Взаимотношение государства и СМИ

Не менее важным общенациональным законом в отношении отрасли СМИ является «Государственный договор о защите молодежи в СМИ», являющийся переработанным и дополненным договором «О защите молодежи в дигитальном пространстве». Этот документ создает правовые основы для защиты прав молодежи в электронных средствах массовой информации (Интернет, телевидение, радио).

Вступивший в силу 22 июля 1997 г. «Закон об информационных и коммуникационных службах» производит разграничение, компетенции между центром и землями в следующих сферах: лицензирование ТРК на федеральном уровне, вопросы финансовых отчислений доли прибыли в федеральный бюджет, распределение частот для TРК.

Основное отраслевое регулирование осуществляется правовыми положениями земельных законов О СМИ Отметим, что каждая из 16 федеральных земель имеет свою конституцию и закон о средствах массовой информации. В старых федеральных землях они создавались в промежутке с 1949 г. (земля Гессен) до 1966 г. (Северный Рейн-Вестфалия). До тех пор, пока законы не были разработаны, действовал Закон о прессе 1874 г. В некоторых новых федеральных землях он являлся основным до середины 1990-х гг.

По структуре и содержанию все земельные законы похожи, значительная часть их: разделов: совпадает: обязательная публикация выходных данных, право на опровержение в случае опубликования недостоверной: информации, право отказа журналистов от дачи свидетельских показаний. Однако некоторые важные параграфы носят самостоятельный характер.

Например, на основе параграфа 4 Гамбургского: закона о прессе от 29 января 1965 г. каждый печатный орган может претендовать на получение информации. В берлинском Законе о печати четко прописан перечень ситуаций, в которых власти вправе не предоставлять журналистам информацию: если она является государственной тайной, если может нанести вред обществу или если она наносит ущерб интересам личности.

Каждый из этих законов определяет рамки для регионального общественно-правового и частного вещания. Земля, устанавливает организационную структуру, цели и задачи теле- и радиовещательных компаний. Законы земель включают в себя требования о лицензировании частных программ теле- и радиовещания.

Особую роль в законодательстве о СМИ играют решения Конституционного суда, к компетенции которого относятся вопросы о злоупотреблении свободой массовой информации или использовании ее в целях совершения уголовно наказуемых деяний (разглашение сведений, составляющих государственную или иную специально охраняемую законом тайну, призыв к насильственному захвату власти, свержению государственного строя, разжигание нетерпимости или национальной розни, пропаганда войны). Доказательство вины может грозить руководству СМИ, редакторам и журналистам уголовной и административной ответственностью.

Охарактеризуем органы государственной власти, осуществляющие регулирование отрасли СМИ в Германии.

Ведомство печати и информации федерального правительства осуществляет общее регулирование отрасли, взаимодействуя с участниками отрасли, выполняя функции посредника между правительством и общественностью.

Конституционный суд Германии осуществляет конституционный надзор за соблюдением Основного закона в части соблюдения конституционных прав на свободу слова и СМИ, достоинство личности и пр.

Как мы уже говорили выше, основное регулирование отрасли происходит на уровне земель. Важную роль в этом играют земельные ведомства по делам СМИ. В сферу их компетенции входит выдача лицензий на определенный срок частным радио- и телеканалам, надзор за деятельностью электронных средств массовой информации. Такие ведомства являются общественно-правовым институтом, базирующимся на принципах самоуправления. При этом их задачи, сфера деятельности и процедура назначения новых членов похожи во всех 16 федеральных землях Германии. Контрольный орган этих ведомств состоит из определенного числа (до 35 человек) представителей различных организаций и объединений.

При надзоре за работой частных телерадиокомпаний (ТРК) сложность заключается в том, что земельные: ведомства; по делам СМИ основываются на местном законодательстве, тогда как многие частные каналы распространяют свои программы на территории всей страны. Для регулирования этого вопроса в 1987 г. была создана Конференция директоров земельных комитетов по СМИ. Эта Конференция, определяет общие линии политики в отношении частных электронных средств массовой информации. В качестве главных задач Конференция директоров определяет защиту прав молодежи и вопросы рекламы.

Однако существующая система федеральных органов регулирования не имеет возможности контролировать процесс концентрации в отрасли СМИ. Эффективное противодействие концентрации оказывает лишь Федеральный департамент по картелям, однако в его компетенции находятся исключительно экономические аспекты концентрации.

Государственным договором регулируется германское общественно-правовое телерадиовещание. Главным регулирующим, органом в этом вопросе является телерадиосовет. Он выполняет функцию попечителя, а его персональный состав определяют земли. Главное условие деятельности этого органа - невмешательство в программную политику, с одновременным соблюдением гарантий, равного доступам всех социальных групп. В компетенции телерадиосоветова также находится назначение директоров ТРК, определение бюджета.

Таким образом, германская отраслевая регулятивная платформа функционирует децентрализовано и осуществляется по принципу исчерпывающего регулирования, формирующегося нормативно-правовыми актами федерального и регионального значения, а также актами федеральных и земельных ведомств по СМИ.

В Италии, как и во Франции, регулирование осуществляется по унитарной модели. Конституция республики гарантирует свободу выражения и свободу печати. Согласно статье 21, все имеют право свободно выражать свои мысли устно, письменно и всяким другим способом распространения-мыслей; цензура не допускается.

Основополагающим документом для отрасли СМИ Италии явился Закон о печати от 8 февраля 1948 г. Он установил требования, предъявляемые к печатным изданиям при регистрации, и определил необходимые реквизиты. Законом, также была установлена ответственность за диффамацию, нарушение моральных норм, подстрекательством самоубийству и преступлениям, а также особая ответственность изданий, адресованных детям и молодежи.

