Взаимотношение государства и СМИ

Система органов государственной власти, осуществляющих регулирование медиаотрасли:

Высшее должностное лицо (президент, король, премьер-министр). Определяет общую стратегию государственной политики, издает отдельные нормативно-правовые акты (Великобритания, Франция).

Высший законодательный орган (парламент). Решает вопросы законодательного регулирования отрасли на национальном уровне, разделяет компетенцию центрального правительства и региональных органов власти.

Правительство. Осуществляет регулирование напрямую либо через специально уполномоченный отраслевой регулятор (министерство).

Подсистема специальных органов регулирования отрасли СМИ, которые осуществляют регулирование на формально независимой от правительства основе как общих вопросов (Великобритания), так и специальных вопросов, таких как лицензирование (США, Германия), государственная поддержка (Франция). Иногда на этом уровне создаются органы, осуществляющие надзор за соблюдением законодательства подсистемы СМИ и телерадиовещания, доступности информации о деятельности органов государственной власти гражданам.

Подсистема антимонопольных органов. Осуществляют выработку антимонопольного и антитрестового законодательства, осуществляет надзор за его соблюдением.

Прокуратура. Осуществляет функции общего надзора.

Система судов. Реализует судебные функции, связанные с функционированием СМИ как объектов информационного, гражданского и уголовного права.

Вывод: отрасли СМИ США и Японии идентичны с точки зрения подхода, к формированию нормативно-правовой платформы: в этих странах отсутствует единый закон о СМИ, а закрепление общих вопросов прав и свобод производится, в конституциях. Отрасли СМИ регулируются открытым перечнем законов и подзаконных актов, воздействующих на нормы по отдельным направлениям хозяйственного, авторского, информационного и других отраслей права, обеспечивающих эффективное функционирования СМИ в условиях рынка.

Модельный отраслевой регулятивный комплекс составляют система законодательства и система органов власти. Полноценное функционирование отрасли СМИ детерминируется текущим состоянием отраслевого регулятивного комплекса, оптимальные кондиции которого характеризуются возможностью осуществления государством последовательной политики в отношении средств массовой информации, целью которой является обеспечение конституционных прав граждан в области массовой информации.



ГЛАВА 2. ВЗАИМООТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВА И СМИ РОССИИ

§ 1. Возникновение и становление отрасли СМИ Российской Федерации

К 1990 г. отраслевой регулятивный комплекс советской отрасли СМИ содержал все необходимые нормативно-правовые акты, обеспечивающие штатное функционирование отрасли и всех ее элементов.

Закон СССР «О печати и других средствах массовой информации» запустил процесс трансформации советской отрасли СМИ. в российскую отрасль СМИ. Это трансформация происходит в 1990-1991 гг. уже в условиях нефункционирующего государственного регулирования. Фактически трансформация советской отрасли в российскую осуществлялась через переведение средств массовой информации из юрисдикции СССР в

юрисдикцию РСФСР.

С принятием закона СССР «О печати и других средствах массовой информации» впервые в РСФСР создано собственное Министерство печати и массовой информации. За основу берется унитарная модель структуры специализированных исполнительных органов государственной власти в области массовой информации, которая найдет свое развитие уже после принятия в 1991 г. Закона «О СМИ» Российской Федерации.

Закон «О средствах массовой информации» 1991 г. становится основополагающим в нормативно-правовом регулировании российской отрасли СМИ, основные положения которого действуют до сих пор.

В 1992 г. участники отрасли оказались в плачевном состоянии. Появляются проблемы с бумагой, услугами типографии, техникой, которых не знали участники советской отрасли.

В 1993 г. финансовые проблемы участников отрасли и невозможность власти их решить запускают процесс, результатом которого стало появление в России так называемых информационно-финансовых групп.

Как справедливо отмечает В. Л. Иваницкий См.: Иваницкий В. Л. Модернизация журналистики. - М., 2010, первой информационно-финансовой группой стал Федеральный информационный центр России (ФИЦ), созданный М. Н. Полтораниным в декабре 1992 г указом президента Б. Н. Ельцина от 25 декабря 1992 г. № 1647 URL: http://bestpravo.ru/fedl992/dataO 1/texl0128.htm.

Проанализировав задачи, поставленные перед ФИЦ, можно сделать вывод, что центр должен был принять для осуществления всю полноту государственного регулирования СМИ, совмещая функционал госведомства, коммерческого предприятия и пресс-службы Президента России URL: http://bestpravo.ru/fedl992/dataO 1/texl0128.htm.

В подчинение ФИЦ были переданы ключевые государственные СМИ: Федеральная телерадиовещательная служба «Россия», пресс-центр Правительства Российской Федерации, информационное агентство ИТАР-ТАСС и Российская государственная телерадиовещательная компания «Останкино». Финансирование деятельности новой структуры должно было осуществляться за счет средств бюджета РФ и других источников в соответствии с действующим законодательством.

Особый статус ФИЦ выразился в его подчинении напрямую Президенту Российской Федерации, который назначал на должность руководителя Центра. Руководитель по статусу приравнивался к первому заместителю председателя Правительства.

Также была предпринята попытка наделения ФИЦ правом законодательной инициативы.

Предпринятая Верховным Советом в 1993 г. попытка создать альтернативный ФИЦу Федеральный совет по обеспечению свободы слова на государственном телерадиовещании, и отставка в сентябре 1993 г. министра печати и информации М. А. Федотова наглядно показывают накал борьбы ветвей власти за господство в области массовой информации.

В октябре 1993 г. с введением в г. Москве чрезвычайного положения на Мининформпечати были временно возложены цензурные функции Гукетлова Д. М. Государственно-правовое регулирование функционирования средств массовой

информации в России. - С. 17..

