Правовые и организационные формы и методы борьбы с коррупцией в системе государственной службы

Коррупция является следствием как общих процессов детерминации и причинности преступности, так и специфических. Последние преимущественно связаны государственной и иной службой, а также с развитием организованной, экономической преступности, отсутствием действенных преград на пути перерастания экономического интереса соответствующих преступников в политической и использование криминальных доходов на подкуп.

Применительно к государственной и иной службе существенны три вопроса: характеристика служебной и иной среды, в которой совершаются коррупционные преступления; характеристика служащих; условия и процессы их взаимодействия, состояние социального контроля в сфере службы.

Говоря о служебной среде, или условиях службы, то, прежде всего, следует обращать внимание на три обстоятельства, наиболее часто участвующих в продуцировании коррупции.

Во-первых, невыполнение правила о таком размере оплаты труда служащих, который позволил бы достойно жить им и их семьям. Иногда оплата бывает настолько ничтожной, что как бы подразумевается, что служащий перейдёт на «кормление клиентами». При этом в России периода реформ задержка выплаты заработной платы многим государственным служащим была скорее правилом, чем исключением. Это порождало ситуацию крайней нужды в семьях. Под влиянием последней, у части служащих, формировалась мотивация на совершение коррупционного преступления. Ситуация обострялась в условиях резких контрастов в оплате труда служащих даже одной организации, не обусловленных вескими основаниями.

Низкий доход воспринимается большинством населения как свидетельство жизненной неудачи, при дифференциации людей по шкале престижа отбрасывает вниз, угнетает самолюбие человека с высокой самооценкой независимо от его профессии и образования. Согласно социальным экспектациям мужчина должен быть кормильцем семьи, который добывает средства к существованию, причём эти средства должны быть больше, чем доход жены. Материальное обеспечение, большой вклад в семейный бюджет позволяет мужчине сохранять высокий неформальный статус и иметь право решающего голоса в семье и осуществлять важную экономическую функцию в домохозяйстве: распределять денежный доход. Неспособность выполнять обязанности кормильца, то есть удовлетворять потребности семьи в обеспеченной жизни, зачастую порождает внутриличностный конфликт ролевого характера См.: Козина И.М. Что определяет статус «кормильца» семьи? // Социологические исследования. 2000. № 11. С. 83, 84, 89; Юридическая социология / Под ред. В.А. Глазырина - М., 2000. С. 184 и др. в результате коллизии долга перед обществом и перед семьей.

Во-вторых, имеет значение тип управления. При первом, так называемом ситуативном управлении разного рода задачи решаются в значительной мере по усмотрению отдельных служащих. Правовое регулирование осуществляется лишь в самом общем порядке. Здесь отмечается простор для личного усмотрения и произвола. В конечном счете, значительное количество граждан, устающих от многочисленных, не определённых заранее точно требований служащих, бывают готовы откупиться от них. Порой уже само по себе предъявление многозначных и изменяющихся требований оценивается как вымогательство взятки и провоцирует её.

При втором, нормативном управлении речь преимущественно идёт о применении в определённых типах ситуаций подробно их регламентирующих правовых норм, а не просто об учёте норм, вводящих те или иные ограничения. См.: Советское государственное право. 1982. № 8. С. 28-29

В литературе встречаются предложения по борьбе с коррупцией по принципу: «нет человека - нет преступления». И соответственно ставиться вопрос о сокращении государственного аппарата, о ликвидации правового регулирования многих отношений и государственного контроля за многими сферами деятельности. Но дело не в этом, а в характеристиках служащих, размерах их содержания, порядке их деятельности, контроле за ними. Например, резкое, необоснованное сокращение лицензирования определённой деятельности может повлечь не менее тяжких последствий, чем коррупция. Но выход можно найти в том, чтобы детально регламентировать, в какие сроки принимается решение, какие документы должны быть представлены, какими являются образцы этих документов, при каких исчерпывающих перечисленных условиях возможен отказ в лицензировании. Другими словами, исключить «коррупциогенность» нормативно-правовых актов.

В-третьих, существенна социально-психологическая обстановка. Например, признание коррупции в среде государственных служащих нормальным явлением, подобно чаевым в среде швейцаров, является важным фактором формирования криминальной мотивации.