Закон № 416 «Об издательском деле» (1981 г.) включил в себя две части и регламентировал деятельность издательских домов (выпускающих газеты и журналы).

Для телевидения и радиовещания основным регулирующим актом является Закон № 103 о реформе государственного телевидения, принятый в апреле 1975 г. Он подтвердил государственную монополию на национальное радио- и телевещание и предписал принцип плюрализма в осуществлении информационной деятельности. Законом отведена особая роль парламентской комиссии из 40 членов, участие в которой от каждой партии пропорционально соответствовало количеству депутатов в Палате представителей и сенате.

Документ узаконивал принцип «лоттидзационе», т. е. распределение руководящих постов в СМИ в соответствии не с профессиональными качествами, а с партийной принадлежностью.

В 1984 г. правительством принят декрет, которым официально признавалось существование государственного телевидения, национальных частных сетей и местных телевещателей.

Крайне важным для регулирования электронных СМИ является Закон № 223 (закон Мамми), принятый 1990 г. Закон уравнял в правах государственное и коммерческое телевидение, разрешив последнему прямой выход в эфир. Согласно закону Мамми, одному владельцу разрешалось иметь не более трех национальных сетей. Данное решение узаконило действовавшую двухполюсную систему телевидения: три канала государственного телевидения РАИ (RAI), с одной стороны, и три канала «Медиасет» (Mediaset) - с другой.

В 1997 г. был принят Закон «Об учреждении Управления по коммуникациям (AGCOM) и установлении норм для телекоммуникационных и радиотелевизионных систем». Закон ввел ограничения на концентрацию у одного собственника более 20% эфирного телевидения или более 30% всей выручки вещательного рынка. Законом был создан отраслевой регулятор - Управление по коммуникациям (AGCOM). Органом управляет 9 членов, председатель предлагается Правительством и назначается президентом.

Однако Управление по коммуникациям, которое должно было стать основным регулирующим органом итальянской отрасли СМИ, так и не получило всех необходимых функций. Ряд важных полномочий, которые должны были быть закреплены за Управлением, остались распределенными между несколькими парламентскими образованиями и государственными органами, в число которых входят комиссия, которой подчиняется РАИ, Министерство телекоммуникаций, которое выдает лицензии на общественное вещание, Управление по конкуренции, которое занимается антимонопольным регулированием.

В 2004 г. был принят новый Закон о коммуникациях (по имени министра коммуникации Гаспарри). Закон утвердил понятие «интегрированная система коммуникаций» и установил новые нормы по противодействию концентрации. Так, ни один оператор не может получать больше 20% доходов всей системы или контролировать больше 20% теле- или радиопрограмм наземного вещания. Введены законом и новые ограничения на рекламу: на коммерческом ТВ реклама не может превышать 18% часа, а ежедневная норма -- 15% времени, для телепромоушен установлен лимит в 20%, которые, однако, не могут превышать 1 ч 12 мин в день.

Летом 2005 г. в Италии была проведена кодификация законодательства о телерадиовещании, охватившая, нормативно-правовые акты республики за последние 30 лет.

В условиях постоянной политической борьбы между партиями необходимым явился принятый в феврале 2000 г. Закон № 28, обусловливающий паритетный доступ политических сил к вещающим СМИ во время предвыборных кампаний и кампаний в преддверии референдумов. Данный Закон обеспечивает зарегистрированные партии равным доступом к предвыборным программам в вещающих СМИ.

Все сказанное выше характеризует государственную политику в отношении отрасли СМИ в Италии на данном этапе как бессистемную и, в определенной степени, как частично не соответствующую политике Европейского союза.

В части общественных СМИ источником регулирования является законодательство Европейского союза. В структуре отрасли СМИ фактически отсутствует сегмент общественных СМИ, что характеризует ее в совокупности с перечисленными выше фактами как оформленную не до конца.

Важным с точки зрения европейского регулирования отрасли СМИ является опыт Великобритании. Анализируя законодательство этой страны, не стоит забывать о том, что нормативной единицей англосаксонской правовой системы является прецедент. Роль прецедента в законодательстве Великобритании достаточно велика. Вместе с тем существует тенденция последних десятилетий на постепенное перераспределение законотворческих функций между системой судов и парламентом, что увеличивает роль последнего в процессе установления законодательных норм. Эти особенности важно учитывать при постановке вопросов о регулировании отрасли СМИ.

Закон о защите прав потребителей 1987 г. (Consumer Protection Act 1987) принят парламентом Великобритании и призван предотвратить, а также регулировать возмещение ущерба потребителям, которым были предоставлены некачественные товары либо услуги, в том числе услуги, предоставленные средствами массовой информации. В Законе перечислены принципы, защиты прав потребителей, которые распространяются^ на отрасль СМИ.

Закон «об авторском праве, дизайне и патентах 1988 г. (Copyright, Designs and Patents Act 1988). регулирует вопросы авторского- права, в. том числе связанные со СМИ и библиотечным делом. Значительная часть посвящена патентному праву. Серьезные- изменения внесены Управлением интеллектуальной собственности. Великобритании в связи с развитием новых медиа, введением права публикатора, развитием информационных баз и приведением законодательства Великобритании в соответствие с требованиями директив международных организаций; подписанных Великобританией.

Закон, о диффамации 1996 г. (Defamation- Act 1996) регулирует ответственность за публикацию высказываний, дискредитирующих гражданина, либо порочащих его честь и достоинство. Вопрос о привлечении к ответственности решается через суд, однако в Законе прописана процедура досудебного решения спора, а также мирового соглашения в случае добровольного возмещения материального ущерба за диффамацию. В Законе обозначен особый порядок его действия в Северной Ирландии, Англии и Уэльсе. В 2005 г. парламентом Уэльса бы принят особый Закон о диффамации, консолидирующий нормы, действующие по данному вопросу в Уэльсе. В 2009 г. аналогичный акт был принят в Северной Ирландии.