Примечательно, что вопрос о легитимности полномочий ФИЦ был поставлен Конституционным судом Российской Федерации, вынеся постановления о признании незаконным Указа Президента РФ от 25.12.92 №1647 «О Федеральном информационном центре России».

Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2255 «О совершенствовании государственного управления в сфере массовой информации» Собрание актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. - № 52. -

Ст. 5067. ликвидировал Мининформпечать, и ФИЦ. Взамен были созданы Комитет Российской Федерации по печати (Роскомпечать) и Федеральная служба России по телевидению- и радиовещанию (ФСИР). Таким образом, система регулирования» массовой информации вернулась к двойной модели структуры- органов госуправления СМИ и печати СССР 1970-80 гг., которую мы описывали выше (Госкомитет СССР по печати и Госкомитет СССР по радиовещанию и телевидению). Такая система регулирования без особых изменений просуществовала до середины 1999 г., когда Указом Президента Российской Федерации от 6 июля 1999 г. № 885 «О совершенствовании государственного управления в области массовой информации и массовых коммуникаций» Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 28. - Ст. 3677. был воссоздан отраслевой регулятор массовых коммуникаций в виде федерального органа исполнительной власти. Им стало Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций (МПТР), что означало новый переход от двойной модели к модели единоначалия, или унитарной модели государственного регулирования отрасли СМИ.

Созданное Министерство Российской Федерации по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций являлось федеральным органом исполнительной власти в структуре Правительства Российской Федерации, обеспечивающим разработку и реализацию государственной политики в области средств массовой информации телерадиовещания, вещания дополнительной информации, печати, издательской, полиграфической деятельности, распространения периодических изданий, регулирования производства и распространения аудио- и видеопродукции, включая регистрацию и лицензирование в этих областях деятельности, а также координирующим деятельность иных федеральных органов исполнительной власти в указанных сферах Балытников В. В. Административно-правовое регулирование в области массовой информации: дис. ...

канд. юрид. наук. - M., 2000. - С. 51-52..

В 1993 г. указом Президента Ельцина был сформирован Третейский суд по информационным спорам. В его задачи входило рассмотрение споров по вопросам информационного сопровождения выборов в Государственную Думу. Судя по всему, опыт работы Третейского суда был сочтен удачным, так как он был преобразован в Судебную палату по информационным спорам (СПИС).

Развитие информационно-финансовых групп, неспособность решить проблемы отрасли на уровне выстраивания полноценного регулятивного, комплекса делают постоянной практику государственной поддержки СМИ; беспрецедентной по своей щедрости и низкой эффективности.

24 ноября 1995 г. Госдума принял Федеральный закон № 177-ФЗ «Об экономической поддержке районных (городских) газет». В мотивировочной части говорится о том, что-закон создает условия для получения гражданами своевременной и объективной информации через местные СМИ. На деле решений системных проблем малой прессы не последовало.

В 1995 г. государство в преддверии президентских выборов принимает решение о-предоставлении льгот предприятиям СМИ. Государственная Дума в трех чтениях приняла Федеральный закон № 191-ФЗ. «О государственной поддержке средств, массовой информации и книгоиздания Российской Федерации». Подробно этот вопрос исследует А. Г. Рихтер Рихтер А. Г. Экономическая помощь СМИ и журналистам со стороны государства на постсоветском

пространстве // Изв. Уральск, гос. ун-та. - 2006.- № 45. - С. 176-190.. Отметим, что наиболее существенными стали льготы по освобождению: от уплаты всех видов налогов и таможенных пошлин на ввоз материалов для полиграфических нужд. Срок действия льгот составил два года.

Федеральный закон предоставил следующие льготы:

освобождение от налога на прибыль, полученную от производства и распространения продукции СМИ в части, зачисляемой в федеральный бюджет;

полное освобождение от таможенных пошлин, связанных с импортом бумаги, необходимого для производства продукции СМИ оборудования и с импортом-экспортом периодических печатных изданий;

возможность средствам массовой информации оплачивать услуги, связанные с почтовой, телеграфной связью, а также аренду помещений по тарифам для бюджетных организаций и для организаций сферы культуры;

освобождение от обязательной продажи валютной выручки, получаемой от экспорта книжной продукции, связанной с образованием, наукой и культурой, газетной, журнальной, аудио- и видеопродукции, если она используется на приобретение оборудования и материалов, необходимых для производства продукции средств массовой информации и книжной продукции, связанной с образованием; наукой и культурой;

право на получение на безвозмездной основе периодическими изданиями части обыкновенных акций полиграфических предприятий.

Данная система налоговых льгот создала для предприятий СМИ беспрецедентные условия: из всех налогов им оставалось, выплачивать налоги на имущество, которого у фирм масс-медиа на балансе никогда не бывало много.

Уникальной с точки зрения мировой цивилистики явилась норма, закрепившая возможность передачи на правах хозяйственного ведения предприятиям СМИ помещений, которыми они владеют или пользуются в процессе своей производственно-хозяйственной деятельности. Норма вызвала ряд конфликтов между собственниками помещений и предприятиями СМИ. Ситуацию разрешило вмешательство Конституционного суда РФ, который признал ее частично не соответствующей Конституции РФ Постановление Конституционного суда РФ от 22.11.2000, № 14-П. «По делу о проверке

конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О государственной поддержке средств

массовой информации и книгоиздания Российской Федерации».. По его решению норма утратила силу.