Что касается характеристик самих служащих, совершающих коррупционные преступления, то здесь важна иерархия их ценностей, и в частности готовность принести в жертву материальной выгоде закон и нормы морали, профессиональную честь. Сказываются и такие характерологические черты, как жадность, зависть. Моральная неустойчивость даёт себя знать при инициативном подкупе.

Лица, находящиеся у власти, осуществляющие управленческие полномочия, постоянно испытывают соблазн использовать их в личных или групповых интересах. Системный кризис, переживаемый в 90-е годы Россией (экономический, политический, идеологический) - благоприятнейшая ситуация для рассвета коррупции. Стихия вседозволенности, «дикого» рынка, где всё можно купить, приводит к тому, что предметом купли-продажи становятся и государственные должности, властные полномочия, им присущие.

Криминальный бизнес и организованная преступность активно идут на инициативный подкуп чиновников, нередко оказывая на них сильное идеологическое воздействие. Одновременно с этим развивается и «бюрократический рэкет» со стороны разросшегося чиновничьего аппарата органов государственной власти и местного самоуправления.

По-прежнему в хозяйственной сфере продолжает господствовать не уведомительный, а разрешительный принцип, когда от управленческого работника соответствующей государственной или муниципальной структуры, его благоволения зависит очень многое. Конечно, государство не может безучастно относиться к тому, что делается в предпринимательской или иной экономической деятельности, однако пределы его вмешательства в экономику и контроля над ней, основания, способы и формы контроля должны быть максимально чётко регламентированы. При отсутствии подобной регламентации создаются благоприятные возможности для чиновничьего произвола и коррупции.

Продолжающаяся политическая борьба между сторонниками и противниками экономической реформы, непоследовательность в государственной политике её проведения, отсутствие достаточной стабильности в обществе порождают сомнение, что реформа «всерьез и надолго», неуверенность в будущем. Это заставляет предпринимателей как можно скорее получить прибыль, прибегая, в том числе и к незаконным способам её извлечения. Такова же психология многих чиновников: пока есть возможность, использовать свою должность для личного обогащения. Старый, в достаточной степени коррумпированный ещё в советский период аппарат бюрократии пополняется новыми кадрами, изначально настроенными на использование в личных интересах властных полномочий. Некоторые из них уже при поступлении на государственную службу связаны с дельцами теневой экономики и организованными преступными группировками.

Редкое выступление политических или государственных деятелей России в последние годы обходится без упоминания коррупции, призывов к усилению борьбы с нею. Обвинения в коррупции оппонентов стали распространённым средством политической борьбы, способом приобретения соответствующего имиджа неподкупного чиновника и непримиримого борца с коррупцией. Однако внимательное изучение криминальной ситуации, законодательства и других принимаемых мер позволяет утверждать об отсутствии должной политической воли, продуманности и последовательности в решении вопросов борьбы с коррупцией. Это, в частности, проявляется в недостаточном и весьма несовершенном законодательном регулировании деятельности управленческого аппарата, чрезмерно робком применении законодательства, а то и в абсолютном его неприменении по отношению к выявленным коррупционерам.

Большое значение имеет социальная среда личности:

а) наличие в ней лиц с высоким уровнем материального благосостояния, а тем более достигнутого за счёт коррупционной и иной криминальной деятельности;

б) материально обеспеченная среда в условиях развития личности и резкое снижение этой обеспеченности в дальнейшем. Например, когда молодой человек создаёт семью и начинает жить только на свою заработную плату. Его привычки к иному - более благополучному - уровню жизни в определённых условиях могут провоцировать избрание преступного варианта решения проблемы;

в) характеристики референтной для человека среды. Если он ориентирован на стандарты жизни голливудских звёзд, а получает скромную зарплату служащего, то это создаёт для него проблемную ситуацию. Так называемый «эффект Эллочки людоедки», которая пыталась конкурировать в одежде с дочерью зарубежного миллионера, можно назвать криминогенным, способным в определённых условиях привести к мздоимству и лихоимству;

г) наличие дорогостоящих привычек, интересов и зависимостей: неумеренное употребление спиртных напитков, увлечение азартными играми и т.д.