Закон о телерадиовещании 1996 г. (Broadcasting Act 1996), принятый взамен Закона о телерадиовещании 1990 г., регулирует вопросы, связанные с цифровым телевещанием и цифровым радиовещанием. В Законе также описано, в какой мере данный Закон повторяет положения Закона о телерадиовещании 1990 г. Он устанавливает порядок освещения в эфире событий национального масштаба (включая, спортивные мероприятия). Закон регулирует некоторые моменты, связанные с правом собственности на ББС и авторскими правами на его программы.

Законом учреждена Комиссия, определяющая стандарты вещания (The Broadcasting Standards Commission). Однако с 29 декабря 2003 г. комиссия была упразднена, а ее полномочия получило Управление по коммуникациям Великобритании (Office of communications, OFCOM) URL: http://www.ofcom.org.uk/.

Закон о свободе информации, принятый в 2000 г. (Freedom of Information Act 2000), закрепляет право общественности получать исчерпывающую информацию о деятельности госорганов. Под общественностью в данном случае понимаются граждане страны или группа граждан, однако медиатором в таком процессе всегда выступают средства массовой информации. Закон в полной мере вступил в силу 1 января 2005 г. Надзор за соблюдением закона был возложен на комиссара по информационным правам (Information Commissioner). Согласно закону, получить данные, которыми обладают госорганы, можно по запросу. Форма запроса свободная, в ней не обязательно указывать причину, по которой заявителю нужна определенная информация. Запрос, как правило, подлежит удовлетворению - исключения перечислены в законе. В 2007 г. была попытка внести ряд поправок в Закон о свободе информации 2000 г. В частности, предлагалось освободить членов парламента от требований этого закона. Поправки широко обсуждались, но приняты не были.

Важным нормативно-правовым актом является Королевская хартия на продление Британской Вещательной корпорации 1 января 2007 г. (Royal Charter for the continuance of the British Broadcasting Corporation 1 Jan 2007 and Agreement to Royal Charter). Хартия устанавливает юридический статус корпорации, закрепляя основные права и обязанности, а также порядок ее деятельности. Хартия определяет порядок управления ББС, структуру и полномочия ее руководящих органов, порядок их формирования и ротации URL: http://www.medialaw.rU/publications/zip/l 9372.htm.

Хартия подлежит регулярному возобновлению. Срок действия Хартии, выданной в 2007 году, истекает 31 декабря 2016 г.

Одним из ключевых в системе регулирования отрасли СМИ Великобритании является Закон об учреждении Управления по коммуникациям Великобритании 2002 г. (Office of communications, OFCOM). В законе описаны функции, полномочия Управления, порядок его формирования.

Полномочия OFCOM были существенно расширены Законом о коммуникации (Communications Act 2003). Закон определил правовой статус локального радио общин (community radio), ужесточил порядок владения одним лицом разными видами медиа. Впервые компаниям с иностранным капиталом было разрешено полностью владеть английской телевизионной компанией.

Справедливо отметить, что регулирование телевидения в Великобритании зависит от все более сложного круга вопросов, включая меняющиеся цели государственной политики. Принятие в 2003 г. Закона о коммуникациях с целью либерализовать рынок, не отказываясь при этом от фундаментального принципа вещания как общественной службы, положило начало ряду реформ. Последствия либерализации пока трудно предсказать. Однако вполне вероятно, что тенденции последнего десятилетия в отношении отрасли все же получат продолжение: конкуренция между основными вещателями будет расти, а общественные обязательства коммерческих вещателей будут становиться менее строгими. В конечном счете, в Великобритании это может привести к введению в действие дуальной модели, характеризующейся четким различием между коммерческим и общественным вещанием. Данная модель является ведущей в странах континентальной Европы.

Электронные СМИ Великобритании пользуются высокой степенью независимости от государства, однако эта независимость сопровождается ответственностью и подотчетностью. Все основные телеканалы, ведущие бесплатное эфирное вещание, должны выполнять ряд обязанностей и правил, обеспечивающих сохранение стандартов качества, а также следовать принципам беспристрастности и объективности-. Кроме того, ББС подотчетно обществу в лице парламента страны и ежегодно, представляет на рассмотрение депутатов свои финансовые отчеты и результаты деятельности. Хотя Совет управляющих ББС независим от государства, он ему подотчетен.

Еще раз отметим немаловажный факт: Закон о коммуникациях (2003) также упразднил отдельные регулирующие органы, занимавшиеся радио, телевидением и телекоммуникациями; заменив регулирование по секторам единым регулирующим, органом - Управлением по коммуникациям(ОРСОМ). Новый орган отвечает за регулирование всех отраслей телекоммуникационной отрасли Великобритании.

Либерализовав нормы, регулирующие владение СМИ, Закон о коммуникациях 2003 г. открыл возможность получения ряда электронных СМИ в руки зарубежных собственников.

Теперь охарактеризуем органы власти Великобритании, осуществляющие государственную политику по регулированию отрасли СМИ. Королева (король) Великобритании каждые 10 лет продлевает Королевскую Хартию ББС. Парламент Великобритании осуществляет общенациональное законодательное регулирование в области СМИ. Министерство культуры, средств массовой информации и спорта Великобритании (DCMS) формирует государственную политику в области культуры, спорта, библиотечного и музейного дела, вещания и прессы.

Отметим, что в отношении отрасли СМИ министерство осуществляет самое общее регулирование и координацию работы. В этом его отличие от Управления по коммуникациям, имеющего ряд специальных полномочий. Исключение составляет программа «Цифровая Великобритания» (о переводе страны на цифровое вещание), реализация которой закреплена за министерством. Также министерство отвечает за пересмотр Королевской Хартии, на основании которой функционирует ББС. Министерство представляет интересы Великобритании в области международного вещания.