В начале 2000-х власть принялась за упорядочивание ситуации в фискальном и бюджетном законодательстве. Вступившая в силу с 1 января 2001 г. Вторая часть Налогового кодекса упорядочивала систему федеральных и местных налогов в Российской Федерации. Одновременно с принятием Второй части были отменены все существовавшие ранее льготы для хозяйствующих субъектов, в том числе и для предприятий СМИ.

Предприятиям СМИ удается частично сохранить льготный налоговый режим. 28 декабря 2001 г. Госдума принимает Федеральный закон РФ № 179- ФЗ «О внесении изменений и дополнений в статьи 149 и 164 части второй Налогового кодекса Российской Федерации» URL: http://www.zakonprost.ru/zakony/179-fz-ot-2002-12-31-o-vnesenii/. Им для предприятий СМИ устанавливается ставка НДС, равная 10 %. Однако о масштабах поддержки речи больше не шло. Льготы на импорт бумаги, по налогу на прибыль, другие преференции, действовавшие в течение семи лет на основании Закона РФ «О государственной поддержке СМИ», были отменены.

В 2003 г. принятый «Закон о связи» закрепляет ряд важных положений и понятий, связанных с техническими аспектами развития телевизионного и радиовещания. В 2010 г. в закон будет введено понятие оператора обязательных общедоступных телеканалов, и (или) радиоканалов которых этим же актом обяжут осуществлять трансляцию обязательных общедоступных телеканалов и (или) радиоканалов. Данная норма была продиктована внедрением в России цифрового телерадиовещания. В этом же году был утвержден перечень обязательных общедоступных каналов, из которых было сформировано 3 мультиплекса.

В 2004 г. система органов государственного управления в сфере массовых коммуникаций в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» определена следующим образом: Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ, Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в сфере массовых коммуникаций и охране культурного наследия (прямое подчинение Правительству Российской Федерации), Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям (прямое подчинение Правительству Российской Федерации).

С 1 января 2006 г., в результате вступления Налогового кодекса РФ в силу в полном объеме, предприятия СМИ утратили все льготы. Отрасль СМИ, избавленная от нецивилизованной нерыночной практики прямой государственной поддержки, получила возможность обрести необходимый функционал через выстраивание полноценного отраслевого регулятивного комплекса.

Примерно в это же время широкое употребление получает словосочетание «отрасль СМИ». Первым из властной верхушки словосочетание «отрасль СМИ» употребил президент России В. В. Путин в 2002 г. в своем выступлении на индустриальной конференции в Москве Выступление Президента Российской Федерации В. В. Путина на встрече с делегатами конференции

«Индустрия СМИ: направления реформ». URL: http://2002.kremIin.ru/events/582 html. В своем выступлении Президент фактически предлагает развивать патерналистскую модель взаимоотношений власти и СМИ.

В 2008 г. в ходе формирования нового кабинета министров система отраслевых регуляторов была преобразована. Реорганизации подверглись два федеральных органа исполнительной власти: министерство культуры и массовых коммуникаций и министерство связи и информационных технологий. Согласно указу президента России № 724 от 12 мая 2008 г. последнее было преобразовано в Министерство связи и массовых коммуникаций (Минкомсвязь России). В сферу ведения нового министерства попали три отрасли: связь, массовые коммуникации и информационные технологии Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 года № 724 г. «Вопросы системы и структуры

федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета - 2008. - № 4657. Создание ведомства стало ответом государства на увеличение зависимости доступности информации от технического прогресса и разветвленности сетей доставки сигнала. В условиях возникновения информационного пространства, которое, с одной стороны, обеспечивается современными телекоммуникационными сетями, с другой стороны, в значительной степени формируется медиаконтентом, производимым журналистами, подобное объединение являлось оправданным Еремин А. В. Основные изменения государственной политики в 2008 году..

В результате преобразований в правительстве Минкомсвязи России было подчинено 3 федеральных агентства: Федеральное агентство связи (Россвязь), Федеральное агентство информационных технологий(Росинформтехнологии) и профильное для СМИ Федеральное агентство по делам печати и массовых коммуникаций (Роспечать). Важным с точки зрения изменений госполитики в области СМИ стало переподчинение Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) от правительства Минкомсвязи РФ. В компетенции службы были сохранены вопросы по надзору за соблюдением законодательства в сфере СМИ, а также лицензирование Указ Президента Российской Федерации от 3 декабря 2008 г. N 1715 «О некоторых вопросах

государственного управления в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций» //

Российская газета. - 2008. - № 4808.. Таким образом, государством были созданы новые административные факторы для формирования государственной политики в области СМИ на основе развития телекоммуникационных технологий.

В 2010 г. стало известно, что финансирование государством «своих» СМИ составит 174 млрд руб. на 2011-2013 гг. Уйдя в 2006 г. от практики предоставления льгот и преференций, государство постепенно возвращается к протекционистской модели, поддержки определенных фирм масс-медиа, продемонстрировавшей свою неэффективность в 1991-2002 гг. Подчеркнем, что речь идет о прямом финансировании из бюджета Российской Федерации государственных предприятий СМИ.

Также в связи с повышениями ставок страховых взносов фирмам масс-медиа тут удалось убедить государством необходимости особого режима для них. Уплата налога по пониженным тарифам на период 2011-2014 гг. с переходом на общую шкалу в 2015 г. будут стоить обществу в 2011 г. 10,08 млрд рублей, в 2012 г. - 9,66 млрд рублей, в 2013 г. -- 9,09 млрд рублей, в 2014 г. - 6,54 млрд рублей. Также в 2010 г. Минкомсвязь России и ФТС на 9 месяцев ввели льготный режим по импорту мелованной бумаги для полиграфических нужд.

