контроль за дотриманням осередками всеукраїнських та міжнародних громадських організацій положень своїх статутів;

- законодавчо не закріплені особливості легалізації місцевих осередків всеукраїнських та міжнародних громадських організацій (наявна практика не забезпечує однаковість застосування законодавства);

- чітко не врегульований порядок легалізації громадських організацій шляхом повідомлення про заснування (строк, підстави для відмови або інші засоби реагування на невідповідність документів вимогам чинного законодавства);

- невизначеність з відмінностями, особливостями створення і діяльності різних організаційно-правових форм благодійних організацій (благодійний фонд, членська благодійна організація, благодійна установа тощо).

РОЗДІЛ 3

ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ РЕЄСТРАЦІЇ/ЛЕГАЛІЗАЦІЇ ОБ'ЄДНАНЬ ГРОМАДЯН ОРГАНАМИ ЮСТИЦІЇ

3.1 Проблемні питання, що виникають під час здійснення повноважень органами юстиції з питань реєстрації/легалізації об'єднань громадян

Якість здійснення функцій з реєстрації/легалізації об'єднань громадян безумовно пов'язана з якістю законодавства, яке, на думку автора, потребує удосконалення, приведення у відповідність вимогам Конституції та основним положенням Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод.

Слід зазначити, що українське законодавство передбачає багато видів організацій, що можна віднести до НПО - недержавних (неурядових) та непідприємницьких (неприбуткових): об'єднання громадян (ПП та ГО), молодіжні та дитячі ГО, організації роботодавців, професійні спілки, БО, релігійні організації, творчі спілки, асоціації підприємств та ін., реєстрацією яких опікується юстиція.

НПО в законодавстві різняться за метою створення, а також за порядком створення. Кожен з видів НПО має свої особливості правового регулювання, що визначені окремим власним спеціальним законом, в якому зазначається порядок їх заснування, діяльності та ліквідації. Така кількість законодавчих актів, що регулюють діяльність недержавних організацій є мало виправданою. Це також підтверджується й тим, що за податковим законодавством вони нічим взагалі не відрізняються. Не відрізняються вони й за своєю сутністю, як формою реалізації свободи асоціацій.

Даний необґрунтований поділ зберігся з радянських часів і зараз створює істотні перепони для розвитку неприбуткових організацій, штучно обмежуючи їхню правоздатність [33, с. 7].

До 2005 року реєстрація ГО та БО здійснювалась відповідно до законів "Про об'єднання громадян" та "Про благодійність та благодійні організації" та прийнятих у їх розвиток постанов Кабінету Міністрів України, а після набуття чинності Законом України “Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців” процедура реєстрації була ще більше ускладнена.

С цього моменту слід розрізняти два види реєстрації:

1) реєстрація у органах юстиції статутів ГО та БО;

2) державна реєстрація ГО та БО, як юридичних осіб у державного реєстратора.

Також суттєві обмеження закладаються легалізуючим органом щодо видів діяльності неприбуткових організацій. Для українського законодавства важливим залишається мета створення об'єднання громадян та інших неприбуткових організацій, хоча ні у Європейській Конвенції про захист прав людини та основних свободі [17, с. 98-101], ні в Конституції України мета утворення організації не має жодного значення. Виняток становить утворення ПП та профспілок .

Закон “Про об'єднання громадян” прямо суперечить статті 36 Конституції України та статті 11 Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод в частині визначенні мети створення громадської організації. Він, у трактуванні реєструючих органів, штучно обмежує мету створення об'єднань громадян лише задоволенням своїх законних спільних інтересів й тому не відповідає ні ознакам добровільності та спільної реалізації прав і свобод громадян у статті 1 Закону “Про об'єднання громадян”, ні “добровільного угруповання для спільної мети” в тлумаченні Європейського суду з прав людини.

Закон про об'єднання громадян містить перелік дозволених видів діяльності. І хоча він і є дуже широким, проте вважається органами влади (Мін'юстом та податковою інспекцією) все ж таки вичерпним, що в принципі не відповідає ні духу, ні букві закону. Іншими видами діяльності організації можуть займатися лише у випадку, коли такі права надані іншими законами. Принаймні такої позиції притримується основний легалізуючий орган - Мін'юст.

Також для заняття певними видами діяльності, що потребують отримання ліцензії, організація повинна визнати себе господарюючим суб'єктом, що може призвести до втрати нею статусу неприбуткової організації.