В свою очередь, Управление по коммуникациям (OFCOM) обладает более конкретными полномочиями. Управление осуществляет применение законодательства о СМИ в практической деятельности, а также обладает правом в целях реализации законодательства о СМИ принимать подзаконные акты.

Управление выполняет действительно широкий спектр функций (включая лицензирование коммерческого теле- и радиовещания), также за линии мобильной и фиксированной связи, контроль за использованием частот для беспроволочных коммуникаций. За Управлением закреплены функции надзора; одной из важных составляющих является работа по обращениям и жалобам граждан.

Несмотря на то что Управление создано посредством законодательного акта, оно является независимой организацией, существующей за счет правительственных грантов и взносов держателей лицензий.

Управление состоит из правления и ряда комитетов, каждый из которых наделен собственной компетенцией в рамках полномочий Офком. Правление является высшим руководящим органом Офком и возглавляется председателем правления. Вопросами лицензирования заведуют отдельные комитеты, организованные в составе Офком. Кроме того, данный орган занимается анализом общественного мнения, а также имеет право рассматривать споры, выносить решения и применять установленные законом санкции.

Помимо перечисленных функций Офком занимается разрешением конфликтных ситуаций, возникающих между участниками отрасли. Разбором жалоб и разрешением конфликтов в сфере радио и телевидения занимается специальный комитет по содержанию, однако, если конфликт имеет финансовый характер или же может стать важным прецедентом для всей медиаотрасли, его разрешением занимается правление. Решения OFCOM регулярно публикуются в бюллетене; выпускаемом Управлением.

Офком совместил в себе функции пяти ранее действовавших органов: Комиссии по независимому телевидению, Управления радио, Агентства по радиокоммуникациям, Управления по телекоммуникациям и Комиссии по стандартам вещания.

Резюмируя, перечислим основные полномочия Управления по коммуникациям:

регулирование вещания и телекоммуникаций (телефония, радио, телевидение, беспроводная передача данных);

лицензирование частотного спектра;

регулирование рекламы;

надзор за соблюдением правил добросовестной конкуренции;

исследование рынка масс-медиа;

разработка кодексов поведения и иных нормативных актов;

проведение консультаций, предоставление разъяснения хозяйствующим субъектам.

Также стоит отметить, что в составе Управления образован специальный фонд (Community Radio fund panel), который занимается субсидированием общественного радио. Возможность создания такого фонда предусмотрена Законом о связи 2003 г. Фонд независим от комитета по лицензированию радиовещания. В число органов Офком также входит ряд консультационных органов, функции которых имеют социальную направленность.

В своем докладе 2004 г. Управление пришло к выводу, что вещатели, имеющие общественные обязательства, лишь частично соблюдают требования Закона о связи, и, как следствие, «под давлением конкуренции и изменений в привычках зрителей некоторые более трудные для восприятия или предназначенные для меньшинств жанры вытесняются из прайм-тайм; в целом же программные сетки вещания, диктуемые рейтингами, теряют ту оригинальность и новаторство, которые хотели бы видеть зрители» URL: http://media.ofcom.org.uk/analysts/. В докладе указывается, что ББС должна укрепить свой статус лидера, подающего остальным пример высочайшего качества общественного вещания.

Вывод такого рода отражает внутреннюю противоречивость задачи Управления: с одной стороны, оно стремится- стимулировать конкуренцию в телевизионной индустрии, а с другой стороны - ему полагается поддерживать качество общественного телевидения.

В целом регулирование отрасли СМИ Великобритании осуществляется по модели регулирования исчерпывающего характера, где источником выступает не один закон, а набор законов и подзаконных актов, воздействующих на отрасль СМИ по отдельным отраслям публичного и частного права.

Вывод: европейская традиция, регулирования отрасли СМИ насчитывает несколько веков, является продуктивной основой для решения ряда вопросов, связанных с формированием легитимной отрасли СМИ в России. Нормативно-правовая платформа отрасли СМИ Великобритании является сбалансированной в части распределения функций между органами отраслевого регулирования, сформированных на государственных и общественных началах. Отрасли, СМИ Германии, Франции и Италии частично деформированы особенностями политической системы, что сказывается, на функционировании общественных СМИ. Единая модель отраслевого регулирования в проанализированных, странах отсутствует, характер взаимоотношений государства и СМИ определяется политическими традициями каждой страны.



§ 3. США, Япония: либеральная модель

Первая поправка к Конституции Соединенных Штатов Америки является основополагающим документом, определяющим характер деятельности средств массовой информации в США. Согласно документу, «конгресс не должен издавать ни одного закона, относящегося к установлению религии либо запрещающего свободное ее исповедание, либо ограничивающего свободу слова или печати, или право народа мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Несмотря на то что в документе упоминается только конгресс, он одновременно защищает печать от воздействия любого органа власти.

Необходимо отметить, что поправка за многие годы изменений не претерпела, все последующие законы и законопроекты рассматривались исходя из принципа противоречия/непротиворечия Первой поправке.

Законом о связи 1934 г. была создана Федеральная комиссия по связи (ФКС). Закон, в свою очередь, стал расширенной версией Закона о радиовещании 1927 г. Макеепко М. И. Радиоиндустрия США в начале XXI столетия: структурные изменения и

межсекторная конкуренция // Медиаскоп. -2007. - 12 декабря. URL: http://mediascope.ru/node/75

ФКС регулирует все виды деятельности, «связанные с осуществлением торговли между отдельными штатами и международной торговли при помощи проводной и беспроводной связи» (ст. 1 Закона о связи), включая телеграф, телекоммуникации, сети связи общественного пользования. Комиссия является отраслевым регулятором в отношении телерадиовещания и телекоммуникаций одновременно, которые раньше, как в США, так и в Европе, регулировались по отдельности Склярова Я. Лицензирование телерадиовещания в США // Правовые вопросы журналистики и

телекоммуникаций в США. -- М., Институт проблем информационного права, 2005..