Вывод: К 1995 г. отраслевой регулятивный комплекс состоял из законодательной платформы в виде Закона о СМИ и законодательства о поддержке СМИ. Функции регулятора осуществлялись государством совместно с информационно-финансовыми группами. В 2000-2006 гг. государство возвращает себе функции регулятора, формируется унитарная модель развития отраслевого регулятивного комплекса, дальнейший потенциал развития которого закладывается отменой всех льгот участникам отрасли СМИ.



ГЛАВА 3. СТРАТЕГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ОТРАСЛИ СМИ

§ 1. Стратегические основы российской государственной медиа политики

В «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» http://www.scrf.gov.ru/documents/99.htmI (КДР) и «Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» http://www.ifap.ru/ofdocs/rus/rus006.pdf (СНБ) сформулированы стратегические приоритеты развития страны, направленные на построение в России социально-экономической системы, ориентированной на инновационный тип развития. Ключевым механизмом здесь является формирование институциональной среды, способствующей предпринимательской, инновационной и творческой активности граждан. В связи с этим ключевым фактором динамичного развития современного конкурентоспособного государства определенно является развитие человеческого капитала.

КДР является рамочным документом, в котором сформулированы основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики по отношению к СМИ на период 2011-2020 гг. Предполагается, что на основе положений, сформулированных в КДР, правительство в лице регулирующего органа отрасли СМИ разработает и реализует конкретный набор мероприятий. Для этого, по общему правилу, должен быть создан план мероприятий по реализации концепции, долгосрочных федеральных и ведомственных целевых программ, и других мероприятий по реализации государственной политики в отношении отрасли.

В КДР определяется, что переход к инновационному социально ориентированному типу развития невозможен без становления в нашей стране соответствующей- институциональной среды, характеризующейся следующими параметрами:

высокой степенью безопасности жизни;

высокой степенью развития институтов демократии и гражданского общества, эффективным общественным контролем за деятельностью государства и бизнеса, низким уровнем коррупции и высоким уровнем правовой культуры, доверием к власти и общественной поддержкой проводимой политики;

высокой степенью конкуренции;

эффективной государственной системой управления и местного самоуправления;

эффективно организованными финансовыми, земельными, строительными и инновационными рынками, способствующими динамичному высокотехнологичному развитию экономики;

хорошо защищенными правами собственности, эффективными судебной системой и правоприменительной практикой;

развитыми механизмами взаимодействия органов власти с гражданским обществом, в том числе общественная экспертиза готовящихся решений, общественные советы и слушания;

высокой степенью влияния изучения общественного мнения в определении приоритетов политики государства и оценке деятельности органов власти;

развитыми механизмами взаимодействия государства, населения, бизнеса и структур гражданского общества, институтов и механизмов частно-государственного партнерства. Высокой степенью, самоорганизации граждан, объединяющихся с целью совместной защиты своих конституционных прав, контроля над деятельностью государственных и муниципальных органов, взаимопомощи и добровольного участия в решении социальных проблем, развитии образования, здравоохранения и культуры.

В тексте КДР большое внимание уделено институциональным преобразованиям, без которых становится бессмысленной большая часть других мер. Из текста КДР можно выделить, три основных направления институциональных преобразований:

институциональные структуры - больницы, школы, государственные органы, суды, банки, компании и проч.;

институциональная практика - законодательная база, правоприменительная практика, неформальные отношения;

социальные акторы - социальные группы, государственный аппарат, самоорганизующиеся группы граждан, граждане.

Для решения подобных задач нужны не только преобразования формальных структур, но и люди, которые будут реализовывать задуманное. В этом направлении институциональных преобразований особенно велика роль СМИ, задающих информационную повестку дня и воздействующих на систему ценностей общества. В решении столь амбициозных задач, поставленных в КДР и СНБ, требуется мобилизация интеллектуальных, трудовых, духовно-нравственных сил всех социальных групп населения. На решение этой сложной задачи должны быть направлены усилия социально ответственных СМИ. Однако решение данной задачи средствами массово информации должно предусматривать исполнение последними функции общественного служения на постоянной основе, что представляется возможным только в условиях создания в структуре отрасли сегмента общественных СМИ.

При анализе содержания КДР и СНБ можно выделить два типа и несколько групп показателей влияния СМИ на реализацию задач. Первый тип характеризует прямое влияние СМИ на реализацию данных задач, т. е. от СМИ напрямую зависит, будет данная задача решена или нет. Второй тип характеризует косвенное влияние СМИ на реализацию данных задач, т. е. от СМИ напрямую не зависит, будет данная задача решена или нет, но они оказывают определенное положительное или отрицательное влияние на решение задачи.

Показатели, характеризующие прямые эффекты влияния СМИ. Данный тип показателей характеризует прямые эффекты влияния СМИ, без которых невозможно достижение целевых значений показателей:

1-я группа -- отражает меры, касающиеся, непосредственно преобразований в области СМИ. Например, «развитие механизмов поддержки, предоставляемой на конкурсной основе проектам в области печатных и электронных средств- массовой информации, укрепление гарантий независимости средств массовой информации».

2-я группа -- отражает меры, связанные с прямым воздействием на массовое сознание, общественное мнение, общественные ценности с целью их позитивной переориентации. Например, «реализация информационной политики в целях повышения интереса граждан к занятиям физической культурой и спортом».

3-я группа - отражает меры, связанные с прямым воздействием на массовое сознание, общественное мнение, общественные ценности с целью содействия формированию инновационной социально ориентированной институциональной среды. Например, «действенная защита частной собственности, формирование в обществе понимания того, что способность обеспечивать защиту собственности - один из критериев благоприятного инвестиционного климата и эффективности государственной власти. Особое внимание должно быть уделено пресечению рейдерских захватов собственности».