Доречно згадати, що в Україні існує два способи легалізації (офіційного визнання) ГО: шляхом реєстрації (із створенням юридичної особи) і шляхом повідомлення (без створення юридичної особи).

БО підлягають обов'язковій реєстрації і не можуть бути легалізовані, без статусу юридичної особи. Так, як і ГО БО мають пройти подвійну реєстрацію: спочатку в органах юстиції для реєстрації, фактично статутів, а потім у загальному порядку у державного реєстратора.

Визначальними проблемами у реєстрації ГО та БО є:

- подвійна реєстрація для отримання статусу юридичної особи;

- наявність територіального статусу, що звужує права ГО та БО, як юридичних осіб та вносить додаткову плутанину, щодо реєстрації цих юридичних осіб різними державними органами, в залежності від статусу;

- неузгодженість норм законів "Про об'єднання громадян" та "Про благодійність та благодійні організації" із законом "Про оподаткування прибутку підприємств" в частині вимог щодо використання майна неприбуткової організації, яка ліквідовується. Такі неузгодженості ведуть до проблем із наданням ГО та БО неприбуткового статусу.

Отже, необхідно усунути архаїчність та суперечливість статті 14 Закону України «Про об'єднання громадян», адже :

По-перше: незважаючи на те, що частина 2 цієї статті 14 встановлює, що ГО отримує статус юридичної особи у разі її реєстрації, насправді статус юридичної особи ГО отримає виключно після її державної реєстрації відповідно до Закону «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців».

По-друге, частина 3 цієї статті перераховує цілий ряд державних органів та органів місцевого самоврядування, які здійснюють реєстрацію ГО, що призвело до появи підзаконних актів, а саме постанови Кабінету Міністрів України, якою визначено різні органи реєстрації ГО. Відтак склалась ситуація, що ГО має пройти реєстрацію наприклад в обласному управлінні юстиції і державну реєстрацію у держреєстратора в районі за місцем розміщення організації.

По-третє: Частина 4 цієї статті зовсім не відповідає ні потребам ГО ні ЦК України, а створює додаткові проблеми у уніфікації процедур реєстрації. Наприклад, де має реєструватись місцева ГО, що діє на території двох сіл, у яких не має власних сільрад?

У відповідності до статті 9 Закону України "Про об'єднання громадян" об'єднання громадян створюються і діють відповідно до всеукраїнського, місцевого та міжнародного статусу.

До всеукраїнських об'єднань громадян відносяться об'єднання, діяльність яких розповсюджується на всю територію України і які мають місцеві підрозділи в більшості її областей. До місцевих об'єднань відносяться об'єднання, діяльність яких розповсюджується на територію відповідної адміністративно-територіальної одиниці або регіону. ГО є міжнародним, якщо його діяльність розповсюджується на територію України і хоч би однієї іншої держави.

Частина 2 та 3 цієї статті не узгоджуються між собою. Так само не розкрито поняття «територія діяльності» та «адміністративно-територіальна одиниця» і «регіон». Все це призвело до того, що з'явились ГО із сільським, міським, районним у місті, районним, обласним статусом. Реєстрація організацій, що діють у кількох областях мають реєструватись в Києві.

Вимога реєстраційних органів вказувати у статуті територію діяльності призводить на практиці до того, що ГО , які мають міський статус і працюють в районі отримують попередження щодо порушення ними закону [35, с. 115-119].

"Ранжування" ГО за статусом, що було зроблено у статті 9, призвело до накладення обмежень на права юридичної особи в залежності від її статусу та місця реєстрації і додатково заплуталось статтею 14.

Ще більш незрозумілим є так званий "міжнародний статус" організації. Адже незалежно від такого статусу, ця організація є виключно українською юридичною особою і саме так тлумачиться поза межами України.

Благодійні організації, українським законодавством також ранговано за статусом законом "Про благодійність та благодійні організації". Для БО таке ранжування є ще більш неприродним ніж для ГО. Адже для того, аби вирішувати питання допомоги наприклад, людям, що від народження не мають усіх кінцівок, слід створювати всеукраїнську організацію, хоча такі люди можуть мешкати всього лише у кількох містах чи селах.

Так само, як і у випадку із ГО для БО залишається невизначеним поняття «регіонального статусу».