Радиочастотный спектр, за который комиссия отвечает, является в США национальным ресурсом, наряду с углеводородными запасами. С 1996 г. вступил в силу Закон о телекоммуникациях, который дополнил Закон о связи. Данный акт расширил границы правового регулирования отрасли СМИ в США, а также окончательно закрепил либеральные правила регулирования телекоммуникаций.

Дадим характеристику основным, положениям закона:

ликвидирован контроль над тарифами на услуги кабельного телевидения;

установлена обязательность оснащения телевизионных устройств программной функцией родительского контроля, позволяющей родителям блокировать просмотр нежелательных программ;

увеличено количество вещательных станций, которые могут находиться в собственности одной телевизионной компании (если передачи этих станций принимаются менее чем 35% от населения);

запрещено распространение материалов неприличного содержания в Интернете и через онлайновые информационные агентства;

сохранено действующее правило, согласно которому иностранный инвестор не может владеть долей от уставного - капитала телерадиовещательных предприятий, превышающей 25 %.

Контроль за исполнением закона возложен на Федеральную комиссию по связи.

Законом о свободе информации в 1966 г. гражданам была гарантирована открытость всех решений органов федерального правительства, за исключением документов под грифами секретности.

Продолжением курса на открытость правительства США перед собственными гражданами стал Закон о проведении открытых заседаний (Закон об открытости правительства), вступивший в силу в 1977 г.

Несмотря на то что законы о свободе информации и об открытости правительства не являются документами, напрямую регулирующими отрасль СМИ, их значение в этом смысле сложно недооценить. На практике работники СМИ, пользуясь возможностями, предоставленными субъектам «общественность» и «граждане», выступают наряду с институтами гражданского общества медиатором диалога между гражданами и органами государственной власти.

На уровне штатов необходимо отметить «законы о привилегиях журналистов». Принятые в большинстве штатов, они. защищают право журналистов не разглашать в гражданских делах источники информации. Привилегии включают запрет правоохранительным органам- обыскивать редакции и другие места работы журналистов.

Закон об административной процедуре 1946 г. содержит общие требования к деятельности правительственных агентств, относит к процедуре лицензирования действия ФКС по предоставлению, временному прекращению действия, аннулированию и изменению условий лицензии. Данный закон, обеспечивающий прозрачность всех государственных процедур лицензирования вещательной деятельности, является краеугольным камнем регулировании электронных СМИ.

Не менее важным для отрасли СМИ стал Закон о переходе на цифровое вещание и общественной безопасности (Digital Transition and Public Safety Act of 2005), принятый в 2005 г. Согласно ему 17 февраля 2009 г. все передающие станции должны были перейти с аналогового формата вещания на цифровое. Ответственным за переход было назначено Национальное управление по телекоммуникациям и информации (National Telecommunications and Information Administration, сокр. NTIA). Агентство стало ответственным за выдачу каждому американскому домохозяйству до двух купонов на $40 для приобретения приемников эфирного цифрового телевидения нового стандарта. Однако президент Барак Обама перенес отключение аналогового вещания- на 12 июня 2009 г. из-за финансовых трудностей.

Бурное развитие новых технологий в области распространения информации обусловило появление Закона об авторском праве в цифровую эпоху, принятого конгрессом США в 1998 г. Данный акт ужесточил ответственность за нарушение авторских прав в Интернете; оказавшись своевременным инструментом для СМИ; начавших к тому времени ориентироваться на коммуникационные возможности Интернета. С другой стороны, закон защитил провайдеров от ответственности за действия пользователей в сети.

Справедливо отметить, что США с Законом об авторском праве в цифровую эпоху стали первопроходцем. Решения, разработанные в данном акте, в дальнейшем использовались рядом государств при разработке аналогичных нормативно-правовых актов. В России принятие подобного закона неоднократно инициировалась, однако не увенчалось успехом. Это можно объяснить тем, что разработка проекта закона и1 его последующее продвижение согласно законотворческой процедуре неизменно лоббировалось ведущими телекоммуникационными компаниями, нуждающимися в защите от возможных претензий со стороны правоохранительных органов за распространение пользователями противоправного контента (несоответствующего нормам гражданского и уголовного права). Поэтому нормы законопроектов всегда формулировали защиту провайдеров от деятельности пользователя. Возможные изменения в регулировании авторских прав, в том числе введение так называемых «свободных лицензий», являясь частью Гражданского кодекса, всегда рассматривались отдельными законопроектами.

Закон об общественном вещании был принят в 1967 г. и с тех пор не претерпел изменений. Закон учреждал Корпорацию по общественному вещанию (Corporation for Public Broadcasting) - сеть, которая находится в собственности местных общественных станций. В Законе оговорено особо, что она принципиально неприбыльная (некоммерческая) и не политизированная вещательная корпорация. Документ подробно регламентирует структуру управления-корпорацией и порядок формирования руководящих органов, а также принципы финансирования общественного вещания.

Теперь подробнее остановимся на системе и распределений полномочий органов государственной власти, регулирующих отрасль СМИ США.

Федеральная комиссия по связи является независимым правительственным агентством. Комиссия совмещает функцию трех ветвей власти - законодательную, исполнительную и судебную. Осуществление всех полномочий ФКС должно соответствовать общественному интересу, но отсутствие четкого определения стандарта предоставляет ФКС широкие возможности для толкования данного определения на свое усмотрение. ФКС стала преемником Федеральной радиокомиссии (Federal Radio Commission) и наделена широкими полномочиями по регулированию всего радиочастотного спектра, не принадлежащего федеральному правительству. Юрисдикцией

ФКС охватываются все 50 штатов, округ Колумбия и американское имущество за пределами страны.