Показатели, характеризующие косвенные эффекты влияния СМИ.

Данный тип показателей характеризует косвенные эффекты влияния СМИ, от которых напрямую не зависит достижение целевых значений показателей, но которые могут содействовать или противодействовать их достижению.

4-я группа -- отображает меры, связанные с информационным обеспечением мероприятий, освещением достижений в реализации задач КДР, организации общественной поддержки проводимой политики. Например, «развитие программ социального сопровождения и помощи семье в воспитании малолетних детей путем развития детских дошкольных учреждений, профилактики семейного неблагополучия».

Роль СМИ в решении данной задачи может заключаться в информационном обеспечении деятельности данной программы, организации информационной: политики, способствующей пропаганде социального сострадания, профилактике семейного неблагополучия, социальной, благотворительности.

5-я группа - отображает влияние СМИ на область, в рамках которой решается конкретная задача КДР. Например, «установить нормативы качества воздуха, воды, почвы и других важных экологических характеристик, соответствующих как- минимум- безопасному уровню воздействия этих сред на здоровье человека. Одновременно для этих территорий следует установить нормативы допустимой антропогенной нагрузки, осуществление которой обеспечивает непревышение нормативов качества природной среды. Тем самым будут установлены количественные и качественные ориентиры для разработки местных экологических программ и поэтапного снижения негативного воздействия субъектов экономической деятельности».

Прямое воздействие на решение этой специализированной задачи СМИ вряд ли окажут, однако, в контексте проведения государственной политики в области СМИ, ориентированной на пропаганду ценностей экологичности, защиты окружающей среды, СМИ могут повлиять на общественное восприятие нарушения экологических норм как угрозы будущему общества, а также серьезно стимулировать интенсивность защиты населением собственных «экологических прав», особенно на территориях, опасных для проживания, что, в конечном счете, положительно скажется на реализации данной задачи.

6-я группа -- отображает задачи, сформулированные в КДР, влияние СМИ на решение которых либо незначительно, либо неидентифицируемо. Например, «переход от налогового к страховому принципу формирования доходов пенсионной системы путем упразднения единого социального налога и введения страховых взносов на обязательное пенсионное страхование по единому для всех работодателей тарифу независимо от отраслевой принадлежности».

Задачи, отнесенные к 6-й группе, не учитываются в дальнейшем анализе.

Выявим роль средств массовой информации в реализации КДР по ключевым направлениям.

1. Формирование институциональной среды инновационного развития

СМИ должны играть важную социально-ориентированную роль в формировании, институциональной среды инновационного развития посредством стимулирования соответствующих ценностных ориентации и интенсификации активной роли СМИ в формировании эффективного гражданского общества, организации диалога гражданского общества с государством и бизнесом, способствовании общественному контролю деятельности государства и бизнеса.

2. Демографическая политика и политика народосбережения

Особое внимание в рамках данного направления уделяется пропаганде просоциальных ценностей, что накладывает дополнительные социальные обязательства на СМИ в рамках достижения данной общественно-значимой задачи.

3. Развитие здравоохранения

По пути к формированию «культуры предупреждения заболеваний» большую роль будут играть соответствующее освещение в СМИ и те ценностные ориентиры, которые будут транслироваться обществу посредством СМИ.

4. Развитие физической культуры и спорта

С помощью принятия комплексных мер, в том числе в рамках пропаганды здорового образа жизни, требуются кардинальные перемены по отношению к повышению социального статуса спортсменов, возрастанию популярности занятий спортом и регулярному посещению спортивных секций в детско-юношеском возрасте.

5. Развитие образования

СМИ могут и должны играть заметную роль в создании общественного запроса на получение качественных образовательных услуг, востребованных впоследствии на рынке труда.

6. Развитие рынка труда

Роль СМИ в реализации данной задачи заключается в трансляции позитивной трудовой мотивации, ответственного отношения к результатам своей работы, стремлению социального продвижения на основе профессиональных достижений.

7. Повышение доступности жилья

В рамках достижения доступности жилья, роль СМИ может заключаться в создании позитивного образа проводимой жилищной политики, повышении уровня-лояльности граждан к ипотечным программам, использовании «жилищного вопроса» в качестве инструмента позитивной трудовой мотивации граждан и т. п.

8. Развитие социальных институтов социальная политика

В рамках решения данного круга задач СМИ могут быть полезны прежде всего в вопросах улучшения социального климата в обществе посредством информационного- освещения, пропаганды социального сострадания, семейных ценностей, профилактики семейного неблагополучия, социальной благотворительности, толерантного отношения к инвалидам, социальной, активности граждан, ценностей самоорганизации и участия в общественной жизни и деятельности общественных организаций.

9.. Молодежная политика

Основной задачей данного направления является формирование определенной системы, ценностей, ориентированной на, саморазвитие, творческую активность, лидерство, и инициативность, соблюдение просоциальных трудовых, правовых и духовно-нравственных устоев общества. СМИ объективно оказывают существенное, прямое влияние на реализацию данной задачи. Без деятельного участия социально- ответственных СМИ достижение данной цели невозможно.

10. Развитие пенсионной системы

Для решения данной задачи СМИ должны сосредоточить свои усилия на формировании положительного образа проводимых реформ, организации общественной поддержки и формировании общественного мнения, в соответствии с которым выходящих на пенсию работников ждет достойная старость и весомая социальная поддержка со стороны государства. Данная работа может стать важной частью трудовой мотивации на долгие годы.

11. Экологическая безопасность экономики и экология человека

В рамках достижения данной цели СМИ, должны внести значительный вклад, занимаясь пропагандой ценностей экологичности, защиты окружающей среды, формировать общественное восприятие нарушения экологических норм как угрозы, будущему всего общества.