Встановлення територіального статусу для ГО та БО не є доброю практикою для Європи. Будь яка НПО, не залежно від місця її реєстрації має право працювати по всій території держави, як будь-яка інша юридична особа.

Обмеження, яке забороняє діяльність громадських об'єднань в регіонах, де вони не були зареєстровані (територіальний статус) також не відповідає кращій практиці та демократичному розвитку законодавства для НПО. Практика встановлення статусу громадської організації за територіальною ознакою, очевидно, наслідує традиціям колишнього СРСР (СРСР мав у своєму складі самостійних суб'єктів Федерації, які уповноважені приймати свої закони) і, можливо, краще підходить для федеральної державної системи, яка відсутня на Україні.

Створення та діяльність ГО в межах території реєстрації обмежує розвиток цих організацій, тому як розширення територій діяльності організації пов'язано з перереєстрацією в державних органах. Це є додатковим навантаженням на органи реєстрації і створює бюрократичні складнощі для ГО.

Не дивлячись на те, що вимога перереєстрації при розширенні території діяльності часто не застосовується, існує потенційна загроза примусової ліквідації ГО у випадку не виконання цієї вимоги. Крім того, до всеукраїнських і міжнародних ГО застосовується більше вимог при реєстрації, ніж для місцевих ГО - наприклад, необхідно надати докази існування підрозділів в більшості областей України. Тому варто відмовитись від територіального статусу, а здійснювати реєстрацію органами юстиції за місцем розміщення ГО чи БО.

Після реєстрації ГО та БО органами юстиції чи органами місцевого самоврядування (для місцевих ГО) для отримання статусу юридичної особи вони мають пройти державну реєстрацію у державного реєстратора відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців». Схема процедури реєстрації на прикладі реєстрації всеукраїнського ГО та її місцевих осередків, наведена у Додатку С, наглядно відображує «зайві» етапи реєстрації, що закреслені косими рисочками, різні відомчі нормативні акти, які регламентують послідовність дій реєстратора в органах юстиції та органах місцевого самоврядування та відображує наявність одночасно трьох реєстрів ГО.

Виходячи із аналізу законодавства та практики його застосування, в українському законодавстві необхідно вирішити питання конфлікту між Положенням про Міністерство юстиції, та Законами України «Про об'єднання громадян» та «Про місцеве самоврядування в Україні». Практика показує, що легалізація юридичних осіб одного виду (ГО) в межах підрозділу одного відомства (Мін'юсту, його територіальних структур) дозволяє забезпечити більш однорідний підхід до порядку реєстрації, а також дозволяє легше створювати централізовані банки інформації, зокрема, Реєстр НПО.

Необхідно також усунути суперечності між законом про державну реєстрацію та законами про ГО та БО.

Подвійна реєстрація ГО та БО є обтяжливою для організацій, як у матеріальному так і часовому вимірі, і може розглядатись, як дискримінаційна у порівнянні з підприємницькими юридичними особами.

Відповідно до Закону України «Про об'єднання громадян» легалізація громадської організації здійснюється також відповідними виконавчими комітетами сільських, селищних, міських Рад народних депутатів.

Отже, як ми бачимо, легалізація об'єднань громадян, на відміну від партій, здійснюється не лише органами юстиції, що на думку автора дуже заважає системній роботі в цьому напрямку, оскільки питання легалізації вирішуються не лише законодавчими, але й підзаконними нормативними актами суб'єктів здійснення реєстрації. Наведемо приклад недоцільності розмежування повноважень з питань легалізації об'єднань громадян між органами виконавчої влади (в особі Мін'юсту та його територіальних управлінь) та органами місцевого самоврядування. Спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. N 23/74/5 затверджено Регламент передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами державним реєстраторам даних про юридичних осіб, [10, с. 92-97] який не розповсюджує своєї дії на відповідні виконавчі комітети сільських, селищних, міських Рад народних депутатів. Це, насамперед, створює перепони для удосконалення цілісної структури управління в сфері легалізації. На думку автора, доцільно передати функції легалізації, реєстрації об'єднань громадян органам юстиції.

Ще один приклад: наказом Міністерства юстиції України затверджено Положення про Єдиний державний реєстр об'єднань громадян та благодійних організацій [16, с. 58-61].