Федеральная комиссия по торговле является органом регулирования рекламной деятельности. Функционал данного органа во многом аналогичен функционалу российской Федеральной антимонопольной службы. Так, комиссия занимается регулированием недостоверной или вводящей в заблуждение рекламы, рекламы незаконных товаров и услуг. Что же касается достоверной рекламы законных товаров и услуг, то и здесь возможны ограничения на ее распространение, но исключительно в случае защиты существенных интересов населения и при наличии доказательства того, что эти ограничения действительно будут способствовать такой защите и не выйдут за искомые пределы. Так, в отдельных штатах США запрещена реклама игорного бизнеса, лотерей, существуют определенные ограничения на характер рекламы медицинских и юридических услуг, Комиссия возглавляется пятью членами, которых назначает президент с согласия сената США.

Национальное управление по телекоммуникациям и информации находится в ведении Министерства торговли США. Среди задач управления - обеспечение общественных вещателей техническими средствами для расширения своего вещания. Кроме того, Национальное управление осуществляло программу выдачи купонов на цифровые телеприемники (приставки) для населения в рамках перехода телерадиовещания США на цифровой формат.

Таким образом, отрасль СМИ США регулируется исчерпывающим перечнем законов, формирующим в своей совокупности отраслевой регулятивный комплекс, обеспечивающий соблюдение конституционных прав граждан, с одной стороны, и эффективное функционирование в условиях рынка - с другой.

Отрасль СМИ Японии регулируется основными и специализированными законами и подзаконными актами, которых насчитывается более тридцати. К подзаконным правовым актам относятся документы, изданные Кабинетом министров Японии и Министерством государственного управления и коммуникаций, которое является регулирующим и компетентным органом власти в сфере телерадиовещания и телекоммуникаций.

В Японии, как и во многих других ведущих мировых странах, нет специализированного закона о СМИ, что является свидетельством модели исчерпывающего регулирования. Японское государственное регулирование достаточно специфично. Развернуто модель регулирования отрасли СМИ можно представить следующим образом:

государственный контроль над содержанием новостной информации в крупнейших печатных СМИ осуществляется через систему пресс-клубов и систему лицензирования электронных СМИ;

прямое правовое регулирование реализуется посредством законов, принимаемых в сфере информационного и других отраслях японского права;

правительство Японии осуществляет регулирование отрасли СМИ посредством административно-контрольных инструментов (система обязательных предписаний и других административных актов);

Структура японского телевидения подразделена на составляющие его системы: система коммерческого телевидения, общественного телевидения, представленная японской корпорацией НХК (Nippon Hoso Kyokai), и система университетского эфирного вещания.

Основной Закон Японии -- Конституция 1946 г. - в целом устанавливает и гарантирует права и обязанности народа в главе 3, гарантируя, в частности в ст. 21, свободу слова, печати и всех иных форм выражения мнений.

Закон «Об авторском праве» защищает авторские и смежные права, в том числе права работников СМИ. В свою очередь, авторские права подразделяются на две группы: моральные права, т. е. неимущественные права, и экономические права, т. е. имущественные права. Смежные права подразделяются на четыре группы: права исполнителей, права производителей фонограмм, права телерадиовещательных организаций и права организаций широкополосного вещания. Как и в России, авторским правом Японии не защищается новостная информация.

Япония, наряду с США, одной из первых обратила внимание на правовые проблемы, связанные обеспечением защиты авторских прав в сети Интернет. В 1986 г. на законодательном уровне был закреплена норма, согласно которой без разрешения автора работы эта работа не могла быть предоставлена в Интернете. В 1997 г. это же правило было распространено для исполнителей и производителей фонограмм. В 1997 г. в Закон было внесено изменение, вступившее в силу в 1998 г., в соответствии с которым было введено «право на передаваемое сообщение», т. е. право на интерактивные коммуникации, которые могли осуществляться по запросу через Интернет.

Закон «О телевещании» 1950 г. закрепляет общий порядок лицензирования телевещания. В соответствии с законом лицензирование телерадиовещания в Японии осуществляется и контролируется Министерством государственного управления и коммуникаций (МГУК). Лицензии на телевещание выдаются Министерством на пять лет с возможностью дальнейшего пролонгирования каждые последующие пять лет.

Важной составляющей системы законодательства о СМИ являются нормы, регулирующие деятельность крупнейшей японской телерадиовещательной корпорация НХК (НХК - Nippon Hoso Kyokai) - системообразующей в общественном телевидении страны. Корпорация была создана 20 августа 1926 г. и с 1 февраля 1953 г. начала свое первое телевизионное вещание. Деятельность НХК регулируется законом Японии «О телевещании».

НХК является крупнейшей японской телевизионной корпорацией, финансируемой за счет получения платы с подписчиков. Закон «О телевещании» закрепляет структуру управления компанией, в которую входят Совет членов правления (Совет) и Совет директоров, а также перечень полномочий управляющих и членов Совета директоров, включая президента и вице-президента компании.

В законе также четко прописаны обязанности компании в отношении Министерства коммуникаций, поскольку деятельность НХК полностью ему подконтрольна. В конце каждого финансового года, который в Японии заканчивается в марте, НХК должна представить министру коммуникаций отчет о своей деятельности вместе с аудиторским отчетом. В структуре НХК находится также совещательный комитет по программам вещания и региональные комитеты.

Сектор коммерческого телерадиовещания в Японии подразделяется на наземное и спутниковое вещание, правовые основы которого также закреплены законом «О телевещании».