12. Развитие культуры и средств массовой информации

Роль СМИ в этом процессе заключается в повышении культурного и духовно-нравственного уровня общества, стимулировании спроса на предоставление услуг сферы культуры.

Данный раздел КДР также содержит отдельный подраздел, касающийся приоритетов развития СМИ. Для нас этот подраздел является наиболее важным, так как он содержит ключевые положения о развитии российской отрасли СМИ:

создание правовых, организационных и иных условий для увеличения доли информации, ориентированной на здоровый образ жизни, социально ответственное поведение, заинтересованность в- образовании и профессиональном росте, а также на традиционные культурные, нравственные и семейные ценности в общем объеме публикаций национального информационного пространства;

развитие и сохранение национального информационного пространства с учетом новых технологий массовых коммуникаций, развитие открытых электронных справочных систем, электронных библиотек и архивов публикаций, переход к цифровому телерадиовещанию;

развитие системы подготовки и непрерывного образования работников средств массовой информации;

формирование системы- общественного теле- и радиовещания на федеральном уровне и в регионах страны;

развитие механизмов поддержки, предоставляемой на конкурсной основе проектам в области печатных и электронных средств массовой информации, укрепление гарантий независимости средств массовой информации.

Для реализации направлений, обозначенных в КДР, функцию общественного служения средства массовой информации должны выполнять системно и регулярно. Однако на данный момент для средств массовой информации -- это задача носит факультативный характер. Существуя и работая в условиях рынка, СМИ могут быть «социально ответственными» исходя исключительно из собственных возможностей, напрямую коррелирующихся с собственными коммерческими интересами. Для придания общественному служению СМИ системных характеристик должно быть сформировано специальное финансирование которое, будет направляться именно на эти цели.

Стратегия национальной безопасности является «базовым документом по планированию развития системы, обеспечения национальной безопасности Российской Федерации, в котором излагаются порядок действий и меры по обеспечению национальной безопасности. Она является основой для конструктивного взаимодействия органов государственной власти, организаций и общественных, объединений для защиты национальных интересов Российской Федерации и обеспечения безопасности личности, общества и государства». В стратегии также формулируется, что «...Концептуальные положения в области обеспечения национальной безопасности базируются на фундаментальной взаимосвязи и взаимозависимости Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года и Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».

Проанализируем основные положения СНБ, в реализации которых необходимо участие средств массовой информации.

В статье 21 в явном виде формулируется, что основным национальным приоритетом страны является развитие демократии и гражданского общества, повышение конкурентоспособности национальной экономики, что невозможно без кардинального изменения системы ценностей общества. Данное обстоятельство накладывает дополнительные социальные обязательства на воздействие СМИ на общество, которое должно, вносить вклад в достижение данного фундаментального интереса, а не мешать его достижению.

Достаточное внимание в СНБ уделяется вопросам культуры и культурного наследия.

В статье 80 главными угрозами национальной безопасности в сфере культуры называются «засилие продукции массовой культуры, ориентированной на духовные потребности маргинальных слоев», а также «противоправные посягательства на объекты культуры» URL: http://www.scrf.gov.ru/documents/99.html. Здесь формулируется задача изменения общего культурно-нравственного фона, исходящего от средств массовой информации, в сторону его большей интеллектуальности, духовности, ориентации на высокие культурные образцы.

В статье 81 говорится о том, что негативное воздействие на состояние национальной безопасности в сфере культуры усиливают попытки фальсификации истории. Здесь задачи СМИ также представляются нам очевидными.

В статье 84 говорится о том, что решение задач обеспечения национальной безопасности в сфере культуры достигается через признание первостепенной роли культуры, укрепления духовного единства многонационального российского народа. Также в статье говорится о необходимости обеспечения международного имиджа России в качестве страны с богатейшей традиционной и динамично развивающейся современной культурой, а также о необходимости создания системы духовного и патриотического воспитания граждан России, развития общей гуманитарной и информационно-телекоммуникационной сети в СНГ.

Роль СМИ в реализации описанных выше направлений СНБ очевидна. Однако, как мы и говорили выше, она должна реализоваться через общественные СМИ, сегмент которых необходимо предусмотреть в структуре отрасли.

В стратегическую основу государственной политики по отношению к отрасли СМИ входят ежегодные послания Президента Российское Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации.

Обращение главы Российского государства с ежегодными посланиями парламенту прямо предусмотрено действующей Конституцией. В соответствии с пунктом «е» ст. 84 Конституции Президент «обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики-государства» URL: http://www.constitution.ru/10003000/10003000-6.htm.

Анализ президентских посланий с 2000 по 2010 гг. показал, что слова о средствах массовой информации звучат практически каждый год. Однако нам важен контекст, в котором сказанное является концептуальным подспорьем деятельности отрасли и СМИ в целом. При выставлении такого фильтра у нас остается пять президентский посланий за десять лет. Проанализируем их в хронологическом порядке.

В 2000 г. президент говорит о гражданском обществе, о свободе прессы: Указывая на то, что свободная пресса в России состоялась, президент отмечает, что российские СМИ, как и общество в целом, находятся в стадии становления http://www.archipelag.ru/agenda/povestka/message/message-2000/. Далее президент говорит о необходимых действиях по обеспечению СМИ гарантиями независимости.

В следующий раз президент говорит о СМИ в 2005 году, фактически выдвигая на повестку дня вопрос выполнения телеканалами функции общественного служения.

В 2007 г. в президентском послании приводятся статистические данные по развитию национального информационного пространства, расширение которого оказывает благотворное влияние на совершенствование демократических институтов.