Відповідно до цього Положення реєструючим органом визначені Мін'юст та його територіальні органи. Тобто відомості про легалізацію, яку здійснюють відповідні виконавчі комітети сільських, селищних, міських Рад народних депутатів в такому реєстрі відсутні. Отже, сама назва Реєстру як єдиного вже не відповідає дійсності так само як і мета щодо унеможливлення реєстрації організацій під однією і тією самою назвою зводиться нанівець. В такій ситуації можлива реєстрація організацій з однаковими назвами, а проблема виникає на етапі державної реєстрації юридичної особи відповідно до вимог Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців».

Слушне зауваження, що незалежно від того, реєструються неприбуткові організації в одному місці або в декількох місцях, повинен існувати єдиний національний реєстр для всіх неприбуткових організацій, який повинен бути доступний для громадськості (в доповнення до будь-яких існуючих місцевих реєстрів).

В українському законодавстві існує безліч реєстрів, в яких ведеться облік ГО. В Україні відсутній Єдиний реєстр ГО. В законодавстві не встановлено загальних вимог стосовно ведення реєстрів і доступу громадськості до інформації в реєстрах. Однак, формально реєстри НПО не є закритими для громадськості.

Кожний орган, який реєструє ГО, веде їх реєстр (управління Мін'юсту і місцеві виконавчі комітети і адміністрації). Легалізовані шляхом повідомлення ГО вносяться до книги обліку ГО, яка ведеться кожним реєстраційним органом. Положення про порядок легалізації об'єднань громадян, затверджено Постановою Кабінету Міністрів України №140 від 26 лютого 1993 року [19, с. 87-90], передбачає публікацію в газеті «Урядовий кур'єр» даних реєстру про всеукраїнські та міжнародні ГО, хоча на практиці це положення не працює.

Мін'юст та його територіальні управління ведуть реєстри благодійних організацій. Порядок ведення реєстру благодійних організацій встановлює Кабінет Міністрів України. Дані цього реєстру повинні оприлюднити в офіційних виданнях Міністерством юстиції України. На практиці це не відбувається.

З набуттям чинності Закону "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб підприємців" [11, с. 73-78] в Україні впроваджено єдиний державний реєстр юридичних осіб. Проте доступ до цього реєстру визначається самим законом і не відповідає публічності реєстрів НПО.

Таким чином, на сьогодні можна стверджувати, що Реєстри НПО є непрозорими, малоінформативними, визначення видів діяльності НПО за вимогою органів статистики є надто вузьким і не дає змоги вести облік НПО за реальними видами діяльності, порівняльними з НПО європейських країн.

Міністерство юстиції України, як орган управління, регулярно здійснює заходи для вдосконалення реалізації державної правової політики, у тому числі у площині реєстрації/легалізації. Так, з метою унормування прийняття рішень з питань легалізації об'єднань громадян та інших громадських формувань Міністерство юстиції наказом від 07.12.2006 року затвердило Порядок підготовки та оформлення рішень щодо легалізації об'єднань громадян та інших громадських формувань [9, с. 19-20], який визначає процедуру підготовки та оформлення рішень, які є результатом розгляду Міністерством юстиції та його територіальними органами заяв і установчих документів, що подані для легалізації об'єднань громадян, реєстрації інших громадських формувань, а також рішень про реєстрацію (погодження або взяття до відома) змін до установчих документів відповідно до законодавства.

Відповідно до цього Порядку приймаються рішення стосовно реєстрації та/або легалізації об'єднань громадян, професійних спілок та їх об'єднань, реєстрації відділень, філій, представництв та інших структурних осередків громадських (неурядових) організацій іноземних держав в Україні, благодійних організацій, творчих спілок, відділень, філій і представництв всеукраїнських і міжнародних благодійних організацій, місцевих осередків всеукраїнських і міжнародних громадських організацій, територіальних осередків всеукраїнських творчих спілок; реєстрації політичних партій, реєстрації та/або легалізації їх структурних утворень; реєстрації торгово-промислових палат, постійно діючих третейських судів, інших громадських формувань, організацій роботодавців, їх об'єднань, асоціацій кредитних спілок; статуту Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань і статутів інших фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, якщо їх реєстрація передбачена законами України; статутів територіальних громад; символіки громадських організацій, політичних партій, благодійних організацій, інших громадських формувань (далі - об'єднання громадян), а також рішень про реєстрацію (погодження або взяття до відома) змін до установчих документів та рішень про взяття до відома інформації про зміну керівних органів об'єднання громадян.