Кабельное телевидение в Японии регулируется отдельными специальными законами и иными правовыми документами: законом «О кабельном телевизионном вещании» № 114 от 1 июля; 1972 г.; законом «О регулировании деятельности услуги кабельного звукового телевещания» №135 1951 г.; Положениями об исполнении закона «0 регулировании деятельности услуги кабельного звукового телевещания», принятыми Комиссией по регулированию радио № 3, 1951 г.; Постановлениями Министерства государственного управлениям коммуникаций № 17 1957 г. и № 55 от 1953 г., об исключениях о предупреждении относительно оборудования и услуги кабельного звукового вещания; Указом Кабинета об исполнении закона «О кабельном телевизионном вещании» №-441 1972 г. и Положением об исполнении закона «О кабельном телевизионном вещании» №40, 1971г.

В соответствии с законом 1972 г. «О кабельном телевизионном вещании» для предоставления услуг кабельного телевизионного вещания требуется получение лицензии. Письменное заявление на получение лицензии в котором должны быть указаны план вещания и зона установки оборудования, а также используемая частота, подается в Министерство коммуникаций. Министерство выдает лицензию при условии соответствия содержанию заявления каждого из пунктов, закрепленных в ст. 4 Закона, общее содержание которых сводится к реалистичности представленных планов и финансовой состоятельности будущих инвесторов.

Также отметим место в системе законодательства Закона о радио (1950), целью которого декларируется обеспечение общественного благосостояния, гарантируя беспристрастное и эффективное использование радиочастотных волн. Министерство государственного управления и телекоммуникаций также выдает лицензию на радиовещание.

Как мы уже говорили выше, регулирование японской отрасли СМИ осуществляет правительство в лице Министерства государственного управления- и коммуникаций, которое выдает лицензию на вещание и запрещает владение более 10% доли пакета акций одному теле- или радиовещателю. Помимо контроля над системой вещания данная система лицензирования позволяет правительству оказывать значительное влияние на печатные СМИ, поскольку практически все телерадиовещательные компании Японии являются дочерними предприятиями газетных компаний.

Государственный, контроль над крупнейшей телерадиовещательной корпорацией Японии НХК выражается в назначении высшего руководящего состава компании, в утверждении бюджета компании парламентом Японии, а также в проверке расходования финансовых средств.

Государственное регулирование отрасли СМИ осуществляется также посредством административно-контрольных функций исполнительных органов власти (административно-правовое регулирование посредством нормосодержащих предписаний, административных актов, административных руководств). Административное руководство - это своеобразный инструмент административного процесса в Японии, имеющий универсальное распространение в различных сферах управления. Фактически это управляющие рекомендации со стороны административных органов или должностных лиц, которые могут быть приняты или не приняты по своему усмотрению теми, кому они адресованы.

Таким образом, японская отрасль СМИ имеет необходимую для эффективного функционирования отраслевую регулятивную платформу, сконструированную по модели исчерпывающего регулирования.

В отличие от США и Японии модель регулирования отрасли СМИ Китая не является либеральной. Тем не менее, учитывая динамику развития страны, а также огромные объемы инвестируемых в отрасль средств, считаем важным кратко охарактеризовать отраслевой регулятивный комплекс СМИ Китая.

В Китае основу нормативно-правовой базы регулирующей отрасли СМИ составляют следующие документы:

Конституция КНР (принята на 5-й сессии Всекитайского собрания народных представителей 5-го созыва 4 декабря 1982 г);

Основы гражданского законодательства КНР (Гражданский кодекс, принят на 4-й сессии Всекитайского собрания народных представителей шестого созыва 12 апреля 1986 г.);

Постановление № 228 «О телевизионном вещании и радиовещании» (принято Государственным Советом 11 августа 1997 г. и вступило в силу 1 сентября 1997 г.);

Постановление «О кино» (принято Государственным Советом 25декабря 2001 г., вступило в действие 1 февраля 2002 г.).

Закона о средствах массовой информации, подобного российскому, в Китае нет: правовые нормы, регулирующие отрасли СМИ, находятся в разных источниках. Главным из них является Конституция КНР 1982 г. В отношении СМИ в ней говорится: «Государство развивает литературу и искусство, печать, радио и телевидение, издательское дело, расширяет сеть библиотек, музеев, домов культуры и иных учреждений культуры, служащих делу народа и социализма, проводит культурно-массовые мероприятия» URL: http://www.uznaI.org/constitution.php?text=China&language=r. Также немаловажным является постулат о том, что «граждане Китайской Народной Республики имеют свободу слова, печати, собраний, союзов, уличных шествий и демонстраций» URL: http://www.uznaI.org/constitution.php?text=China&language=r.

Развитие телерадиовещания, в Китае определяет постановление Госсовета № 228 «О телевизионном вещании и радиовещании» (1997). Документ закрепляет общие принципы управления деятельностью в области телерадиовещания, нормы, регулирующие процедуру подготовки и распространения телепередач, и необходимые условия для создания телестанций и радиостанций, порядок осуществления телерадиовещания. статус телерадиокомпаний, механизм лицензирования и т. д.

Следующими в иерархии правовых норм, регулирующих деятельность китайских СМИ, идут местные постановления, принимаемые местными собраниями народных представителей. Наиболее конкретные нормы содержатся в административных и местных правилах, выпускаемых административными органами (министерствами и. ведомствами) или местными собраниями народных представителей.

Для расширения международного обмена и укрепления сотрудничества с зарубежными предприятиями 1 сентября 1995 г. Государственным управлением по телерадиовещанию и кинематографии Китая принято постановление «О сотрудничестве в производстве телепередач с предприятиями за рубежом». Согласно приказу «О лицензировании подготовки телесериалов» от 18 октября 1995 г., Государственное управление по телерадиовещанию и кинематографии отвечает за управление и регулирование трансляции сериалов во всей стране.