В послании 2008 г. слова о необходимости свободы слова подкрепляются тезисом об их обеспечении с помощью информационно-коммуникационных технологий.

В 2010 г. важной частью президентского послания стал вопрос о необходимости приватизации «непрофильных» активов государства.

Таким образом, президентские послания являются важной концептуальной платформой, которая актуализирует важнейшие вопросы функционирования СМИ и отрасли. Постановка основных вопросов через призму обеспечения реальных гражданских прав и свобод соответствует логике жанра, предусматривающей дальнейшее развитие сказанного президентом в конкретных решениях государственных органов власти.

Вывод: стратегические направления российской государственной политики сформированы и полноценно отражены Стратегией долгосрочного социально-экономического развития до 2020 г. и Стратегией национальной безопасности, а также ежегодными посланиями президента Федеральному Собранию. Общественная и государственная значимость положений, адресатами которых являются СМИ, не вызывает сомнений. Однако реализация основных положений концептуальной платформы с опорой на СМИ затруднена отсутствием у последних функции общественного служения, реализованной через создание сегмента общественных СМИ в рамках отрасли. В этих условиях социальная ответственность средств массовой информации продолжает носить декларативный характер.

§ 2. Текущее состояние и сравнительная характеристика государственного регулирования отрасли СМИ

К 2000-м гг. участие государства сводится к разрешительной деятельности и финансовой поддержке СМИ за государственный счет. Но вместе с развитием финансового законодательства приходит понимание того, что практика механического вливания денег через государственную поддержку более невозможно, т. к. оно теперь вступает в противоречие с нормами Бюджетного и Налогового кодексов. Одновременно осознается необходимость усиления роли государства. В 2000 г. этот процесс актуализируется по следующим причинам:

1) по политическим - взгляд нового президента на вопросы деятельности СМИ значительно отличался от взглядов его предшественника;

2) по экономическим - в 2000 г. перестало действовать большинство положений закона о финансовой поддержке СМИ (сам закон перестал действовать в 2002 г.), был принят ряд поправок в Бюджетный кодекс, ужесточивших возможность предоставления субсидий и субвенций предприятиям СМИ, ряд поправок в Налоговый кодекс, отменявших режим льготного налогообложения для предприятий СМИ;

3) по технологическим - научно-технический прогресс привел к увеличению зависимости доступности информации от разветвленности сетей доставки сигнала.

К 2008 г. в России de facto средства массовой информации существуют как отдельная отрасль. В научном обороте прочно закрепилось понятие «Отрасль СМИ». Однако отрасль, в которую оформились российские СМИ, нельзя назвать полноценной.

В. Л. Иваницкий отмечает, что отрасль СМИ возникла без достаточного социально-правового оформления, подчеркивая, что отрасль СМИ, сложившаяся, в России, не была достроена до конца. Исследователь характеризует сложившуюся отрасль как нелегитимную отрасль СМИ Иваницкий В. Л. Модернизация журналистики. - М., 2010., понимая легитимизацию как наделение отрасли со стороны государства правами и обязанностями регулятивного свойства по отношению к предприятиям отрасли.

В 2008 г. произошли события, определившие основные изменения в отечественной медиаполитике. В ходе формирования нового состава правительства был преобразован регулятор отрасли. Реорганизации подверглись два федеральных органа исполнительной власти: Министерство культуры и массовых коммуникаций и Министерство связи и информационных технологий. Согласно указу президента России № 724 от 12 мая 2008 г. последнее было преобразовано в Министерство связи, и массовых коммуникаций (Минкомсвязь России). В. сферу ведения нового министерства попали телекоммуникации, масс-медиа и информационные технологии.

В результате преобразований в правительстве Минкомсвязи России было подчинено 3 федеральных агентства: Федеральное агентство связи (Россвязь), Федеральное агентство информационных технологий (Росинформтехнологи) и профильное для СМИ Федеральное агентство по делам печати и массовых коммуникаций (Роспечать). Важным с точки зрения изменений госполитики в области СМИ стало переподчинение Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций (Роскомнадзор) от правительства Минкомсвязи РФ. В компетенции службы были сохранены вопросы по надзору за соблюдением законодательства в сфере СМИ, а также лицензирование Указ Президента Российской Федерации от 3 декабря 2008 г. № 1715 «О некоторых вопросах

государственного управления в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций» //

Российская газета. - 2008. - № 4808..

Минкомсвязь осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций, Федерального агентства по печати и массовым коммуникациям.

Роскомнадзор реализует надзорные функции в отношении отрасли СМИ, осуществляя государственную разрешительную политику. К формам государственной разрешительной политики традиционно относят: регистрацию, лицензирование, сертификацию, аккредитацию, квотирование и т. д.

Необходимым элементом медиаполитики является обеспечение функционирования обозначенных мер разрешительной деятельности посредством находящихся в арсенале государства юридических средств. В системе исполнительной власти главными являются средства административного контроля и надзора. Выделим основные разновидности контроля и надзора исполнительной власти в отношении масс-медиа:

*контроль за соблюдением законодательства о СМИ (осуществляется регистрационными органами, на данный момент -- Роскомнадзором России);

*надзор за соблюдением требований лицензий для реализации лицензируемой в соответствии с законодательством о СМИ деятельности (реализуется лицензирующими органами, на данный момент -- Роскомнадзором России);

*контроль условий госаккредитации сотрудников СМИ, установленных действующим законодательством (осуществляется органом, выдавшим госаккредитацию);

*административный контроль за рекламной деятельностью СМИ (осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, прежде всего Федеральной антимонопольной службой).