Положення визначає уповноважені підрозділи, що здійснюють правову експертизу статутних документів, змін (погодження або взяття до відома) до статутних документів об'єднань громадян, інших громадських формувань:

- у Мін'юсті - Департамент легалізації та регулювання діяльності бюро кредитних історій;

- у головних управліннях юстиції в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі - структурні підрозділи, які виконують функції легалізації об'єднань громадян;

- у районних, районних у містах, міських (міст обласного значення), міськрайонних управліннях юстиції - спеціалісти відповідних управлінь юстиції.

Вся процедура і повноваження у вертикальній та горизонтальній площинах від надходження заяви до внесення відповідних записів до реєстрів детально передбачена цим Положенням.

Важливим і своєчасним було також затвердження спільним наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства юстиції України від 27 лютого 2007 р. N23/74/5 Регламенту передачі Міністерством юстиції та його територіальними органами державним реєстраторам даних про юридичних осіб, зареєстрованих відповідно до частини четвертої статті 3 Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців" [10, с. 92-97], розробленого відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців".

Регламент установлює механізм, форми і строки передачі Мін'юстом (територіальним органом) даних про зареєстровані Мін'юстом (територіальним органом) юридичні особи: об'єднання громадян (у тому числі легалізовані професійні спілки та їх об'єднання), благодійні організації, політичні партії, творчі спілки, територіальні (місцеві) осередки згаданих юридичних осіб, адвокатські об'єднання, торгово-промислові палати, інші установи та організації, визначені законом.

Вирішення цього важливого питання по-перше, надало змогу спростити процедуру реєстрації для заявників - громадян та юридичних осіб, по-друге врегулювало питання взаємодії двох державних органів та їх структурних утворень. Хоча, безумовно, на сьогодні законодавчий стан справ у цій сфері дискримінує неприбуткові види діяльності, ускладнює формування інститутів громадянського суспільства та гальмує реалізацію конституційного права громадян на свободу об`єднання.

Цікаве дослідження були проведені у рамках проекту, який реалізувався Товариством сприяння українсько-польській співпраці у галузі юридичної освіти і науки за підтримки Міжнародного Фонду «Відродження». Фахівцями товариства було проведено експертне опитування організацій громадянського суспільства щодо проблем, які виникають у процесі легалізації, державної реєстрації та відносин із органами влади [28].

За результатами дослідження, у більшості опитаних організацій громадянського суспільства (87 %) виникали проблеми під час реєстрації, перереєстрації та легалізації свого правового статусу.

Зокрема, 73 % респондентів вказали, що у реєструючого органу було багато необґрунтованих зауважень до документів. Також відповіді вказують на те, що процедура реєстрації організацій громадянського суспільства в українському законодавстві та практиці є досить складною, організації не знають процедури, а органи влади не сприяють у її роз'ясненні. Так 25 % опитаних невірно визначили орган легалізації і реєстрації, 48 % не знали порядку легалізації та реєстрації, у 47 % організацій виникали проблеми із формування пакету документів. Також респонденти вважають проблемою реєстрації (перереєстрації) довгі терміни (33 %). Справді, строк реєстрації благодійної організації становить два місяці і є надто довгим. Проте відповідно до чинного законодавства про об'єднання громадян строк реєстрації громадської організації становить три дні. Отож у більшості випадків мала місце пасивність самих організацій, які не знали і не вимагали дотримання строку. 37 % вказали, що органи реєстрації не сприяли тому, щоб пояснити правильне заповнення і подання реєстраційних документів.

Серед проблем (конфліктів) у відносинах із органами влади організацій найбільше турбує питання реєстрації організацій (85 %). Це також підтверджується тим, що до юристів проекту «Громадський моніторинг та консультування з питань державної реєстрації та відносин громадських організацій, релігійних організацій, профспілок, благодійних організацій з контролюючими органами влади як передумова реалізації та захисту права громадян на об'єднання», у рамках якого здійснюється консультування організацій громадянського суспільства, поданих 80 % запитів стосуються роз'яснень та складання документів на реєстрацію організацій.

Саме наявність такої ситуації, коли у громадян є лише значне зацікавлення тим, як зареєструвати організацію, а не питаннями механізмів захисту прав, моніторингу дій влади у сфері своєї діяльності, правового регулювання активних форм громадської діяльності, не дозволяє говорити про те, що громадський сектор є достатньо розвинений в Україні та метою його є виконання повною мірою функції захисту прав людини та просування демократичних суспільних змін [31, с. 7-9].