Зависимость, зачастую становящуюся условием и основой возникновения коррупционных отношений, порождают, как свидетельствуют материалы уголовных дел и служебных проверок, и иные формы поведения, например, сотрудников правоохранительных органов: См.: Сафронов А.Д. Преступность в России и криминальная безопасность органов внутренних дел: Монография. - М., 2003. С. 245-246

- постоянное употребление спиртных напитков, требующее значительных средств и толкающее к неслужебным отношениям с различными категориями граждан и юридических лиц. Внутри некоторых служебных коллективов пьянство, возрождаясь в качестве пагубной традиции, создаёт «неуставные» отношения взаимно компрометирующей зависимости, панибратства между начальниками и подчинёнными, попустительства, неслужебные денежные обязательства, бесконтрольность и безответственность. Возникновению коррупционной мотивации в оперативно-служебной деятельности ряда сотрудников способствует их пристрастие к азартным играм в карты, рулетку, на тотализаторе, что порождает их, используя (продавая) служебные полномочия, а также потребность иметь значительные суммы денег;

- традиционная необходимость устраивать застолья для проверяющих, руководителей и сослуживцев по случаю их юбилеев, присвоения специальных званий, государственных наград, выхода в отставку, государственных, религиозных и профессиональных праздников побуждает некоторых сотрудников, злоупотребляя должностными полномочиями, договариваться с владельцами ресторанов и кафе, продуктовых баз и магазинов об организации бесплатных застолий, безвозмездном предоставлении алкоголя и продуктов;

- привычка, либо стремление жить не по средствам, склонность к постоянным непродуманным, не вызываемым необходимостью расходам: систематические поиски лиц, способных дать деньги взаймы, постоянные долги, неоднократное использование чужих ценных вещей нередко сопряжённое с нежеланием возвращать их законному владельцу и т.п.;

- поддержание неформальных, порой дружеских отношений с представителями криминальной среды, неизменно влекущее принятие услуг и средств от них;

- вступление с участниками уголовно-правовых (процессуальных) и административно-деликтных правоотношения (подозреваемыми и обвиняемыми, свидетелями, потерпевшими, специалистами, адвокатами и т.д.) в ходе предварительной проверки либо расследования в личные или неофициальные имущественные отношения (интимные отношения, принятие услуг, получение денег взаймы, имущества, в том числе такого дорогостоящего как автомашины, квартиры и т.д.). Ряд следователей, реже сотрудников подразделений дознания или оперативных работников, осуществляют свой коррупционный «бизнес» в сговоре с конкретными адвокатами, рекомендуя состоятельному подозреваемому, обвиняемому или их доверителю заключить соглашение об оказании юридической помощи именно с этими защитниками. В таких случаях часть (от четверти до половины) неучтённой суммы адвокатского гонорара, тайно полученной сверх внесённой в кассу юридической консультации, передаётся защитником следователю, дознавателю или оперуполномоченному, обеспечившему «прибыльного клиента». Впрочем, более опасные случаи взяточничества инициируются самими адвокатами. Получив от подзащитных или их доверителей значительную сумму денег, защитник часть из них, обычно по отработанной схеме, передаёт следователю, прокурору или судье за изменение меры пресечения, квалификации преступлении, или назначения наказания ближе к минимальному пределу санкции конкретной статьи особенной части Уголовного кодекса. Ряд адвокатов, в особенности из числа бывших следователей, оперативных работников, прокуроров и судей, пользуясь своими контактами с бывшими коллегами, совершают такие коррупционные акции в виде промысла.

Заслуживает внимания и такое обстоятельство как продуманный выбор учебного заведения, будущей профессии с учётом получения не основанных на законе крупных «подарков», подношений. Среди некоторых студентов даже существовал термин «дорваться до тела».

Поступление за взятки в государственные вузы лишает общество значительной части интеллектуального потенциала, не позволяя получить высшее образование талантливым молодым людям, не имеющим возможности оплатить его в негосударственном вузе. См.: Основы противодействия коррупции (Система общегосударственной этики поведения) / Под ред. С.В. Максимова - М., 1999. С. 37 В последние годы в состав приёмных комиссий университетов, академий, институтов, специальных школ милиции стали включать сотрудников служб собственной безопасности, в задачи которых входит предупреждение взяточничества при поступлении на учёбу.