В соответствии: с постановлением Государственного управления по телерадиовещанию и кинематографии от 24 мая 1996 г. «О цензурировании создания телевизионной станции и радиостанции» провинциальные административные органы определяют условия создания телерадиостанций и управляют их работой. Так, согласно документу, правом на создание телерадиоканала, обладают только администрация при центральном правительстве, в провинциях, городах и уездах, а также административные органы просвещения. У всех остальных организаций, предприятий или частных лиц такой возможности нет.

Ведущую роль в системе органов государственного управления отраслью СМИ играет Главная администрация прессы Китая. Этим органом осуществляются функции по регулированию печати и книгоиздания.

Государственное управление по телерадиовещанию и кинематографии КНР в свою очередь осуществляет контроль за деятельностью теле-, радио- и кинокомпаний.

Управление по авторским правам Государственного совета КНР отвечает за регулирование авторских прав во всем Китае. Управления по авторским правам провинций, автономных районов, городов центрального подчинения несут ответственность по регулированию авторских прав в пределах соответствующих административно-территориальных единиц.

Таким образом, КНР в регулировании отрасли СМИ пошло по пути исчерпывающего регулирования, выражающегося в отсутствии закона о СМИ и передаче части правотворческих полномочий на уровень регионов и муниципалитетов. Тем не менее в данном случае перечисленные характеристики являются лишь атрибутом либеральной модели, реальное содержание которой выражается в наличии цензуры и государственной монополии на выпуск СМИ.

В данной главе мы охарактеризовали механизмы регулирования отрасли СМИ в ведущих странах мира, проанализировав нормативно-правовую базу, уделив отдельное внимание определению системы органов власти. В совокупности система норм регулирования и система органов власти, его осуществляющая, составляет отраслевой регулятивный комплекс.

На основе проанализированного материала мы формулируем универсальную модель отраслевого регулятивного комплекса.

Система законодательства:

Основной закон (Конституция). В Конституции закрепляются общие принципы, из которых исходит национальное регулирование. Среди них свобода слова, свобода средств массовой информации, недопущение цензуры, право гражданина на неприкосновенность личной жизни.

Закон о СМИ (совокупность законов (подзаконных актов), непосредственным объектом которых является СМИ и его работник). Данная подсистема регулирует основные положения, связанные с организацией выпуска (вещания) средства массовой информации в конкретно взятой стране. В отношении печатных СМИ регулирует вопросы учреждения СМИ (в отношении электронных СМИ это делается отдельно в рамках регламентации лицензионной деятельности). Законом закрепляются основные права и свободы творческих работников СМИ. В случае отсутствия такого закона его функционал перераспределяется между другими законами на национальном уровне (США, Япония) или региональном уровне (Германия). К этой же подсистеме можно отнести нормы финансового права, регулирующие меры (прямые и косвенные) государственной поддержки предприятий масс-медиа (Франция).

Закон о телерадиовещании или совокупность законов (подзаконных актов), непосредственным объектом которых являются вещательные предприятия. Название весьма условное (варианты названия - «Закон о связи», «Закон о телекоммуникациях»). Совокупность норм, регулирующих правила использования радиочастотного спектра, предназначенного для нужд телерадиовещания, в том числе вопросы лицензирования; другие технологические аспекты. Сюда же можно отнести законы и подзаконные акты, принимаемые в связи с осуществлением перехода на цифровое телерадиовещание. Здесь же определяются специальные нормы о предельной доле зарубежных собственников в уставном капитале вещательных компаний (США).

В рамках данной подсистемы определяются нормы, регулирующие функции «общественного служения» на национальном уровне. Также в рамках данной подсистемы осуществляется регулирование государственных (общественных) вещательных корпораций, осуществляющих «общественное служение» на микроуровне. Необходимо отметить, что в ряде стран нормы об общественном вещании закрепляются через принятие законов, регулирующих деятельность конкретных вещательных корпораций (Великобритания, Германия; Япония). В данном случае через микроуровень (вещательная корпорация) нормы в отношении функции общественного служения распространяются на макроуровень (региональный и национальный уровень).

Подсистема антимонопольного законодательства. Включает в себя нормы, регулирующие вопросы рекламной деятельности. Определяет ограничения по виду рекламы, а также по времени и общему объему в электронных СМИ. Включает в себя нормы антитрестового законодательства, направленного на противодействие процессу концентрации фирм масс-медиа в руках одного собственника через определение у электронных СМИ предельной совокупной аудитории (Германия) или выручки (Италия), у печатного СМИ - предельного совокупного тиража (Италия). Определяет набор административно-правовых инструментов, необходимых для установления в отрасли добросовестной конкуренции.

Подсистема законодательства о предоставлении доступа к информации о деятельности органов государственной власти. Определяет объем информации, а также механизм ее получения. Формулирует ограничения на получение доступа некоторой информации (как правило, информации, на которую распространяется режим государственной тайны). В рамках данной подсистемы определяется уровень, доступной информации: нормы некоторых стран позволяют ее: гражданам получать информацию не об уже принятых и отправленных в архив решениях, а о причинах и порядке действий властей (США).

Подсистема гражданского законодательства.

Включает в себя нормы вещного и обязательственного права, регулирующие деятельность с целью извлечения прибыли. Распространяется на любой хозяйствующий субъект, зарегистрированный в форме юридического лица; в том числе на: фирму масс-медиа. В рамках данной подсистемы формулируются нормы об авторских и смежных правах.

Подсистема уголовного права.

Определяет меры уголовной ответственности, связанной с нарушением требований, предъявляемых каждой из перечисленных выше подсистем (злоупотребление свободой слова, оскорбление чести и достоинства, нарушение требований к определенным видам контента, нарушение авторских прав, мошенничество и пр.).