3.2 Пропозиції та рекомендації щодо удосконалення реєстрації/легалізації об'єднань громадян

Процес виникнення та входу НПО у правове поле передбачає декілька етапів: на першому етапі здійснюються заходи щодо створення суб'єкта, на другому - його державна реєстрація. Саме державна реєстрація підтверджує важливий юридичний факт - введення вже створеного суб'єкта в сферу правових відносин, саме після цього він стає повноправним суб'єктом господарсько-правових відносин та може претендувати на державний захист, державну підтримку з використанням засобів державного примусу.

Сучасне вітчизняне законодавство передбачає обов'язкове набуття об'єднаннями громадян легального статусу. Діяльність об'єднань громадян, які не легалізовані, є протизаконною.

Статтею 14 Закону України "Про об'єднання громадян" встановлено, що легалізація (офіційне визнання) об'єднань громадян здійснюється шляхом їх реєстрації або повідомлення про заснування. Це означає, що створювані громадянами об'єднання можуть або реєструватися в порядку, передбаченому законом, та набувати права юридичної особи, або функціонувати без державної реєстрації й набуття статусу юридичної особи. В останньому випадку створення таких об'єднань здійснюється шляхом простого письмового повідомлення відповідного легалізуючого органу. Ці об'єднання утворюються вільно і визнаються легальними вже в силу самого факту їх утворення. Отже, вітчизняне законодавство передбачає два порядки набуття об'єднаннями громадян легального статусу: явочно-реєстраційний і явочний. За слушним твердженням російського дослідника, ці порядки різняться за ступенем обмеження свободи утворення [20, с.72].

На жаль, далі законодавчого визначення можливості утворення об'єднань громадян у явочному порядку (шляхом повідомлення про заснування) український законодавець не пішов, оскільки у ст. 20 Закону "Про об'єднання громадян" йдеться виключно про права зареєстрованих об'єднань громадян. Постає питання, навіщо було передбачати утворення об'єднань громадян у явочному порядку без визначення їх правового статусу.

Наприклад, у ст. 27 Закону Російської Федерації "Про громадські об'єднання" [21, с.95-102] встановлено перелік прав як громадських об'єднань, що є юридичними особами, так і об'єднань, які не пройшли державну реєстрацію. В основному їх об'єм збігається, за винятком тих випадків, коли для реалізації своїх прав громадським об'єднанням необхідно набути статус юридичної особи.

Разом з тим, слід мати на увазі, що явочний порядок утворення об'єднань громадян повинен забезпечувати їх участь насамперед у інформаційних, конституційних та адміністративних правовідносинах. Зокрема, користуватися правом: розповсюджувати інформацію і пропагувати ідеї та цілі; проводити збори, мітинги, демонстрації; представляти і захищати законні інтереси своїх членів у державних та громадських органах; одержувати від органів державної влади і управління та органів місцевого самоврядування інформацію, необхідну для реалізації своїх цілей і завдань; вносити пропозиції до органів влади і управління.

Набуваючи статус юридичної особи, об'єднання громадян дістають можливість брати участь у цивільних правовідносинах. Вони можуть мати у власності земельні ділянки, жилі будинки, споруди виробничого і невиробничого призначення, транспорт, устаткування, інвентар, майно культурно-освітнього та оздоровчого призначення, грошові кошти, акції, інші цінні папери та майно, яке необхідне для матеріального забезпечення статутної діяльності об'єднання громадян. З метою виконання статутних завдань зареєстровані об'єднання громадян можуть здійснювати необхідну господарську та іншу комерційну діяльність шляхом створення госпрозрахункових установ і організацій зі статусом юридичної особи. Виступати як засновники інших об'єднань громадян, створювати установи та організації мають право також зареєстровані об'єднання громадян.

Але це не єдині юридичне значимі наслідки державної реєстрації. Лише зареєстровані об'єднання громадян дістають можливість брати участь у певних публічних правовідносинах.

Наприклад, політичні партії можуть брати участь у виборчих кампаніях тільки після державної реєстрації, обов'язковість якої встановлена ч. З ст. 10 Закону "Про політичні партії в Україні". За змістом ст. 20 Закону "Про об'єднання громадян" та ст. 15 Закону "Про сприяння соціальному становленню та розвитку молоді в Україні" [23, с. 53-58] об'єктами державної підтримки можуть бути лише зареєстровані молодіжні громадські організації.