Что касается социального контроля, то он должен носить в первую очередь упреждающий характер.

Условиями, облегчающими совершение коррупционных преступлений, являются отсутствие контроля за доходами и расходами служащих, за выполнением ими служебных обязанностей, нереагирование на факты коррупции, либо слабое, не основанное на законе реагирование. А для части виновных данные обстоятельства - составляющие уже причинного комплекса, порождающие криминальную мотивацию следующего типа: «другие брали и берут взятки, не изобличались, ни в чём не нуждались - почему бы и мне не попробовать». Нередко изобличаются именно отдельные взяточники, поскольку организованные, как правило, действуют продуманно и системно защищают себя от привлечения к установленной законом ответственности.

За распространённостью коррупционной преступности стоят крупные просчёты в управлении делами государства и общества, слабые экономическая и организационная основы функционирования государственных и иных служб, распространение психологии вседозволенности и допустимости использования любых средств обеспечения личного благополучия, правовой нигилизм и правовой цинизм. Последние значимы, когда речь идёт о взяткодателях. Среди них, как уже отмечалось, много организованных преступников и вообще правонарушителей, обеспечивающих с помощью подкупа противоправный интерес. Что касается других взяткодателей, то нередко они подкупают служащих в условиях, когда отчаялись отстоять свой законный интерес в рамках закона, или не умеют это делать, или даже не пытаются, оценивая ситуацию как период произвола и беззакония.

Исключительно криминогенное распространение коррупционной психологии и основанного на ней поведения в высших эшелонах государственной власти. Нельзя не вспомнить строку Булата Окуджавы: «О, были б небеса чисты, а остальное всё приложится». Этому нередко противопоставляется другое суждение: «Народ имеет то правительство, которое он заслуживает». Однако представляется, что такой тезис носит в большей степени эмоциональный, нежели справедливый характер: ситуацию в пирамиде государственной власти очень сильно определяет её верхушка. См.: Криминология. Учебник для вузов / Под общ. ред. д.ю.н., проф. А.И. Долговой. - М.: Норма, 2005. С. 726

Эскалация коррупции и усугубление её качественных характеристик закономерны для тех состояний общества, когда одновременно, в единой системе, отмечается следующее:

1) мерой всего оказываются исключительно деньги, материальные ценности, определяющие различные стороны жизни (брак, доступ к образованию, карьера, социальный статус и т.д.), девальвируются духовные ценности, ценность человека определяется размерами его личного состояния независимо от способов получения последнего;

2) признаются допустимыми любые средства во имя обогащения, практически происходит слом действий многих цивилизованных социальных регуляторов поведения людей: норм морали, права, религии, общественного мнения и т.д.;

3) в рамках закона не обеспечивается даже минимальный стандарт жизни (безработица, бездомность, обездоленность беженцев и вынужденных переселенцев), закон по разным причинам не соответствует криминологически значимым реалиям (криминальной и криминогенным ситуациям).

В России периода реформ становление новых экономических отношений и нового слоя собственников как социальной опоры реформ осуществлялось в ускоренном темпе при сознательном допущении легализации криминальных и иных теневых капиталов. В результате положение дел стало таким, что, по оценке бывшего помощника Президента Российской Федерации А. Лившица, усиление борьбы с коррупцией способно «привести к потере равновесия в экономике», а потому он «против резких движений в вопросах борьбы с коррупцией» (Вечерняя Москва. 1993. 29 июля). Коррупция наряду с экономической преступностью становилась всё более мощным средством перераспределения собственности и капиталов, в том числе и криминальных. С одной стороны, создавался всё более широкий и внушительный слой граждан, заинтересованных в сохранении основанных на коррупции отношений, с другой - большая часть граждан испытывала на себе пагубные последствия коррупции и приучалась решать свои проблемы путём подкупа служащих.