Роскомнадзор также уполномочен накладывать взыскания, предусмотренные законодательством РФ; выносить предупреждения; приостанавливать и аннулировать регистрации и лицензии в установленном порядке.

Таким образом, государством были созданы новые административные факторы для формирования государственной политики в области СМИ на основе развития телекоммуникационных технологий.

Осенью 2008 г. Минкомсвязи предприняло некоторые меры по поддержке отрасли СМИ. Приведем меры ниже:

* субсидирование процентной ставки по отдельным видам кредитов, привлекаемых системообразующими предприятиями отрасли в размере 2/3 ставки рефинансирования Банка России;

* субсидирование расходов ФГУП «Почта России» на доставку печатных СМИ;

* замораживание почтовых подписных тарифов, тарифов на экспедирование, а также на ряд других услуг, связанных с распространением печатных СМИ, на уровне цен декабря 2008 г.

В 2010 г. стало известно о том, государство не готово напрямую финансировать всю отрасль СМИ, зато собирается и дальше вкладывать значительные суммы в ее государственный сегмент. Так, на финансирование государственных СМИ-в 2011-2013 гг. было запланировано выделение 174 млрд рублей.

Рассмотрим структуру собственности российских государственных СМИ. Формально федеральными государственными СМИ можно назвать СМИ; предприятия которых существуют в форме федерального государственного унитарного предприятия (ФГУП) или в форме федерального государственного учреждения (ФГУ). Унитарные предприятия и учреждения - виды юридических лиц, не наделенных правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество.

Имущество ФГУП и ФРУ находится, в государственной собственности и принадлежит предприятию на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Учреждать такие юридические лица может только государство.

Также к государственным причисляют предприятия СМИ, созданные в организационно-правовой форме открытого или закрытого акционерного общества, а также общества с ограниченной ответственностью. Их принято называть государственными. Однако согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации любое юридическое лицо (за исключением указанных выше унитарных предприятий) является собственником своего имущества. Поэтому мы считаем, что их организационно-правовую сущность точнее описать понятием «квазигосударственные».

Квазигосударственное предприятие в таком случае можно определить, как предприятие, действующее как частное, но имеющее специальное разрешение государства на определенные виды деятельности (в нашем случае это лицензирование отдельных видов деятельности для СМИ). В структуре собственности таких предприятий, как правило, есть доля государственной собственности, которая может принадлежать государству как напрямую, так и опосредованно через другие квазигосударственные предприятия Экономический словарь. URL: http://glossword.info/index.php/index/34-ekonomicheskiij-slovar-.xhtml. Также важным отличием государственных и квазигосударственных предприятий является уровень возможного влияния на их редакционную политику со стороны чиновников. В унитарных предприятиях таких инструментов изначально больше, ввиду административной зависимости последних от государствакак собственника в лице уполномоченного органа власти. В квазигосударственных предприятиях влияние чиновника является опосредованным - через советы директоров, правление, директивы.

Сделав важную, с нашей точки зрения, оговорку по поводу государственных и квазигосударственных предприятий СМИ, дав характеристику обоим видам, предлагается в совокупности именовать их предприятиями СМИ, подконтрольными государству.

Приведем основные параметры подконтрольных государству предприятий СМИ:

Наименование	СМИ	Организационно-правовая форма	Вид предприятия
«Первый канал»	«Первый канал», «Цифровое гелесемейство (Время, Телекафе, Музыка Первого, Дом Кино)»	ОАО	Квазигосударственный
ВГТРК	«Россия 1», «Россия 2», «Культура», «Россия 24», «Планета», «Бибигон», «Радио Маяк», «Радио России»	ФГУП	Государственный
«Голос России»	Радио «Голос России»	ФГУП	Государственный
«Российская газета»	«Российская газета», «РГ-Неделя»	ФГУ	Государственный
РИА «Новости»	Информационные ленты, «Московские новости», агентство «Прайм»	ФГУП	Государственный
ИТАР-ТАСС	Информационные ленты, журнал «Эхо планеты»	ФГУП	Государственный
«Газпром-медиа холдинг»	НТВ, ТНТ, спутниковая телекомпания НТВ-ПЛЮС; «Эхо Москвы», «Первое популярное радио», «Радио NEXT», «Радио СИТИ-FM», Радио Relax-FM», «Детское радио», «Итоги», RuTube.ru , «7 дней - Телепрограмма», «Караван историй», «Коллекция Каравана историй», «Трибуна», «Журнал-телегид «Панорама TV»	ОАО	Квазигосударственный

Как мы видим, большинство предприятий СМИ являются действительно государственными.

Намеченная реформа гражданского законодательства в совокупности с необходимостью появления СМИ; наделенных функцией public service, формирует благоприятную ситуацию для создания группы общественных СМИ на основе государственных СМИ, созданных в организационно-правовой форме федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений.

На первом этапе группу общественных СМИ необходимо сформировать в составе одного телеканала, одной радиостанции, одной ежедневной газеты, одного журнала-еженедельника, одного интернет-СМИ Иваницкий В. Л Модернизация журналистики. - М., 2010. одного информационного агентства с корпунктами (представительствами) во всех регионах страны и странах традиционного присутствия российских СМИ Иваницкий В. Л Модернизация журналистики. - М., 2010.. Поэтому, реформируя структуру государственных медиаактивов, наделить функциям общественного служения можно часть государственных СМИ. Так, например, в первую группу общественных СМИ могут войти «Россия 2», «Российская газета», «Эхо планеты», «Радио Маяк», Vesti.ru, ИТАР-ТАСС. Реализация такого сценария, позволит сохранить в руках государства значительную часть медиаактивов, в том числе крупнейшие телевизионные активы («Первый канал», «Россия 1», НТВ).