Отже, розглядати інститут державної реєстрації виключно як обмеження свободи утворення об'єднань громадян не слід. Інститут державної реєстрації суттєво розширює об'єм правоздатності громадських інституцій. Зареєстровані об'єднання громадян набувають додаткові права для досягнення своїх статутних цілей та захисту спільних інтересів громадян, що беруть участь в їх діяльності. У загальному контексті правового регулювання він є важливою гарантією їх правового статусу [12, с.82].

Загальний порядок державної реєстрації юридичних осіб та правові відносини, що виникають у зв'язку з цим, регулюються Законом "Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців", який прийнято відповідно до ст. 89 Цивільного кодексу України [24, с. 61-95] (далі -- ЦК). Стаття 3 названого Закону закріплює, що стосовно окремих юридичних осіб законом можуть бути встановлені особливості державної реєстрації.

Перед тим як перейти до порівняльного аналізу спеціального законодавства України щодо об'єднань громадян та його видів, зупинимося на питанні державних органів, що провадять їх реєстрацію. Очевидно, що переважним є варіант, коли реєстрація здійснюється Міністерством юстиції як органом, що стоїть на варті закону, і незалежний від будь-якого відомства [25, с. 117-121]. Саме за цим принципом був обраний законодавцем реєструючий орган за законами: "Про політичні партії в Україні" і "Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності". Проте у Законі "Про об'єднання громадян" до цього часу залишилась норма, за якою легалізація громадської організації здійснюється відповідно Міністерством юстиції України, місцевими органами державної виконавчої влади, виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад народних депутатів (ст. 14). Безсумнівно, що участь у реєстрації місцевих громадських організацій виконавчих комітетів відповідних рад -- лише справа часу, але залишати цю норму протягом проведення відповідної роботи з вдосконалення інституту державної реєстрації об'єднань громадян -- неприпустимо.

Набуття чинності Законом України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” у липні 2004 р. надмірно ускладнило вже існуючі умови реєстрації громадських структур. На відміну від підприємницьких товариств об'єднання громадян мали проходити подвійну реєстрацію: спочатку в органах юстиції, а потім -- у державного реєстратора (виконавчий комітет міської ради міста обласного значення або районна, районна у містах Києві та Севастополі державна адміністрація за місцезнаходженням юридичної особи).

Слід зазначити, що положення цього Закону замість ясності і прозорості внесли певний хаос в сферу реєстрації НПО. У першу чергу, це пов'язано з тим, що при його прийнятті занадто була розширена сфера його застосування, в той час, як у проектах цього закону мова йшла, в одному випадку, про реєстрацію винятково суб'єктів підприємницької діяльності - юридичних і фізичних осіб (законопроект Ю.Єханурова і В.Хомутинніка), в іншому випадку, про реєстрацію суб'єктів господарювання (законопроект О.Колоніарі й В.Наконечного). У підсумку в Законі України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” не був сприйнятий ані перший, ані другий підхід, замість цього в закон включили правила про реєстрацію всіх юридичних осіб і фізичних осіб-підприємців.

Замість ясності - внесли плутанину. Виходячи з назви і норм зазначеного Закону всі юридичні особи (і суб'єкти підприємницької діяльності, і ні суб'єкти) попадають під сферу його дії. Усі юридичні особи зобов'язані керуватися положеннями цього закону і пройти процедури включення до єдиного реєстру. Уявляється не тільки нелогічним, але і необґрунтованим такий занадто „універсальний” підхід до реєстрації всіх юридичних осіб.

Більш правильним і розумним був би поділ процедур і нормативної регламентації державної реєстрації для суб'єктів підприємницької діяльності та інших суб'єктів - Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” повинен був обмежитися регулюванням реєстрації саме суб'єктів підприємницької діяльності - юридичних і фізичних осіб. Не можна змішувати норми про реєстрацію юридичних осіб - суб'єктів підприємницької діяльності, що мають за мету одержання прибутку, і некомерційних (безприбуткових) юридичних осіб - НПО, як то політичних партій, об'єднань громадян, профспілкових організацій та ін. У цьому немає ніякої необхідності. У них не тільки різний порядок створення і реєстрації, але і різні системи органів, що здійснюють реєстрацію.