Одним из условий столь бурного развития в нашей стране организованной преступности и коррупции, помимо вышеперечисленных причин, являются и некоторые государственные просчёты при внедрении рыночной экономики: См.: Мелешко Н.П., Тарло Е.Г. Уголовно-правовые системы России и зарубежных стран. М., 2003. С. 216-217

1. Чрезмерная идеализация рыночной экономики и практическое отсутствие её государственного регулирования. Надежды на саморегулирование и свободное развитие рыночной экономики не оправдались. Это признал и Егор Гайдар в работе «Государство и Эволюция». А возможно, это было допущено умышленно с целью скорейшего накопления капитала, создания частной собственности и класса собственников.

2. Сокращение государственного аппарата силовых, оперативно-розыскных структур привело к тому, что эти специалисты ушли работать в сферу экономики, которая не регулировалась и не контролировалась государством. Почти по всем уголовным делам по организованной преступной деятельности фигурируют в качестве исполнителей или соучастников бывшие и действующие работники правоохранительных органов и силовых структур. Специалисты, выброшены из силовых правоохранительных структур, пользуясь сложившейся безответственностью, помогли создать теневую экономику, и способствовали сращиванию теневой экономики с государственной властью, где у них остались значительные корни и связи. Таким образом, они перешли в разряд криминальной деятельности и способствовали криминализации общества.

3. Перекосы в идеологизации общества по пути чрезмерного виктимизирования. Нагнетание страха, боязни, подчинения силе и т.д., а также возвеличивания, возвышение преступной субкультуры, образа жизни, насилия и безответственности за преступления - всё это способствует развитию организованной преступности как системы, пополнению её за счёт несовершеннолетних правонарушителей и молодёжи.

4. Неправильная позиция судебных органов, требовавших «неприкосновенности частной собственности, безотносительно к властным или криминально-силовым возможностям её владельца». См.: Гайдар Е. Государство и Эволюция. М., 1995. С. 143, 173.

5. Организованная преступность проявляется в основном в виде деятельности различных юридических лиц, создаваемых группами преступников для отмывания преступно нажитых средств, перевода за рубеж валюты, незаконного оборота оружия, наркотиков, алкоголя и т.д. Эти лица, как правило, находятся в тени, скрываются за подставными «руководителями» и представителями подобных компаний. Выявление их для привлечения к уголовной ответственности крайне затруднительно. Первоначально отсутствовала даже правовая ответственность юридических лиц за их правонарушения в сфере экономики. А ведь основными субъектами производственных отношений стали юридические лица, а не государство и физические лица, как при социализме. Все правонарушения и преступления в сфере рыночной экономики совершаются под прикрытием юридических лиц и индивидуального предпринимательства. Поэтому должна развиваться система административной и уголовной ответственности юридических лиц за организованную преступную деятельность в Российской Федерации и за её пределами.

Наиболее социально опасными в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина являются правонарушения со стороны должностных лиц органов власти и местного самоуправления. Степень общественной опасности этих правонарушений подчёркивается и уголовно-процессуальным законодательством России: уголовные дела о преступлениях против государственной власти и правосудия расследуются в основном органами прокуратуры, которые отнесены Конституцией к органам судебной системы.

Особую тревогу вызывает коррупция в правоохранительных и судебных органах. Правоохранительные органы, сращиваясь с преступными формированиями, создают среду, которая является существенным препятствием борьбы с коррупцией. Создаются «комплексные бригады», зарабатывающие деньги на развале уголовных дел, за взятки организуется давление правоохранительных органов на конкурентов в коммерческой сфере, эти же средства используются и для вымогательства; немало фактов поступления работников правоохранительных органов на службу («по совместительству») в коммерческие структуры и создания таковых под патронажем правопорядка.

Кстати, в последние годы, наиболее высокий рейтинг среди предпринимателей приобрёл их «патронаж» не со стороны организованных групп, а сотрудников милиции, в особенности подразделений по борьбе с организованной преступностью. Для защиты интересов патронируемых предпринимателей используются и менее агрессивные приёмы. Стало довольно распространённым со стороны сотрудников подразделений по борьбе с организованной преступностью и экономическими преступлениями понуждать деловых партнёров своих «доверителей» выполнять договорные обязательства по поставкам, своевременным платежам, возмещению ущерба. Угрозы обстоятельными проверками, шантаж имеющимися компрометирующими материалами, отказом в правовой защите в случае возможных преступных посягательств «убеждают» недобросовестных субъектов предпринимательской деятельности в необходимости выполнения ранее принятых обязательств. Иногда приходится не только выполнять партнёрские обязательства или отказаться от конкурентной борьбы, но и даже дать взятку сотрудникам криминальной милиции, чтобы они прекратили проверку, парализующую всю деятельность коммерческой организации. См.: Сафронов А.Д. Преступность в России и криминальная безопасность органов внутренних дел: Монография. - М., 2003. С. 251

Коррупция проникает в суды. В этих условиях адвокаты делают взятки эффективным инструментом защиты своих клиентов. См.: Россия и коррупция: кто кого? // Российская газета от 19 февраля 1998 года; Будущее без коррупции // Чистые руки, 1999. № 1. С. 3-23 Причём коррупция проявляется не только в мздоимстве. Распространены «непрофессионализм», когда правовые документы оформляются с упущениями и нарушениями, недоступность чиновников гражданам с заявлениями и жалобами, т.к. чиновники в рабочее время занимаются не государственными делами. Всё это существенно нарушает права граждан и ущемляет интересы государства.

В «Российской газете» за 25 августа 1999 года в статье «Почему мы плачем от независимого суда» показано полное бесправие человека и гражданина в России от повсеместно распространённой незаконной деятельности в судебных органах, которые Конституцией Российской Федерации признаны быть основным гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

За фактами коррупции в судебных органах не надо обращаться к статистике. Средства массовой информации публикуют и показывают по телевидению многочисленные материалы из этой области, в частности по фактам «объективности» работы квалификационной коллегии судей, которая проверяет правонарушения, совершённые судьями, и решает вопросы их ответственности.

Это свидетельствует о том, что ни одна система, даже судебной власти, не может самоконтролировать свою деятельность, определить её законность и соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина.

В пресечении подобных явлений существенную роль должны играть органы прокуратуры, осуществляя прокурорский надзор за соблюдением государственной исполнительной дисциплины, возбуждая дисциплинарное, административное и уголовное преследование против нерадивых чиновников и укрепляя исполнительскую дисциплину в собственных рядах.

Только прокуратура, имеющая колоссальный опыт по осуществлению прокурорского судебного надзора, может противостоят произволу судейских чиновников на всех стадиях рассмотрения дел и исполнения решений, постановлений и приговоров судов.

Особое внимание должно уделяться совершенствованию законодательства, регулирующего деятельность прокуратуры, как органа судебной власти, правозащитного органа и органа, осуществляющего надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением всех законов, действующих на территории Российской Федерации.

В детерминационном комплексе коррупционной преступности значимо отсутствие политической воли, энергичной законотворческой и правоохранительной деятельности. В 1993 - 1997 гг. федеральные законы о борьбе с коррупцией, с организованной преступностью неоднократно принимались, но так и не вступили в действие из-за «вето» первого Президента России.

Борьба с коррупцией на практике преимущественно сводилась к карающей стороне, а на деле это оборачивалось некоторой активизацией выявления и наказания лишь тех лиц, которые брали взятки без участия должностных лиц высокого ранга, крупных предпринимателей и не от участников организованных преступных формирований.

В России законодательные ограничения на взятки и казнокрадство впервые были введены при Иване III. После принятия Судебника 1550 года и Стоглава - постановлений церковно-земского собора 1551 года Иван IV (Грозный) начинает административную реформ, направленную на постепенную отмену всех «кормлений» и установление выборного порядка замещения должностей, введённых взамен царских наместников. В отношении особо алчных взяткополучателей впервые в качестве наказания предусматривается смертная казнь. См.: Российское законодательство Х-ХХ веков. - М., 1985. Т. 2. С. 30-31; Юридическая энциклопедия / Под ред. Б.Н. Топорнина. - М., 2001. С. 462; Красная газета от 13 октября 2000 года

§ 2.2 Пути решения проблемы коррупции в системе государственной службы